Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 2052/2009 de 07 de Noviembre de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Noviembre de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 2052 de 2009, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador D. Federico J. Olivares de Santiago, en nombre y representación del Concejo de Amillano, contra la sentencia pronunciada, con fecha 27 de febrero de 2009, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso contencioso-administrativo número 614 de 2006 , sostenido por la representación procesal del Concejo de Amillano contra la Orden Foral número 282 de 2006, de 22 de agosto, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra, por la que se aprobó definitivamente el expediente de modificación del Plan Municipal del Valle de Allín en la Unidad AR-2 de Amillano.

En este recurso de casación han comparecido, en calidad de recurridos, el Ayuntamiento de Allín representado por la Procuradora Doña Ana Lázaro Gogorza, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Navarra, representada por el Procurador Don José Manuel Dorremochea Aramburu.

Antecedentes

PRIMERO .- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó, con fecha 27 de febrero de 2009, sentencia en el recurso contencioso administrativo número 614 de 2006 , cuya parte dispositiva es el tenor literal siguiente: " Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por la presentación procesal del CONCEJO DE AMILLANO contra la Orden Foral nº 282/06, de 22 de agosto, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda de Gobierno de Navarra, por la que se aprueba definitivamente el expediente de modificación del Plan Municipal de Valle de Allín en la Unidad AR-2 de Amillano, declarando la conformidad del acto recurrido con el ordenamiento jurídico, sin imposición de costas."

SEGUNDO .- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico primero: " Los motivos del recurso deben ser examinados siguiendo el orden lógico que corresponde a su respectiva naturaleza. Así, empezaremos por el examen del procedimiento tramitado para la aprobación de la modificación recurrida. La parte recurrente entiende que consistiendo esa modificación en la creación de un núcleo de población de tamaño superior al de la mayoría de los existentes comporta la ruptura del modelo urbanístico tradicional plasmado en el Plan Municipal de 1999.

Desde luego, el número de edificaciones previstas (hasta 60) y su tipología (unifamiliares uniformes, aisladas, pareadas o en bloque de 4) y su relación con el viejo dan al nuevo núcleo o unidad de ejecución una dimensión y una configuración distintas a las típicas del Concejo de Amillano y del mismo Valle. Pero tal innovación no implica una redefinición de los criterios generales de ordenación del territorio definidos en el Plan Municipal.

El artículo 78 de la Ley Foral 35/2002 dispone:

1º. Se entiende por revisión del planeamiento la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio, motivada por la elección de un modelo territorial distinto en su mayoría del antiguo, o por la aparición de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que incidan sustancialmente sobre la ordenación, o por el agotamiento de su capacidad. La revisión determinará la sustitución del instrumento de planeamiento revisado por el nuevo.

2º. En los demás supuestos, la alteración de las determinaciones del plan se considerará como modificación del mismo, aun cuando dicha alteración lleve consigo cambios en la clasificación o calificación del suelo, o impongan la procedencia de revisar la programación del plan municipal.". En términos similares a los que se acaban de transcribir recoge el artículo 154 (apartados 3 y 4) del Reglamento de Planeamiento la distinción entre revisión y modificación del planteamiento. A la vista de ese precepto lo primero que hay que señalar es que el nuevo área de reparto (AR-2 ) incluye las dotaciones antes previstas en la UE-10, más 60 viviendas, en un ámbito próximo al de la UE-10 de Larrión.

Esta edificabilidad es la que corresponde al aprovechamiento tipo asignado en el Plan Municipal al Arallin- de 0,3080 UAS/m².

En segundo lugar, con esas variaciones respecto a las previsiones del Plan Municipal puede apreciarse, si acaso, una innovación en el modelo de desarrollo del Concejo de Amillano, mas no la opción por un modelo territorial distinto en su mayoría del antiguo en que consiste la revisión del planeamiento.

Así lo que desde la perspectiva "inframunicipal" del Concejo recurrente puede contemplarse como una alteración general de su modelo territorial es contemplado con distinto alcance desde la perspectiva municipal y es que la alteración así localizada por importante que sea no alcanza las notas de mayoritaria o sustancial definitorias de la revisión.

Por supuesto que la modificación controvertida afecta a elementos estructurantes del Plan como la delimitación de los ámbitos de actuación vs. la clasificación del suelo pero esto no significa incidencia en las bases constitutivas de la estructura general y orgánica del territorio".

