Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 1851/2007 de 27 de Junio de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Junio de dos mil once.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 1851/2007 interpuesto por el Procurador D. Pedro Antonio González Sánchez en representación de Dª María Esther contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 26 de enero de 2007 (recurso contencioso-administrativo 18/2003 ). Se ha personado en las presentes actuaciones, como parte recurrida, la GENERALIDAD VALENCIANA, representada y asistida por la Letrada de sus servicios jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- La sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal superior de justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 26 de enero de 2007 (recurso Contencioso-Administrativo 18/2003 ) en cuya parte dispositiva se establece:

" F A L L A M O S

Debemos inadmitir e inadmitimos el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por Doña María Esther contra el Decreto del Gobierno Valenciano número 180/2002, de 5 de noviembre, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) del Parque Natural del Montgó respecto de la pretensión de que se obligue a la Administración autonómica a iniciar y tramitar el correspondiente expediente de justiprecio por la privación singular de Derechos patrimoniales a la recurrente; así mismo debemos desestimar y desestimamos el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por dicha demandante contra el citado Decreto del Gobierno Valenciano; y todo ello sin hacer expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en este litigio...."

SEGUNDO.- Según se explica en el fundamento segundo de la Sentencia recurrida, la demandante en el proceso de instancia (ahora recurrente en casación) alega ser propietaria de una finca de 1.776 m2 de superficie clasificada como suelo urbano de uso residencial en el Plan General de Ordenación Urbana de Denia. Añade que el posterior Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) de Montgó, aprobado por el Decreto 180/2002, de 5 de noviembre, del Gobierno Valenciano, impugnado en este litigio, incluyó su finca en el "Área Periférica de Amortiguación de Impactos" del Parque Natural , otorgándole un régimen de suelo no urbanizable de especial protección.

La parte actora formulaba en la demanda, según la síntesis que ofrece la Sala de instancia (antecedente primero de la Sentencia), las siguientes pretensiones:

" (...) con carácter principal, la nulidad total del Decreto impugnado; de forma subsidiaria, uno.- que se restablezca la situación jurídica individualizada, consistente en que no se incluya la finca de la actora dentro del área periférica de amortiguación de impacto del PORN del Montgó , y se le excluya de la misma con el régimen urbanístico reconocido en el planeamiento urbanístico, esto es, suelo urbano residencial, dos.- declarar la nulidad de los arts. 6, 10 en relación con el 70, 11, 55 en relación con la Disposición Transitoria 2ª, 80 y 110 ; y de forma alternativa, uno.- que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración Autonómica por la restricción del aprovechamiento urbanístico , condenando a la Administración al pago de los daños y perjuicios causados, y dos.- que se ordene a la Administración Autonómica a iniciar y tramitar el expediente de justiprecio por la privación singular de sus Derechos e intereses legítimos como consecuencia del Decreto que aprueba el PORN del Montgó.

De forma algo diferente -luego veremos el alcance de la variación introducida- en el fundamento jurídico primero de la Sentencia la Sala de instancia vuelve a señalar las pretensiones formuladas por la demandante , resumiéndolas ahora del siguiente modo:

" (...) La demanda alega que el Decreto 180/2002 vulnera lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la comunidad Valenciana, por lo que debe ser anulado; asimismo, insta con carácter subsidiario la nulidad de los artículos 6, apartados a), b), d) , g) y f), 10, 11.2, 55, 70.2, 80ydisposición transitoria 2ª de dicho Decreto, por infringir otros preceptos de la Constitución Española, de la Ley 30/1992 y de la citada Ley 11/94 y la exclusión de la finca de su propiedad del Área natural de la zona de amortiguación de impactos; por último reclama , en el caso de que no se anule el repetido Decreto o no se acceda a la referida exclusión de la finca, que se obligue a la Administración autonómica a iniciar y tramitar el correspondiente expediente de justiprecio por la privación singular de Derechos patrimoniales a la recurrente".

TERCERO.- La Sentencia aquí recurrida resuelve la controversia transcribiendo gran parte de la fundamentación de otra Sentencia de la propia Sala de instancia de 7 de junio de 2004 (recurso Contencioso-Administrativo 1741/2002 ) referida al mismo Decreto y en el que se examinaban similares argumentos de impugnación.

Así, en los fundamentos segundo (bis) al cuarto de la Sentencia recurrida se reproduce, en su mayor parte, la fundamentación jurídica de la Sentencia dictada en el mencionado recurso Contencioso-Administrativo 1741/2002 sobre las excepciones de inadmisibilidad del recurso opuestas por la Administración autonómica. Varias de estas causas son desestimadas, sin que en torno a ellas se suscite controversia ahora en casación; sin embargo, una de los motivos de inadmisibilidad es acogido, lo que explica la Sala de instancia del modo siguiente:

" (...) CUARTO.- Por último, dentro de las causas de inadmisibilidad opuestas por la Administración demandada , falta por analizar la contemplada en el apartado c) del artículo 69 de la Ley Jurisdiccional, en relación con el artículo 25 de la misma Ley, relativa a la falta de pronunciamiento de la Administración sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial.

