Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 1264/2008 de 15 de Diciembre de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Diciembre de dos mil once.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 1264/2008 interpuesto por la Procuradora Dª Gracia López Fernández, en nombre y representación de D. Felipe , contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, de 25 de enero de 2008 (recurso contencioso-administrativo nº 717/2004 ). Se ha personado en las presentes actuaciones, como parte recurrida, la GENERALIDAD VALENCIANA, representada y asistida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos y Dª Rita , representada por la Procuradora Dª Paloma Ortiz-Cañavate Levendelf.

Antecedentes

PRIMERO .- La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal superior de justicia de Valencia dictó Sentencia con fecha 25 de enero de 2008 (recurso nº 717/2004 ), en la que, estimando el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto en representación de Dª Rita, se anulan las resoluciones de la Consejería de Territorio y Vivienda de 6 de febrero de 2004 estimatorias de los recursos de alzada interpuestos por D. Felipe y D. Artemio contra las resoluciones de la Dirección General de Urbanismo de 17 de marzo de 2003, sobre autorización para la construcción de vivienda unifamiliar en suelo no urbanizable, sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.

SEGUNDO.- En el fundamento jurídico primero la Sentencia recurrida fija el objeto del recurso contencioso-administrativo interpuesto y las pretensiones de las partes en los siguientes términos:

" (...) PRIMERO.- El objeto del recurso lo constituye el examen de la legalidad de las resoluciones impugnadas en virtud de las cuales la Generalidad Valenciana estimó los recursos de alzada interpuestos por D. Felipe y D. Artemio , propietarios de sendas parcelas de suelo no urbanizable en el paraje Cucuch del término de Novelda, contra las resoluciones de la Dirección General de Urbanismo de 17 de marzo de 2.003, que les denegaron autorización para la construcción de una vivienda unifamiliar en ese suelo. Las resoluciones recurridas se fundamentan en el hecho de que las resoluciones de la Dirección General de Urbanismo se notificaron pasado el plazo de dos meses, por lo que operó el denominado silencio positivo.

La parte recurrente alega en defensa de su pretensión que los codemandados actuaron de mala fe, iniciando las obras sin licencia, no siendo de aplicar el silencio positivo por cuanto la Disposición Adicional 4 de la L.R.A,U . no permite adquirir de esta manera facultades contra lo previsto en la ley, planes y ordenanzas , estimando la Generalidad Valenciana los recursos solamente por la aplicación del silencio positivo, pese a reconocer la improcedencia de las obras, como las resoluciones de la Dirección General establecían al denegar las autorizaciones.

El letrado de la Generalidad y el codemandado personado oponen a ello la conformidad a Derecho de los actos recurridos por los propios fundamentos de los mismos ".

En los fundamentos segundo y tercero la Sentencia aborda la controversia de fondo suscitada afirmando que no cabe aplicar la doctrina del silencio positivo a las solicitudes de autorización para construir en suelo no urbanizable. Lo razona la Sala de instancia del siguiente modo:

" (...) SEGUNDO.- En suelo no urbanizable no es posible la aplicación de la doctrina del silencio positivo , como ha declarado esta Sala al respecto, por lo que cualquier actuación como la de este recurso, que implica el ejercicio de facultades propias del suelo urbano, requiere resolución expresa que la autorice, como bien decían las resoluciones dictadas por la Dirección General de Urbanismo revocadas por la Secretaría autonómica. Esta estuvo acertada al precisar que se trataba de actividades incompatibles con el suelo y que lo pretendido era la urbanización del terreno al margen de la legalidad, pero no lo fue al considerar que debía actuar el denominado silencio positivo por cuanto las resoluciones recurridas en alzada fueron notificadas pasados dos meses desde la solicitud [el 7 de febrero, dictadas las resoluciones el 17 de marzo y notificadas el 16 de abril de 2.003].

Por ello, la Sala no puede menos que revocar las resoluciones recurridas y dar plena eficacia a las que lo fueron en alzada, dando por reproducidos sus fundamentos por conformes a Derecho , al comprenderse en ellos todo lo que afecta a este tipo de suelo y sus prohibiciones.