TERCERO .- También declara la sentencia recurrida lo siguiente en el fundamento jurídico quinto: " Las otras infracciones alegadas por el recurrente nos remiten a la potestad discrecional de ordenación del territorio que corresponde al Ayuntamiento del Valle y no al Concejo. El ejercicio de esa potestad discrecional en cuanto tal no puede ser controlada por la Administración Foral sino respecto a sus elementos reglados o determinaciones que afecten al interés supramunicipal.

El recurrente señala como precedente a los efectos la Orden Foral 264 de 3-8-2006 del Consejero de Ordenación del Territorio que denegó la aprobación definitiva de la modificación del Plan Municipal de Allín referida a la ampliación Sur de Arbeiza. Pero esa modificación fue denegada por incumplimiento de los requisitos establecidos por los artículos 51 de la Ley Foral 35/2002 y 52 del Decreto Foral 85/1995 ; porque durante la tramitación del expediente se han sucedido los requerimientos del Servicio para completar y corregir la documentación técnica y la justificación de las propuestas sin obtener una respuesta satisfactoria y plenamente ajustada a las previsiones de la Ley; en concreto porque la justificación de la modificación no es suficiente (objetiva, técnica y urbanísticamente) además de proponer un crecimiento desproporcionado que desequilibra el planeamiento previsto para Arbeiza y para el propio valle que plantea crecimientos controlados manteniendo una coherencia en relación a la escala del núcleo urbano y a las tipologías existentes, y por otra parte no ha quedado garantizada la existencia y condiciones de infraestructuras viarias de conexión con capacidad suficiente (obtención, dimensión y urbanización) para la ampliación pretendida. De esa resolución (documento 1 anexo a demanda) el recurrente ha hecho una transcripción parcial y sesgada, restringida a la causa de la resolución señalada ex abundantia. A la vista queda la diferencia entre los motivos de la resolución "precedente" y los motivos de la resolución recurrida sin que se haya acreditado la concurrencia de incumplimientos, defectos o infracciones que pudiesen motivar la denegación también de la modificación aquí discutida. A razones también de oportunidad, conveniencia, adecuación o racionalidad del planeamiento responden las alegaciones del recurrente sobre emplazamiento de la nueva urbanización y de las dotaciones, la necesidad de éstas, trazado y conexión de infraestructuras, localización de zonas verdes etc. Lo que en realidad implican todas esas alegaciones es un conjunto de opciones distintas a las plasmadas en el documento aprobado, tan discrecionales como éstas e igualmente discutibles en cuanto tales y no por su conformidad o disconformidad con el ordenamiento."

CUARTO .- Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Concejo de Amillano presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra la misma recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de fecha 27 de marzo de 2009, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante éste Tribunal de Casación.

QUINTO .- Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento del Valle de Allín, representado por la Procuradora Doña Ana Lázaro Gogorza, la Administración de la Comunidad Autónoma de Navarra, representada por el Procurador Don José Manuel Dorremochea Aramburu, y, como recurrente, el Concejo de Amillano, representado por el Procurador Don Federico J. Olivares de Santiago, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación basándose en dos motivos de impugnación: " articulados el primero de ellos al amparo de la letra c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción; y el segundo, subdivido en cinco apartados, con acomodo en la letra d) del mismo precepto legal , alegándose en dichos motivos, en síntesis, lo siguiente:

En el motivo primero , el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que regulan la Sentencia, al incurrir la Sala de instancia en incongruencia omisiva por no pronunciarse sobre uno de los principales argumentos aducidos por la actora en el fundamento de derecho noveno de su escrito de demanda, en el que señalaba la " existencia de precedentes recientes de denegación de aprobación definitiva de modificaciones de planeamiento en el mismo Valle de Allín de menor entidad que la del AR.2 de Amillano ", solicitando que se declarase la improcedencia de la aprobación definitiva de la modificación " al contrariar esta modificación las líneas fundamentales que rigen el citado Plan ". En apoyo de este motivo la parte recurrente entiende vulnerados los arts. 24.1 y 120.3 de la Constitución (CE ), 67.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 (LRJCA), 11.3 y 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), y 209 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), tal y como expresa la Sentencia de este Tribunal de 1 de junio de 2000 (Sala 3ª).