La demandante solicita en su escrito de formalización de la demanda que se obligue a la Administración autonómica a iniciar y tramitar el correspondiente expediente de justiprecio por la privación singular de Derechos patrimoniales a la recurrente.

En el presente supuesto litigioso, no consta acreditado que se haya deducido tal petición en vía administrativa previa, ni tampoco consta que tal pretensión la deduzca la parte como derivada de la anulación de la disposición general por ella impugnada, cual exige el número 2, en relación con el número 1 del artículo 31 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sino como pretensión autónoma, y es más , como pretensión alternativa supeditada a la confirmación de la disposición impugnada y al objeto de que se la resarza de los daños y perjuicios que le supuso la inclusión de su finca en terreno calificado por el PORN como no urbanizable de especial protección.

A tal efecto es lo mismo lo que impide el que pueda ser objeto de estudio y decisión, sin la existencia de un acto de la Administración denegatorio expreso o presunto de la pretensión de justiprecio o indemnización e impugnado en el recurso Contencioso-Administrativo conjuntamente con los aludidos actos , que pueda ser antesala de un enjuiciamiento jurisdiccional. Asimismo, no cabe propugnar la fijación de un justiprecio sino a partir de una expropiación , sin que exista procedimiento al efecto deducible de la disposición general cuestionada.

En consecuencia, se estima el motivo alegado y se declara la inadmisibilidad del recurso planteado respecto del referido extremo, sin poder entrar a analizar en debida forma, a mayor abundamiento, si el resarcimiento de perjuicios pretendido resultaba o no compatible con el hecho de que la actora no viera modificada la clasificación de sus terrenos (suelo no urbanizable), sino solo los usos autorizados, o si tenía hasta ese momento Derecho subjetivo de contenido patrimonial por carecer de licencia edificatoria o aprovechamiento urbanístico y, por tanto, con alteración tan solo de lo que era una mera expectativa no susceptible de patrimonialización y de compensación económica ".

Los fundamentos quinto y sexto de la Sentencia recurrida reproducen casi en su integridad las consideraciones expuestas por la Sala de instancia en su anterior Sentencia de 7 de junio de 2004 (recurso contencioso-administrativo 1741/2002 ) relativas tanto a la pretensión principal de nulidad del Decreto impugnado en su totalidad como a la subsidiaria de nulidad de varios de sus apartados , que, según la parte actora, vulnerarían diversos preceptos de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana , concluyendo la Sala de instancia que no existe tal vulneración.

En el fundamento séptimo de la Sentencia recurrida se examina, en fin, la concreta pretensión de la demandante de que su finca quede excluida del área natural de la zona de amortiguación de impactos. Y en torno a esta cuestión la Sala de instancia hace las siguientes consideraciones:

" (...) SÉPTIMO.- Como apuntábamos anteriormente, la parte demandante solicita la exclusión de la finca reseñada del área natural de la zona de amortiguación de impactos, aún cuando se encuentra en la zona de usos moderados (informe de 1 de agosto de 2002 a la alegación 97 de la actora) por considerar que la misma no cumple el cometido que el artículo 29 de la Ley 11/1994 confiere a dicha área , al hallarse el inmueble en suelo urbano consolidado sin valores relevantes a proteger.

Convendrá partir en el examen de dicha cuestión de la normativa que regula las áreas naturales protegidas y, en particular, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y las áreas de amortiguación de impactos.

El artículo 4 de la Ley 4/1989 , de 27 marzo 1989, que establece normas de protección, conservación, restauración y mejora de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, dispone (...)

El artículo 5 de la misma Ley establece: (...)

En fin, su artículo 10 dice: (...)

Por otro lado, la tan repetida Ley Valenciana 11/1994 , en su artículo 1º afirma que (...)

Finalmente, la normativa autonómica sobre la materia viene recogida en el Decreto 180/2002, del que conviene resaltar los artículos 6, 101 y 106 .(...)

El marco constitucional donde se incardina esta norma legal debe hacer necesaria referencia al artículo 45.1 de la Constitución Española, que contempla un Derecho a la protección del medio ambiente y el apartado 2 ("Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva") impone a los Poderes Públicos un doble deber:

a) Un deber de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, por el que se está dando entrada a las técnicas de planificación en sus facetas de ordenación territorial, aprovechamiento de los recursos minerales , planificación urbanística, ordenación turística, etc., constituyendo estas técnicas de planificación la mejor forma de racionalizar y compatibilizar los diferentes usos y coordinar la acción de los agentes gestores de tales recursos.

b) Un deber de defensa y restauración del medio ambiente con apoyo en la solidaridad colectiva, a concretar por el legislador, pero que concierne no sólo a los Poderes Públicos sino también a la ciudadanía, que es convocada a una actuación solidaria sin la que no cabría la defensa y restauración del medio ambiente.