TERCERO.- Por lo expuesto procede estimar el recurso y anular los actos Administrativos impugnados, por no ser conformes a derecho al estimar los recursos de alzada por entender que operaba el silencio positivo, quedando ambos recursos Administrativos desestimados y confirmándose las resoluciones dictadas por la Dirección General de Urbanismo el 17 de marzo de 2.003, que denegaron autorización para la construcción de una vivienda unifamiliar en suelo no urbanizable a D. Felipe y D. Artemio . La prohibición de construir implica la reposición de las fincas al estado que tenían, como no urbanizables ".

Por las razones expuestas la Sentencia estima el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto , anulando los actos recurridos en los que, estimando el recurso de alzada, se declaraba que las autorizaciones se habían obtenido por silencio.

TERCERO.- La representación procesal de D. Felipe preparó recurso de casación contra dicha Sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 11 de abril de 2008 en el que formula dos motivos de casación , el primero de ellos al amparo del artículo 88.1 .c/ y el segundo invocando el artículo 88.1.d/ de la Ley de esta Jurisdicción. El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 33.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por incurrir la Sentencia en falta de motivación al no citar norma jurídica alguna que justifique que en suelo no urbanizable no opera el silencio positivo; y por no justificar la Sentencia por qué la solicitud efectuada es contraria al ordenamiento jurídico, aspecto en el que se remite a las resoluciones administrativas originarias luego impugnadas en alzada. Además, la Sentencia incurre en incongruencia omisiva por no valorar los argumentos de la contestación a la demanda ni la prueba documental que se aportó con el objeto de acreditar que la edificación no es contraria al ordenamiento jurídico, valoración que resultaría decisiva y relevante en la determinación del sentido del fallo.

2. Infracción del artículo 43 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común y del artículo 8 de la Ley valenciana 4/1992, que regula el suelo no urbanizable , vigente en el momento de la solicitud , que posibilitan obtener la autorización pretendida por silencio positivo por el transcurso del plazo previsto, sin que la Sentencia haya mencionado qué norma con rango de ley o norma de Derecho comunitario europeo establece lo contrario, siendo inaceptable negar el efecto del silencio positivo en la solicitud de una autorización sobre la que hay que resolver con carácter reglado y sobre una facultad expresamente incluida y permitida por la legislación.

Termina el escrito solicitando que estime el recurso interpuesto, se case y anule la Sentencia recurrida y se desestime el recurso Contencioso- Administrativo interpuesto.

CUARTO.- Por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 22 de octubre de 2008 se sometió a la consideración la posible concurrencia de una causa de inadmisión del recurso, y evacuado por las partes el trámite de alegaciones conferido al efecto, mediante auto de la Sección Primera de 12 de febrero de 2009 se acordó admitir a trámite el recurso de casación así como la remisión de las actuaciones a la sección Quinta de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos.

QUINTO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 16 de marzo de 2010 se dio traslado del escrito de interposición del recurso a los personados como parte recurrida -Generalitat valenciana y Dª Rita - para que en el plazo de treinta días formalizasen su oposición.

SEXTO.- La Generalidad Valenciana presentó escrito el 10 de julio de 2009 en el que manifiesta que, dados los intereses coincidentes de dicha comunidad autónoma con el recurrente, y la concurrencia de los motivos de casación expuestos , especialmente en cuanto a la falta de motivación de la Sentencia, no se opone al recurso de casación interpuesto.

SÉPTIMO.- La representación de Dª Rita presentó escrito el 9 de julio de 2009 en el que se opone al recurso solicitando su desestimación pues, en lo que se refiere al primer motivo de casación, la motivación de la sentencia no tiene que ser exhaustiva, y, en todo caso, la Sentencia recurrida parte de una premisa clara ("en suelo no urbanizable no es posible la aplicación de la doctrina del silencio positivo") que permite a los demandados conocer las razones de su pronunciamiento. En cuanto al motivo segundo, aduce la representación de la Sra. Rita que el recurrente invoca el artículo 43 de la Ley 30/1992 con carácter meramente instrumental y que lo pretendido por el recurrente es la urbanización del terreno al margen de la legalidad.

OCTAVO. - Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 13 de diciembre de 2011 , fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de casación nº 1264/08 lo dirige la representación de D. Felipe contra la Sentencia de la sección 2ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal superior de justicia de Valencia de 25 de enero de 2008 (recurso nº 717/2004 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de Dª Rita, se anulan las resoluciones de la Consejería de Territorio y Vivienda de 6 de febrero de 2004 estimatorias de los recursos de alzada interpuestos por D. Felipe y D. Artemio contra las resoluciones de la Dirección General de Urbanismo de 17 de marzo de 2003, sobre autorización para la construcción de vivienda unifamiliar en suelo no urbanizable.

