Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 1440/2008 de 02 de Marzo de 2010

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dos de Marzo de dos mil diez.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 1440 de 2008, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de Doña Bernarda , contra la sentencia pronunciada, con fecha 15 de noviembre de 2007, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo número 4220 de 2004, sostenido por la representación procesal de Doña Bernarda contra la desestimación presunta por el Ayuntamiento de Oleiros de la solicitud de modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Oleiros.

Antecedentes

PRIMERO .- La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, con fecha 15 de noviembre de 2007 , sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 4220 de 2004, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: FALLAMOS: Declaramos inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Bernarda contra la desestimación presunta por el Ayuntamiento de Oleiros de su solicitud de que se modificase puntualmente el Plan General de Ordenación Municipal. No se hace imposición de costas».

SEGUNDO .- Dicha sentencia se basa en el siguiente fundamento jurídico segundo: «La actora interesa en la súplica de su demanda que se declare, además de la disconformidad a derecho de la desestimación impugnada, su derecho a que la finca descrita en el hecho tercero de la demanda sea clasificada como suelo urbano consolidado, y a que se modifique el PGOU de Oleiros para incorporar esa modificación. En su contestación a la demanda el Ayuntamiento alega que el recurso es inadmisible porque no está legitimado pasivamente para que contra él sea dirigida esa pretensión, o porque concurre falta de litisconsorcio pasivo necesario dado que necesariamente tenía que ser demandada la Administración autonómica. Se basan esta alegaciones en que, según establece el artículo 93.4 de la Ley 9/2002 , la revisión del planeamiento y las modificaciones de cualquiera de los elementos de los planes, proyectos, normas y ordenanzas se sujetarán a las mismas disposiciones enunciadas para su tramitación aprobación, y en que el artículo 85 de la misma Ley dispone la doble competencia, municipal y autonómica, para la tramitación y aprobación de los planes generales, siendo la aprobación definitiva competencia exclusiva de la Concellería. Estas alegaciones de la Administración demandada, que no se combaten en el escrito de conclusiones de la parte actora, tienen que ser acogidas con independencia de que la institución del litisconsorcio pasivo necesario del proceso civil no puede ser aplicada sin más al contencioso-administrativo, en el que el recurso tiene que ser presentado contra la Administración autora de la disposición, acto, inactividad o vía de hecho que se impugna pues no se puede condenar a un Ayuntamiento a que modifique las determinaciones de un plan general, aunque sea el encargado de tramitar y aprobar inicial y provisionalmente esas modificaciones, cuando su aprobación definitiva corresponde en exclusiva a la Administración autonómica, a la que por lo tanto tiene que ser reclamada si el Ayuntamiento no inicia el correspondiente procedimiento. Por ello el recurso tiene que ser declarado inadmisible».

TERCERO .- Notificada la referida sentencia a las partes y, una vez rectificado el error en la consignación del apellido del director letrado de la demandante, se presentó por la representación de ésta escrito ante la Sala de instancia solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 21 de febrero de 2008 , en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

CUARTO .- Dentro del plazo, al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, Doña Bernarda , representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, ambos al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por defectuosa motivación de la sentencia, ya que la motivación ofrecida es aparente pero manifiestamente irrazonable y fruto de un error patente, consistente en no haber considerado parte demandada a quien ha sido emplazada como tal, con lo que se infringen los artículos 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil y 24 de la Constitución, dado que la sentencia acoge la excepción planteada por el Ayuntamiento demandado relativa a que necesariamente tenía que haber sido demandada la Administración autonómica por no estar legitimado solo el Ayuntamiento para soportar la acción de alterar la clasificación de la finca de la actora como suelo urbano consolidado, modificando, en consecuencia, el Plan General de Ordenación Urbana, con el argumento de que si bien el Ayuntamiento es el encargado de tramitar y aprobar inicial y provisionalmente la modificación propuesta, la aprobación definitiva de ésta corresponde a la Administración autonómica, frente a la que también se dirigió la demanda y, además, fue emplazada como tal por la propia Sala, lo que se llevó a cabo, ante la solicitud expresa de la demandante, con fecha 19 de abril de 2005, sin que, no obstante, hubiese comparecido, con lo que la Sala sentenciadora ha vulnerado también la doctrina constitucional y jurisprudencial que se cita, y ello sin contar con que la sentencia pone también en tela de juicio la propia legitimación del Ayuntamiento, resultando con ello contradictoria la motivación al aceptar, al mismo tiempo, la falta de litisconsorcio pasivo necesario; y el segundo por haberse apreciado en la sentencia una causa de inadmisión inexistente y no prevista legalmente, infringiendo con ello lo establecido en los artículos 51 y 69 de la Ley de esta Jurisdicción así como el artículo 24.1 de la Constitución, dado que no está legalmente prevista la causa de inadmisión de falta de litisconsorcio pasivo necesario, de modo que sólo es posible apreciar una causa de inadmisión por concurrir circunstancias que impidan entrar en el fondo de la cuestión, expresamente previstas en la ley por así exigirlo el derecho a la tutela judicial efectiva, según lo ha declarado esta Sala del Tribunal Supremo en las Sentencias que se citan y transcriben, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se pronuncie otra con estimación de los pedimentos contenidos en el escrito de demanda.