También debe hacerse referencia a la política medioambiental europea, ya que el Consejo de las Comunidades Europeas aprobó en el año 1992 la Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo , relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y la flora silvestres, conocida también como la Directiva hábitats, que tiene como principales precedentes la Directiva 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (recogida por la Directiva hábitats) , conocida también como la Directiva de las aves, el Convenio de Berna y el Proyecto CORINE biótopos. Posteriormente, el Consejo de las Comunidades Europeas ha aprobado la Directiva 97/62 / CE, de 27 de octubre de 1997, que adapta al progreso científico y técnico la Directiva 92/43/CEE. Básicamente, consiste en una mejora, modificación y substitución de los anexos I y II de la Directiva hábitats.

En la legislación española, esta nueva directiva que modifica la Directiva hábitats, ha sido transpuesta mediante el Real Decreto 1193/1998 , de 7 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 1997/1995 .

En la legislación del estado español, la transposición de la Directiva hábitats se materializa en el Real decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.

La mencionada directiva hábitats , dice en su Exposición de Motivos:"La conservación , la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, incluida la conservación de los hábitats naturales, así como de la fauna y flora silvestres , son un objetivo esencial que reviste un interés general para la Comunidad, según lo dispuesto en el art. 130 R del Tratado". No debe obviarse la importancia de estas directivas, puesto que el apartado tercero del artículo 189 del Tratado establece que "la directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo , a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios".

Es decir, el poder normativo de las autoridades nacionales está sometido, por una parte, a la obligación de adoptar las medidas de ejecución que sirvan para hacer efectivo el texto comunitario y, en segundo lugar, a asegurar que el conjunto del Derecho nacional aplicable a la materia cubierta por la directiva sea compatible con las exigencias de fondo planteadas por el Derecho comunitario.

De otra parte, la transposición de la directiva, no conlleva obligación alguna en cuanto al medio, pero sí en cuanto al resultado.

Se trata de una obligación absolutamente ineludible por los Estados a tenor del artículo 5del Tratado y del artículo 130 S.4 , en su actual redacción después del Tratado de Maastricht.

Del conjunto de la precedente normativa puede concluirse que las áreas de amortiguación de impactos están constituidas por aquellos terrenos que, por determinadas circunstancias, permiten preservar a los espacios naturales protegidos, en el presente caso el Parque Natural del Montgó, de actuaciones que pueden resultar perjudiciales o agresivas para el mismo, incumbiendo a la Administración estatal y autonómica velar para que tal protección se lleve a debido término.

Determinada la cuestión jurídica en la que se enmarca el debate, conviene señalar que la Administración competente en la fijación de las áreas de amortiguación de impactos y zona de uso moderado, tras la tramitación del correspondiente expediente, llegó a la conclusión de que la finca propiedad de la actora , atendida su situación y características debía ser incluida dentro de aquella área.

Frente a tal calificación, la parte actora no ha acreditado lo contrario, sin que las pruebas periciales presentadas , consistente en un informe biológico de Dª Modesta, presentado con la demanda y no ratificado en autos, al no haber comparecido el perito estando citado en forma, y de un dictamen arquitectónico de Don Jose Antonio, tengan la suficiente relevancia a los indicados efectos, y más cuando no se han ratificado en los presentes autos.

Por todo lo expuesto , procede reconocer la conformidad a Derecho de la disposición impugnada y desestimar el recurso Contencioso Administrativo planteado".

En definitiva, como ya hemos señalado , la parte dispositiva de la Sentencia termina declarando la inadmisibilidad del recurso Contencioso respecto de la declaración de responsabilidad patrimonial de la administración demandada y desestimando el recurso en cuanto a las restantes pretensiones de la demandante.

CUARTO.- La representación de Dª María Esther preparó recurso de casación contra la Sentencia que acabamos de reseñar y luego lo interpuso mediante escrito presentado el 16 de mayo de 2007 en el que aduce cinco motivos de casación, desdoblándose el último de ellos en tres apartados. El enunciado de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.a/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se alega que la Sala de instancia ha incurrido en "defecto en el ejercicio de la jurisdicción" , con infracción del artículo 31 de la referida Ley, al no haber examinado - teniendo jurisdicción para ello- la pretensión indemnizatoria de la demandante , respecto de la cual el recurso Contencioso- administrativo ha sido declarado inadmisible.

