Encabezamiento
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Mayo de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación, número 1919/2013, interpuesto por el Procurador D. Florencio Aráez Martínez, en nombre y representación de la mercantil REALIA BUSINESS, S.A., contra la sentencia, de fecha quince de octubre de dos mil doce, dictada por la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso 1-458/2008 , sostenido contra: a) Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 27 de junio de 2008, Expediente NUM000 , inadmitiendo recurso de reposición contra acuerdo plenario del mismo Ayuntamiento de 28 de julio de 2006 por el que se aprobaba el PAI de la Unidad de Ejecución 'NPR-9 Massarrochos Nord' de Valencia; b) Resolución del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 7 de noviembre de 2007, por el que se aprueba la Homologación y Plan Parcial de Mejora del Sector Residencial NPR-9 Massarrochos Nord', en el expediente NUM001 , que se publicó en el BOP de Valencia de 24 de abril de 2008, cuya reseña aparece en el DOGV nº 5580 de 28 de octubre y contra la desestimación presunta del recurso de reposición; siendo parte recurrida Dña. Beatriz , a través de la Procuradora Dña. María del Carmen Jover Andreu, con los siguientes:
Antecedentes
PRIMERO.-La Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia dictó sentencia, el quince de octubre de dos mil doce, en el recurso 1-0458/2008 , cuyo Fallo es del siguiente tenor:
Estimar el recurso planteado por Dña. Beatriz , representada por el Procurador Dña. CARMEN JOVER ANDREU y defendidos por el Letrado D. FERNANDO RAYA MEDINA contra:
A) Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 27.06.2008, Exp. NUM000 , inadmitiendo recurso de reposición contra acuerdo plenario del mismo Ayuntamiento de 28.07.2006 por el que se aprobaba el PAI de la Unidad de Ejecución 'NPR-9 Masarrochos Nord' de Valencia.
B) Resolución del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 7.11.2007, por el que se aprueba la Homologación y Plan Parcial de Mejora del Sector Residencial NPR-9 Masarrochos Nord', en el expediente NUM001 , que se publicó en el BOP de Valencia de 24.04.2008, cuya reseña aparece en el DOGV nº 5580 de 28 de octubre y contra la desestimación presunta del recurso de reposición.
Todo ello sin expresa imposición de costas.
SE ANULAN LAS RESOLUCIONES RECURRIDAS, EN CUANTO A LA VÍA OBJETO DEL PRESENTE DEBATE. Todo ello sin expresa condena en costas.
SEGUNDO.-Notificada dicha sentencia a las partes, la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a ello se accedió por resolución de siete de mayo de dos mil trece, en la que se ordenaba emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
TERCERO.-Dentro del plazo al efecto concedido, se personaron Dña. Beatriz , a través de la Procuradora Sra. Jover Andreu, como recurrida, y la recurrente, REALIA BUSINESS, S.A., por el Procurador Sr. Araez Martínez, quien presentó casación contra la expresada sentencia, alegando once motivos. En cuanto a los dos primeros, al amparo del artículo 88.1 d) LJCA , por infracción de los artículos 28 , 46 , 51.1 d ) y 69 e) del mismo texto legal , pues entiende que no se ha detectado extemporaneidad en el recurso interpuesto el treinta de octubre de dos mil ocho contra la resolución de aprobación definitiva del Plan Parcial (publicada más de cinco meses antes) e infracción del artículo 51.1 c) LJ , al no haber inadmitido el recurso por causa de desviación procesal:si la aprobación no es recurrible (...) y en el previo recurso de reposición no se pidió la anulación de la aprobación definitiva, no cabe en vía judicial la anulación de la misma. Amparado en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción expone los siguientes motivos: el tercero, por infracción de los artículos 24.1 y 120.3 CE , 248.3 LOPJ y 218.2 LEC , considerando una insuficiente motivación de la sentencia, al no razonar que el recurso de reposición de veintiocho de abril de dos mil ocho se dirigió realmente contra la resolución del Consejero de 7 de noviembre de 2007 y no, como en verdad ocurrió, contra el acuerdo municipal de aprobación provisional del Plan Parcial de 28 de julio de 2006; El cuarto, infracción del artículo 24 CE , 33 y 67 de la Ley jurisdiccional , por incongruencia omisiva de la sentencia, al no pronunciarse sobre la causa de inadmisibilidad alegada por desviación procesa; El quinto, infracción de los artículos 24.1 y 120.3 CE , 248.3 LOPJ y 218.2 LEC , también por insuficiente motivación de la sentencia, al no razonar una de las causas por las que anula el Plan Parcial, esto es la inexistencia de la previa Declaración de Impacto Ambiental; En el sexto motivo argumenta infracción de los artículos 24.1 y 120.3 CE , 248.3 LOPJ y 218.2 LEC , al no razonar por qué concluye que el suelo debe considerarse como urbanizable no programado y, por