Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 2872/2012 de 09 de Diciembre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación, número 2872/12, interpuesto por Dña. Palmira (en su propio nombre y en representación de los herederos miembros de la Comunidad de Bienes ' DIRECCION000 '), a través de la Procuradora Dña. Matilde Marín Pérez, contra la sentencia, de fecha veinticinco de mayo de dos mil doce, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 4/09 , sostenido por la expresada Sra. Procuradora contra la desestimación por silencio, del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, del recurso de reposición interpuesto en febrero de de 2008 contra las Órdenes Ministeriales de 28 de septiembre de 1971 y de 30 de abril de 1985, que aprueban los deslindes de la zona marítimo-terrestre de un tramo de costa comprendido entre la Playa del Reducto y la Punta de la Bufona (1971) y de un tramo de costa de la Bufona (1985), en el término municipal de Arrecife (Lanzarote); habiendo comparecido, en calidad de recurrida, el Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, con los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha veinticinco de mayo de dos mil doce, sentencia en el recurso 4/09 , cuyo Fallo es del siguiente tenor: ' Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª. Palmira , en su propio nombre propio y en representación de los herederos miembros de la Comunidad de Bienes ' DIRECCION000 ', representada por la Procuradora Sra. Marín Pérez contra la desestimación por silencio contra las Ordenes Ministeriales de deslinde de fecha 28 de septiembre de 1971 y 30 de abril de 1985, por ser un recurso extemporáneo en relación con el recurso de reposición interpuesto; con imposición de costas a la parte actora. (.../...) .'

SEGUNDO.-Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a lo que se accedió por resolución de seis de julio de dos mil doce, en la que se ordenaba emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

TERCERO.-Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala, como recurrida, la Administración del Estado, a través del Abogado del Estado , y, como recurrente, Dña. Palmira (en su propio nombre y en representación de los herederos miembros de la Comunidad de Bienes ' DIRECCION000 '), a través de la Procuradora Dña. Matilde Marín Pérez, quien presentó escrito de interposición de recurso, en el que hace valer dos motivos de casación al amparo del apartado d) del art. 88.1 de la Ley de la Jurisdicción .

En cuanto al primero de los motivos, alega infracción de los artículos 6.2 de la Ley de Costas 28/1969, 79 LPA de 17 de julio de 1958, 24 CE , 218 LEC y 139.1 de la Ley Jurisdiccional , al considerar que la Sentencia de instacia ha omitido la obligación legal de notificar a los interesados y colindantes la existencia del deslinde, que no fueron emplazados para una posible impugnación de resoluciones administrativas, no fueron notificados de las órdenes aprobatorias, ... y, cuando se solicitó una notificación fehaciente, no se obtuvo respuesta a tal petición, generándose indefensión a los interesados al realizar un pronunciamiento de inadmisibilidad por extemporaneidad; además, no ha quedado suficientemente acreditado que la parte actora actuase con temeridad o mala fe para imponerle las costas del procedimiento.

En el motivo segundo, denuncia infracción de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo en cuanto a que el plazo para la impugnación de resoluciones administrativas no notificadas a los interesados, o no publicadas, no empieza a computar hasta que la Administración no realice la notificación formal de la misma; así como la anulabilidad, en caso de defectos formales que produzcan indefensión formal y material.

CUARTO.-Por resolución de veintiséis de octubre de dos mil doce se declaró la admisión de los motivos anteriormente expresados y la remisión de las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación. Dado el oportuno traslado para oposición a la Administración recurrida, el Abogado del Estado presentó escrito en el que solicitaba la desestimación de lo interesado por la recurrente y la confirmación de la sentencia impugnada. Formalizado dicho trámite, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el dos de diciembre de dos mil catorce; habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Cesar Tolosa Tribiño,

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso de interpone contra la sentencia que procedió a resolver la impugnación dirigida frente a la desestimación por silencio del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino del recurso de reposición interpuesto en febrero de 2008 contra las Ordenes Ministeriales de 28 de septiembre de 1971 y 30 de abril de 1985, que aprueban los deslindes de la zona marítimo terrestre de un tramo de costa comprendido entre la Playa del Reducto y la Punta de la Bufona (1971) y de un tramo de costa de la Bufona (1985), término municipal de Arrecife (Lanzarote).