2. Al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se aduce la infracción de las normas reguladoras de la Sentencia, en particular de los artículos 24.1 de la Constitución en relación con el 67 de la propia Ley Jurisdiccional y el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por entender la recurrente que la Sentencia no está debidamente motivada y omite la valoración de la prueba practicada en la instancia.

3. Al amparo de lo preceptuado en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se invoca la infracción de las normas reguladoras de la Sentencia, por haber incurrido en incongruencia omisiva, al no haberse pronunciado sobre lo argumentado en la demanda frente al artículo 110 del Decreto impugnado, en el que se regulan las "áreas de revisión de titularidad".

4. También por el cauce del artículo 88.1.c/ de la Ley Jurisdiccional, se alega la infracción de las normas reguladoras de la Sentencia , en particular de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, por considerar la recurrente que la Sentencia no está debidamente motivada, "pues se limita a la reproducción literal de preceptos legales, sin que efectúe un razonamiento de la aplicación del Derecho al supuesto de hecho".

5. Al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción se formulan los siguientes sub- motivos:

5.I Infracción de las reglas de la sana crítica en la apreciación de la prueba, al haber realizado la Sala de instancia una valoración que resulta irrazonable, con infracción del artículo 24.1 de la Constitución.

5.II Infracción del artículo 249.3 del Tratado de la Comunidad Europea (antiguo artículo 189 ) en lo relativo a la obligatoriedad de las Directivas.

5.III Infracción del artículo 33.3 de la Constitución de la en relación con el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y de la jurisprudencia dictada en su aplicación.

El escrito termina solicitando que se dicte Sentencia que, estimando el recurso de casación , contenga los siguientes pronunciamientos: 1º/ Se declare haber lugar al recurso de casación por haber incurrido la Sentencia en defecto de jurisdicción, anulándola y dictando otra en su lugar en la que se estime la pretensión indemnizatoria condenando a la Administración a su abono. 2º/ Subsidiariamente, se declare haber lugar al recurso de casación por haber incurrido la Sentencia en infracción de las normas reguladora de la Sentencia o en infracción de las normas sustantivas y de la jurisprudencia de aplicación, resolviendo de conformidad con las pretensiones formuladas en la demanda del recurso Contencioso-Administrativo. 3º/ Se impongan las costas del presente recurso a las partes que se opusieren al mismo.

QUINTO.- La Letrada de la Generalidad valenciana se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 29 de enero de 2008 en el que, tras alegar en contra de los motivos de casación aducidos, termina solicitando que se dicte Sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso de casación , con imposición de costas a la recurrente.

SEXTO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 21 de junio de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación del asunto.

Siendo ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de casación lo dirige la representación de Dª María Esther contra la Sentencia de la sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 26 de enero de 2007 (recurso Contencioso-Administrativo 18/2003 ) en la que, en relación con el recurso promovido por la Sra. María Esther contra el Decreto del Gobierno Valenciano número 180/2002, de 5 de noviembre (publicado en el DOGV nº 4.374 , de 8 de noviembre de 2002 ), aprobatorio del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Montgó, se declara la inadmisibilidad del recurso en cuanto a la pretensión de declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración demandada y se desestima el recurso en cuanto a las restantes pretensiones de la demandante.

Hemos dejado señalados en el antecedente segundo las cuestiones planteadas en el proceso de instancia; y en el antecedente tercero hemos expuesto una reseña de las razones con las que la Sala de instancia fundamenta la desestimación del recurso Contencioso-Administrativo, que en gran medida, según hemos visto, son reiteración de las que había dado la propia Sala de Valencia en su sentencia de 7 de junio de 2004 (recurso contencioso-administrativo 1741/2002 ) , cuya fundamentación jurídica se reproduce casi en su integridad en la Sentencia aquí recurrida.

En fin, conocemos el enunciado de los motivos de casación que formula la recurrente (antecedente cuarto). Pero como buena parte de éstos son sustancialmente iguales, si es que no idénticos, a los aducidos en otros recursos de casación ya resueltos, donde los allí recurrentes comparecían bajo la misma representación que la recurrente en el caso presente , reiteraremos aquí, respecto de los motivos de idéntico contenido, las consideraciones que expusimos en nuestras Sentencias de 8 de junio de 2009 (casación 9011/2004 ) y 15 de junio de 2009 (casación 8762/2004 ) , debiendo destacarse que esta última Sentencia es la que resuelve el recurso de casación dirigido precisamente contra la Sentencia de la Sala de instancia de 7 de junio de 2004 cuya fundamentación reproduce la Sentencia aquí recurrida.

SEGUNDO.- En el primer motivo de casación se alega que la Sentencia impugnada ha incurrido en defecto de jurisdicción al no haber examinado la pretensión indemnizatoria por responsabilidad patrimonial de la Administración -el recurso Contencioso- administrativo se declaró inadmisible en cuanto a dicha pretensión- siendo así que la Sala de instancia tenía jurisdicción para entrar a examinar esa cuestión.

