Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 1067/2015 de 11 de Septiembre de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a once de Septiembre de dos mil quince.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación, número 1067/2015, formulado por la mercantil IBERDROLA INMOBILIARIA, S.A.U.,a través de la Procuradora Dña. María Dolores Moreno Gómez contra el Auto denegando ejecución de la Sentencia de 17 de abril de 2012 , dictado el nueve de septiembre de dos mil catorce por la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, en el procedimiento 643/2009, en relación al Acuerdo del Consell de Govern de Islas Baleares de 5 de agosto de 2009 sobre la convocatoria pública de oferta de suelo para la creación de reservas estratégicas; habiendo comparecido, en calidad de recurrida, la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS BALEARES, a través de la Sra. Abogada de sus Servicios Jurídicos, con los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-La Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares (con sede en Palma de Mallorca) dictó, con fecha nueve de septiembre de dos mil catorce, Auto en ejecución de Sentencia en el Procedimiento Ordinario 643/2009, cuya Parte Dispositiva dice textualmente: ' Desestimamos el recurso de reposición interpuesto contra la providencia de 20 de mayo de 2014(...)', resolución que acordaba denegar la solicitud de ejecución forzosa de la Sentencia y archivar las actuaciones. La representación procesal de la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación y, tras los oportunos trámites, se accedió a ello por resolución de diecisiete de febrero del presente año, en la que se ordenaba emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

SEGUNDO.-Dentro del plazo al efecto concedido, los interesados comparecieron ante esta Sala. La Sra. Procuradora de la mercantil IBERDROLA INMOBILIARIA, S.A.U., como recurrente, presentó escrito de interposición que contiene dos motivos de casación, al amparo del artículo 87.1 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa : el primero, por infracción del artículo 103.2 de la Ley jurisdiccional , en relación con los artículos 118 y 24.1 CE y 18.2 LOPJ , porque la ejecución no puede limitarse al mero reconocimiento formal del derecho a la selección de la oferta, sino que exige que se dote de un contenido real o material, obligando a la Administración a realizar actos precisos, debiendo adoptarse las medidas necesarias ' para que los terrenos seleccionados en el concurso lleguen a ser suelo edificable, ya que solo así podrá mi mandante hacer entrega del suelo destinado a vivienda protegida pública'. Además, alude al principio de economía procesal, por cuanto no se considera necesario ' que tengan que existir nuevos procesos judiciales que, en definitiva, sólo tendrían por objeto hacer cumplir a la Administración lo ya ordenado por la sentencia, ello es que se lleven a cabo los actos precisos para que tenga efectividad material y no meramente formal la selección de la oferta de mi mandante '. Con la misma fundamentación argumentada en el primero de los motivos, en el segundo considera que no es admisible que la administración ignore las condiciones de la oferta seleccionada y las distorsione, cuando la sentencia reclama una identidad entre la oferta ganadora y las condiciones edificatorias que deben dar contenido material a los terrenos, para acabar reseñando que el Ayuntamiento de Palma informó favorablemente sobre la oferta seleccionada ' y en el mismo sentido deberá informar el avance cuando el mismo se ajuste a dicha oferta'.

TERCERO.-Admitido a trámite el recurso, por resolución de treinta de abril de dos mil quince, y acordada la remisión de las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado a la recurrida: la Abogada de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares presentó oposición solicitando se desestime el recurso de casación formulado de contrario, al entender que es un recurso ' excepcional y restrictivo, no susceptible de interpretación extensiva ni analógica. Su finalidad es salvaguardar la integridad de la sentencia, evitando bien que se pretenda resolver en vía ejecutiva cuestiones no decididas por la sentencia'. que estimó el recurso, pero nada decía sobre la futura ordenación urbanística que debía hacerse en los terrenos objeto del pleito.

CUARTO.-Tramitado el recurso, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el nueve de septiembre de dos mil quince, que se llevó a cabo con observancia de las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso se interpone contra la Providencia de 20 de mayo de 2014 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, confirmada en reposición por Auto de 9 de septiembre siguiente, dictada en ejecución de la Sentencia recaída en el recurso número 643/2009 .

SEGUNDO.-La citada sentencia, de fecha 17 de abril de 2012 , tuvo por objeto el acuerdo del Consejo de Gobierno, adoptado en sesión celebrada el 5 de agosto de 2009, por el que se desestimaba el recurso de reposición presentado contra el acuerdo de 6 de marzo de 2009, por el que se resolvía la convocatoria pública de oferta de suelo para la creación de reservas estratégicas.

A efectos de conocer el fondo de la cuestión litigiosa que en dicho proceso se planteaba, conviene señalar que la Ley de la Comunidad Autónoma 5/2008, de 14 de mayo, de actuaciones urgentes destinadas a la obtención de suelo para viviendas de protección pública, señalaba en su Exposición de Motivos lo siguiente:

'El déficit acumulado y la demanda estimada para el horizonte de esta legislatura no pueden ser cubiertos únicamente mediante la utilización de los mecanismos urbanísticos ordinarios de transformación urbanística del suelo, sino que requieren una actuación decidida del Gobierno de las Illes Balears en conjunción con la iniciativa privada y con las entidades y los organismos competentes en materia de urbanismo y vivienda.

Eso implica la puesta en marcha de suelos urbanos y urbanizables, además de la creación de los instrumentos necesarios para poder clasificar un determinado porcentaje de suelo, apto para la urbanización, incrementando los que actualmente prevén los planeamientos vigentes, pero sin sobrepasar el máximo que prevé el artículo 33 de la Ley 6/1999, de 3 de abril , de las directrices de ordenación territorial de las Illes Balears y de medidas tributarias.

