Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 82/2004 de 13 de Mayo de 2010

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a trece de Mayo de dos mil diez.

VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo nº 82/2004, interpuesto por la COMUNIDAD DE MADRID contra el Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo , por el que se modifica el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio , por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida en la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación .

Habiendo comparecido como parte recurrida el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- El 7 de junio de 2004, el Director General de los Servicios Jurídicos de la COMUNIDAD DE MADRID, en su representación institucional, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo , por el que se modifica el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio , por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida en la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación .

SEGUNDO.- Dado el trámite correspondiente al escrito de interposición, y una vez recibido el expediente administrativo, el Letrado de la COMUNIDAD DE MADRID formalizó demanda el 30 de julio de 2004, en que solicitaba la anulación de la norma reglamentaria impugnada por las razones que a continuación se resumen: 1º) Infracción de los principios de jerarquía normativa y primacía de la ley, en cuanto que el Real Decreto impugnado, en vez de proceder al desarrollo de la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación , aprobando como ésta dispone el calendario de aplicación de la ley de forma que se permita una adaptación gradual de las enseñanzas en los distintos niveles al nuevo sistema educativo que aquélla impone, lleva a cabo una verdadera paralización de su aplicación. 2º) Vulneración del principio de interdicción de la desviación de poder, en cuanto que la Administración del Estado ha ejercitado su potestad reglamentaria en contra de los fines para los que, en el caso concreto, ha sido otorgada. Lo ha sido para posibilitar el tránsito del anterior al nuevo sistema educativo, logrando así su implementación, y no para producir una moratoria en su aplicación. 3º) Infracción de las normas que rigen el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general, en relación con la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación , al haberse omitido el trámite de audiencia preceptiva de las Comunidades Autónomas en su elaboración, que no puede entenderse sustituido por una mera dación de cuenta realizada en el contexto de una Conferencia Sectorial.

TERCERO.- El 14 de septiembre de 2004, la Procuradora de los Tribunales Doña María Jesús Ruiz Esteban, en nombre y representación de la "FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE CC.OO." y de la "FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE U.G.T.", manifestó el interés de sus representadas en personarse como demandadas en los autos de referencia.

CUARTO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito de 19 de octubre de 2004, en el que, tras argumentar la inexistencia de vicios sustanciales en el procedimiento de aprobación de la norma reglamentaria recurrida y el ajuste de su contenido a los principios de lealtad institucional y de interdicción de la arbitrariedad y de la desviación de poder, se suplicaba el dictado de sentencia desestimatoria de aquélla.

QUINTO.- Dado traslado de las actuaciones, a efectos de contestación a demanda, a la representación procesal de la "FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE CC.OO." y de la "FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE U.G.T.", mediante diligencia interna del Secretario de la Sección Séptima de 22 de noviembre de 2004 se puso de manifiesto la suspensión de diversos recursos pendientes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo a consecuencia del conflicto positivo de competencia 5868/2004 , promovido por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña contra el Real Decreto 1318/2004 .

SEXTO.- Mediante providencia de 19 de noviembre de 2004 se acordó suspender la tramitación del recurso por imperativo del art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, si bien el 13 de diciembre de 2004 se presentó escrito de contestación a demanda en nombre de la "FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE CC.OO." y de la "FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE U.G.T", en que se defendió la conformidad a derecho de la disposición impugnada.

SÉPTIMO.- Por escrito presentado el 8 de noviembre de 2006, la Procuradora de los Tribunales Doña María Jesús Ruiz Esteban, representante en autos de las organizaciones sindicales personadas, puso de manifiesto la intención de sus representadas de desistir del recurso, acordándose, previa solicitud de aclaración de su escrito, tenerlas por apartadas del procedimiento mediante providencia de 11 de diciembre de 2006.