QUINTO .- Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 16 de febrero de 2010, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas spor la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Fundamentos

PRIMERO .- En el primer motivo de casación, esgrimido al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, se tacha a la sentencia recurrida de adolecer de falta de motivación por ser la que contiene irrazonable y fruto de un patente error al considerar que no fue emplazada como demandada la Administración autonómica a pesar de haberlo sido, según se desprende de lo actuado, con lo que se ha vulnerado lo establecido en los artículos 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil y 24.1 de la Constitución.

Este motivo de casación debe prosperar porque, efectivamente, en la sentencia recurrida, según aparece en el fundamento jurídico segundo de la misma, antes transcrito, se asegura que al pleito debía venir la Administración autonómica por ser a la que corresponde la aprobación definitiva del planeamiento general del municipio, cuando lo cierto es que, precisamente a instancia de la propia demandante, fue emplazada (folios 118 a 122 de los autos de instancia) aunque no compareciese.

SEGUNDO .- En el segundo y último motivo de casación se reprocha a la Sala de instancia la infracción de los artículos 51 y 69 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa por haber apreciado una causa de inadmisión inexistente, cual es la falta de litisconsorcio pasivo necesario.

Este segundo y último motivo de casación también debe ser estimado porque, aun cuando la Administración autonómica había sido oportunamente emplazada como codemandada en la instancia, lo cierto es que, como se reconoce, de paso, en la propia sentencia «la institución del litisconsorcio pasivo necesario no puede ser aplicada sin más al [proceso] contencioso- administrativo», a pesar de lo cual aprecia como causa de inadmisión de la acción ejercitada el hecho de que no haya sido demandada la Administración autonómica, a la que compete la aprobación definitiva de las modificaciones del Plan General de Ordenación Urbana.

Como la propia Sala sentenciadora insinúa, el recurso contencioso-administrativo se formula frente a disposiciones o actos, correspondiendo al juez o tribunal el cumplimiento de lo establecido en los artículos 21 y 47 a 50 de la propia Ley Jurisdiccional , sin que existan otras causas de inadmisión que las previstas en los artículos 51 y 69 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que, efectivamente, en este caso han sido quebrantados por el Tribunal a quo no sólo por considerar que concurre una causa de inadmisión inexistente sino porque la relación jurídico procesal estaba correctamente constituida por cuanto la Administración autonómica, a la que correspondería la aprobación definitiva de la modificación del Plan General, pedida por la demandante, había sido correcta y debidamente emplazada, según hemos indicado anteriormente.

TERCERO .- La estimación de ambos motivos de casación, el primero por vulneración de las normas reguladoras de la sentencia y el segundo, más que por el quebrantamiento de forma, a cuyo amparo se esgrime, por infracción de los preceptos citados al articularlo, comporta nuestro deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según establece el artículo 95.2 c) y d) de la Ley Jurisdiccional , que, en este caso, se circunscribe a decidir acerca de las pretensiones formuladas en la demanda, en la que se pidió : «1.- Declare nula o anule y declare no conforme a derecho la desestimación por el Ayuntamiento de Oleiros, por silencio administrativo, de la solicitud de cambio de clasificación de suelo urbanizable no programado a suelo urbano consolidado referente a la finca de mi representada y de modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana a tal fín, formulada por mi representada mediante escrito presentado el 13 de junio de 2003. 2.- Declare el derecho de mi representada a que la finca de su propiedad, descrita y delimitada en la forma indicada en el hecho tercero de esta demanda, sea clasificada y reconocida como suelo urbano consolidado y a que se modifique puntualmente el Plan General de Ordenación Urbana de Oleiros para incorporar dicha clasificación. 3.- Condene al Ayuntamiento demandado a las costas del presente juicio».