Es claro que no puede ser acogido este motivo de casación que se formula al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.a/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Sucede que el pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso Contencioso-Administrativo en cuanto a esa pretensión indemnizatoria no lo sustenta la Sala de instancia en la causa de inadmisión prevista en el artículo 69.a/ de la Ley 29/1998 , de 13 de julio -por carecer el juzgado o Tribunal de jurisdicción- sino en la causa señalada en el artículo 69 .c/ en relación con el artículo 28 de la misma Ley -por estar dirigido el recurso contra actos o actuaciones no susceptibles de impugnación-. Por tanto, el pronunciamiento que se combate ha sido dictado precisamente en ejercicio de la jurisdicción.

Otra cosa es que la parte recurrente pueda discrepar de ese pronunciamiento y sostener que hay razones para que se le reconozca en vía jurisdiccional su Derecho a ser indemnizada. Y esto es precisamente lo que se argumenta en el motivo de casación 5.III, que más adelante examinaremos.

TERCERO.- En los motivos segundo y cuarto del recurso de casación, que analizaremos conjuntamente por estar estrechamente relacionados, se alega la infracción de las normas reguladoras de la Sentencia -se citan específicamente como infringidos los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución en relación con el 67 de la propia Ley Jurisdiccional y el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil - por entender la recurrente que la Sentencia impugnada no está debidamente motivada, en particular en lo que se refiere a su fundamento séptimo, que según la recurrente efectúa de manera confusa una mera transcripción de preceptos sin relacionarlos con los concretos hechos litigiosos y valora de manera extremadamente parca la prueba practicada. Sobre esta última cuestión, la recurrente aduce en que en la Sentencia no se valora la prueba documental practicada, ignorándose hechos muy relevantes para la resolución del litigio , en particular "...que se trata de suelo urbano, el grado de consolidación existente y la inserción en la malla urbana, la existencia de una licencia municipal de segregación de la finca inicial e incluso de una Sentencia firme que declara el Derecho a obtener licencia de edificación, así como la ausencia de valores ambientales dignos de protección en la finca derivados del propio expediente Administrativo".

Ambos motivos deben desestimarse.

La mera lectura de la Sentencia recurrida permite constatar que en ella encuentran reflejo tanto los antecedentes que precedieron al dictado del acto impugnado como las cuestiones controvertidas en el proceso y los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión que adopta el órgano jurisdiccional, todo ello expuesto de forma razonada y guardando correspondencia con los distintos aspectos de la controversia planteada.

Por lo demás, el enunciado de antecedentes que se recogen en el fundamento segundo de la Sentencia y la introducción del fundamento séptimo ponen claramente de manifiesto que la Sala de instancia no ha ignorado los datos a que alude la recurrente. En efecto, en esos apartados de la Sentencia se deja expresamente consignado que su finca se clasificó en el Plan General como suelo urbano de uso residencial. Lo que ocurre es que la propia Sentencia resta relevancia a ese dato tras explicar, en el mencionado fundamento séptimo, la naturaleza jurídica del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales recurrido y la normativa por la que se rige , señalando que se trata de un instrumento de planificación medioambiental que responde a fines específicos y se rige por normas distintas que los planes urbanísticos, sobre los que prevalece. Cuestión ésta en la que volveremos a incidir más adelante al valorar la prueba practicada.

Por todo ello, carece de consistencia el alegato de falta de motivación de la Sentencia.

CUARTO.- En el tercer motivo del recurso de casación se aduce la infracción de las normas reguladoras de la Sentencia por haber incurrido la aquí recurrida en incongruencia omisiva, al no analizar ni hacer siquiera alusión a la cuestión suscitada en la demanda respecto del artículo 110 del Decreto recurrido, en el que se regulan las "áreas de revisión de titularidad".

El motivo debe estimarse, por las razones que exponemos a continuación.

En repetidas ocasiones hemos señalado que la congruencia es una exigencia procesal en cuya virtud el contenido de la Sentencia debe guardar correspondencia con las cuestiones debatidas y pretensiones formuladas por las partes en el proceso (artículos 33 y 67 de la Ley Jurisdiccional ). Y el deber de motivación de las Sentencias cumple un doble propósito, de un lado, pone de manifiesto por qué se ha realizado una determinada interpretación y aplicación de la ley de suerte que se permite a los destinatarios conocer y comprender su contenido para su posible impugnación; y, de otro , hace posible comprobar que el razonamiento -o la decisión sin más- no es arbitraria, caprichosa o irrazonable, cuando sea revisada en vía de recurso (artículo 120.1 de la Constitución y artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ).

Pues bien, tal y como se alega en este motivo de casación, la Sentencia de instancia ha incurrido en incongruencia omisiva y en falta de motivación en lo que se refiere a la cuestión planteada en la demanda sobre el artículo 110 del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales.