En el motivo segundo , la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fuera aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, que subdivide en cinco apartados y que basa en las siguientes infracciones:

1.- Infracción de los arts. 154.3 y 156 b) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , así como de los arts. 103.1 CE , 3.1 de la Ley 30/1992 , y 6.1 LOPJ , por entender que se debió tramitar una revisión del Plan Municipal en lugar de la modificación del mismo, pese a que la propia resolución judicial recurrida en casación reconoce que el número de edificaciones previstas (60) y su tipología (unifamiliares uniformes, aisladas, pareadas o en bloque de 4) dan al nuevo núcleo o unidad de ejecución una dimensión y una configuración distintas a las típicas del Concejo de Amillano y el mismo Valle. Alega que, conforme a los datos recogidos en el informe del perito judicial, el Ayuntamiento del Valle de Allín contaba con 816 habitantes en 2007 y está integrado por 10 localidades, la mayor de ellas -Larrión- con 147 vecinos, por lo que la creación de un nuevo núcleo de población de 180 habitantes, que pasaría a ser el mayor del Valle, supondría la adopción de nuevos criterios respecto a la estructura general y orgánica del territorio, alterando el modelo territorialmente existente en el Valle que obligaría a tramitar una revisión del Plan Municipal, y no una modificación, según dispone el art. 154, apartado 3, del Reglamento de Planeamiento Urbanístico .

2.- Infracción del artículo 9.3 CE , que consagra la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, ya que la Sala de instancia, en el fundamento de derecho quinto, aprecia que la modificación del planeamiento recurrida no es equiparable a otra que fue denegada solo 19 días antes en Arbeiza, señalando que la recurrida está justificada objetiva, técnica y urbanísticamente, y la de Arbeiza no. Dicha denegación se basaba no solo en una falta de justificación, sino también por proponer un crecimiento desproporcionado y desequilibrador de la localidad y el Valle, lo cual vulneraba el Plan Municipal, que propugnaba crecimientos controlados manteniendo una coherencia en relación a la escala del núcleo urbano y a las tipologías existentes, y ello cuando el número de viviendas previsto en Arbeiza era sensiblemente inferior a las previstas para Amillano. Sostiene que siendo de aplicación el mismo Plan Municipal, se está actuando de forma arbitraria, ya que si se establece para todas las localidades unos mismos criterios generales de planeamiento, no se puede excepcionar caprichosamente la aplicación de tales criterios a una localidad.

Considera, asimismo, la recurrente que está acreditada la existencia de demanda de vivienda protegida, de manera que el Ayuntamiento del Valle de Allín no puede ser excepcionado de la obligación legal de reservar un porcentaje de la nueva edificabilidad a vivienda protegida.

3.- Vulneración del art. 132, apartados 2 y 3, del Reglamento de Planeamiento urbanístico, y demás legislación concordante que cita, dado que no estaba completo el expediente administrativo remitido para la aprobación definitiva y que la sentencia recurrida no considera relevante; sin embargo, según afirma la recurrente dicho artículo, el cual remite al art. 161.1 del mismo cuerpo legal , señala clara y taxativamente que para la aprobación definitiva de modificaciones de planeamiento, el expediente remitido debe estar formalmente completo.

4.- Infracción de los artículos 84 y 86 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que la Sala de instancia vulnera a su juicio cuando equipara el sometimiento a informe del Concejo de la modificación tramitada con el trámite de información pública, cuando son esencialmente diferentes, ya que el primero implica una notificación personal con efectos jurídicos concretos y directos para el Concejo y sólo para él, debiendo informarlo, mientras que en el segundo caso su eficacia está dirigida a una generalidad difusa de personas para posibilitar su participación voluntaria en el procedimiento si así lo desean. Tal conducta omisiva del Ayuntamiento no puede ser convalidada, como sostiene la Sentencia de instancia, con el sometimiento del acuerdo de aprobación inicial a información pública.

5.- Infracción del art. 60.3 LRJCA y del art. 283.1 LEC , ya que después de haberse admitido a la actora una prueba pericial judicial sobre la repercusión económico-financiera de la modificación de planeamiento, dicha prueba no ha sido tomada en consideración por la Sentencia recurrida".

Termina el escrito de interposición del recurso de casación con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se resuelva lo que corresponda en derecho con la anulación del acto (sic) recurrido.