A este efecto, y dado que se considera imprescindible que el Gobierno de las Illes Balears asuma parte de la creación de suelo residencial, se plantea la citada obligación mediante la implantación de áreas denominadas reservas estratégicas de suelo, que se llevará a cabo, primero, mediante una convocatoria pública de oferta de suelo, de titularidad privada, para que los propietarios interesados en el desarrollo urbano de los suelos mencionados en las condiciones contenidas en el articulado de esta ley propongan al Gobierno de las Illes Balears su inclusión como reserva estratégica de suelo, y, posteriormente, con su desarrollo mediante la tramitación y la aprobación de los correspondientes instrumentos de planeamiento descritos en la misma ley.

Los suelos ofrecidos deberán ser necesariamente suelos urbanos, urbanizables o rústicos de transición, que en la isla de Mallorca deberán estar ubicados en zonas calificadas como áreas de transición de crecimiento según las determinaciones gráficas de los planes territoriales respectivos. Además, se exigirá que pertenezcan a un propietario único o a diversos propietarios que se comprometan formalmente a constituir una entidad o sociedad que actúe como propietario e interlocutor único.

El Gobierno de las Illes Balears, a través de la Consejería de Vivienda y Obras Públicas, seleccionará, en colaboración con los ayuntamientos afectados, los más aptos desde el punto de vista urbanístico, los considerará como reserva estratégica de suelo e iniciará de inmediato la tramitación de una norma subsidiaria y complementaria del planeamiento, a fin de proceder a su delimitación concreta, a la clasificación y/o calificación del suelo correspondiente y a la ordenación y el establecimiento de las determinaciones necesarias para la ejecución directa de estas áreas. En este sentido las normas subsidiarias y complementarias de planeamiento deben contener, además de las determinaciones de carácter general y usos globales, la ordenación detallada de los suelos afectados por la actuación, de tal manera que su desarrollo no implique la necesidad de tramitación y aprobación de planeamiento parcial.

En la tramitación de dichas normas subsidiarias se solicitarán informes de los municipios afectados, del consejo insular respectivo, así como del órgano ambiental competente.

Mediante la aplicación de esta ley, el Gobierno de las Illes Balears podrá producir con celeridad y en la cantidad requerida el suelo urbanizado necesario para atender el déficit actual de viviendas y las demandas previstas para los próximos años. Concretamente, el Gobierno de las Illes Balears, los ayuntamientos y demás instituciones dispondrán del 50% del suelo urbano desarrollado en cada reserva estratégica de suelo, y la edificación que debe desarrollarse en éste se distribuirá de conformidad con los porcentajes previstos en elartículo 2 de la misma ley, o bien del50% de las viviendas edificadas para adjudicarlas en régimen de compraventa o alquiler a los precios tasados como máximos en el artículo1.4 de esta ley.

La tramitación de los instrumentos urbanísticos que esta ley propicia garantiza la coherencia con las previsiones en materia de vivienda del Gobierno de las Illes Balears, asegura la participación de los ayuntamientos, la de otras instituciones afectadas y la de la ciudadanía en el proceso y permite simplificar el procedimiento previo a la transformación urbanística del suelo.

Dada la excepcionalidad de las medidas contenidas en la ley, la disposición adicional primera limita su ejercicio reduciéndolo a una sola vez. En todo caso, el Gobierno de las Illes Balears prevé que en un futuro las circunstancias excepcionales mencionadas no se reproduzcan, teniendo en cuenta la previsión contenida en el artículo 185 de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre , municipal y de régimen local de las Illes Balears, que establece la obligación de fijar un porcentaje del suelo residencial de nueva creación, que deberá destinarse obligatoriamente a la construcción de viviendas de promoción pública o a algún otro régimen que permita tasar el precio máximo de venta o alquiler, y fija un mínimo de un 30%.

Esta ley concuerda asimismo con el refuerzo que la Ley del suelo estatal otorga a la creación de patrimonio público de suelo con destino a la construcción de viviendas con algún régimen de protección pública'

Consecuentemente, ante la ausencia de suelo de desarrollo para viviendas sometidas a un régimen de protección pública o precio tasado, la Ley 5/2008 reguló las reservas estratégicas de suelo con el objeto de construir 5.000 viviendas sometidas a un régimen de protección pública o precio tasado, en concreto mediante la obtención de suelo urbano o, en su defecto, suelo urbanizable o suelo que tuviera la calificación de Área de Transición de Crecimiento.

Para llevar a cabo el fin de la Ley, en ella misma se establece que se realizaría una convocatoria pública, entre cuyas bases estarían las ya previstas en la propia Ley, en la que, se autorizaban parámetros urbanísticos que excedían de los previstos en el planeamiento general, se exigían cesiones públicas y gratuitas superiores a las requeridas en la legislación urbanística general, y, se imponía a la Administración el deber de proceder a la ordenación urbanística de los suelos seleccionados mediante la elaboración y aprobación de las correspondientes Normas Subsidiarias y Complementarias.

TERCERO.-Sobre la convocatoria y la selección de ofertas de suelo, el artículo 3 de la Ley 5/2008 establece lo siguiente:

' 1. Con anterioridad a la redacción de las normas subsidiarias y complementarias previstas en el artículo 2, el Gobierno de las Illes Balears convocará un concurso público de oferta de terrenos, al que podrán presentarse ofertas de suelo para la creación de las reservas estratégicas de suelo.