ello, era precisa la declaración sobre el impacto ambiental, expresada en el motivo anterior; Considera infringidos los artículos 24 CE , 33 , 65.2 y 67 LRJCA , en cuanto al proceso porque incurre en incongruencia pues, según expresa en el motivo séptimo,la sentencia ha negado un hecho que no ha sido discutido por las partes, las cuales, todo lo contrario, lo tienen aceptado: que el suelo que es objeto del plan parcial litigioso era ya suelo urbanizable programado cuando ese Plan Parcial se aprobó el día 7 de noviembre de 2007,y porquese vulnera el art. 24 C.E ., por irracionalidad y arbitrariedad del fallo, dado el craso error que supone decir (...) que el suelo del Plan Parcial Masarrochos-Nord litigioso es urbanizable no programado.Aduce como octavo motivo de casación, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo, la vulneración de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen y valoración del suelo, que suprimió la clase de suelo urbanizable no programado, suelos que pasaron a considerarse urbanizables. Insiste, en el noveno, en que la sentencia ignora todos los informe favorables de la nueva versión del Plan Parcial. Amparado en el apartado d), art. 88.1, esgrime el décimo de los motivos, por infringir los preceptos sobre el alcance jurídico de las Declaraciones de Impacto Ambiental ( artículos 4 y concordantes del RDL 1302/1986, de 28 de junio , y correlativos del RDL 1/2008, de 11 de enero, sobre Evaluación de Impacto Ambiental, pues la DIA que se emitió en el sector colindante debía desplegar sus efectos propios en ese sector y no en el impugnado; para finalizar, como último motivo, argumentado al amparo del epígrafe c), que es una sentencia 'manifiestamente errónea, contradictoria e inmotivada en cuanto que considera que no está motivado el plan parcial litigioso, (...) se castiga al Ayuntamiento de Valencia (en Masarrochos-Nord) por una infracción que se dice que ha cometido el Ayuntamiento de Rocafort -al haber hecho un vial improcedente en Bonaigua, en su término. El colmo estriba en que el Plan de Boaigua, que se aprobó hace muchos años, es ajeno a este contencioso, pues no ha sido impugnado en el mismo'.
CUARTO.-Admitido a trámite el recurso por resolución de veinticinco de julio de dos mil trece y remitido a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio oportuno traslado a las recurridas para trámite de oposición.
La Procuradora Sra. Jover Andreu, en representación de Dña. Beatriz , presentó escrito en el que, tras resumir los'antecedentes con el objeto de centrar el debate y ayudar en lo posible a entender losmotivos del recurso', expuso cuanto consideraba oportuno, oponiéndose a lo argumentado de contrario pues, en síntesis, 'Constituye el objeto de este recurso: 1. La resolución del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 7 de noviembre de 2007, por la que se aprobaban definitivamente la Homologación y Plan Parcial de Merjora del Sector NPR-9 definitivamente la Homologación y Plan Parcial de Mejora del Sector NPR-9 Massarrojos Nord de Valencia (folio 576), publicada en el BOP de 24 de abril de 2008 (folio 732), así como la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra ella (folios 876 y 877). (...) 2. El acuerdo municipal de 28 de julio de 2006 (folio 471) publicado, posiblemente para hacer coincidir su publicación con el anterior, dada su íntima conexión, dos años después, en el BOP de 27 de marzo de 2008 (folio 728), por el que se aprobaba el programa de actuación integrada (PAI, en la terminología urbanística valenciana) para la urbanización del sector en cuestión, así como el acuerdo de 27 de junio de 2008 (folio 781 y 782), de inadmisión del recurso de reposición interpuesto por mi representada, por entender que el PAI es una disposición general.'Por ello, considera adecuado matizar que, 'con ocasión de la urbanización del sector de la Bonaigua, término municipal de Rocafort, contiguo al que constituye el objeto de este recurso, recayó declaración de impacto ambiental (...)'que consta en el expediente (y que la parte aportó: folios 886 a 890). Además, 'El único acceso viario al sector NPR-9 Massarrojos Nord, a que se refieren los acuerdos impugnados,y la única salida del mismo, se hace por este Sistema General de Espacios Libres, ... por lo que se vulnera esta declaración de impacto ambiental, y ya en la misma se planteó la supresión del vial previsto, por afectar a una zona de características forestales ...'Presentados recursos de reposición, tanto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia como contra la Resolución del Conseller de Medio Ambiente, la Sentencia de instancia estima el recurso contencioso administrativo, anulando tanto la resolución de la Consellería como el acuerdo municipal; argumenta cuanto estima necesario y solicita se desestime el recurso contra la sentencia nº 1079/2012 de quince de octubre .