SEXTO .- Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al expresado recurso, lo que efectuó la representación procesal del Ayuntamiento del Valle de Allín con fecha 23 de octubre de 2009, aduciendo, después de hacer una consideración previa acerca de la modificación del Plan Municipal del Valle de Allín, que la sentencia recurrida no ha incurrido en incongruencia omisiva, como se denuncia en el primer motivo, ya que ambas cuestiones planteadas por el Concejo recurrente recibieron respuesta en la sentencia recurrida, en el fundamento jurídico quinto la primera, y en el fundamento jurídico primero la segunda, ambos transcritos al oponerse a la aducida incongruencia omisiva de la sentencia recurrida, para seguidamente oponerse a las cuestiones de fondo, alegando, en cuanto a la primera, relativa a la infracción de los artículos 154.3 y 156.b) del Reglamento de Planeamiento , 103 de la Constitución y 3.1 el Código Civil , no fueron suscitadas en la demanda, que se basa en una Ley Foral para llegar a la conclusión de que se está ante una modificación y no de una revisión, pero, en cualquier caso, la modificación propuesta pudiera considerarse decisiva desde la perspectiva inframunicipal pero no desde la perspectiva municipal del Ayuntamiento de Allín, y otro tanto cabe decir respecto de la cita del artículo 9.3 de la Constitución , que no fue tampoco invocado en la demanda, sin que tenga relación alguna la propuesta de modificación planteada por unos particulares respecto del desarrollo residencial de Arbeiza con la relativa al Concejo de Amillano, cuya finalidad es cumplir los criterios estratégicos del Plan Municipal Valle de Allín para implantar los equipamientos y servicios centrales del Valle de Allín en un espacio de centralidad junto a la llanada de Larrión, lo que no pudo hacerse en ésta por resultar terrenos inundables, y tuvieron que ser localizados en otro término concejil, pretendiendo la parte recurrente desnaturalizar el recurso de casación buscando la infracción de normas estatales, cual son los artículos 132.2 y 3, en relación con el artículo 161 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , al mismo tiempo que los artículos 103.1 de la Constitución , 3.1 de la Ley 30/1992 y 6.1 de la Ley 7/1985 , cuando lo cierto es que la recurrente pretende que se revise el criterio interpretativo de la Sala de instancia respecto del artículo 70.7 de la Ley Foral 35/2002 , documentos todos conocidos por el Concejo de Amillano, quien autorizó a la Mancomunidad de Aguas de Montejurra la realización de las obras del suministro de agua potable y red de saneamiento para la urbanización que ahora se recurre, y, en cuanto al motivo basado en la infracción de los artículos 84 y 86 de la Ley 30/1992 , aparte de que el Concejo estaba al tanto de los planes del Ayuntamiento, negándose a recibir la notificación, el motivo está mal planteado porque el defecto no conlleva la nulidad del procedimiento sino su anulación, por lo que se debería haber basado en lo establecido en los artículos 62 o 63 de la misma Ley , pero, en cualquier caso, no se está ante un supuesto de acto dictado prescindiendo absolutamente del procedimiento ni ante un supuesto de anulabilidad del artículo 63.1 de la indicada Ley, porque ni ha impedido al acto alcanzar su fin ni ha dado lugar a la indefensión del Concejo de Amillano, y finalmente, en cuanto a la infracción de los artículos 60.3 de la Ley 30/1992 y 283 de la Ley de Enjuiciamiento Civil tampoco se ha producido por el hecho de que el Tribunal de instancia considerase irrelevante la prueba propuesta en relación a la repercusión económico-financiera de la modificación del planeamiento y otro tanto sucede con la aportación tardía del documento sobre la posible incorrección en la delimitación gráfica de la Unidad de Ejecución respecto a la realidad, motivo que, en cualquier caso, no debería haberse articulado al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , por lo que terminó con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida por ser ajustada a derecho con imposición de costas a la parte recurrente.