2. Los suelos que se propongan en las ofertas a que se refiere el apartado anterior serán seleccionables por el orden de prioridad que se establece a continuación y deberán tener las siguientes características:

a)Ser suelo urbano.

b)Ser suelo urbanizable o apto para urbanizar que constituya un sector completo, en su caso.

c)Ser suelo rústico de transición (en la isla de Mallorca, áreas de transición de crecimiento).

Los suelos de transición se aceptarán una vez agotadas las ofertas de los suelos clasificados como urbanos y urbanizables.

3. Además, los suelos propuestos, sea cual sea su clasificación, deberán:

a)Pertenecer a un propietario único o a diversos propietarios que se comprometan formalmente a constituir una entidad o asociación que actúe como propietario e interlocutor único, y también como promotor de la posterior urbanización de los terrenos.

b)Estar situados de manera continua en tramas urbanas existentes y con posibilidad de enlazarse sin dificultades, de tal manera que haya interconexión fluida de los sistemas generales y locales.

4.Para la isla de Menorca, la definición de reservas estratégicas en suelo rústico de transición exigirá que se trate de ámbitos que presenten una especial vocación a la transformación urbanística, concretada en la existencia de una declaración de voluntad municipal manifestada por la existencia de procedimientos en trámite de adecuación de los planeamientos municipales a las estipulaciones del Plan Territorial Insular.

5.El pliego de condiciones del concurso deberá incluir la obligación, por parte de los concursantes, de mantener su oferta durante un año desde su presentación.

6.El Gobierno de las Illes Balears, a propuesta de la Consejería de Vivienda y Obras Públicas, oídas las demás consejerías afectadas, resolverá la convocatoria a que se refiere el artículo anterior y seleccionará las ofertas que considere más adecuadas para la creación de las reservas estratégicas de suelo, en consideración a los siguientes criterios:

-La prioridad establecida en el apartado 2.

-Su ubicación física y, en especial, su situación respecto de los sistemas generales existentes y demás elementos urbanos significativos.

-Su continuidad, adecuación y conexión con las tramas viarias y redes de infraestructuras existentes, y las posibilidades de enlace con las mismas.

-Los criterios de respeto ambiental y paisajístico en general; la adecuación a criterios de sostenibilidad y, en especial, el uso de energías renovables y el ahorro en el consumo de agua.

- La adecuación al entorno y la calidad urbanística y arquitectónica de las propuestas de ordenación que se presenten.

-Las garantías o los compromisos que ofrezca cada oferta respecto de la futura urbanización de los terrenos.

-Su distribución o reparto entre los diferentes municipios de la comunidad autónoma.

-Las mayores cesiones de suelo urbanizado a favor de la administración para destinarlo a vivienda de protección pública o a dotaciones públicas.

-Las mejoras en cuanto a calidades y precios finales en la modalidad de viviendas a precio tasado.'

CUARTO.-Como antecedentes fácticos para resolver el presente recurso, conviene hacer referencia a que:

1) El Consejo de Gobierno, mediante acuerdo adoptado en sesión celebrada el 18 de julio de 2008, aprobó la convocatoria pública de oferta de suelo y los pliegos de condiciones, tomando parte en dicha convocatoria, Iberdrola Inmobiliaria, Sociedad Anónima Unipersonal, cuya oferta se identificó como RES 23.

Esa oferta se concretaba en 47.000 m2 en la zona de Son Ferriol en el término municipal de Palma, clasificados como suelo rústico, con la calificación de Agrícola Protegido en el Plan General; y calificados en el Plan Territorial Insular como Área de Transición de Crecimiento.

2) El 26 de enero de 2009 la Comisión de Selección de Ofertas de Suelo informó sobre valoración de las ofertas. La oferta litigiosa fue valorada como ajustada a la convocatoria y que superaba los 50 puntos requeridos para ser seleccionada.

3) La Consejería de Ordenación del Territorio informó el 9 de febrero de 2009 que la oferta de la recurrente, que destinaba 24.000 m2 a uso residencial y suponía un total de 352 viviendas, duplicaba la densidad y el número de plantas fijados en el Plan General, lo que causaba efecto negativo en la percepción visual del núcleo y la creación de un efecto barrera en las vistas desde el interior, de tal modo que se señalaba que si esa oferta era aceptada, habría de buscarse la integración de las zonas dotacionales previstas en las dos ofertas planteadas en ese núcleo de Son Ferriol.

4) La Consejería de Medio Ambiente informó el 12 de febrero de 2009 que la oferta de la recurrente y la otra oferta en ese núcleo, la número 48, suponían 800 viviendas que no se necesitaban en ese núcleo y que lo desfiguraban.

5) El 6 de marzo de 2009 el Consejo de Gobierno decidió no seleccionar la oferta de litigiosa, al igual que todas las demás ofertas que se encontraban ubicadas en las Áreas de Transición de Crecimiento.

6) Contra dicho acuerdo se presentó recurso de reposición sosteniéndose, en resumen, que se discrepaba del informe de la Consejería de Medio Ambiente y, en parte, del informe de la Consejería de Ordenación del Territorio, así como que la oferta de Iberdrola Inmobiliaria debería tenerse en cuenta conjuntamente con la número 48, correspondiente a la entidad Promotora Reina 1957, Sociedad Anónima.

Al respecto, la Consejería de ordenación del territorio informó que consideraba acertado descartar las ofertas de terrenos rústicos al cumplirse suficientemente los objetivos de la convocatoria con las ofertas de terreno en suelo urbano o urbanizable.