El asunto quedó pendiente de señalamiento a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veintiocho de abril de dos mil quince, que se ha llevado a cabo con observancia de las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala
Fundamentos
PRIMERO.-El presente recurso se interpone contra la sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, por la que se estima el recurso interpuesto contra:
1. La resolución del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 7 de noviembre de 2007, por la que se aprobaban definitivamente la Homologación y Plan Parcial de Mejora del Sector NPR-9 Massarrochos Nord de Valencia, publicada en el BOP de 24 de abril de 2008, así como la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra ella.
2. El acuerdo municipal de 28 de julio de 2006 publicado, en el BOP de 27 de marzo de 2008, por el que se aprobaba el programa de actuación integrada (PAI) para la urbanización del sector en cuestión, así como el acuerdo de 27 de junio de 2008, de inadmisión del recurso de reposición interpuesto, por entender que el PAI es una disposición general.
SEGUNDO.-Frente a dicha sentencia se interpone el presente recurso de casación, en el que la parte alega diferentes motivos de casación.
Al objeto de proceder a un examen sistemático y ordenado de los mismos, podemos agruparlos entre aquellos que se refieren a la admisión del recurso contencioso en la instancia, dado que se plantearon diversas causas de inadmisibilidad que no fueron objeto de estimación en la sentencia recurrida.
Un segundo grupo haría referencia a vicios o defectos de forma que se achacan a la sentencia y, por fin una serie de motivos, al amparo del art. 88.1 d) LJCa , que se refieren al examen del derecho aplicado.
TERCERO.-Dentro del primer grupo de motivos planteados, los que hacen referencia de forma directa o indirecta a la admisibilidad del recurso contencioso en la instancia, se observa cómo plantea la parte recurrente, de un lado la extemporaneidad en su interposición y, de otro, la existencia de una desviación procesal, por falta de concordancia entre lo impugnado en el escrito de interposición y lo solicitado en la demanda.
En concreto, tal y como textualmente han sido planteados, se alega lo siguiente:
a) 'Primer motivo de casación, amparado en el art. 88.1d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, en la medida que la sentencia recurrida infringe en su fundamento tercero los arts. 28 , 46 , 51.1d ) y 69 e) de la L.J . ya que no ha detectado la extemporaneidad del recurso contencioso, motivo que opusimos en el fundamento I A de nuestra contestación.'
b) 'Segundo motivo de casación, amparado en el art. 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1988, en la medida que la sentencia recurrida ha infringido el art. 51.1 c) L.J . y la jurisprudencia que lo interpreta, al no haber inadmitido el recurso por causa de desviación procesal.'
c) 'Tercer motivo de casación, amparado en el art. 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, en la medida en que el fundamento tercero, último párrafo, de la sentencia recurrida es insuficientemente motivado -y además erróneo e irrazonable-, al no ofrecer razón adecuada para sostener que el recurso de reposición de 28 de abril de 2008 se dirigió realmente contra la resolución del Conseller de 7 de noviembre de 2007 y no, como en verdad sucedió, contra el Acuerdo Municipal de Aprobación Provisional del Plan Parcial de 28 de julio de 2006. Todo ello supone infringir normas reguladoras de la sentencia: Arts. 24.1 y 120.3 CE , 248.3 LOPJ y 218.2 LEC .'
d) 'Cuarto motivo de casación, amparado en el art. 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, en la medida en que la sentencia recurrida incide en incongruencia omisiva (con infracción de los arts. 24 CE , 33 y 67 de la Ley Jurisdiccional ) al no haberse pronunciado sobre la excepción de inadmisibilidad opuesta por esta parte relativa a la desviación procesal que opusimos en el fundamente I. C. de nuestra contestación y reiteramos en nuestra conclusión primera. Cinco.'
CUARTO.-Antes de entrar a examinar tales motivos, conviene hacer referencia a la doctrina constitucional que pone en relación el derecho a la tutela judicial efectiva con el acceso a la jurisdicción, dado que la misma habrá de servir de base a la decisión que sobre los concretos motivos vamos a adoptar.
El TC, en sentencia 219/2005 , entendió que es un elemento esencial del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ) la obtención del órgano judicial de una resolución sobre el fondo de las pretensiones, pero matizó seguidamente, que también se satisface con una decisión de inadmisión que impida entrar en el fondo de la cuestión planteada, cuando se fundamente en la existencia de una causa legal que resulte aplicada razonablemente.
Para añadir que el primer contenido, en un orden lógico y cronológico, del derecho a la tutela judicial efectiva es el derecho de acceso a la jurisdicción, por lo que las decisiones impeditivas de una resolución sobre el fondo resultarán contrarias al art. 24.1 CE cuando eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva la pretensión formulada.
En este sentido el propio tribunal se encarga de aclarar el verdadero sentido del muy utilizado principio'pro actione',señalando que no cabe entenderlo como 'la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión de entre todas las posibles de las normas que la regulan', sino como 'la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican'.
