Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 2722/2005 de 17 de Julio de 2009

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de julio de dos mil nueve

Visto el recurso de casación nº 2722/2005, interpuesto por la Procuradora Dª Yolanda Luna Sierra, en nombre y representación de la entidad mercantil "TIRMA, SA", contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, de fecha 3 de junio de 2004, dictada en el recurso núm. 423/2002, sobre Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de las Palmas de Gran Canaria. Son partes recurridas el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, representado por el Procurador D. José Luis Pinto Marabotto, y el Gobierno de Canarias, representado por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO .- En el proceso antes referido, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria, dictó sentencia en fecha 3 de junio de 2004 , desestimatoria del recurso. Notificada a las partes, por la representación de la entidad mercantil "Tirma, SA" se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 21 de marzo de 2005 , al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO. - Emplazadas las partes, la mercantil "Tirma SA" compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 18 de mayo de 2005 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.

TERCERO .- Mediante providencia de fecha 17 de noviembre de 2006 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, atribuyéndosele su conocimiento a la sección quinta de esta Sala. Por la de 8 de mayo de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las Administraciones recurridas a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron mediante sendos escritos presentados los días 18 y 29 de junio de 2007 respectivamente por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria y por el Gobierno de Canarias el día 12 de marzo de 2008, en el que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia inadmitiendo o subsidiariamente desestimando el recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida.

CUARTO. - Por providencia de fecha 2 de Julio de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de Julio de 2009, en que tuvo lugar.

QUINTO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

Fundamentos

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación nº 2722/2005 la Sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en las Palmas de Gran Canaria dictó en fecha 3 de junio de 2004, en el recurso nº 423/2002, interpuesto por la entidad mercantil "Tirma SA" contra el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 5 de noviembre de 2001, que inadmitió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior Orden de la Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente del Gobierno de Canarias de 26 de diciembre de 2000, de aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Las Palmas de Gran Canaria, con suspensión de algunos sectores (publicado en el BOCan 30/12/2000).

SEGUNDO : Se refiere este litigio a una finca de la que la entidad recurrente dice ser titular, de 16.583 m2 de superficie, que el Plan General impugnado incluyó en el ámbito "OAS-09", destinado a la creación de un sistema general de espacios libre y equipamientos a desarrollar mediante un futuro Plan Especial denominado "Parque Deportivo de La Ballena".

El referido Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 5 de noviembre de 2001, que dio causa a este litigio, inadmitió el recurso de reposición interpuesto por la actora contra la aprobación definitiva del citado Plan General porque, al tratarse este último de una disposición de carácter general, no puede ser impugnado directamente en vía administrativa (artículo 107.3 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

Y la recurrente solicitó en el suplico de la demanda que se anulase la referida calificación urbanística " por no contener la expropiación de los terrenos o la fijación de un sistema de compensación, y en su caso que se reconozca a esta parte el derecho a ser expropiado, previa a su acceso a la posesión total o parcial y como consecuencia de que ésta se ha producido, se reconozca el derecho a la fijación de un justiprecio ".

TERCERO.- La sentencia de 3 de junio de 2004 , ahora recurrida en casación, desestimó íntegramente la demanda, con la siguiente fundamentación, que reproducimos literalmente a continuación:

"La entidad recurrente ejercita una pretensión dirigida a la anulación de las determinaciones urbanísticas establecidas con la aprobación definitiva del Plan General Municipal de Ordenación de Las Palmas de Gran Canaria respecto a la parcela que considera de su propiedad, de 16.583 m2, que, desde el punto de vista civil, forma parte de una finca matriz en la que se asienta una industria y que se sitúa en la calle Gustavo J. Navarro Nieto, con clasificación de suelo urbano e inclusión en un Ambito de Ordenación Diferenciada (OAS 09), a desarrollar mediante un Plan Especial denominado Parque Deportivo de La Ballena.- Precisamente, el motivo central de la pretensión no es otro que la titularidad privada de los terrenos y la ausencia de previsión de sistema de actuación por parte de la Administración, lo que le lleva a pedir en el suplico de la demanda, bien la expropiación, bien la fijación de un sistema de compensación, y añadiendo que, "en su caso", se reconozca su "derecho a ser expropiado, previa a su acceso a la posesión total o parcial y, como consecuencia de que esta se ha producido, se reconozca el derecho a la fijación de un justiprecio" (sic).-

Es significativo al respecto uno de los párrafos del Fundamento IV de la demanda, en el que se lee textualmente "Como quiera que los terrenos objeto del presente litigio resultan propiedad de mi representada, la consideración municipal sobre la titularidad pública de estos, y consecuentemente la ausencia de previsión de expropiación o, cuando menos, compensación, conlleva una acto- previsión urbanística calificable como futura expoliación o confiscación", a lo que añade mas adelante " No se entiende desde la perspectiva de mi representada, como titular dominical de un suelo, cómo el Ayuntamiento de Las Palmas no ha previsto en el PGMO la expropiación de los terrenos que no son suyos para acometer la ejecución del Plan en esa zona que, concretando para los terrenos citados, se destinan a equipamientos deportivos en el ámbito de un sistema general".-