SÉPTIMO .- El representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Navarra presentó su escrito de oposición al recurso de casación con fecha 28 de octubre de 2009, aduciendo que la sentencia recurrida no incurrió en incongruencia omisiva, para rebatir lo cual cita varias Sentencias de esta Sala relativas a tal cuestión y expresa que la sentencia recurrida se ha pronunciado sobre las cuestiones planteadas en la demanda al declarar ajustada a derecho la modificación del Plan por no haber incurrido dicha modificación en ninguna de las infracciones aducidas en la demanda, de modo que la cuestión suscitada en el fundamento jurídico noveno de la demanda fue examinada en los fundamentos jurídicos primero y quinto de la misma, por lo que el Tribunal "a quo" ha analizado y dado una respuesta razonada y razonable a ambas cuestiones, aunque no se contenga una respuesta expresa en su parte dispositiva al no tratarse de una concreta y específica pretensión sino de una cuestión debidamente resuelta, siendo inadmisible el segundo motivo de casación y todos los submotivos a su amparo esgrimidos porque en éstos se citan normas estatales como infringidas de forma puramente instrumental, por no ser posible basar el recurso de casación en preceptos propios del ordenamiento jurídico autonómico y, además, por carecer manifiestamente de fundamento, todo ello conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 86.4 , 93.2.a ), 94.1 y 95 de la Ley de esta Jurisdicción , según la doctrina jurisprudencial que se cita, pero, en cualquier caso, los cinco submotivos de casación, en que se subdivide el segundo motivo, no pueden prosperar porque es evidente que la modificación llevada a cabo no supone un cambio estructural y general sino un cambio de modelo, ya que no altera aspectos estructurales del Plan Municipal, que, en su consideración global, es coherente, teniendo en cuenta la población del conjunto del Valle, sin que resulte arbitraria la alteración del planeamiento llevada a cabo sino que obedece al recto ejercicio de la discrecionalidad administrativa típica de la potestad de planeamiento urbanístico, y ello porque este argumento es continuidad del anterior, no existe desproporción ni desequilibrio con el Plan Municipal, debido a que la proporción y el equilibrio deben atender la perspectiva de todo el Plan Municipal, no siendo una modificación irrazonable o absurda, sin que, apelando a la arbitrariedad, se pueda sustituir la potestad discrecional de la Administración urbanística, debiendo rechazarse el submotivo basado en la vulneración del artículo 132, apartados 2 y 3, del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , así como la de los artículos 103.1 de la Constitución , 3.1 de la Ley 30/1992 y 6.1 de la Ley 7/1995 , por tratarse de una alegación meramente instrumental del derecho estatal, porque el expediente reunía toda la documentación al efecto exigida por la legislación urbanística foral de Navarra y estaba completo, pues no se indica el documento o documentos que faltase, como tampoco se ha vulnerado lo establecido en los artículos 84 y 86 de la Ley 30/1992 , debido a que también es una alegación puramente instrumental por ser al caso aplicable la legislación autonómica, y el Concejo, perfectamente conocedor de la tramitación del expediente, pudo intervenir en el trámite de información pública, que fue abierto y cumplimentado, mientras que el principio de economía procesal impide la anulación de un acto cuando nada variaría en el resultado de haberse conocido las alegaciones y posición del Concejo, como tampoco se ha vulnerado lo establecido en los artículos 60.3 de la Ley de esta Jurisdicción y 283.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , preceptos que no guardan relación con la cuestión planteada porque se refieren a los criterios para la admisión de las pruebas propuestas, mientras que lo que se plantea es que las pruebas practicadas no fueron tenidas en cuenta, lo que no es cierto, dado que el Tribunal tuvo en cuenta la prueba pericial practicada, que ponderó adecuadamente en el fundamento sexto, letra c), y así lo reconoce la propia recurrente, mientras que la prueba documental fue finalmente admitida y practicada, pero valorada por la Sala en sentido dispar al pretendido por el recurrente, habiéndose puesto de relieve su irrelevancia para la modificación del planeamiento, y, después de remitirse a sus escritos de contestación a la demanda y conclusiones, finalizó con la súplica de que se desestime íntegramente el recurso con imposición de costas a la recurrente.

OCTAVO .- Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 23 de octubre de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO .- Se alega por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente la inadmisibilidad del segundo motivo de casación y sus respectivos submotivos por haberse citado en éstos la infracción de preceptos estatales de manera puramente instrumental, al versar el objeto del pleito sobre cuestiones de derecho propio de la Comunidad Autónoma, de manera que, conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 93.2.a ) y d ) y 86.4 de la Ley de esta Jurisdicción , tales motivos de casación no debieron ser admitidos a trámite.