QUINTO.-Para dar adecuada respuesta a la alegación de extemporaneidad, debemos analizar los acuerdos impugnados y las distintas vicisitudes que se han producido hasta su impugnación jurisdiccional.
Respecto del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de julio de 2006, por el que se acuerda, entre otros pronunciamientos, programar la actuación integrada cuyo ámbito es la unidad de ejecución del sector NPR-9 Massarrochos Nord del PGOU de Valencia, el mismo se publica en el BOP de 27 de marzo de 2008, y en la publicación se hace constar que contra el acuerdo cabe recurso de reposición.
Siguiendo tal instrucción, la parte interpuso recurso de reposición en fecha 28 de abril de 2008, que fue desestimado por otro de 27 de junio del mismo año, notificado el 8 de septiembre siguiente, por entender que por tratarse de una disposición general no era susceptible de recurso. En 30 de octubre siguiente se interpuso el presente recurso contencioso.
Respecto de la resolución del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 7 de noviembre de 2007, por la que se aprueba definitivamente la Homologación y Plan Parcial de Mejora del Sector NPR-9 Massarrochos Nord de Valencia, la misma se publica en el BOP de 24 de abril de 2008 y en esta publicación se hace constar igualmente que contra esta resolución cabe recurso de reposición.
Con fecha 28 de abril de 2008 se interpone recurso de reposición contra dicha resolución que se presentó por error en el Ayuntamiento de Valencia, y éste remitió a la Consellería autora del acto, sin que dictara resolución alguna. El 30 de octubre se interpuso recurso contencioso contra esta resolución y la desestimación presunta.
SEXTO.-Sentado lo anterior, estamos en condiciones de rechazar la extemporaneidad del recurso, tal y como entendió la sentencia de instancia.
Respecto de la inadmisibilidad del recurso contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Valencia de 28 de julio de 2006, que aprobaba el PAI, publicado en el BOP de 27 de marzo, no puede entenderse extemporáneo el recurso de reposición interpuesto contra el mismo el 28 de abril, pues el día 27 de abril en que vencía el plazo era festivo, por lo que el plazo se prorrogaba al día siguiente.
Respecto de la resolución del Conseller de 7 de noviembre de 2007, por la que se homologaba y se aprobaba el plan parcial, publicada en el BOP de 24 de abril de 2008, si bien el recurso se interpuso el día 30 de octubre siguiente, no puede olvidarse que contra dicha resolución se interpuso recurso de reposición que fue desestimado presuntamente, y por tanto el recurso contencioso se interpuso en plazo.
Ninguna duda cabe tampoco de que el recurso de reposición se interpuso contra la aprobación definitiva del plan parcial, y no contra la aprobación provisional, dado el tenor del recurso de reposición contra la resolución del Conseller sobre homologación y plan parcial, con independencia de que en el acuerdo municipal también se aprobaba provisionalmente el plan parcial, pero este concreto pronunciamiento del acuerdo no fue objeto de impugnación.
SÉPTIMO.-Corresponde ahora dilucidar si la interposición de los recursos de reposición, improcedentes pero ofrecidos por la Administración, sirven para enervar el plazo de interposición del recurso contencioso. Ha de recordarse los numerosos pronunciamientos que existen sobre la carencia de efectos perjudiciales en los casos de errónea instrucción sobre los recursos procedentes. La STC Sala 1ª, de 26 noviembre 2009 , afirma que 'hay que considerar en todo caso excusable el error en que pueda incurrir el litigante a la hora de considerar agotada la vía judicial cuando haya sido inducido a tal error por una instrucción o información errónea acerca de los recursos facilitada por el órgano judicial, pues si éste ha ofrecido indicaciones equivocadas sobre los recursos utilizables, el interesado, aun contando con asistencia letrada, podría entender, dada la autoridad inherente a la decisión judicial, que tales indicaciones son ciertas y obrar en consecuencia.'
Del mismo modo, ha de hacerse una interpretación 'pro actione', del error en la interposición del recurso de reposición contra el acto de la Comunidad Autónoma, dado que, si bien se presentó en el Ayuntamiento, en el mismo se identificaba claramente el acto recurrido y, además, así lo entendió el propio Ayuntamiento de Valencia que lo remitió a la Consejería competente.
OCTAVO.-Queda por analizar la denuncia de la incongruencia omisiva (con infracción de los arts. 24 CE , 33 y 67 de la Ley Jurisdiccional ) al no haberse pronunciado sobre la excepción de inadmisibilidad opuesta relativa a la desviación procesal.