[...] la tesis no puede prosperar por la sencilla razón de que el Plan General no define ni determina titularidades sino que marca el modelo de desarrollo urbanístico del territorio, para lo cual clasifica y califica el suelo, delimita las áreas de reparto de cargas o beneficios o ámbitos análogos, define la estructura general y orgánica del territorio y establece medidas de protección, entre otras determinaciones generales, mientras que, como determinaciones específicas, en lo que atañe al suelo urbano, delimita espacios libres y zonas verdes públicas y privadas y señala los espacios destinados para los servicios y dotaciones urbanas [...].

Algunas de esas determinaciones son las que se contemplan en el Plan General para los terrenos en cuestión, que vienen clasificados como urbanos dentro de un Área de Ordenación Diferenciada, que el propio Plan considera en el artículo 9.6.2 de las Normas Urbanísticas (dentro del Capítulo 9.6 bajo la rúbrica «Ordenación de Áreas Singulares»), como ámbitos de ordenación de Áreas singulares, que se corresponden a ámbitos en los que se prevé una ordenación de los elementos de la estructura orgánica del municipio, que por su dimensión estratégica son merecedores de esa autonomía administrativa para su concreto desarrollo y ejecución, con inclusión tanto de operaciones relacionadas con los sistemas generales de espacios libres y equipamientos como otras con fuerte carga de terciario, englobándose bajo esta denominación genérica tanto los Planes Especiales vigentes en la actualidad o redactados y tramitados en simultáneo a este Plan General, cuyas determinaciones se asumen, en algunos casos con alteraciones parciales de las mismas, como los Planes Especiales que en desarrollo del Plan General deberán redactarse en los próximos años (art. 9.6. 2 ).

Pues bien, en el caso, como dijimos, los terrenos se incluyen en un Área de Ordenación Diferenciada a desarrollar por el Plan Especial Parque Deportivo de La Ballena, por lo que no siendo objeto de impugnación alguna el destino fijado en el Plan, el recurso no puede prosperar en tanto en cuanto la adscripción a un sistema general no va a impedir al propietario el reconocimiento (en su caso) de sus derechos dominicales conforme al sistema de ejecución para la dotación pública que diseñe el Plan Especial de desarrollo del sistema general, que, como es obvio, deberá ajustarse a la legislación urbanística y, en particular, a los artículos 137 y ss. del TRLOT-ENP.

Dicho de otra forma, no es el proceso Contencioso-Administrativo el orden jurisdiccional en el que puedan ventilarse cuestiones sobre la titularidad de las fincas, ni tampoco corresponde al Plan definir titularidades, aunque si es el instrumento que configura el derecho de propiedad (como ha señalado la jurisprudencia -por todas SS. de 7 de diciembre de 1994 -), por lo que, a partir de aquí, la cuestión se queda circunscrita o delimitada a lo que es la legalidad de la previsión de obtención de terrenos para sistemas generales cuando, en ejecución del planeamiento, deban pasar de propiedad privada a pública, lo cual, como dijimos, podrá ser definido por el Plan Especial previsto en la normativa urbanística del Plan General.

El propio TRLOTC-ENP, después de advertir que la adquisición de suelos para sistemas generales se obtendrá «mediante expropiación u ocupación directa», cuando no resulte incluido o adscrito a una concreta unidad de actuación (art. 137.1 ), da la impresión que pretende establecer una verdadera garantía en favor del titular dominical del suelo con este destino al prever en el artículo 138 la posibilidad de que, si transcurridos cinco años desde la aprobación del planeamiento, la Administración no ha procedido a ejercitar la potestad expropiatoria cuando proceda, se entenderá incoado por ministerio de la Ley conforme a la tramitación prevista en el precepto, y aunque dicha previsión puede ser discutible por cuanto podría haber ido mas allá y haberse establecido expresamente la obligación de la Administración de ejecución del sistema, si que permite constatar esa relación entre ejecución de sistemas generales, contenido del derecho de la propiedad, esto es, derechos de los propietarios en relación a terrenos con ese destino, y garantías de los mismos por incumplimiento de las previsiones urbanísticas, viene reconocida «ex lege» [...]".

CUARTO .- Contra la referida sentencia la representación de la entidad mercantil "Tirma SA" ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de casación, por el cauce del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/98 , fundado en la infracción de los artículos 1.3, 2.3 y 137 y ss. del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , aprobatorio del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias; así como del artículo 52 del Reglamento de Gestión Urbanística , aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto . En él reproduce lo argumentado en la demanda, insistiendo en que el Plan General impugnado debió reconocer la titularidad privada de los terrenos en cuestión, definiendo con claridad el sistema de adquisición del suelo por la Administración que permita compensar adecuadamente a su propietario.