OCTAVO.- Con fecha 8 de septiembre de 2009, siguiendo en suspenso las actuaciones, se recibió atento escrito del Ministerio de Educación, en que se ponía de manifiesto la derogación del Real Decreto 1318/2004 .

De dicho escrito se dio traslado por parte de este Tribunal a las partes, siendo así que el Letrado de la COMUNIDAD DE MADRID, con fecha 21 de octubre de 2009, se ha opuesto al archivo del procedimiento al considerar que esta Sala no debería haber dado traslado a las partes, por no haber sido cursado por los Servicios Jurídicos del Estado, del escrito presentado por el Ministerio de Educación, y que en todo caso debe prevalecer la suspensión del recurso a consecuencia de la pendencia ante el Tribunal Constitucional del conflicto positivo de competencia 5868/2004 . Por el contrario, la Abogacía del Estado, por escrito de 23 de octubre de 2009, ha solicitado el archivo del procedimiento por pérdida de objeto procesal.

NOVENO.- Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso contencioso administrativo el día 4 de mayo de 2010, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observados los trámites establecidos en la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- La COMUNIDAD DE MADRID se interpuso ante esta Sala el recurso contencioso-administrativo 82/2004 , con el objeto de conseguir la anulación del Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo , por el que se modifica el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio , por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida en la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación .

SEGUNDO.- Al haberse acreditado en las actuaciones que el Real Decreto 1318/2004 de 28 de mayo , ha sido derogado por el Real Decreto 806/2006, de 30 de junio , se hace necesario precisar los efectos que sobre la relación procesal ha de tener la derogación del Real Decreto 1318/2004 , objeto directo del recurso contencioso-administrativo formulado ante esta Sala.

Como recordaban las SSTS de 28 de noviembre de 2008 y de 12 de setiembre de 2006, recursos de casación 565/2006 y 2012/2005, respectivamente, con cita de la de 16 de mayo de 2008, recurso 64/2005, constituye doctrina reiterada de esta Sala (SSTS de 18 de mayo de 2006, recurso directo 45/2004, 31 de enero de 2008, recurso directo 42/2005, 1 de febrero de 2008, recurso directo 49/2005, 4 de febrero de 2008, recurso directo 50/2005 ) que el recurso directo pierde su objeto cuando, al tiempo de dictar sentencia, la norma reglamentaria ha sido ya eliminada por cualquier otro medio del ordenamiento jurídico.

No debe olvidarse que el recurso entablado en instancia contra una disposición general tiene por finalidad eliminar del ordenamiento jurídico preceptos contrarios a derecho y no resolver acerca de pretensiones individualizadas que pudieran derivarse de una determinación relación jurídica singular entre un recurrente y la administración.

Por ello debe reproducirse lo vertido en la STS de 14 de octubre de 1999, recurso directo 182/1996 , que transcribe lo manifestado en la STS de 29 de abril de 1998, dictada en el recurso nº 445/1995 , acerca de lo que acontece cuando un Real Decreto impugnado es derogado por otro posterior. Partiendo de tal hecho, razona así: "Tratándose el presente de un recurso directo contra aquel Real Decreto, y no contra actos de aplicación singular del mismo, y pretendiéndose la expulsión del ordenamiento jurídico de normas que a juicio del recurrente son ilegales, la derogación sobrevenida priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real al haber desaparecido su objeto; debiendo traerse a colación, a este respecto, la doctrina del TC, en relación con los recursos de inconstitucionalidad, pero que es perfectamente aplicable a los recursos directos contra Reglamentos, como es el del caso presente, según la cual (SSTC 111/1983, 199/1987 y 385/1993 ) "cuando a lo largo de la tramitación de un recurso de inconstitucionalidad -recurso abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento- pierda su vigencia el precepto legal controvertido, tal circunstancia sobrevenida habrá de ser tenida en cuenta por este Tribunal para apreciar si la misma conlleva la exclusión de toda aplicabilidad de la Ley", y añade, "si así fuera no habrá sino reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto de este proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la Ley, acaso inconstitucional".

