Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 224/2014 de 09 de Diciembre de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de dos mil quince.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 224/2014, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE COLMENAR DE OREJAy la entidad RODONITA S.L., representados, respectivamente, por la Procuradora Dª Esther Centoira Arrondo y por el Procurador D. Manuel Lanchares Perlado, ambos asistidos de Letrados, promovido contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 13 de diciembre de 2013, en el recurso contencioso-administrativo nº 753/2012 , sobre aprobación del Plan General de Ordenación Urbana de Colmenar Viejo.

Ha sido parte recurrida la COMUNIDAD DE MADRIDrepresentada y defendida por el Sr. Letrado de dicha Administración.

Antecedentes

PRIMERO.- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso nº 224/2014 interpuesto por (1) la mercantil RODONITA S.L., representada por el Procurador D. Manuel Lanchares Perlado; (2) por el Ayuntamiento de Colmenar de Oreja, representado por la Procuradora Dª María Esther Centoira Parrondo, e interviniendo en calidad de demandados (1) la Comunidad de Madrid, representada y defendida por el letrado de sus Servicios Jurídicos; (2) la Mercantil Cebolla y Ajos Basilio S.L; y (3) la mercantil Proyectos Status S.L., representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Begoña Rodríguez Curiel Espinosa, contra la resolución del Secretario General del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 17 de octubre de 2011.

SEGUNDO.- En el citado recurso se dictó Sentencia con fecha 13 de diciembre de 2013 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

' Que DESESTIMAMOS los recursos contencioso-administrativo acumulados número núm 753 /2012 interpuesto por la mercantil RODONITA S.L., representada por el Procurador de los Tribunales don Manuel Lanchares Perlado; y recurso 1271/12, interpuesto por el Ayuntamiento de Colmenar de Oreja, representado por la Procuradora de los Tribunales doña María Esther Centoira Parrondo, contra la Resolución de la Vicepresidenta, Consejería de Cultura y Deporte y Portovacía del Gobierno de la Comunidad de Madrid nº 232/2012, de 16 de febrero así como contra la resolución del Secretario General del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 17 de octubre de 2011'.

TERCERO.-Contra dicha sentencia la representación procesal del Ayuntamiento de Colmenar de Oreja, preparó ante la Sala de Instancia recurso de casación. Asimismo, preparó recurso de casación la representación procesal de la sociedad REDONITA S.L., que fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación dictada el 9 de enero de 2014, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Compareciendo ante esta Sala Tercera y dentro de plazo, el Sr. Letrado de la Comunidad de Madrid en representación y defensa de dicha Administración, en calidad de parte recurrida.

En el día 25 de febrero de 2014, presentó escrito de interposición la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid, y solicitó, entre otros, se dicte sentencia por la que se estime el recurso interpuesto, casando y anulando la sentencia recurrida, dictando otra ajustada a Derecho. Asimismo, en el día 25 de febrero de 2014, se presentó escrito de interposición por la representación procesal de la entidad mercantil RODONITA, S.L., solicitando se dicte sentencia, por la que estimando el recurso de casación, se case, anule y revoque la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho.

CUARTO.-Admitido el recurso mediante providencia de 25 de abril de 2014, la casación se sustanció por sus trámites legales. La representación procesal de la parte recurrida, mediante escrito presentado el 7 de julio de 2014, ha formalizado el escrito de oposición al recurso.

QUINTO.- Mediante providencia de fecha 19 de octubre de 2015, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 24 de noviembre del mismo año, fecha en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna en este recurso de casación 224/2014 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó el 13 de diciembre de 2013, en los recursos contenciosos-administrativos 755/2012 Y 1271/2012, por la que se desestimaron los promovidos por la mercantil RODONITA S.L. y por el Ayuntamiento de COLMENAR DE OREJA contra la resolución de la Vicepresidenta, Consejera de Cultura y Deporte y Portavacía del Gobierno de la Comunidad de Madrid de 16 de febrero de 2012, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por la citada entidad mercantil contra la resolución del Secretario General del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid por la que se comunica a la Gerencia del Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid que no cabe la publicación en el referido diario del anuncio del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Colmenar de Oreja de 1 de septiembre de 2011 por el que se acuerda hacer valer la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de dicho municipio por silencio positivo.