En el referido proceso por la Abogacía del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, se alega que la única cuestión objeto de controversia es, a su juicio, dilucidar si es admisible o no el recurso, al versar sobre actos administrativos que por su falta de impugnación en tiempo y forma devinieron firmes, por lo que de un lado su impugnación sería notoriamente extemporánea y además iría dirigido contra un acto consentido y firme.

Para justificar su solicitud se alega que los citados deslindes fueron tramitados oportunamente, realizándose las publicaciones y anuncios para dotarlos de la mayor publicidad posible a fin de que los interesados pudieran comparecer en dichos procedimientos, sin que quepa ahora revisar deslindes aprobados hace 39 y 25 años por un elemental principio de seguridad jurídica. Ello sin perjuicio de que resulta inverosímil que durante ese prolongado periodo de tiempo y a la vista de las actuaciones del Ayuntamiento donde se sitúan los tramos deslindados, no haya tenido el recurrente conocimiento de la existencia de la concesión y también que los terrenos habían sido objeto de deslinde.

La parte actora se opuso a dicha causa de inadmisibilidad subrayando la falta de emplazamiento y notificación a los propietarios en los expedientes de deslinde, no constando tampoco la publicación de las Órdenes Ministeriales, por lo que en estas circunstancias no se puede pretender que los causantes de los recurrentes o estos mismos, conocieran no ya el contenido de los deslindes sino su misma existencia. Agregando que con fecha 25 de febrero de 2008 se solicitó al Ministerio de Medio Ambiente la notificación formal de dicha órdenes ministeriales, sin que se obtuviera respuesta de la Administración.

SEGUNDO.-La sentencia declara la inadmisibilidad del recurso, considerando acreditado que, '... en cuanto al deslinde de 1971 resulta que se publicó anunció en el Boletín Oficial de la Provincia de Las Palmas, de fecha 16 de junio de 1971, informando de la existencia de dicho deslinde y advirtiendo a los interesados que los documentos relacionados con el mismo estarían de manifiesto durante el plazo de 30 días en las oficinas de la Jefatura de Costas y Puertos de Canarias para examinarlos y presentar reclamaciones durante dicho plazo. También obra el anuncio publicado en dicho sentido en el Tablón de Anuncios del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria.'

' En relación con el deslinde de 1985, consta que se publicó anunció en el Boletín Oficial de la Provincia de Las Palmas, de fecha 22 de diciembre de 1984, en el Tablón de Anuncios del Ayuntamiento y en el periódico local 'La Provincia'de fecha 18 de diciembre de 1984. Anuncios que indicaban que se había fijado para proceder al acto de deslinde de la zona marítimo-terrestre y de las playa del tramo de costa de 'La Bufona' el día 30 de enero de 1985 a las 10 h en el comienzo del tramo a deslindar, lo que se hace público en cumplimiento del artículo 12.6 del Reglamento de Costas para que cuantas personas que se consideren afectadas, pudieran presenta en la Jefatura de Costas en Las Palmas de Gran Canaria cuantas alegaciones estimaran pertinentes durante el plazo de 30 días hábiles o en el acto del deslinde.'

No obstante lo anterior, la sentencia declara igualmente que ' en el expediente no consta notificación personal a los herederos de de D. Teofilo , del que la recurrente trae causa en virtud de la compra realizada a uno de dichos herederos por sus padres (hoy fallecidos), de un 10% de la parcela titularidad de aquel afectada por el deslinde '.

TERCERO.-La sentencia termina resolviendo ' que procede desestimar el recurso, por extemporaneidad del recurso de reposición interpuesto (en vía jurisdiccional se impugna su desestimación por silencio), al haberse interpuesto fuera del plazo de 1 mes establecido en el artículo 117 de la LRJPAC.', estableciendo en su parte dispositiva que se desestima el recurso interpuesto contra ' contra la desestimación por silencio contra las Ordenes Ministeriales de deslinde de fecha 28 de septiembre de 1971 y 30 de abril de 1985, por ser un recurso extemporáneo en relación con el recurso de reposición interpuesto'.