Lo anterior es asimismo mantenido en la STS 18 de mayo de 2006, recurso directo 45/2004 , con cita de otras muchas sentencias del mismo tenor. Si bien añade un nuevo razonamiento que debemos también reproducir. Dice en su FJ 4º que "La pérdida de la finalidad del recurso queda más patente aún si se tiene en cuenta que, conforme al artículo 72.2 de la nueva Ley de esta Jurisdicción, "las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada". Norma ésta que corrobora la innecesariedad de un pronunciamiento judicial que elimine del ordenamiento jurídico, con eficacia general ex nunc, a una disposición que, por haber sido ya derogada, ha resultado excluida del propio ordenamiento jurídico antes del hipotético fallo judicial anulatorio, aunque es cierto, sin embargo, que dicha doctrina y sus consecuencias procesales deben ceder en los casos en que las normas reglamentarias objeto de recurso directo, pese a su derogación, mantienen una cierta ultraactividad posterior que se extienda hasta el momento de la sentencia. En tales supuestos -esto es, en aquellos en que se mantiene la aplicación de la norma derogada a hechos acaecidos con posterioridad a su pérdida de vigencia- un hipotético fallo anulatorio del reglamento impugnado responde a su finalidad y no puede entenderse que el recurso, sea en la instancia o en casación, haya sido privado de contenido."

TERCERO.- No sirven para desvirtuar lo que se deduce de las resoluciones de reciente cita las alegaciones de la recurrente, en que se opone a un posible archivo por las razones de no haber sido cursada la comunicación del Ministerio de Educación por los Servicios Jurídicos del Estado, como resultaba preceptivo a su juicio, y de mantenerse pendiente de resolución ante el Tribunal Constitucional el conflicto positivo de competencia 5868/2004 , del que derivó la suspensión del procedimiento.

No se puede decir que la práctica del Ministerio de Educación, consultando a esta Sala sobre el estado de tramitación del recurso contencioso-administrativo 82/2004 habida cuenta de la derogación del Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo, haya sido ortodoxa. El art. 7 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , dispone, al regular las reglas de comparecencia en juicio y representación, que "Por las personas jurídicas comparecerán quienes legalmente les representen". En concreto, en el ámbito del proceso contencioso-administrativo, el art. 24 LJCA , en la parte que nos interesa, remite a la Ley Orgánica del Poder Judicial y a la Ley de Asistencia Jurídica del Estado e Instituciones Públicas en lo relativo a la representación y defensa de las Administraciones Públicas. Resultando con toda claridad de los arts. 551.1 de la LOPJ, en su primer inciso y 1.1 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, en su párrafo primero, así como de los arts. 1.1 y 31.1 del Real Decreto 997/2003, de 25 de julio , por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado que la representación y defensa en juicio del Estado compete a los Abogados del Estado integrados en el Servicio Jurídico del Estado.

Ahora bien, en el caso presente concurren tres circunstancias por las que no ha estimarse su petición de que, por razón de haber sido presentado el comentado escrito omitiendo la intervención de la Abogacía del Estado, esta Sala esté impedida para acordar el archivo del procedimiento a consecuencia de la pérdida sobrevenida de objeto procesal.

En primer lugar, debe decirse que en nuestras leyes procesales existe una clara conminación a la subsanación de las deficiencias procesales, expresada en los arts. 243.4 LOPJ y 231 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Y que dicha subsanación, adoptando una posición antiformalista y favorable a la efectividad de la tutela judicial, puede entenderse efectuada de un modo implícito, al haber dado respuesta la representación en autos de la Administración del Estado a la providencia de este Tribunal en que se ponía de manifiesto el posible archivo del procedimiento sin realizar objeción alguna en cuanto al escrito presentado directamente por el Ministerio omitiendo la intervención de su representante procesal.