La incongruencia omisiva oex silentiose produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución'. Según la STS de 10 de junio de 2014 para que pueda apreciarse que concurre el vicio de incongruencia omisiva en una resolución judicial se requiere los siguientes requisitos: a) la falta de respuesta del órgano judicial ha de referirse a las pretensiones de las partes, dejando sin contestar la cuestión planteada a la consideración del órgano judicial; b) no debe tratarse de un supuesto de desestimación tácita; c) la cuestión ha debido ser planteada en el momento procesal oportuno; d) la incongruencia debe haber causado un perjuicio concreto, una indefensión real y efectiva, una verdadera denegación de justicia; y, finalmente, e) es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso'.
En el presente caso, si bien es cierto que de una manera expresa no se rechaza esta causa de inadmisibilidad, tal rechazo está implícito y se deduce de los razonamientos de la sentencia, dado que se fijan con claridad los actos impugnados y, reconoce que los recursos de reposición fueron interpuestos contra dichos actos, desestimando, aunque sea de forma tácita, cualquier clase de divergencia entre lo impugnado en ambos momentos.
NOVENO.-El quinto motivo, al amparo del art. 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , denuncia que la sentencia recurrida ha infringido normas que regulan la sentencia -por falta de motivación-, con infracción de los arts. 24 y 120.3 CE , 248.3 LOPJ y 218.2 LEC así como la doctrina jurisprudencial y del Tribunal Constitucional.
La sentencia, como resumió el auto de aclaración de 10 de diciembre de 2012, procedió a la anulación por dos motivos:
a) Debió solicitarse declaración de impacto ambiental.
b) En todo caso, atendiendo a la DIA colindante y los informes internos, el vial nunca debió aprobarse con ese trazado.
Según la recurrente, la sentencia no razona la ausencia de la declaración de impacto ambiental del Plan Parcial aprobado.
Tal afirmación no puede compartirse, dado que de su lectura, se extrae sin dificultad la conclusión de que la sentencia hace suya la tesis de la parte actora, según la cual'El argumento de la parte actora es tomar como punto de partida la legislación estatal, en concreto, el Anexo II GRAPO 7,b) en relación con el art. 1.3 del RDL 1302/1986 , donde reconoce que dicha norma no exigía evaluación de impacto ambiental más que para proyectos de urbanizaciones. No obstante, el Anexo nº 8 g) de la Ley Autonómica 2/1989 para los instrumentos de ordenación del territorio y el Anexo I 8.g) del Decreto 162/1990, exigían declaración de impacto ambiental:
'g) Instrumentos urbanísticos y de ordenación territorial:
1. Instrumentos de ordenación territorial previstos en el título III de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje.
2. Planes generales y sus revisiones, en todo caso. Las modificaciones del Plan General sólo cuando afecten a suelo clasificado como no urbanizable o impliquen la implantación o modificación del uso industrial en suelo urbanizable.
3. Planes parciales y planes especiales, incluso sus modificaciones, cuando afecten a suelo clasificado como no urbanizable o impliquen la modificación de las condiciones del uso industrial establecidas por el Plan General en suelo urbanizable'.
Afirma que aunque el precepto habla de suelo no urbanizable, en realidad, el suelo urbanizable no programado tiene el mismo régimen jurídico que el no urbanizable, por tanto, le era aplicable la norma sobre declaración de impacto ambiental, toma como referencia el art. 85 del TR de 1976 y la disposición adicional segunda de la Ley 4/1992 de Suelo no urbanizable.'
DÉCIMO.-A continuación se plantean los siguientes motivos, recogiendo textualmente como vienen expuestos : a) 'Sexto motivo de casación, amparado en el art. 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, en la medida en que la sentencia recurrida ha infringido normas que regulan la sentencia, al ser la misma inmotivada, con vulneración de los arts. 24.1 y 120.3 CE , 248.3 LOPJ y 218.2 LEC y de la doctrina jurisprudencial y del Tribunal Constitucional.'
b) 'Séptimo motivo de casación, amparado en el art. 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, en la medida en que la sentencia recurrida ha infringido normas que regulan el proceso y la sentencia, en concreto:
-En cuanto al proceso, porque incurre en incongruencia (con desviación procesal y por indebida introducción en fallo de una cuestión que no ha sido discutida), y vulnera los arts. 24 CE y 33 y 65.2 y 67 LJ , lo que se debe a que la sentencia ha negado un hecho que no ha sido discutido por las partes, las cuales, todo lo contrario, lo tienen aceptado: Que el suelo que es objeto del Plan Parcial litigioso era ya suelo urbanizable programado cuando ese plan parcial se aprobó el día 7 de noviembre de 2007.
-Y en cuanto a las normas reguladoras de la sentencia misma, porque se vulnera el art. 24 CE , por irracionalidad y arbitrariedad del fallo, dado el craso error que supone decir (si es que lo dice, a cuyo fin recuerdo lo dicho en el motivo de casación anterior) que el suelo del plan parcial Masarrochos-Nord litigioso es urbanizable no programado; decirlo supone incurrir en irrazonabilidad y arbitrariedad opuesta a dicho art. 24, como veremos seguidamente.'