SEGUNDO.-La sentencia impugnada no obstante reconocer 'que el Gerente del Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid se había arrogado competencias que no le corresponden al denegar la publicación del citado Acuerdo Municipal, entiende sin embargo que la Vicepresidencia del Gobierno de la Comunidad de Madrid podía mantener, vía recurso de alzada, la negativa a la publicación del referido acuerdo del Ayuntamiento de Colmenar de Oreja de 1 de septiembre de 2011.

En cuanto al fondo de la cuestión debatida la sentencia desestima los recursos con base a una serie de consideraciones consignadas en su fundamento séptimo, de las que reproducimos las siguientes:

" a.- El artículo 63.2 de la LSCM establece que 'el mero transcurso del plazo fijado en el número anterior sin notificación de acuerdo expreso alguno determinará la aprobación definitiva, por silencio administrativo positivo, del correspondiente Plan General o Plan de Sectorización de iniciativa pública, en los mismos términos de la provisional municipal. La eficacia de la aprobación definitiva por silencio administrativo, que sólo podrá hacerse valer por el Municipio interesado, quedará condicionada a su publicación por éste en la forma determinada por esta Ley'.

Conforme al tenor de dicho precepto dos son los requisitos ineludibles para poder decretar la aprobación por silencio de un Plan General: el transcurso de un plazo de cuatro meses a contar según determina el número 1 de dicho precepto; y, la existencia de una aprobación provisional previa lo que presupone que el Municipio interesado haya presentado el expediente completo, comprensivo del proyecto de Plan y las actuaciones practicadas en el procedimiento de aprobación municipal, en el registro de la Consejería competente en materia de ordenación urbanística.

A la vista de las actuaciones existentes y reflejadas en anterior fundamento la Sección entiende que no concurre el segundo de los elementos. Según consta en fecha 8 de junio de 2009, fecha de salida de 19 de junio, el Director General de Urbanismo y Estrategia Territorial dictó resolución por la que se requería al Ayuntamiento de Colmenar de Oreja la subsanación de deficiencias mediante la devolución del expediente del Plan General con ordenación pormenorizado del Sector residencial S11 para que, según establece el artículo 62.1 de la ley 9/2001, 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid , se procediera a completar y subsanar el expediente en los términos expuestos el presente informe. Dicha resolución tuvo entrada en el Ayuntamiento en fecha 23 de junio de 2009 y generó Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 25 de marzo de 2010 por el que se aprobaron las modificaciones introducidas en la documentación del Plan General de Ordenación Urbanística de Colmenar de Oreja aprobado provisionalmente en su día.

En dicho Acuerdo se señaló que 'Dado que las modificaciones introducidas suponen cambios sustantivos en la ordenación, de acuerdo con artículo 57.c) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad Madrid , se somete a información pública el nuevo documento comprensivo de la primera fase del Plan General de Ordenación de Colmenar de Oreja, que incluye todos los suelos clasificados como urbanos (consolidados y no consolidados) y urbanizables sectorizados, por el plazo de un mes, a contar desde el día siguiente de la inserción del presente anuncio en el BOLETÍN OFICIAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID, para que durante dicho plazo puede ser consultada la documentación y pueda presentarse las delegaciones que se tenga por conveniente'.

b.- El procedimiento de tramitación de los Planes Generales está recogido en el artículo 57 de la LSCM y el trámite seguido en el año 2010 por el Ayuntamiento lo era en aplicación del apartado c) dado que las correcciones suponían cambios sustantivos en la ordenación lo que obligaba a que el nuevo documento volviera a ser sometido a los trámites de información pública y requerimiento de informes y, a su vez, exigía, de conformidad con el apartado e), una nueva aprobación provisional que no se ha llegado a producir ya que lo que pretende el Ayuntamiento es hacer valer una aprobación provisional inexistente.">

[...] Con el Acuerdo de marzo de 2010 el Ayuntamiento creó una situación de confianza legítimo en sus administrados al trasladarles un nuevo texto al trámite de información pública para su posterior aprobación provisional y quebró dicha confianza al abrir el procedimiento yendo contra sus propios actos y haciendo valer un acto de trámite dejado sin efecto por mor de su propia voluntad al no recurrir la decisión en su día acordada por la Consejería.