7) El 29 de julio de 2009 fue desestimado el recurso de reposición presentado, señalándose, en resumen, primero, que la integración de las ofertas 23 y 48 suponía una nueva oferta presentada fuera de termino y, segundo, que la convocatoria no era ajena a intereses tutelados por las distintas Consejerías, entre ellos, el desarrollo sostenible y la protección del paisaje.

QUINTO.-La sentencia resuelve la controversia, razonando en su Fundamento de Derecho segundo, lo siguiente:

' El punto de partida es que la Ley 5/2008, como la convocatoria del caso, tratan de dar respuesta a la demanda real de viviendas de protección pública, considerándose como objetivo de la legislatura en que la Ley se dictó el de 5.000 viviendas, para lo que se tiene en cuenta que la demanda censada superaba entonces las 3.000.

Sin embargo, el resultado de la Ley 5/2008 y de la convocatoria acordada para su aplicación ha quedado detenida en 2.764 viviendas, fruto o consecuencia de que la Administración demandada, al resolver la convocatoria, únicamente haya aceptado ofertas de terrenos clasificados como suelo urbano o como suelo urbanizable, pero no las correspondientes a suelo rustico, como la presentada por la aquí recurrente.

Ese rechazo generalizado e incondicionado a las ofertas de terrenos clasificados como suelo rústico no tiene cobertura ni en la Ley ni, como no podía ser de otro modo, en la convocatoria realizada a su amparo.

Y, por supuesto, esa decisión, que se aparta de la Ley y de la convocatoria, no puede refugiarse en el ejercicio de facultades discrecionales puesto que de lo que en el caso se trata es de si la oferta cumplía o no los requisitos de la Ley y de la convocatoria y, en la evaluación de esa circunstancia, que es donde operaría un determinado margen de apreciación o discrecionalidad, ocurre que ningún obstáculo ha encontrado la oferta de la actora, habiendo superado con éxito el examen o valoración a que fue sometida por la Comisión de Selección de Ofertas de Suelo.

Descartado de ese modo que el pretendido ejercicio de facultades discrecionales permitiera mantener la decisión combatida con base en esos otros motivos a los que alude la Administración en la contestación a la demanda, es decir, a los ya antes señalados '... de oportunidad o conveniencia ...', procede ahora señalar que, independientemente de que en los informes de cada Conselleria pueda lucir el color político de quien la encabeza formando parte de un gobierno de coalición, como era el caso, es indudable que alguna manifestación de descoordinación se encuentra también presente cuando la Ley se aprueba por unanimidad y a la hora de informar en la convocatoria que la aplica, por uno u otro motivo o con una excusa u otra, se promueve - y se consigue- impedir su recta aplicación.

La documentación obrante en el expediente, junto con la aportada en el juicio y el resultado de la prueba testifical practicada han puesto de manifiesto lo mismo, esto es, que la decisión de no seleccionar la oferta de la recurrente se aparta de la Ley y de la convocatoria, con lo que es jurídicamente reprochable, habiéndose atendido a razones distintas, aportadas por los diversos 'gestores' de la convocatoria y de las que se destila la decisión originaria del contencioso, adoptada en el marco de las relaciones de poder en el seno del gobierno de coalición.

En esa primera ocasión -6 de marzo de 2009- la decisión se funda en que la oferta de la recurrente era de terrenos clasificados como suelo rústico, pero la Ley permite ofertas en suelo rústico y su propósito o fin se quedaba a medias o, si se quiere, no se cumplía del todo, con las ofertas en suelo urbano o en suelo urbanizable, con las que solamente se conseguirían 2.764 viviendas, esto es, ni se llegó así a la demanda censada que, como ya hemos dicho, superaba las 3.000.

Y a la hora de resolver -5 de agosto de 2009- el recurso de reposición presentado, la decisión adoptada añade que las ofertas aceptadas cubrían los objetivos de la convocatoria, lo que no es cierto, primero, por lo que acabamos de señalar, y, segundo, porque los objetivos de la convocatoria no podían ser otros que los objetivos de la Ley. Además, también se señala en esta segunda ocasión que la oferta de la recurrente no se adecuaba a uno u otro planeamiento, pero esa circunstancia se encuentra específicamente prevista -y resuelta- por la Ley, tal como ya hemos señalado al reflejar los fundamentos de la demanda, con lo tampoco ese podía ser obstáculo para el rechazo de la oferta de Iberdrola. También se invocan -o resumen- las objeciones de los diversos informes a los que nos hemos referido en el anterior fundamento de derecho de esta sentencia, pero como igualmente hemos visto en ese fundamento al reseñar la argumentación de la demanda, esa consideración prescinde de cuanto resultaba de la convocatoria y sus criterios de valoración, entre los que aparecían -y se valoraban- aspectos como la situación, la conexión, el respeto ambiental y paisajístico o la adecuación al entorno, lo que no impidió que la oferta de Iberdrola fuese informada por la Comisión de Selección de Ofertas de Suelo -26 de enero de 2009- en el sentido de que se ajustaba a la convocatoria y que superaba los 50 puntos requeridos para ser seleccionada. Finalmente, en la resolución del recurso de reposición se alude genéricamente a intereses de las Administraciones o a una segunda -y extemporánea- oferta de Iberdrola pero, por lo que se refiere al interés de una u otra Administración, baste señalar que a lo que ha de estarse es a la Ley, expresión máxima del interés general, y en cuanto a la supuesta segunda oferta, cabe decir que, con independencia incluso de las explicaciones que al respecto se ofrecen en la demanda, en definitiva, no tiene relación con la pretensión de esa demanda, concretada en lo que ya hemos reflejado en los antecedentes de hecho de esta sentencia, es decir, en el reconocimiento del derecho a que fuese seleccionada la oferta nº RES23.