Es evidente que, si de algunos de esos submotivos de casación pudiera inferirse ese designio meramente instrumental para abrir paso a la casación, no es así de otros, como seguidamente analizamos, y, en consecuencia, el segundo motivo de casación, esgrimido al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , debe ser admitido a trámite.

SEGUNDO .- Se alega por el representante procesal del Concejo recurrente un primer motivo por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, al haber incurrido la pronunciada por el Tribunal "a quo" en incongruencia omisiva por no haber examinado la cuestión planteada en la demanda acerca de los precedentes denegatorios de otras modificaciones del planeamiento urbanístico afectantes exclusivamente a alguno de los Concejos que conforman el Ayuntamiento, por implicar una alteración de la estructura orgánica del singular territorio que conforma el referido Ayuntamiento con diez localidades diferentes y un total de 816 habitantes en 2007, la mayor de 147, mientras que con la modificación propuesta el Ayuntamiento pasaría a contar con 996 habitantes, con un aumento del veintidós por ciento, que absorbería el Concejo de Allín y pasaría a contar con 180 habitantes, al autorizarse con la modificación aprobada un incremento de sesenta viviendas unifamiliares uniformes, aisladas, pareadas o en bloque de cuatro.

Las Administraciones recurridas se oponen a este motivo de casación por quebrantamiento de las normas reguladoras de las sentencias al considerar que la Sala de instancia ha examinado tal cuestión en los fundamentos jurídicos primero y quinto de la sentencia recurrida, recogidos en los antecedentes segundo y tercero de esta nuestra.

No se puede aceptar que, en el primer fundamento jurídico de la sentencia recurrida, la Sala sentenciadora aborde la cuestión relativa a los precedentes denegatorios de la aprobación de la modificación del planeamiento urbanístico, pues en ese fundamento jurídico primero se limita a justificar que se haya alterado dicho planeamiento urbanístico a través del procedimiento previsto en el ordenamiento jurídico autonómico para las modificaciones de aquél y no mediante el procedimiento establecido para su revisión.

Por el contrario, en el quinto fundamento jurídico de su sentencia, dicha Sala examina el precedente, al que alude el Concejo ahora recurrente en su escrito de demanda, de la ampliación Sur de Arbeiza, que echa de menos el representante procesal del recurrente.

Ahora bien, el referido análisis no lo realiza la Sala de instancia desde el planteamiento que efectuó el Concejo de Amillano en su demanda, relativo al cambio estrictamente del planeamiento urbanístico debido a un excesivo aumento de la población, sino que centró sus consideraciones en torno a la discrecionalidad en la ordenación urbanística, para seguidamente insistir en que la negativa a aprobar el planeamiento urbanístico, respecto de la ampliación del Sur de Arbeiza, obedeció a defectos formales, aunque, al final del párrafo cuarto de ese fundamento jurídico quinto, la Sala sentenciadora desliza que se propuso " un crecimiento desproporcionado que desequilibra el planeamiento previsto para Arbeiza y para el propio Valle que plantea crecimientos controlados manteniendo una coherencia en relación a la escala del núcleo urbano y a las tipologías existentes ".

Es decir, el Tribunal de instancia admite que la ampliación Sur de Arbeiza, entre otras razones, no fue aprobada por proponer un crecimiento desproporcionado que desequilibraba el planeamiento previsto para Arbeiza y para el propio Valle, que plantea crecimientos controlados manteniendo una coherencia en relación a la escala de núcleo urbano y a las tipologías existentes, a pesar de lo cual no relaciona, como planteaba el Concejo demandante, tal hecho con lo sucedido a la inversa en su territorio, en que su población pasa a contar con 180 habitantes, es decir con treinta y tres habitantes más que la localidad de Larrión, que es la más poblada del Valle con 147 vecinos, incremento de población para el Concejo de Amillano, al haberse aprobado la modificación del planeamiento urbanístico del Valle de Allín, que supone un incremento de población de éste de un veintidós por ciento, razones todas por las que este primer motivo de casación, basado en la incongruencia omisiva de la sentencia, debe prosperar.

TERCERO .- El segundo motivo de casación, esgrimido por la representación procesal del Concejo recurrente, se subdivide en cinco, si bien iniciaremos nuestro análisis por el segundo de esos submotivos aducidos, cuya estimación anticipamos, que, a su vez, es determinante de que prospere también el primer submotivo y tengamos que realizar algunas precisiones respecto del cuarto, aunque éste no deba ser estimado a la vista de los preceptos alegados como infringidos.