[...] Si en los anteriores apartados hemos sostenido la inexistencia de una aprobación provisional derivada de los propios actos del Ayuntamiento que abocaron al sometimiento del procedimiento a un nuevo trámite de información pública no se puede, ahora, instar la validez del silencio por falta de Acuerdo de la Administración Autonómica de aprobación definitiva de un Plan General de Ordenación Urbana habida cuenta la inexistencia de un Acuerdo municipal de aprobación provisional ya que el mismo se había dejado sin efecto por el propio Ayuntamiento. Debe tenerse en cuenta que el artículo 57 e) de la LSCM exige tanto la aprobación provisional del Plan General como la remisión a la Consejería competente en materia de ordenación urbanística del expediente completo derivado de la instrucción del procedimiento en fase municipal lo que no acontece en autos habida cuenta que la devolución del expediente lo fue al amparo del artículo 62.1 de dicho texto legal y por la necesidad de dar publicidad a modificaciones sustanciales del Plan en su día aprobado provisionalmente.

TERCERO.-Contra esa sentencia han interpuesto recurso de casación las dos recurrentes en la instancia. La entidad mercantil esgrime cuatro motivos de casación, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1988, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia- y los otros tres por la vía del apartado d) del citado artículo -esto es, por infrracción de la normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate-. Por su parte el Ayuntamiento de Colmenar de Oreja aduce dos motivos, amparados ambos en el ya citado apartado d) del artículo 88.1., siendo sus contenidos los siguientes:

A) En cuanto al recurso de casación de la entidad mercantil.

1º. Infracción de los artículos 33.1 y 33.2 de la citada Ley 29/1998 , así como del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil al incurrir la sentencia recurrida en un vicio de incongruencia ' ultra petita'.

2º. Infracción de los artículos 11.6 del Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, así como el artículo 43.2 de la LRJ-PAC y de la doctrina jurisprudencial recaída en interpretación de dichos preceptos.

3º. Infracción de los artículos 65.1 y 66 de la Ley 7/1985, de 2 de abril reguladora de las Bases del Régimen Local , y la doctrina jurisprudencial recaída en interpretación de dichos preceptos, y

4º. Infracción de la jurisprudencia de Tribunal Supremo en relación con la teoría de los actos propios, así como de los artículos 3.1 de la LRJ-PAC y 130 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico .

B) En cuanto al recurso de casación del Ayuntamiento de Colmenar de Oreja:

1º. Infracción de los artículos 50.2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio y 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , y jurisprudencia que se cita.

2º. Infracción del artículo 11.6 del Real Decreto Legislativo 2/2008 y artículo 43 y 57.1 y 2 de la LRJ-PAC y de la jurisprudencia que se cita.

CUARTO.-Por razones de lógica procesal debemos con carácter previo proceder a examinara el primer motivo de casación aducida por la entidad mercantil al amparo del artículo 88.1.c).

Se denuncia en este motivo que la sentencia impugnada contraviene los artículos 33.1 y 2 de la Ley de esta Jurisdicción y el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , toda vez que, a juicio de la recurrente, la ratio decidendide la sentencia se fundamenta para la desestimación del recurso contencioso- administrativo en una supuesta nulidad de pleno derecho 'de un acuerdo municipal dictado por el Excmo. Ayuntamiento de Colmenar de Oreja (vid. apartado f) del fundamento Derecho SÉPTIMO ,pág. 19 de la sentencia recurrida), cuando, sin embargo, esta pretensión anulatoria en ningún momento fué formulada o aducida por ninguna de las partes'.