QUINTO.- Las Administraciones públicas recurridas, Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria y Gobierno de Canarias, se opusieron al recurso solicitando con carácter preliminar su inadmisión al fundarse realmente en la infracción de Derecho Autonómico, no invocable en casación. Añaden asímismo que se ha producido una desviación procesal al dirigirse en realidad el recurso de casación frente al posterior Plan Especial del Parque Deportivo de La Ballena, que no ha sido impugnado en este pleito. En cuanto al fondo del asunto, inciden en que el Plan General impugnado no infringe ninguno de los preceptos invocados en el recurso de casación, al no cuestionarse los concretos usos urbanísticos a los que se destinará la finca de referencia, sino exclusivamente su titularidad en la fecha de aprobación del Plan, debiendo abordarse dicho extremo en las posteriores fases de planeamiento de desarrollo y de gestión urbanística, y no en la del planeamiento general, correspondiéndole en último término a la jurisdicción civil la resolución de la controversia.

SEXTO.- Centrado así el debate procesal, hemos de constatar, ante todo, la razón que asiste a las Administraciones recurridas cuando ponen de manifiesto la naturaleza autonómica y no estatal, ni comunitaria europea, de las normas relevantes para el enjuiciamiento de este litigio que se citan como infringidas en el escrito de interposición.

La parte recurrente fundó su demanda exclusivamente en la infracción de normas de Derecho autonómico canario. Concretamente los artículos 1.3, 4, 60, 72, 137 y 139 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , aprobatorio del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias. En congruencia con ello, la sentencia dictada por la Sala de instancia se limitó a aplicar en su fundamentación jurídica el referido Decreto Legislativo (que denomina "TRLOT-ENP"), sin citar ninguna otra norma de Derecho estatal o comunitario. Y el motivo casacional que ahora examinamos reproduce de nuevo los mismos fundamentos de derecho de la demanda, circunscritos al citado Decreto Legislativo canario.

El único precepto de Derecho estatal que se cita en el recurso de casación, el artículo 52 del Reglamento de Gestión Urbanística , aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto , no guarda relación con la " ratio decidendi " de la sentencia impugnada, ni resulta relevante para la resolución del litigio. En primer lugar porque se refiere exclusivamente a la fase posterior de gestión o de ejecución del Plan, no afectando al contenido del propio Plan General que constituye el único objeto de este pleito. Y en segundo lugar, porque dicho precepto no tiene ya vigencia en la Comunidad Autónoma de Canarias, al haber sido sustituido y reemplazado íntegramente por el artículo 139 del Decreto Legislativo canario 1/2000 , que es precisamente el que interpreta la sentencia impugnada.

Ninguna duda cabe, por tanto, de que este motivo se funda en la supuesta vulneración de Derecho autonómico, contradiciendo lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional , y debiéndose desestimar por esta única causa.

Ya hemos señalado en consolidada jurisprudencia que no se puede fundar el recurso de casación en la infracción de Derecho autonómico, ni cabe eludir este obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita meramente ficticia e instrumental de Derecho estatal. Podemos citar, así, en materia de urbanismo, las sentencias de esta Sala de 11 de mayo de 2006 (RC 1363 / 2003), 30 de julio de 2008 (RC 5598 / 2004) o 10 de noviembre de 2008 (RC 2298 / 2005 ), en la última de las cuales se incide en que: "poco importa que la regulación autonómica sea reproducción de las previsiones del ordenamiento del Estado, puesto que el ejercicio por una Comunidad Autónoma de potestades legislativas en materias sobre las que le han sido transferidas las correspondientes competencias determina que el derecho resultante haya de imputarse a esa Comunidad, sin que pierda su naturaleza porque el contenido material de la regulación regional coincida con el de la estatal (véanse las sentencias de 26 de julio y 29 de septiembre de 2001, recaídas en los recursos de casación 8858/96 y 9415/96 , respectivamente). El dato decisivo radica en que la sentencia impugnada haya valorado o dejado de valorar indebidamente y con relevancia para el fallo una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma, pues, en caso contrario, estaremos ante un supuesto de interpretación y aplicación del derecho autonómico, cuestión en la que el Tribunal Superior de Justicia tiene la última palabra (véanse los autos de 22 de enero de 1999 y 17 de mayo de 2002, respectivamente casaciones 1247/98 y 70/00) ".

SÉPTIMO .- Al rechazarse el motivo de casación procede declarar no haber lugar al recurso, con condena a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la LJ 29/98 ). A la vista de las actuaciones procesales, esta condena sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta de los Letrados de las Administraciones recurridas, a la cantidad máxima de 2.000'00 euros por cada uno de ellos. (Artículo 139.3 ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución

Fallo

Que no ha lugar al recurso de casación núm. nº 2722/2005, interpuesto por la entidad mercantil "Tirma, SA", contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, de fecha 3 de junio de 2004, dictada en su recurso núm. 423/2002.

Y condenamos a la parte recurrente en las costas de casación, en la forma dicha en el último fundamento de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.