CUARTO .- En el segundo submotivo de los aducidos, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , se invoca la vulneración de lo establecido por el artículo 9.3 de la Constitución , ya que la Sala sentenciadora elude la aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, que es en lo que ha incurrido la Administración urbanística al alterar la estructura orgánica de la localidad de Amillano sin respetar las reglas establecidas para la revisión del planeamiento, alteración de la configuración que admite la propia Sala de instancia, a pesar de lo cual entiende que no era preciso cumplir los trámites para la revisión del planeamiento sino que bastaba seguir los previstos para la modificación, en contra del precepto autonómico que la propia Sala de instancia transcribe en el fundamento jurídico primero de su sentencia.

Este motivo de casación, como ya hemos anticipado, debe prosperar.

Según hemos recogido en el antecedente segundo de esta nuestra sentencia, la Sala de instancia transcribe el contenido del artículo 78 de la Ley Foral 35/2022 , al que nos remitimos, cuyos términos son equivalentes a los contenidos en los apartados 3 y 4 del artículo 154 del Reglamento de Planeamiento .

Al mismo tiempo, el Tribunal "a quo" reconoce que la modificación del Plan Municipal de Valle de Allín, en la Unidad AR-2 Amillano, prevé hasta sesenta edificaciones con una tipología de unifamiliares uniformes, aisladas, pareadas o en bloque de 4, y su relación con el viejo dan al nuevo núcleo o unidad de ejecución una dimensión y una configuración distintas a las típicas del Concejo de Amillano y del mismo Valle, a pesar de lo cual, sigue expresando, tal innovación no implica una redefinición de los criterios generales de ordenación del territorio definidos en el Plan Municipal, para más adelante afirmar que, con esas variaciones respecto a las previsiones del Plan Municipal, puede apreciarse, si acaso, una innovación en el modelo de desarrollo del Concejo de Amillano, mas no la opción por un modelo territorial distinto en su mayoría del antiguo en que consiste la revisión del planeamiento, para, a continuación, expresar que si desde la perspectiva "inframunicipal" del Concejo recurrente puede contemplarse como una alteración general de su modelo territorial, desde la perspectiva municipal la alteración así localizada, por importante que sea, no alcanza las notas de mayoritaria o sustancial, definitorias de la revisión.

No podemos ni debemos, sin embargo, compartir lo que consideramos una auténtica incoherencia y a la vez arbitraria interpretación de lo establecido en el ordenamiento urbanístico autonómico, ya citado, relativo a las figuras de la revisión y de la modificación, que la propia Sala de instancia indica que repiten lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del artículo 154 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2.159/1978, de 23 de junio.

El municipio del Valle de Allín cuenta con una singular configuración al integrarse por diez localidades o núcleos de población dispersos de escasa población, el mayor de 147 habitantes, a pesar de lo cual la Modificación aprobada del Plan Municipal, objeto de impugnación en el pleito sustanciado ante la Sala de instancia, incrementa la población de una de esas localidades, el Concejo de Amillano, con sesenta viviendas hasta convertirlo en el de mayor población del municipio, con 180 habitantes de los 816 con que contaba el referido Municipio en 2007, lo que, como reconoce la propia Sala de instancia, dan al nuevo núcleo una dimensión o configuración distintas a las típicas del Concejo de Amillano y del mismo Valle.

Este hecho innegable está definido por los artículos 78 de la Ley Foral 35/2002 y 154.3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico como una revisión del Plan de Ordenación Municipal, que requiere una singular tramitación distinta a la de la simple modificación, razón por la que la contradicción en que incurre la Sala sentenciadora hemos de considerarla arbitraria y, por consiguiente, vulneradora de lo establecido en el artículo 9.3 de la Constitución , invocado como infringido por el Concejo recurrente en el segundo de los motivos de casación basados en infracción de ley y de jurisprudencia

QUINTO .- Otro tanto cabe decir del submotivo primero, articulado también al amparo de lo establecido en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , en el que se cita como conculcado por la Sala de instancia lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 154 y en el artículo 156.b) del Reglamento de Planeamiento , 103.1 de la Constitución , 3.1 de la Ley 30/1992 y 6.1 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985 , ya que las actuaciones que la misma Sala sentenciadora afirma que acomete la Modificación del Plan Municipal de Valle de Allín constituyen realmente un cambio de la configuración típica del Concejo de Amillano y del propio Valle de Allín, razones que avalan la estimación también de este primer motivo de casación esgrimido al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