Interesa, ante todo, señalar que, como después veremos, la causa señalada no constituye el fundamento o razón básica de la resolución ahora impugnada.

En todo caso, debe recordarse que el Tribunal Constitucional viene considerando el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en los que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más, menos o cosa distinta de lo pedido, y que pueda entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consiste la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en los que discurrió la controversia procesal.

En definitiva, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivos -partes- y objetivo - petitum- y casua de pedir-, sin olvidar que la congruencia procesal es compatible con el principio ' iura novit curia' en la formulación de los Tribunales de sus razonamientos jurídicos.

Pues bien, con tal punto de partida no se observa que la sentencia haya traspasado alguno de los límites antes señalados, ya que lo pretendido por la recurrente en la instancia fué la declaración de nulidad de los acuerdos recurridos en cuya virtud se desestimó la pretensión de publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid del Acuerdo del Ayuntamiento de Colmenar, de 1 de septiembre de 2011, en el que se disponía la publicación de la aprobación definitiva del P.G.O.U de dicho municipio, así como la declaración de tener por aprobado por silencio administrativo positivo el referido Plan. La sentencia, por su parte, se ha limitado a desestimar los recursos interpuestos, por lo que no ha incurrido en incongruencia alguna. Otra cosa es que la recurrente no comparta los argumentos vertidos por aquella como fundamento de su decisión, que podrán, en su caso, ser objeto de impugnación, pero eso es cuestión distinta de la incongruencia.

Procede, pues, rechazar este primer motivo de casación.

QUINTO.- De las consideraciones de la sentencia, trascritas parcialmente en el fundamento segundo de esta nuestra sentencia, se deduce claramente que la razón determinante del rechazo de la pretensión anulatoria ejercitada descansa en que el Plan General objeto de impugnación no podía entenderse aprobado por silencio positivo al no estar el expediente completo.

En efecto, la Sala entiende con apoyo de los artículos 57. c ), 62.1 , y 63.2 de la Ley 9/2001, de 17 de julio , reguladora del Suelo de la Comunidad de Madrid, que son dos los requisitos ineludibles para poder decretar la aprobación por silencio de un Plan General, de una parte, el transcurso de plazo cuatro meses desde que el municipio interesado presente el expediente en el Registro de la Consejería correspondiente de la Comunidad, y de otra, la existencia de una aprobación provisional previa, ' lo que presupone que el municipio interesado haya presentado el expediente completo, comprensivo del proyecto del Plan y las actuaciones practicadas en el procedimiento de aprobación municipal'.

Pues bien, la sentencia considera -y es la razón determinante para desestimar el recurso- 'que no concurre el segundo de los elementos'. Se basa para ello en que con fecha 8 de junio de 2009 el Director General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid dictó resolución requiriendo al Ayuntamiento de Colmenar de Oreja para 'la subsanación de deficiencias mediante la devolución del expediente del Plan General con ordenación pormenorizada del sector residencial SII para que, según establece el artículo 62.1 de la Ley 9/2011, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid , se procediera a completar y subsanar el expediente en los términos expuestos (en) el presente informe'. -el subrayado es nuestro-

Tal decisión fué aceptada, al menos inicialmente, por el municipio que entendió que las modificaciones introducidas suponían cambios sustanciales por lo que, 'de acuerdo con (el ) artículo 57 c) de la Ley 9/2001, de 17 de julio de la Comunidad de Madrid , se somete a nueva información pública el nuevo documento'. -el subrayado es nuestro-

SEXTO.-La Sala de instancia parte, pues, del dato relevante de que el expediente no estaba completo, criterio, por otra parte, admitido inicialmente por el Ayuntamiento interesado, como lo acredita el hecho de que procediera por acuerdo de 25 de marzo de 2010,no sólo aprobar las modificaciones introducidas en la documentación del Plan General sino a efectuar un nuevo trámite de información pública, al considerar aquellas sustanciales.