En segundo lugar, ha de observarse que el escrito presentado por el Ministerio de Educación con fecha 8 de septiembre de 2009, si bien constituye una rara habis en cuanto que la Administración solicita directamente a un órgano judicial le informe del estado de tramitación de determinado procedimiento judicial en vez de requerir tal conocimiento de su representante y defensor en las actuaciones, cuando sobre éste pesa la obligación de mantenerle informado de la tramitación y el resultado de los procesos en que sea parte (art. 34 c) del Real Decreto 997/2003 ), no es propiamente un escrito en que se contenga una actuación procesal de parte. En este sentido, de tal escrito no se ha derivado directamente la iniciación de un incidente dirigido al archivo de las actuaciones, sino que éste se ha producido por iniciativa del tribunal, una vez que ha tenido conocimiento oficial de la derogación de la norma impugnada.

Y, en tercer lugar, parece razonable que, si el Letrado de la Comunidad de Madrid entiende existente un obstáculo para que la Sala, siquiera sea de oficio, pueda promover un posible archivo de los autos por razón de una deficiencia en la postulación procesal de una de las partes, la vía que habría de utilizar sería la del recurso frente a la resolución judicial que tiene origen en el acto incurso en deficiencia procesal (en nuestro caso, la providencia de 3 de julio de 2007), y no la de una simple alegación.

Resta preguntarse si, el hecho de que el recurso contencioso-administrativo haya estado suspendido a consecuencia de la pendencia del conflicto positivo de competencia 5868/2004, impide a esta Sala decretar su terminación.

La suspensión de los autos tuvo su fundamento en lo prevenido en el art. 61.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre , del Tribunal Constitucional, a cuyas resultas, cuando se plantee un conflicto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas o entre éstas entre sí con ocasión de una disposición, resolución o acto cuya impugnación esté pendiente ante cualquier tribunal, habrá de suspender el curso de los autos hasta la decisión del conflicto constitucional.

No es un puro capricho el mandato del legislador. Antes bien, responde a un fundamento concreto, que se relaciona con lo dispuesto en el art. 61.3 LOTC , que previene que "La decisión del Tribunal Constitucional vinculará a todos los poderes públicos y tendrá plenos efectos frente a todos". Esto es, se trata de que el juzgado o tribunal ordinario, ni dicte una resolución contradictoria con lo que en definitiva pueda resolver la jurisdicción constitucional, ni haga imposible su eficacia en el momento en que sea dictada, ajustándose por el contrario, en la parte a que llegue su vinculatoriedad, a los pronunciamientos de aquélla.

Decayendo tal fundamento en un caso en que, como el presente, no hay razón para pronunciar la resolución a que afecta la prejudicialidad constitucional por razón de haber perdido su objeto. Decidir otra cosa supondría un flaco favor a la economía procesal y a la seguridad jurídica, pues no tendría sentido mantener a las partes en una situación de incertidumbre sobre sus posiciones jurídicas cuando, en definitiva, la sentencia que haya de ser dictada en sede constitucional no condiciona la que tenga que recaer en esta vía, ya que ésta, sencillamente, ha de declinar entrar a resolver.

Razones por las que entendemos no haber obstáculo al archivo del recurso, siendo ello en definitiva conforme con lo dispuesto en el art. 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , de aplicación supletoria en sede contencioso-administrativa ex disposición final primera LJCA, que prevé se declare concluido el procedimiento cuando por circunstancias sobrevenidas a la demanda deje de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida al haberse satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor.

TERCERO.- Al concluir de este modo el recurso no procede hacer expresa condena en costas a la Administración recurrente al no concurrir la circunstancia prevista en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .

Fallo

Declaramos sin contenido por carencia de objeto, el recurso contencioso-administrativo interpuesto a instancia de la COMUNIDAD DE MADRID contra el Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo , por el que se modifica el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio , por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida en la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación . Sin que proceda hacer imposición de las costas causadas en la presente instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.