En síntesis, la Dirección General de Urbanismo había denegado las autorizaciones solicitadas, pero, interpuestos recursos de alzada, fueron estimados por la Consejería de Territorio y Vivienda, por considerar ésta que las autorizaciones se habían obtenido por silencio. Impugnada en vía jurisdiccional esta última decisión , la Sala de instancia estima el recurso por entender que el silencio positivo no opera respecto de las solicitudes de autorización para construir en suelo no urbanizable

En el antecedente segundo hemos dejado señaladas las razones que expone la Sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso Contencioso-Administrativo. Procede entonces que pasemos a analizar los motivos de casación que formula la representación de D. Felipe, cuyo enunciado hemos dejado reseñado en el antecedente tercero.

SEGUNDO.- En el primer motivo de casación se reprocha a la sentencia la vulneración de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 33.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por incurrir en falta de motivación así como en incongruencia omisiva. Pues bien, el motivo así planteado debe ser acogido.

En repetidas ocasiones hemos señalado que la congruencia es una exigencia procesal en cuya virtud el contenido de la Sentencia debe guardar correspondencia con las cuestiones debatidas y pretensiones formuladas por las partes en el proceso (artículos 33 y 67 de la Ley Jurisdiccional ). Y el deber de motivación de las Sentencias cumple un doble propósito: de un lado, pone de manifiesto por qué se ha realizado una determinada interpretación y aplicación de la ley, lo que permite a los destinatarios conocer y comprender el contenido y razón de ser de la decisión para su posible impugnación; y , de otro, hace posible comprobar que el pronunciamiento -el razonamiento que lo sustenta o la decisión sin más- no es arbitrario, caprichoso o irrazonable, cuando sea revisado en vía de recurso (artículo 120.1 de la Constitución y artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ).

Además, hemos declarado en Sentencia de 31 de marzo de 2009 (casación 11170/ 2004) que la modalidad incongruencia omisiva que aquí se alega se produce "(...) cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada , el órgano judicial no tutela los Derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de Justicia"; y ello requiere la comprobación de que existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes, debiendo, no obstante , tenerse en cuenta que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del Derecho a la tutela efectiva pues resulta preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno y, segundo, si el silencio de la Resolución judicial representa una auténtica lesión del Derecho reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución o si , por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva. En consecuencia, debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones, sin que las primeras requieran una respuesta explícita y pormenorizada, mientras que, por el contrario, las pretensiones sí exigen una respuesta congruente, sin más excepción que la de una desestimación tácita que pueda deducirse del conjunto de razonamientos de la decisión. Tales consideraciones deben completarse con las formuladas por el Tribunal Constitucional cuando señala que "... la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 C.E. si provoca la indefensión de alguno de los Justiciables"( ST.C. 8/2004 , de 9 de febrero ); y que " (...) el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla" ( S.T.C. 301/2000 de 13 de noviembre ).

Pues bien , seguidamente veremos que la Sentencia recurrida no cumple con las exigencias de motivación de las resoluciones judiciales, de acuerdo con el criterio establecido al respecto por esta Sala del Tribunal Supremo y por el Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones , de las que constituyen buena muestra la Sentencia de esta Sala de 24 de septiembre de 2008 (casación 5949/2004) y la Sentencia del Tribunal Constitucional STC 301/2000, de 13 de noviembre, a la que ya nos hemos referido, y los demás pronunciamientos que allí se citan.

En efecto , hemos visto que la Sentencia recurrida delimita en su fundamento primero el objeto del recurso, haciendo allí expresa mención a que, según las resoluciones administrativas impugnadas -estimatorias de los recursos de alzada- la autorización para construir una vivienda unifamiliar en suelo no urbanizable había sido adquirida por silencio Administrativo positivo por el transcurso del plazo de dos meses desde la solicitud. Y al abordar la controversia entablada -fundamentos segundo y tercero de la Sentencia- la Sala de instancia parte de una afirmación clara y tajante: " En suelo no urbanizable no es posible la aplicación de la doctrina del silencio positivo ". Pero no explica la Sentencia la razón de ser de esta afirmación; se limita a remitirse a lo que "ha declarado esta Sala al respecto" -no cita Sentencias anteriores ni recoge, siquiera de forma resumida, lo declarado en ellas- y a lo razonado en las resoluciones originarias de la Dirección General de Urbanismo, luego revocadas en alzada, de cuya fundamentación tampoco ofrece ninguna indicación.