Siendo cierto el incremento de densidad, como el de cesiones, su fundamento -y la resolución de la discrepancia con los instrumentos de planeamiento urbanístico- se encuentra en la propia Ley.

Por otra parte, el incremento del número de plantas que se señala en los informes a que hemos hecho mención en el anterior fundamento de derecho de la sentencia, ni es pacifico ni aparece justificado, siendo negado por la actora y, en el juicio, por el Sr. Pablo Jesús , Arquitecto redactor de la oferta presentada por Iberdrola; y esa circunstancia, como todos los demás aspectos expuestos en los informes que han servido de base a la decisión impugnada, de darse realmente, no cambiarían las cosas de lugar ya que, cumplidos los requisitos de la Ley y cumplidos también los demás que la convocatoria incorporó, al fin, operada -y superada- la valoración prevista, cualquier incidencia se supedita - y diluye- en el remedió previsto por la Ley, es decir, mediante la Norma Subsidiaria y Complementaria, a la que se tendrán que adaptar los instrumentos de planeamiento, incluido el Plan General de Ordenación Urbana '.

La sentencia concluía con el siguiente Fallo:

' PRIMERO .-Estimamos el recurso.

SEGUNDO.- Declaramos no ser conforme a Derecho y anulamos el acuerdo recurrido en cuanto decide no seleccionar la oferta RES 23.

TERCERO.- Declaramos el derecho de la recurrente a que la Administración de la Comunidad Autónoma acuerde seleccionar la oferta RES 23'.

SEXTO.-En conclusión, la Sentencia de instancia estimó el recurso y reconoció el derecho a que su oferta fuera seleccionada. Con posterioridad la Administración dictó un acto acordando seleccionar la oferta de 'Iberdrola' . Tras esa primera resolución, y a los efectos de ordenar la oferta seleccionada, se realizó un avance para la tramitación de una Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento, pero para ello la Administración no se ajustó a la oferta seleccionada por la Sentencia sino que tramitó unas normas con notabilísimas diferencias respecto de la oferta presentada. Esta actuación motivó que la hoy recurrente, interesara la ejecución forzosa de la sentencia, siendo denegada por Providencia de 20 de mayo de 2014, que fue recurrida en reposición, desestimándose dicho recurso por Auto de 9 de septiembre siguiente, señalando que la sentencia no era recurrible en casación y, por tanto, no lo es la resolución que se dicta en ejecución de la misma.

Frente a dicho Auto se interpuso recurso de queja, resuelto en sentido estimatorio el ocho de Enero de dos mil quince.

SÉPTIMO.-Debemos empezar por señalar que, con carácter general, el recurso de casación contra los autos que se adoptan para ejecutar los pronunciamientos de una sentencia firme tiene un objeto y un ámbito específicos. Sólo puede impugnarse esa clase de autos si han recaído en los supuestos a que se refiere el artículo 86 de la Ley Jurisdiccional y si, como establece el artículo 87, apartado 1, letra c), de la misma Ley , resuelven cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en la sentencia que ejecutan o contradicen los términos del fallo. No se trata, por consiguiente, de revisar la actuación del Tribunal a quo en los casos que contemplan los motivos de las letras c ) y d) del artículo 88.1 LJCA , cuando dirige e impulsa el procedimiento hacia la sentencia (error in procedendo) o al tiempo de emitir su juicio en esta última (error in iudicando), sino de comprobar si, en virtud del artículo 117.3 CE , y para dar efectiva satisfacción a la garantía del artículo 24, apartado 1, del texto constitucional, la resolución impugnada cumple u ordena cumplir lo juzgado. El objetivo consiste en evitar que una inadecuada actividad jurisdiccional ejecutiva pueda adicionar, contradecir o desconocer el contenido de la decisión firme ya adoptada en el proceso previo de declaración. Por tanto, como indica la sentencia de este Tribunal de 20 de abril de 2009 (recurso 1382/2005 ), en esta clase de recursos de casación no se trata de confrontar el curso procesal o la resolución impugnada con una norma jurídica o con la jurisprudencia, con la finalidad de comprobar si se ajustan al ordenamiento jurídico, sino de cotejar la parte dispositiva de una sentencia firme con lo ordenado para su ejecución. Esta limitación acota también el contenido de los motivos que pueden fundar el recurso, reducidos a verificar la exacta correlación entre lo decidido en la sentencia y lo acordado en su cumplimiento.