Ambos motivos van a ser objeto de examen conjunto, dado que, en definitiva, se plantea similar cuestión, que no es otra que la de determinar o fijar la clasificación de los terrenos.
DECIMOPRIMERO.-La Ley Reguladora de la Actividad Urbanística, Ley 6/1994, de 15 de noviembre de la Generalitat Valenciana, en su art. 10 establecía que 'La clasificación como suelo urbanizable supone la mera aptitud de los terrenos para su urbanización, previa programación de los mismos. Hasta que se apruebe el Programa para el desarrollo de la correspondiente Actuación Integrada quedarán sujetos al régimen propio del denominado suelo urbanizable no programado, regulado en la Disposición Adicional Segunda de la Ley del Suelo No Urbanizable , de la Generalitat.'
Consecuentemente la clasificación como suelo urbanizable suponía la aptitud de los terrenos para su urbanización, pero previa programación de los mismos, mediante el correspondiente Programa de Actuación Urbanística, que constituía el instrumento urbanístico básico para la transformación del suelo,que ultimaba la delimitación del ámbito de la actuación, ratificando el establecido por el planeamiento o modificándolo y establece las condiciones definitivas para su desarrollo.
Podemos ver como a lo largo de la legislación urbanística valenciana el suelo urbanizable mientras no tuviera aprobado el programa de actuación urbanística,que podía contener entre otros documentos un plan parcial dependiendo de si la ordenación pormenorizada estaba establecida en el Plan General o no, tenia el mismo tratamiento que un suelo no urbanizable.
En conclusión, la normativa urbanística autonómica desde 1992 hasta nuestros días le da el tratamiento de suelo no urbanizable al suelo urbanizable sin programa urbanístico aprobado, régimen que, en los mismos términos, se contiene actualmente en la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana.
Establecía el art. 12. 2 de la citada Ley, hasta su modificación por la Ley 1/2012, 10 mayo, de la Generalitat, de Medidas Urgentes de Impulso a la Implantación de Actuaciones Territoriales Estratégicas que 'La clasificación como suelo urbanizable por el Plan General supone la mera aptitud de los terrenos para su urbanización, previa programación de los mismos. Hasta que se apruebe el Programa para el desarrollo de la correspondiente Actuación Integrada quedarán sujetos al régimen propio del suelo urbanizable sin programación, que se regula en el artículo siguiente. Dicha clasificación implica la sujeción de los terrenos al régimen de las Actuaciones Integradas para poder desarrollar su urbanización. Cuando la clasificación como suelo urbanizable sea establecida mediante Plan Parcial modificativo del Plan General, se exigirá la simultánea programación de los terrenos, y la caducidad de su correspondiente Programa comportará el decaimiento de su clasificación en tanto no se acuerden justificadamente otras medidas.'
DUODÉCIMO.-En el presente caso, ha de tenerse en cuenta que el Plan General de Valencia se aprobó en 1988, estando vigente la ley del suelo de 1976, por lo que el territorio se dividía en suelos urbanizables programados y no programados. El citado Plan contemplaba el sector litigioso como 'NPR', es decir, como suelo no programado, por lo que, conforme a la normativa que hemos dejado citada, era necesario la aprobación de un Programa de actuación Urbanística (PAU), para pasar a urbanizable, teniendo, mientras tanto, el mismo tratamiento que el suelo no urbanizable.
En ese estado de cosas, la ordenación del sector, en tanto suponía modificar el plan general, debía llevarse a cabo mediante el correspondiente plan parcial modificativo del Plan general, plan que habría de ejecutarse mediante el Programa de actuación integrada, instrumentos de ordenación y de gestión que pueden tramitarse simultáneamente.
En definitiva, en la LRAU, el principio de jerarquía normativa se encuentra notablemente relativizado, hasta el punto de que es perfectamente posible que un Plan Parcial altere las determinaciones del Plan General, y no solo las determinaciones de la ordenación pormenorizada que, pueda contenerse en los planes generales respecto del suelo Urbanizable, lo que tendrá lugar por medio de los Planes Parciales de mejora. También es posible alterar las determinaciones de la Ordenación estructural y más concretamente las determinaciones referentes a la clasificación del suelo
DECIMOTERCERO.-Al amparo del art. 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, en la medida en que la sentencia recurrida vulnera, en sus fundamentos cuarto, quinto y sexto, la ley estatal 6/98, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, y concordantes.
Este motivo adolece de una evidente falta de la mínima determinación, limitándose a una cita genérica de la la Ley del suelo de 1998, en relación con la practica totalidad de los fundamentos de la sentencia.