En la solicitud que, con fecha 13 de junio de 2003, la demandante en la instancia y recurrente en casación presentó ante el Ayuntamiento de Oleiros se interesa que éste proceda a la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana a fín de que la finca propiedad de aquélla, situada en el lugar de Lourido, clasificada como suelo urbanizable no programado, sea clasificada como suelo urbano consolidado por ser la que le corresponde por sus características y servicios.

Tal solicitud hay que interpretarla con el único alcance posible de interesar de la Administración urbanística la incoación de un procedimiento para la modificación puntual en el extremo indicado del Plan General de Ordenación Urbana, a lo que el Ayuntamiento demandado no puede negarse, dado que el derecho al trámite ha sido expresamente reconocido por la jurisprudencia, entre otras en las Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de fechas 25 de septiembre de 1997 (recurso de apelación 11593/91), 21 de enero de 1999 (recurso de casación 21/93), 29 de marzo de 2004 (recurso de casación 4588/01), 11 de abril de 2006 (recurso de casación 8458/02) y 29 de noviembre de 2006 (recurso de casación 1980/2003 ), en las que hemos declarado que la Administración no debe cercenara limine el derecho que los particulares tienen a la tramitación de los Planes que se deban a su iniciativa, pero ese derecho quiebra cuando el planeamiento proyectado vulnere el ordenamiento urbanístico aplicable, en cuyo caso la Administración urbanística puede denegar la tramitación, justificando, de forma suficiente, tal decisión.

Entre las reglas básicas para ejercer el derecho a promover la transformación del suelo, mediante la presentación del planeamiento que corresponda o, en su caso, de la previa propuesta de delimitación del correspondiente ámbito para su tramitación y aprobación, el artículo 16 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, modificado por el artículo 1.3 de la Ley 10/2003, de 20 de mayo , incluye la de que el ejercicio de tal derecho se ajuste a lo establecido por la legislación urbanística, a cuyo efecto las Comunidades Autónoma han de regular la tramitación, determinaciones y contenido de la documentación necesaria para proceder a esa transformación.

CUARTO .- Según lo expuesto, hemos de estimar sólo parcialmente las pretensiones formuladas en la demanda, ya que lo procedente es que el Ayuntamiento demandado inicie el correspondiente procedimiento para la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana del municipio en el extremo interesado por la demandante, salvo que existan razones fundadas, explícita y suficientemente justificadas, para denegar la tramitación solicitada por vulnerar el planeamiento proyectado el ordenamiento urbanístico aplicable, debiendo, incluso, requerirse a la interesada para que subsane y complete la documentación necesaria a fín de sustanciar la modificación puntual del planeamiento.

QUINTO .- La estimación de los motivos de casación alegados y la declaración de haber lugar al recurso es determinante de que no formulemos expresa condena al pago de las costas procesales causadas con el mismo, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, al no apreciarse en sus actuación mala fe ni temeridad, conforme a lo dispuesto concordadamente en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Fallo

Que, con estimación de ambos motivos de casación alegados, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de Doña Bernarda , contra la sentencia pronunciada, con fecha 15 de noviembre de 2007, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo número 4220 de 2004, la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que, con estimación también del recurso contencioso- administrativo sostenido por la representación procesal de Doña Bernarda contra la desestimación presunta de la solicitud presentada por ésta ante el Ayuntamiento de Oleiros, con fecha 13 de junio de 2003, a fín de que se modifique el Plan General de Ordenación Urbana de dicho municipio en el extremo relativo a la clasificación del suelo de la finca propiedad de la indicada peticionaria situada en el lugar de Lourido, anulamos igualmente la indicada desestimación presunta por ser contraria a derecho, mientras que, estimando sólo parcialmente las pretensiones formuladas en el escrito de demanda, debemos ordenar y ordenamos al Ayuntamiento de Oleiros que incoe el correspondiente procedimiento para la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana del municipio en el extremo interesado, salvo que existan razones fundadas, explícita y suficientemente justificadas, para denegar la tramitación solicitada por vulnerar el planeamiento proyectado el ordenamiento urbanístico aplicable, debiendo, incluso, requerirse a la interesada para que subsane o complete la documentación necesaria a fin de sustanciar la referida modificación puntual del planeamiento, y con desestimación del resto de las pretensiones formuladas en el escrito de demanda, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.