OCTAVO.-Por otra parte, conviene también afirmar que ,la ejecución de las sentencias tiene una dimensión constitucional en cuanto integra el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, conforme ha declarado reiteradamente la jurisprudencia, tanto de este Tribunal como del Tribunal Constitucional. En este sentido, como se declara en la sentencia de 18 de noviembre de 2011 (recurso de casación 2958/2010 ), la ejecución de las sentencias en sus propios términos constituye ' una exigencia constitucional derivada de los artículos 117.3 y 118 de la CE por la potestad jurisdiccional de juzgar y ejecutar lo juzgado que corresponde en régimen de monopolio a jueces y tribunales, en relación con la tutela judicial del artículo 24.1 de la CE , pues en este derecho fundamental se integra el derecho a que la sentencia se cumpla'. Y de esa trascendencia constitucional deriva, en palabras de la sentencia de 14 de febrero de 2013 (recurso de casación 4311/2011 ), 'el obligado respeto a las resoluciones judiciales, que incumbe a todos y muy especialmente a los poderes públicos ( artículo 118 de la Constitución , y artículo 17, apartados 1 y 2, de la Ley Orgánica del Poder Judicial ), así como el derecho del litigante que obtuvo una sentencia favorable a que lo resuelto en ella se cumpla, por ser este derecho a la ejecución parte integrante y esencial del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución .' La relevancia del derecho a la ejecución de la sentencia ha sido reiteradamente puesta de manifiesto por esta Sala porque, como se declara en la sentencia de 14 de junio de 2011 (recurso de casación 6795/2009 ): 'desde un punto de vista objetivo la ejecución de las Sentencias es una cuestión de capital importancia para la efectividad del Estado social y democrático de Derecho. En caso de conflicto esa efectividad se produce normalmente por medio de la actuación del Poder judicial - artículos 117 y siguientes CE - que finaliza con la ejecución de las Sentencias y resoluciones firmes dictadas por los órganos que lo integran. Difícilmente puede hablarse de la existencia de un Estado de Derecho cuando no se cumplen las Sentencias y resoluciones judiciales firmes: Por eso el artículo 118 de la Constitución establece que «es obligado cumplir las Sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución del mismo». (Por todas, STC 67/1984, de 7 de junio , FJ 2). Ya desde una perspectiva subjetiva, la ejecución de Sentencias en sus propios términos, tal y como la configura el art. 18 LOPJ , se integra, además, en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ). Pero las dos manifestaciones de la institución siguen presentes ya que el derecho a la ejecución de las Sentencias en sus propios términos es el correlato de la potestad que nos confiere el art. 117.3 CE y de la obligación que impone a todos el art. 118 de la Norma Fundamental porque, en otro caso, las decisiones judiciales y los derechos que en ellas se reconocen serían meras declaraciones de intenciones'.

NOVENO.-En directa relación con la cuestión controvertida en el presente recurso, la sentencia del TC 167/1987, de 27 de octubre , examina cuáles son las 'medidas necesarias' para asegurar el cumplimiento de los fallos dentro del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Según este Tribunal, deben ejercitarse no sólo las previstas en la Ley de la Jurisdicción, sino además todas cuantas sean necesarias, de acuerdo con las leyes.

Así se expresa: ' Dentro del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, son exigibles, en primer lugar, las que, al amparo de su legislación reguladora, deben tender a que se produzca inicialmente la actuación administrativa requerida por el pronunciamiento judicial, recabando para ello la colaboración precisa, incluso al margen del régimen ordinario de competencias'. ' Pero también lo son, y si cabe con mayor razón, cuanta s medidas sean necesarias, de acuerdo con las Leyes, para impedir lo que expresivamente el Tribunal Supremo ha calificado como 'la insinceridad de la desobediencia disimulada' por parte de los órganos administrativos ( STS, Sala Quinta, de 21 de junio de 1977 ), que se traduce en cumplimiento defectuoso o puramente aparente, o en formas de inejecución indirecta, como son entre otras la modificación de los términos estrictos de la ejecutoria, la reproducción total o parcial del acto anulado o la emisión de otros actos de contenido incompatible con la plena eficacia del fallo'.

A continuación, el Tribunal se detiene para examinar brevemente y desde una concepción general, el tema de los 'cumplimientos ficticios' de las sentencias. Se subrayan tanto los riesgos que encierran éstos para el Estado de Derecho, como la importancia de que las reacciones judiciales contra estos incumplimientos se produzcan en el propio procedimiento incidental de ejecución. Señalando cómo la apertura de un nuevo proceso judicial, en estos supuestos, resulta en todo caso incompatible con el arto 24.1 de la Constitución. Así se expresa: '. .. es ciertamente aquí, en los incumplimientos administrativos disimulados o indirectos, donde se ocultan los mayores riesgos tanto para el sistema jurídico en general como para los derechos de los particulares. Pues, en efecto, el derecho a la ejecución de las Sentencias y demás resoluciones firmes de los órganos judiciales no se satisface sólo, como es patente, con la remoción inicial de los obstáculos que a su efectivo cumplimiento pueda oponer la Administración, sino que postula, además, que los propios Órganos judiciales reaccionen frente a ulteriores actuaciones o comportamientos enervantes del contenido material de sus decisiones, y que lo hagan, esto es lo esencial, en el propio procedimiento incidental de ejecución, al cual es, sin duda, aplicable el principio pro actione que inspira el art. 24.1 de la Constitución . Sólo así se garantiza la eficacia real de las resoluciones judiciales firmes y, por ende, del control jurisdiccional sobre la Administración, y sólo así pueden obtener cumplida satisfacción los derechos de quienes han vencido en juicio, sin obligarles a asumir la carga de nuevos procesos, que resultaría incompatible con la tutela eficaz y no dilatoria que deben prestar los órganos judiciales, los cuales deben interpretar y aplicar las leyes en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental.'

DÉCIMO.-Partiendo de esta doctrina general, procede analizar lo acontecido en la ejecución del fallo que anteriormente hemos trascrito y los concretos motivos de casación planteados por la parte recurrente.

Los dos motivos de casación se basan en lo previsto en el art. 87.1.c) de la Ley de la jurisdicción , denunciándose la infracción de idénticos preceptos. En concreto se citan como infringidos los arts. 103.2 LJCA , en relación con los arts. 118 y 24.1 CE y 18.2 LOPJ , al haberse avalado un mero reconocimiento formal del derecho reconocido en la sentencia y habiéndose apartado de la identidad exigida por la sentencia entre la oferta ganadora y las condiciones edificatorias que deben dar contenido material a los terrenos.