Como hemos señalado en el Auto de 16 de octubre de 2008 (Rec. 4184/2007): 'Por añadidura, este recurso incurre en la causa de inadmisión contemplada en el art. 93.2.b) LJA, ya que la parte recurrente se limita a citar de forma genérica la Ley de Asilo 5/84 y la Ley 30/92 (LRJ-PAC), sin precisar ningún precepto concreto de ambas normas que se considere vulnerado por la sentencia de instancia; pero como ha dicho esta Sala con reiteración, no es adecuado a la técnica casacional la alegación global y genérica sobre la infracción de disposiciones legales completas, antes bien debe precisarse la norma concreta que se supone infringida, ex artículo 92.1 de la LRJCA , como corresponde a la naturaleza extraordinaria del recurso de casación; sin que, por otro lado, pueda aceptarse que esta inexcusable carga procesal, que solo a la parte recurrente afecta, pueda ser suplida por la colaboración del órgano jurisdiccional.'
DECIMOCUARTO.-Se denuncia en el noveno motivo de casación, amparado en el art. 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, 'en la medida en que la sentencia incurre en desviación procesal.'
Este motivo debe ser inadmitido. En efecto, como ha manifestado el Tribunal Supremo en sentencia de 20-4-83 , en el escrito inicial del proceso es donde queda indicado y por tanto acotado el acto que se impugna y frente al cual exclusivamente podrán articularse en la demanda las pretensiones de parte, doctrina que una jurisprudencia uniforme viene afirmando al señalar que no puede desviarse las pretensiones del proceso hacia actos distintos de los que fueron indicados en el escrito de interposición. De manera que si entre el escrito de interposición y el suplico de la demanda existe una divergencia sustancial, existe desviación procesal, y no la hay en cambio, cuando la divergencia se deba a simples defectos de redacción que no impidan la identificación de la cosa o la causa.
Consecuentemente, el vicio de desviación procesal, no constituye un vicio que pueda imputarse a la sentencia, sino que se atribuye siempre a la parte actora, cuando se produce uno de estos tres supuestos: a) Discrepancia entre lo impugnado en vía administrativa y lo impugnado en vía contencioso-administrativa. b) Discrepancia entre el objeto impugnatorio delimitado en el escrito de interposición y el objeto impugnatorio delimitado en la demanda y c). Discrepancia entre el objeto impugnatorio delimitado en la demanda ( pretensiones contra una actuación) y el objeto impugnatorio expuesto en el escrito de conclusiones (añadiendo nuevas pretensiones o nuevas actuaciones).
DECIMOQUINTO.-En el décimo motivo de casación, amparado en el art. 88.1 d) de la LJCA , ' en la medida en que la sentencia ha infringido, en su fundamento sexto.1. los preceptos sobre alcance jurídico de las declaraciones de impacto ambiental ( arts. 4 y concordantes del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , y correlativos del RDL 1/2008, de 11 de enero, sobre evaluación de impacto ambiental)'.
La Declaración de Impacto Ambiental o DIA, dentro del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), es el pronunciamiento de la autoridad competente de medio ambiente en el que, de conformidad con el artículo 4 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (derogado en la actualidad por el Real Decreto Legislativo 1/2008, del 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos) cuyo reglamento de aplicación es el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre; se determina, respecto a los efectos ambientales previsibles, la conveniencia o no de realizar la actividad proyectada y, en caso afirmativo, las condiciones que deben establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales.
La exigencia de tal Declaración, viene avalada por el contenido del art. 2 de la Ley 4/1992, de 5 de junio de 1992, de la Generalitat Valenciana , sobre suelo no urbanizable, cuando establece que 'Toda modificación o revisión de la ordenación urbanística que implique reclasificación de suelo no urbanizable en urbanizable, en cualquiera de sus dos categorías, o apto para la urbanización, deberá tramitarse observando la legislación sobre evaluación del impacto ambiental. Este tipo de modificaciones o revisiones en ningún caso podrá ser objeto de aprobación cuando la reclasificación en que consista tenga por objeto legitimar la ejecución de actuaciones integrales que puedan ser realizadas al amparo de lo dispuesto en el artículo 20 de esta Ley .'
Para analizar este motivo, debe partirse de que en la tramitación de la homologación y plan parcial de mejora del Sector residencial Masía de la Bonaigua en el término de Rocafort, cuyo ámbito constituye el linde sur y oeste del de Massarrochos Nord, había recaído declaración de impacto ambiental en fecha 18.09.2003, que no ha sido tenida en cuenta a pesar de su trascendencia, en la tramitación y resolución de la homologación que ahora se impugna. En dicha declaración literalmente se recogía que :'...Respecto a la Zona Correspondiente al Parque Urbano (GEL) que será cedida al Ayuntamiento, y que inicialmente pretendía ser atravesada por un vial que conectara con el término municipal de Valencia, deberá preservarse de cualquier actuación urbanística y vías de comunicación, debiéndose mantener y respetar el buen estado natural de la masa arbórea que existe en la zona, compuesta principalmente por pinos carrascos'.