Pero además de estas carencias en su motivación , sucede que la cuestión de si en el suelo no urbanizable puede operar el silencio Administrativo positivo no era la única abordada en las resoluciones administrativas impugnadas, ni la única planteada por las partes. Así, en los escritos de demanda y contestación se había debatido y sometido al conocimiento de la Sala la cuestión de si la autorización solicitada era o no ajustada a Derecho; y ello con referencia a los informes técnicos obrantes en el expediente Administrativo y a la normativa de aplicación , en particular, los preceptos de la Ley 4/1992, de 5 de junio, sobre suelo no urbanizable de la comunidad valenciana, modificada por Ley 2/1997 .

La Sala de instancia se centró en la figura del silencio administrativo, sustentando su pronunciamiento -ya lo hemos visto- en la afirmación de que en suelo no urbanizable no opera el silencio positivo; pero no entró a analizar si la vivienda proyectada era o no autorizable en función de los parámetros establecidos en la normativa aplicable y de los datos e informes obrantes en el expediente Administrativo y en las actuaciones judiciales. Se limita la Sala de instancia a señalar que la Resolución del recurso de alzada "...estuvo acertada al precisar que se trataba de actividades incompatibles con el suelo y que lo pretendido era la urbanización del terreno al margen de la legalidad" (aunque la anula porque dicha Resolución estimatoria del recurso de alzada consideró que debía actuar el silencio positivo); pero la Sentencia no ofrece ninguna explicación de por qué las viviendas para las que se pedía autorización han de considerarse incompatibles con la clase de suelo de que se trata. Más aún, esa escueta remisión a la Resolución estimatoria del recurso de alzada resulta equívoca, pues , según la Sentencia, de aquella Resolución resultaría "que lo pretendido era la urbanización del terreno al margen de la legalidad", cuando la resolución del recurso de alzada no contiene tal pronunciamiento, y sí afirma en cambio, que la autorización pretendida no supone la formación de un núcleo de población al cumplir la parcela mínima y retranqueos establecidos según el planeamiento general de Novelda (fundamento cuarto de la Resolución del recurso de alzada).

Así las cosas, la Sentencia incurre en incongruencia omisiva y falta de motivación , pues no aborda uno de los aspectos de la controversia y no responde de manera ordenada, inteligible y suficiente a las cuestiones suscitadas en el proceso de instancia, sin que una simple remisión -por lo demás, equívoca- a la fundamentación de la resoluciones administrativas denegatorias de la autorización pueda considerarse suficiente para cumplir el deber de motivación del artículo 33.1 de la Ley de esta Jurisdicción.

TERCERO.- Establecido así que la Sentencia recurrida debe ser casada, procedería entonces que entrásemos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2 .d) de la Ley de esta Jurisdicción).

Sucede sin embargo, que las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia requieren la interpretación y aplicación de la legislación urbanística autonómica, como son la Ley 4/1992 , de 5 de junio , de la Generalidad Valenciana sobre suelo no urbanizable; Ley 2/1997, de modificación de la anterior; Ley 6/1994, de 24 de noviembre de la Generalidad Valenciana, reguladora de la Actividad Urbanística y Normas Subsidiarias del municipio de Novelda.

Y siendo ello así, no procede que entremos a dilucidar ese debate, de conformidad con la doctrina establecida en Sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), siendo lo procedente que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la Sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda.

CUARTO.- Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede hacer condena en las costas del mismo, a tenor de lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados , así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.

Fallo

1.- Ha lugar al recurso de casación nº 1264/2008 interpuesto en representación de D. Felipe contra la Sentencia dictada por la sección 2ª de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal superior de justicia de Valencia de 25 de enero de 2008 (recurso Contencioso-administrativo 717/2004 ), que ahora queda anulada y sin efecto.

2.- Se ordena devolver las actuaciones a la Sala de instancia para que, con retroacción de las mismas al momento inmediatamente anterior al dictado de la Sentencia, dicte nueva Sentencia resolviendo según proceda.

3.- No hacemos imposición de costas del recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos , mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.