En efecto , la demanda dedicaba por entero su fundamento cuarto a cuestionar, con extensa y prolija argumentación jurídica , lo dispuesto en el artículo 110 del PORN acerca de las "áreas de revisión de titularidad"; en el apartado 2.b del suplico de la demanda se solicitaba expresamente la anulación de ese concreto apartado del decreto. También la Administración autonómica demandada asignó a esta cuestión un fundamento completo -el noveno - de su escrito de contestación a la demanda. Y sin embargo la Sentencia recurrida no dedica una sola línea al análisis de la cuestión, ni alude a ella siquiera sea de forma implícita. Es más , la Sala de instancia incurre en un error -por omisión- cuando en su fundamento segundo, al resumir las pretensiones anulatorias contenidas en la demanda, no incluye en la relación de preceptos del PORN impugnados el citado artículo 110, que sí aparece señalado, en cambio, en el antecedente primero de la propia Sentencia (pueden contrastarse ambos apartados de la Sentencia de instancia en las trascripción que de ellos hemos realizado en el antecedente segundo).

Por tanto, es claro que la Sentencia recurrida incurre en incongruencia omisiva al no haber examinado la cuestión que señala la recurrente , que había sido expresamente planteada en la demanda y debatida en el proceso.

QUINTO.- Constatado así que la Sentencia recurrida ha de ser casada, al acogerse el tercer motivo de casación, procede que entremos a resolver lo que corresponda en los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).

En los apartados siguientes nuestro análisis se centrará en aquella cuestión planteada en la demanda que la Sala de instancia dejó indebidamente sin abordar, así como en los demás aspectos de la controversia que también han sido abordados en los motivos de casación que nos restan por examinar. No consideramos necesario abordar, en cambio, las demás cuestiones y argumentos de impugnación aducidos en la demanda sobre los que no se ha suscitado debate en casación , respecto de los cuales hacemos nuestras las razones dadas en la Sentencia de la Sala del Tribunal Superior de justicia de la Comunidad Valenciana.

SEXTO.- En el fundamento cuarto de la demanda la parte actora aduce la nulidad de pleno Derecho del artículo 110 del PORN, en el que se regulan las "áreas de revisión de titularidad"; y ello por las siguientes razones: 1/ Incurre en desviación de poder, infringiendo lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en relación con el artículo 70 de la Ley Jurisdiccional, "...porque el Gobierno Valenciano ha utilizado las potestades de carácter medioambiental , para fines distintos de los legalmente establecidos" dado que la normativa reguladora de los planes de ordenación de recursos naturales no les atribuye ninguna finalidad vinculada a la recuperación posesoria o dominical de montes, ni de bienes públicos. 2/ Afecta a cuestiones de propiedad sometidas al orden jurisdiccional civil (artículos 9.2 y 22.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ) y vulnera la reserva de ley consagrada en el artículo 33 de la Constitución al regular en una norma de rango meramente reglamentario auténticos "interdictos Administrativos".

El planteamiento de la demandante, formulado en los términos que acabamos de sintetizar, no puede ser acogido.

El controvertido artículo 110 del PORN, como se deduce de su mera lectura, tiene como única finalidad la de proteger, desde una perspectiva estrictamente medioambiental y urbanística -y no dominical- determinados espacios que , pese a no formar parte de la delimitación del Parque Natural del Montgó, se integran en su "zona de amortiguación de impactos"; y ello a partir de la consideración de que "...constituyen terrenos en los que presuntamente se habrían producido ocupaciones de montes o bienes de titularidad pública". El único efecto que establece este precepto sobre dichas superficies definidas en los planos del PORN es el de suspender cautelarmente cualquier actuación de urbanización o edificación en ellas mientras se tramitan los correspondientes expedientes destinados a esclarecer la existencia o no de tales ocupaciones. Y ello por cuanto , como indica expresamente el precepto, si finalmente se concluye de manera fehaciente la existencia de ocupaciones ilegales, dichos terrenos podrían ser incorporados al ámbito del Parque Natural.

Es decir, establece una medida cautelar de naturaleza medioambiental y urbanística -suspensión de licencias y de proyectos de urbanización- para proteger determinadas zonas que, previas las correspondientes comprobaciones, podrían incorporarse al Parque Natural; y es una medida que se limita en el tiempo al período de tramitación del correspondiente procedimiento de investigación para determinar la titularidad de los terrenos. Expediente de investigación que ha de tramitarse conforme a lo dispuesto en la legislación reguladora de los bienes públicos concernidos y que el propio precepto obliga a incoar desde la misma fecha de entrada en vigor del PORN.