Por ello la sentencia concluye que 'Si el único viario al sector que se impugna se hace por este Sistema General de Espacios Libres (GEL) se vulnera esta declaración de impacto ambiental', dado que estaría afectándose a la misma masa arbórea.', añadiendo que: 'Resulta absurdo y arbitrario, que la masa forestal no debe ser afectada en el Sector residencia Masía de la Bonaigua en el término de Rocafort, y, esa misma masa no deba ser respectada en la Homologación y Plan Parcial de Mejora del Sector Residencial 'NPR-9 Masarrochos Nord' que es colindante y se trata de la misma masa arbórea.'
Tal razonamiento dista mucho de ser ilógico, arbitrario o irracional, dado que parte de una visión coherente, congruente y global del territorio, de forma tal que lo que sería contrario a toda lógica, sería permitir la afectación de determinadas zonas, cuya preservación hubiera sido declarada y justificada en otro instrumento o actuación correspondiente a un sector colindante, rompiendo con la visión de conjunto que debe imperar en la regulación del territorio desde una perspectiva medioambiental.
DECIMOSEXTO.-Como último motivo, amparado en el art. 88.1 c) de la LJCA , se alega que la sentencia es manifiestamente errónea, contradictoria e inmotivada en cuanto que considera que no está motivado el plan parcial litigioso.
Nuevamente la parte recurrente realiza una imputación de carácter genérico a la sentencia, sin contener ninguna referencia al precepto o preceptos que han podido resultar infringidos, lo que, junto a su propia redacción, dificulta de forma ostensible la labor de darle una adecuada respuesta.
En cualquier caso, la sentencia declara que '1. La Administración municipal y autonómica, tenían perfecto conocimiento que en la tramitación de la homologación y plan parcial de mejora del Sector residencial Masía de la Bonaigua en el término de Rocafort, cuyo ámbito constituye el linde sur y oeste del de Massarrochos Nord, había recaído declaración de impacto ambiental en fecha 18.09.2003, en dicha declaración (folios 886-890), literalmente:
'...Respecto a la Zona Correspondiente al Parque Urbano (GEL) que será cedida al Ayuntamiento, y que inicialmente pretendía ser atravesada por un vial que conectara con el término municipal de Valencia, deberá preservarse de cualquier actuación urbanística y vías de comunicación, debiéndose mantener y respetar el buen estado natural de la masa arbórea que existe en la zona, compuesta principalmente por pinos carrascos'.
2. Se han ignorado informes que constan en el propio expediente:
-Informe de la Arquitecta Municipal de 19.05.2003, donde reclama un estudio ambiental de la masa arbórea.
-Informe del Servicio de Planeamiento (folio 308), pone de relieve que no se evalúa la afección de la nueva ordenación sobre la vegetación existente.'
Consecuentemente, si lo que se pretende denunciar, por medio de este último motivo, es que la sentencia no es correcta en su apreciación, estaríamos ante un vicio 'in indicando' y no ante un vicio 'in procedendo', por lo que la vía adecuada de impugnación sería el art. 88.1 d) LJCA .
DECIMOSEPTIMO.-Por las razones expuestas, debe declararse no haber lugar al recurso de casación, lo que comporta la imposición de las costas a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de cuatro mil euros (4.000 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa.
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.
Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución,
Fallo
No ha lugar al recurso de casación, número 1919/2013, interpuesto por la mercantil REALIA BUSINESS, S.A., contra la sentencia, de fecha quince de octubre de dos mil doce, dictada por la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso 1-458/2008 , sostenido contra: a) Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 27 de junio de 2008, Expediente NUM000 , inadmitiendo recurso de reposición contra acuerdo plenario del mismo Ayuntamiento de 28 de julio de 2006 por el que se aprobaba el PAI de la Unidad de Ejecución 'NPR-9 Massarrochos Nord' de Valencia; b) Resolución del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 7 de noviembre de 2007, por el que se aprueba la Homologación y Plan Parcial de Mejora del Sector Residencial 'NPR-9 Massarrochos Nord', en el expediente NUM001 , que se publicó en el BOP de Valencia de 24 de abril de 2008, cuya reseña aparece en el DOGV nº 5580 de 28 de octubre y contra la desestimación presunta del recurso de reposición.
Imponer las costas a la parte recurrente, con las limitaciones expresadas en el último fundamento jurídico de la presente resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde. Jose Juan Suay Rincon. Cesar Tolosa Tribiño. Francisco Jose Navarro Sanchis. Jesus Ernesto Peces Morate. Mariano de Oro-Pulido y LopezPUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. D. Cesar Tolosa Tribiño, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