UNDÉCIMO.-La posición de la parte recurrente parte de dos aseveraciones sobre cuya concurrencia hemos de pronunciarnos.

Se afirma en el recurso que la administración, en ejecución de sentencia, no podía limitarse a proceder a seleccionar la oferta presentada, sin llevar a cabo, con posterioridad, una serie de actos que dotaran a dicha declaración de un contenido que superara la mera declaración formal, porque, en caso contrario, se estaría privando a la parte de la efectiva realización de su derecho. En definitiva, se sostiene que debe existir una actividad administrativa que dé efectivo amparo a la pretensión de parte reconocida en la sentencia que se trata de ejecutar.

Esta Sala no puede dejar de compartir las alegaciones de la recurrente acerca de la necesidad de excluir el amparo de las decisiones administrativas, que propician un cumplimiento meramente formal de las sentencias firmes, sin embargo, en este caso, como la propia parte reconoce, posteriormente la administración, una vez admitida la oferta, procedió mediante actos posteriores a tratar, mediante el correspondiente avance, de ordenar urbanísticamente los terrenos seleccionados. Consecuentemente la Administración no se ha limitado a una mera selección formal, sino que, de conformidad con la norma de aplicación y una vez admitida la oferta de suelo, ha iniciado el proceso de ordenación del mismo.

DÉCIMOSEGUNDO.-Establece el art. 2 de la Ley 5/2008 que:

'La planificación urbanística de las reservas estratégicas de suelo se realizará mediante unas normas subsidiarias y complementarias de planeamiento.

A estos efectos, el Gobierno de las Illes Balears elaborará, tramitará y aprobará, con el informe previo y vinculante de los consejos insulares y ayuntamientos respectivos, las normas mencionadas en los municipios en que se haya decidido crear una reserva estratégica de suelo, los cuales deberán tener una población superior a 10.000 habitantes, con la excepción de Formentera. La reserva se ajustará en cada municipio a las necesidades reales de la demanda.

Las normas citadas contendrán las determinaciones previstas en la legislación urbanística general y definirán la ubicación y las características de cada actuación pretendida, en las siguientes condiciones:

a) Las citadas normas contendrán las determinaciones de carácter general y los usos globales de los terrenos de que se trate en cada caso, así como la ordenación de detalle y los usos especificados de éstos, de manera que no sea necesario su desarrollo por planes parciales. En esta ordenación se atenderá en especial a la coherencia con el modelo urbanístico implantado por el planeamiento general existente en el municipio para la zona en que se encuentre la reserva estratégica de suelo.

b) Si el suelo en el que se proyecta la reserva estratégica de suelo es suelo rústico de transición, las citadas normas lo clasificarán como urbanizable programado o apto para la urbanización y, sea cual sea el tipo de suelo, lo calificarán asignando un mínimo de un 50% de la edificabilidad total prevista en la reserva a la construcción de viviendas de protección pública o de precio tasado, a elección del promotor, y se reservará en todo caso como mínimo el 15% del total para las de protección pública. El 50% del suelo restante de la reserva podrá destinarse a la edificación de viviendas de precio libre. El suelo destinado a la construcción de estas viviendas de protección pública será cedido urbanizado a la Administración por los propietarios y promotores de los terrenos de manera gratuita.

En el supuesto de que exista vivienda de precio tasado, los propietarios y los promotores de los terrenos deberán efectuar, además de la previsión a que se refiere el apartado anterior, las cesiones de suelo que legalmente procedan, con la particularidad de que la cesión del aprovechamiento urbanístico a que se refiere el artículo 16.1.b) de la Ley 8/2007 , de suelo, será del 15% del total de la reserva. Esta cesión se llevará a cabo asignando al respectivo ayuntamiento el suelo correspondiente al citado porcentaje a cada uno de los usos de vivienda libre, vivienda tasada y vivienda de protección pública. Este suelo será destinado a la construcción de viviendas de protección pública. Los terrenos correspondientes a esta cesión deberán entregarse urbanizados a la Administración.

c) En el caso de que no haya vivienda tasada, la cesión a que se refiere el artículo 16.1.b) de la Ley 8/2007 , de suelo, se entenderá incluida en la cesión de suelo destinado a viviendas de protección pública a que se refiere el inciso final del apartado b). En dicho caso, el suelo que se ceda a la Administración corresponderá a las administraciones siguientes: un 15% al ayuntamiento respectivo, correspondiente a la obligación del artículo 16.1.b) de la Ley de suelo estatal; un 15% al Gobierno de las Illes Balears, para ser edificado a través del IBAVI; el 20% restante, también al Gobierno de las Illes Balears, para ser edificado mediante gestión indirecta, por concurso entre entidades promotoras. Estas viviendas serán en todo caso viviendas de protección pública de régimen especial o de precio general.

d) En el caso de ejecución de viviendas de precio tasado, éstas serán adjudicadas por la Administración.