La sentencia de instancia aplica, en definitiva la doctrina jurisprudencial, que declara que el plazo para entender aprobado un Plan por silencio empieza a computarse a partir del ingreso del expediente completo en el Registro correspondiente. Así, la sentencia de esta Sala de 22 de noviembre de 2010 declara que 'no resulta compatible la aplicación del régimen jurídico previsto para el silencio administrativo, respecto de los instrumentos de ordenación, cuando se carecen de los documentos relevantes para alcanzar su finalidad y para entender cumplida la función de apoyo y fundamento de las normas que se pretenden aprobar'.

No obstante considerar la sentencia recurrida que no era posible la aprobación del Plan por silencio administrativo positivo, por no estar el expediente administrativo completo, tal cuestión, sin embargo, no solo no es combatida por las partes en los recursos de casación interpuestos, sino que en el formulado por la entidad mercantil se llega incluso a decir que 'la sentencia recurrida no indica en ningún momento que el expediente no estuviese completo (cuestión por cierto tampoco negada por la representación procesal de la Comunidad de Madrid) sino que considera que no existe una aprobación provisional previa que ampare al Ayuntamiento a hacer valer la aprobación definitiva por silencio administrativo'.

Prescindiendo de otras circunstancias contenidas en la sentencia recurrida es lo cierto que su ratio decidendidescansa en que el expediente en tramitación que sirve de referencia para la aprobación del Plan está incompleto, lo que impide que pueda iniciarse el computo del plazo para entenderlo aprobado por silencio administrativo. Esta fundamentación, sin embargo, no ha sido combatida a través del pertinente motivo de casación.

Este error de partida de los recurrentes en casación lastra todos sus razonamientos desde el momento en que los motivos de casación se dirigen a combatir otras consideraciones no determinantes del fallo impugnado, partiendo además de un dato inexacto, cual es que la sentencia entendía que el expediente en cuestión estaba completo, lo que hace innecesario el examen pormenorizado de cada uno de los motivos antes enunciados.

En todo caso, no está de más recordar que como señala la reciente sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2004 -recurso de casación 3738/2012 - 'existiendo una regulación propia del procedimiento de elaboración de los planes de la Comunidad Autónoma no resulta procedente la invocación de derecho estatal, cuya aplicación sólo resultaría posible en defecto de tal regulación', o como indica la también sentencia de esta Sala de 30 de diciembre de 2014 , en relación con el artículo 11.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 , en cuanto reconoce la posibilidad del silencio positivo en relación con los instrumentos de planeamiento cuya aprobación definitiva corresponde a una Administración Pública diferente a la competente para su inicio e instrucción, como es el caso, 'es una norma en blanco que no regula en su integridad la aparición del silencio positivo y los requisitos y condiciones que permiten o impiden, en su caso, su consumación. Para la comprensión íntegra de tales elementos -plazo de aparición dies a quo y ad quem-, órgano de recepción del expediente, requisitos documentales, para entenderlo íntegro, suspensión o interpretación, en su caso -es preciso acudir al complemento de la legislación autonómica', en este caso constituida por las normas que la Sala sentenciadora reproduce y que han sido decisivas en el fallo: los artículos 57 c ), 62.1 y 63.2 de la Ley 9/2001, de 17 de julio , reguladora del Suelo de la Comunidad de Madrid. Otro tanto se podría decir, así sentencia de 2 de septiembre de 2015 -recurso de casación 67/2014 -, en relación con el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

SÉPTIMO.- Procede, pues, desestimar los presentes recursos de casación, con expresa imposición a las partes recurrentes de las costas procesales - artículo 139.2 de la ley de ésta Jurisdicción - Ahora bien, tal y como autoriza el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la Administración recurrida, debe limitarse la cuantía de la condena en costas por todos los conceptos a la cantidad de 2.000 euros, que deberán ser abonadas por mitad por cada uno de las recurrentes.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por las representaciones procesales de la mercantil Rodonita S.L. y del Ayuntamiento de Colmenar de Oreja contra la sentencia de 13 de diciembre de 2013 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en los recursos contenciosos-administrativos 755/2012 y 1271/2012, con imposición de las costas procesales a las recurrentes en los términos señalados en el último fundamento de derecho de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.