SEXTO .- Finalmente, hemos de hacer patente el error en que incurre la Sala de instancia al declarar, en el último párrafo del fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, que " En cualquier caso, carece de sentido y de justificación práctico- jurídica ordenar la nulidad de actuaciones si no se ha producido indefensión y si la anulación de lo actuado con la consiguiente reproducción del procedimiento no va a conducir a una conclusión material distinta de la ya producida ( sentencia del TS de 4 de Abril de 1997 )" , puesto que se olvida dicha Sala sentenciadora de que estamos ante la impugnación de una disposición de carácter general, a cuya ilegalidad formal o sustantiva es aplicable lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y, por tanto, nula, en todo caso, de pleno derecho cuando es contraria a la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, y no ante la anulabilidad de un acto por defectos formales, contemplada en el apartado 2 del artículo 63 de la misma Ley .

Sin embargo, no podemos estimar el cuarto de los motivos de casación basados en infracción de Ley porque en él se citan como infringidos por la Sala de instancia preceptos reguladores de la participación de los interesados en el procedimiento de aprobación de los actos y no de las disposiciones de carácter general, posiblemente inducida la representación procesal del Concejo recurrente por el propio error en el que incurrió el Tribunal sentenciador .

SÉPTIMO .- La estimación de los tres motivos de casación examinados hace innecesario que analicemos los dos restantes alegados, relativo el último a la valoración de las pruebas practicadas y el tercero a la omisión del trámite en la aprobación de la modificación del planeamiento impugnada.

OCTAVO .- La estimación de tres de los motivos invocados, el uno por quebrantamiento de forma y los otros dos por infracción de ley, es determinante de la declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto y de nuestro correlativo deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según establece el artículo 95.2 c ) y d) de la Ley de esta Jurisdicción , que, en el caso enjuiciado, se centra en la estimación del recurso contencioso-administrativo deducido frente a la Orden Foral nº 282/2006, de 22 de agosto, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra, por la que se aprobó definitivamente la modificación del Plan Municipal de Valle de Allín en la Unidad AR-2 de Amillano, debido a que tendría que haberse seguido el procedimiento para revisar el referido Plan Municipal por las razones expresadas al estimar los motivos de casación primero y segundo basados en infracción de normas del ordenamiento jurídico, y, por tanto, debemos, conforme a lo establecido en el citado artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con lo establecido en los artículos 68.1.b ), 70.2 , 71.1.a ) y 2 , 72.2 y 107.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , declarar la nulidad de pleno derecho de la Modificación del Plan Municipal de Valle de Allín en la Unidad AR-2 de Amillano, aprobada por la Orden Foral 282/2006, de 22 de agosto, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra.

NOVENO .- La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto comporta que no formulemos expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según dispone el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer las causadas en la instancia a cualquiera de los litigantes, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, como establecen concordadamente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .

Fallo

Que, rechazando las causas de inadmisión planteadas por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma comparecida como recurrida y con estimación del motivo aducido por quebrantamiento de forma y los dos primeros basados en infracción de ley, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Federico J. Olivares de Santiago, en nombre y representación del Concejo de Amillano, contra la sentencia pronunciada, con fecha 27 de febrero de 2009, por la Sala de lo Contencioso-Administativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso contencioso-administrativo número 614 de 2006 , la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que, con estimación del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal del Concejo de Amillano contra la Orden Foral número 282/2006, de 22 de agosto, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra, por la que se aprobó definitivamente el expediente de modificación del Plan Municipal de Valle de Allín en la Unidad AR-2 de Amillano, debemos declarar y declaramos que la referida Orden Foral y la Modificación aprobada definitivamente del Plan Municipal de Valle de Allín en la Unidad AR-2 de Amillano son contrarias a derecho, por lo que las declaramos radicalmente nulas, sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación

Así por esta nuestra sentencia, cuya parte dispositiva y Orden Foral declarada nula de pleno derecho se publicarán en el mismo periódico oficial en el que ésta fue publicada en su día (Boletín Oficial de Navarra), lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACIÓN .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.