e) La densidad máxima que podrá alcanzarse en la regulación que establezcan las normas será de 225 habitantes por hectárea con una edificabilidad máxima de 0,9 m²/m² para el caso del municipio de Palma. Los índices citados serán de 180 habitantes por hectárea y de 0,75 m²/m² en los municipios de Calvià, Ciutadella, Eivissa, Inca, Llucmajor, Manacor, Maó y Marratxí; de 150 habitantes por hectárea y de 0,60 m²/m² en el resto de municipios considerados del grupo A por el Real Decreto 801/2005, de 1 de julio, por el cual se aprueba el Plan estatal 2005-2008, mientras que en los municipios de los grupos B y C, será de 120 habitantes por hectárea y de 0,50 m²/m² de edificabilidad. De las edificabilidades señaladas, se podrán destinar a otros usos diferentes al de vivienda un máximo de 0,15 m²/m² en los dos primeros casos, y de 0,10 m²/m² en los demás.

f) La Norma 9 del Plan Territorial Insular de Mallorca no será de aplicación a las actuaciones previstas en esta ley. No obstante, los municipios afectados podrán optar, de forma expresa y vinculante, a que se mantengan las cesiones señaladas en la referida norma.

g) Las normas subsidiarias y complementarias de planeamiento deben contener una programación detallada de la ejecución tanto jurídica como material, con atención especial a las actuaciones de transformación urbanística, para las que deberán establecer plazos precisos.

h) Se procurará integrar las actuaciones para vivienda libre con las actuaciones destinadas a vivienda protegida o tasada de manera que se creen zonas residenciales socialmente cohesionadas y se fomente la mezcla de usos.

Las normas subsidiarias y complementarias de planeamiento así dictadas vincularán todos los planeamientos urbanísticos afectados, incluidos los planes generales de ordenación urbana, que deberán adaptarse a sus previsiones en su primera revisión, sin perjuicio de la efectividad inmediata de las determinaciones que en ellos se contienen'.

DECIMOTERCERO.-La Administración, una vez admitida la oferta de la recurrente, procedió, conforme al anterior precepto, a la planificación urbanística de la reserva estratégica de suelo, mediante el traslado a la parte de un avance de normas subsidiarias y complementarias de planeamiento.

Con ocasión de dicho avance, que inicia la segunda fase de la concreción de la finalidad perseguida por la norma, es cuando se produce la verdadera discrepancia que está en la base del presente recurso, dado que lo que la recurrente viene a sostener es que la sentencia sólo estaría adecuadamente ejecutada, cuando dicha fase de ordenación coincidiera exactamente en sus determinaciones con el contenido de la oferta seleccionada.

Sin embargo esta posición no encuentra respaldo, ni en la Ley, ni en la sentencia, pese a que la parte sostenga que ' la ley y una resolución judicial firme reclaman una identidad entre la oferta ganadora y las condiciones edificatorias que deben dotar de contenido material a los terrenos'.

La Ley, como hemos visto establece dos fases perfectamente separables, la selección de la oferta del suelo y su posterior ordenación y desarrollo, siendo lo cierto que los criterios de selección no se refieren en ningún momento a las determinaciones singulares y concretas de ordenación que forman parte de la oferta, dado que dicha labor corresponde a un momento posterior.

En efecto, como señala el referido art. 2, es en el momento de la elaboración de las mencionadas normas, una vez superada la fase de selección, cuando se recabará el informe previo y vinculante de los Consejos Insulares y Ayuntamientos respectivos, de lo que se deduce que la ordenación y determinaciones afectantes a los terrenos no vienen prefijados de forma inalterable en la oferta, sino que se concretan con posterioridad, tal y como ocurre en el presente caso, de forma tal que las discrepancias existentes en esta segunda fase exceden del contenido de lo declarado en el fallo que se trata de ejecutar.

Tampoco la sentencia 'bendice' el contenido urbanístico de la oferta, limitándose a señalar, antes al contrario que: 'esacircunstancia, como todos los demás aspectos expuestos en los informes que han servido de base a la decisión impugnada, de darse realmente, no cambiarían las cosas de lugar ya que, cumplidos los requisitos de la Ley y cumplidos también los demás que la convocatoria incorporó, al fin, operada -y superada- la valoración prevista, cualquier incidencia se supedita - y diluye- en el remedio previsto por la Ley, es decir, mediante la Norma Subsidiaria y Complementaria, a la que se tendrán que adaptar los instrumentos de planeamiento, incluido el Plan General de Ordenación Urbana', esto es, deja para un momento posterior, los problemas de la adecuación de la oferta con los instrumentos de planeamiento.

DECIMOCUARTO.-La desestimación de todos los motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley esta Jurisdicción , si bien, como autoriza el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, a la suma de tres mil euros dada la actividad desplegada para oponerse al recurso interpuesto.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 85 a 95 de la Ley Jurisdiccional .

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución,

Fallo

No ha lugar al recurso de casación, número 1067/2015, formulado por la mercantil IBERDROLA INMOBILIARIA, S.A.U., contra el Auto denegando ejecución de la Sentencia de 17 de abril de 2012 , dictado el nueve de septiembre de dos mil catorce por la Sala de lo Contencioso -Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, en el procedimiento 643/2009, en relación al Acuerdo del Consell de Govern de Islas Baleares de 5 de agosto de 2009 sobre la convocatoria pública de oferta de suelo para la creación de reservas estratégicas; con imposición a la recurrente de las costas procesales causadas, con la limitación expresada en el último fundamento jurídico de la presente resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la colección legislativa del Consejo General del Poder Judicial, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde. Jose Juan Suay Rincon, Cesar Tolosa Tribiño, Francisco Jose Navarro Sanchis, Jesus Ernesto Peces Morate, Mariano de Oro-Pulido y Lopez. PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Cesar Tolosa Tribiño, estando la Sala reunida en audiencia pública, lo que certifico.