Así las cosas, el mencionado artículo 110 del Decreto impugnado no establece una suerte de "interdicto Administrativo" ni incide en el régimen de la posesión o de la propiedad del suelo; y tampoco es cierto que obedezca a fines distintos de los legalmente atribuidos a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales en el artículo 4 de la Ley 4/1989 , de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres y en el artículo 32 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de espacios naturales protegidos de la Comunidad Valenciana, aplicables al caso por razones cronológicas.

SÉPTIMO.- En su escrito de demanda la parte actora solicitaba -con carácter subsidiario respecto de la pretensión principal de anulación total del PORN- la exclusión de los terrenos de su propiedad del "área periférica de amortiguación de impactos" del Parque Natural del Montgó; pretensión que se formulaba "...por carecer dicha finca de elementos ambientales relevantes que resulten dignos de protección excluyéndose de dicha área y declarándose judicialmente que dicha finca debe ostentar el régimen urbanístico de suelo urbano". Luego en su escrito de conclusiones, al igual que en el motivo 5.I del recurso de casación, insistió en que la prueba practicada ha acreditado de manera incontestable la condición urbana de dicho suelo , así como la improcedencia de su inclusión en la mencionada área de amortiguación de impactos.

Pues bien, como consideró la Sentencia recurrida -cuyo criterio compartimos en este punto- esta pretensión tampoco puede ser estimada.

Buena parte de la prueba practicada en la instancia por iniciativa de la demandante, -consistente en informe-valoración del arquitecto D. Jose Antonio y certificaciones del ayuntamiento de Dénia- tenía como objeto demostrar que, desde una perspectiva urbanística, los terrenos en cuestión constituyen suelo urbano. Pero esos datos resultan, en principio, irrelevantes para impugnar el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales en cuestión , pues éste es un instrumento de planificación medioambiental que responde a distintos fines y se rige por diferentes normas que los planes urbanísticos, sobre los que prevalece y ostenta superior rango jerárquico. En efecto, como señalamos en la Sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2009 (casación 3511/2005 ), incluso el hecho de que una Sentencia judicial firme obligue a clasificar en el plan urbanístico una determinada finca como suelo urbanizable o urbano, no impide que un PORN posterior la incluya luego en su ámbito de actuación como suelo protegido en atención a sus características naturales debidamente justificadas.

En consecuencia, la actividad probatoria desplegada por la parte actora en el proceso de instancia debió dirigirse, más que a acreditar la clasificación como suelo urbano de los referidos terrenos , a demostrar que no reúnen las condiciones medioambientales mínimamente exigibles para justificar su inclusión en el "área periférica de amortiguación de impactos" del Parque Natural. Y es lo cierto que la única prueba relevante practicada en este sentido es el informe de la bióloga Dª Modesta, que se presentó como documento nº 23 de la demanda, en el que no se acredita de manera concluyente lo pretendido por la demandante, sino más bien lo contrario. De la descripción de la vegetación preexistente en esos terrenos , así como de la propia situación de éstos en la frontera verde entre el límite del parque natural y un núcleo urbanizado -fácilmente constatable en las fotografías y planos incorporados al informe- se deriva que, si bien carecen de unos valores medioambientales equiparables a los del Parque Natural -de ser así habrían quedado incluidos en su ámbito-, ofrecen sin embargo otros valores lo suficientemente relevantes para crear un entorno amortiguador alrededor del espacio natural protegido que permita preservar su valor paisajístico y ambiental.

OCTAVO.- En el motivo de casación 5.II, se alega la infracción del artículo 249.3 del Tratado de la Comunidad Europea (antiguo artículo 189 ) en lo relativo a la obligatoriedad de las Directivas 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979 , 92/43CEE , de 21 de mayo , y 97/62/ CE, de 27 de octubre de 1997, porque -según la recurrente- la Sentencia pretende extender el efecto directo de la directivas siendo así que, sin perjuicio de su transposición al ordenamiento interno (Ley 4/1989 y Reales Decretos 1997/1995 y 1193/1998 ), tales directivas establecen unas determinaciones que no son de aplicación al Parque Natural del Montgó , pues este parque que no ha sido declarado LIC y tampoco ha sido clasificado como zona de especial protección (ZEPA).

Es cierto que en la fundamentación jurídica de la Sentencia -en concreto, dentro de su extenso fundamento séptimo- se hace una referencia a las mencionadas Directivas "de las aves" y "de los hábitats", seguida de un recordatorio del precepto -antiguo artículo 189 del Tratado- que establece la obligatoriedad de las directivas para los Estados miembros. Sin embargo, una lectura completa del mencionado fundamento sexto de la Sentencia pone de manifiesto que laratio decidendi de la controversia en el punto que allí se examina -si es o no ajustada a Derecho la inclusión de la finca de la recurrente en el área natural de la "zona de amortiguación de impactos"- no viene determinada por lo dispuesto en aquellas directivas, sino que la decisión se produce como consecuencia del examen de los datos disponibles y de las pruebas practicadas, poniendo en relación esa valoración fáctica con lo establecido en los artículos 6 , 101 y 106 del Decreto impugnado -Decreto del Gobierno Valenciano nº 180/2002, de 5 de noviembre - y examinado todo ello a la luz del entramado normativo constituido por la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre (artículos 4, 5 y 10 ) , la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la comunidad Valenciana (artículo 10 ).

En definitiva, no es cierto que la controversia haya sido resuelta a base de otorgar efecto directo a determinadas Directivas comunitarias; y esta constatación hace innecesario abordar aquí -tampoco la recurrente lo propone- un estudio detenido sobre el grado de justeza en la transposición de tales directivas al ordenamiento interno español.

NOVENO.- Por último, en los fundamentos sexto y séptimo de la demanda -y también en el motivo 5.III del recurso de casación- se alega la infracción del artículo 33.3 de la Constitución en relación con el artículo 43 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , y del artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y de la jurisprudencia dictada en su aplicación. La infracción de tales preceptos tiene su causa en la pretensión de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración -o, alternativamente, la de inicio de expediente expropiatorio-, formulada para el caso de que no se declarase la nulidad del Decreto ni se acordase excluir los terrenos de la recurrente del ámbito del "Área Periférica de Amortiguación de Impactos" del PORN del Montgó.

Como ya quedó reseñado en el antecedente tercero, la Sentencia recurrida no excluye que la recurrente pueda tener derecho a una compensación o indemnización por los perjuicios o limitaciones derivados de la inclusión de su finca en la mencionada "Área Periférica de Amortiguación de Impactos". Tampoco se afirma en la Sentencia que exista el Derecho a tal indemnización. Sencillamente , la Sala de instancia no se pronuncia, pues declara inadmisible el recurso en cuanto a esa concreta pretensión; pronunciamiento éste que se fundamenta en las razones que se dan en los párrafos del fundamento cuarto de la Sentencia que hemos dejado transcritos en nuestro antecedente tercero.

En el último párrafo de ese fundamento cuarto la Sentencia recurrida alude a algunas cuestiones que podrían ser relevantes a la hora de resolver sobre la pretensión indemnizatoria. Pero la Sala de instancia se abstiene de analizar esos aspectos, y cualesquiera otros que pudieran guardar relación con la pretensión indemnizatoria o con la pretensión alternativa de que se ordene el inicio de un procedimiento expropiatorio, por ser cuestiones que no debían ser objeto de examen ni de pronunciamiento; y ello porque, como se explica en la Sentencia , tales pretensiones no se formulaban como derivadas de la anulación del Plan impugnado -supuesto contemplado en el artículo 31.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción- sino como pretensiones autónomas planteadas precisamente para el caso de confirmación de la disposición impugnada, no resultando procedente su examen porque no habían sido planteadas ante la administración, ni ésta había tenido ocasión de pronunciarse sobre ellas; de ahí la declaración de inadmisibilidad del recurso en cuanto a esta pretensión.

Tenemos constancia de que en otra ocasiones en las que se habían planteado ante la misma Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana pretensiones indemnizatorias similares a la del caso presente -tampoco allí se trataba de pretensiones vinculadas a la nulidad del acto sino que se formulaban para el supuesto de que se confirmase su validez, y tampoco allí habían sido previamente suscitadas en vía administrativa- el pronunciamiento de la Sala de instancia no fue de inadmisibilidad sino de desestimación. Pueden verse en este sentido los casos examinados en Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2008 (casación 8475/2004 ) y 22 de diciembre de 2008 (casación 7763/2004 ). Pero, con independencia de que la opción por uno u otro pronunciamiento puede venir determinada por los términos en que haya sido planteado el debate en cada caso, lo que aquí interesa destacar es que la declaración de inadmisibilidad contenida en la Sentencia recurrida no es más gravosa o desfavorable para la recurrente que un pronunciamiento de desestimación -que nosotros consideramos procedente-, pues, como ya hemos señalado , la pretensión indemnizatoria queda en todo caso imprejuzgada, por lo que no puede excluirse el planteamiento de la misma ante la Administración.

DÉCIMO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 , apartados 1 y 2, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes , corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.

Fallo

1. Ha lugar al recurso de casación nº 1851/2007 interpuesto en representación de Dª María Esther contra la sentencia de la sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal superior de justicia de la comunidad Valenciana de 26 de enero de 2007 (recurso contencioso-administrativo 18/2003 ), que ahora queda anulada y sin efecto.

2. Desestimamos el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por Dª María Esther contra el decreto del Gobierno Valenciano nº 180/2002, de 5 de noviembre , aprobatorio del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural del Montgó.

3. No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario , certifico.