CUARTO.-El primer motivo del recurso se articula al amparo de lo previsto en el art. 88.1.d) de la LJCA , por cuanto la sentencia vulnera el ordenamiento jurídico, citando como infringidos los siguientes preceptos, el art. 6.2 de la Ley de Costas de 1969 , el art. 79 LPA de 1958, el art. 24 CE , el art. 6_0024art>24 CE en relación con el art. 1218 LEC y el art. 139 LJCA .

Por su parte el segundo motivo, planteado al amparo de similar precepto, denuncia la infracción de la jurisprudencia.

Ambos motivos pueden tener un tratamiento conjunto, dado que, en definitiva, los argumentos de la parte recurrente se refieren en lo fundamental, tanto a la regulación legal, como a la doctrina jurisprudencial mantenida por esta Sala acerca de la notificación de los actos administrativos y su trascendencia en orden al cómputo de los plazos de interposición de los recursos, esencialmente en los supuestos de notificaciones defectuosas.

QUINTO.-A juicio de esta Sala el recurso no puede prosperar.

En relación con la interposición de recursos frente a actos aprobatorios de deslindes, producidos con un excesivo plazo temporal, al amparo de posibles defectos en la publicación o notificación de los mismos, debemos recoger el criterio sentado por esta Sala y citado por la sentencia recurrida en la sentencia de 20 de febrero de 2008 (Rec. 1205/2006 ), que desestimó el recurso interpuesto contra una resolución que inadmitió por extemporáneo el recurso contencioso administrativo interpuesto contra dos deslindes, uno del año 1946 y otro de 1994 (es decir, uno de 59 años antes y otro de 11 años del momento en que se impugnan, en fecha 24 de junio de 2005), y en el que se alegaba, al igual que en el presente, que no habían sido notificados a los actores y que, por tanto, estaban en plazo para recurrir.

Según nuestra sentencia '... razones de seguridad jurídica imponen la inadmisión del recurso contencioso administrativo. La seguridad jurídica es un valor fundamental del ordenamiento jurídico, tanto desde el punto de vista constitucional( artículo 9.3 de la C.E .) como desde el punto de vista legal (v.g. artículo 106 de la Ley 30/1992 , que, aunque referido a las facultades de revisión, expresa sin duda un valor general); se trata de un valor social, y no puramente individual, de forma que es la colectividad misma la que está involucrada en ella, y no sólo los intereses particulares; y los Jueces y Tribunales, que tienen encomendada la tutela judicial efectiva, también han de salvaguardar la seguridad jurídica a fin de que no se pongan en tela de juicio situaciones jurídicas consolidadas por el transcurso del tiempo, las cuales, en otro caso, podrían ser cuestionadas 'ad eternum'; en la tensión dialéctica entre tutela judicial y seguridad jurídica, los Jueces y Tribunales no pueden, como pretende la parte recurrente, atender sólo a la primera con olvido manifiesto de la seguridad'. También señaló la citada sentencia, que la jurisprudencia sobre notificaciones defectuosas, alegada por los recurrentes, ' no ha nacido para amparar impugnaciones tan manifiestamente extemporáneas. Dicha doctrina, a cuyo tenor el plazo para que los interesados impugnen un acto administrativo no comienza a correr sino hasta que ha sido notificado, es válida en el tráfico administrativo ordinario, pero no cuando lo impugnado son actos administrativos de hace 59 y 11 años'.

Doctrina la establecida en la citada sentencia de la que se hace eco y también es aplicada por la más reciente STS de 22 de marzo 2012 (Rec.545/2009 ).

SEXTO.-Tal doctrina resulta de plena aplicación al presente caso, dado que, como pone de relieve el Abogado del Estado, resulta inverosímil que durante dicho periodo de tiempo y a la vista de las actuaciones del Ayuntamiento que se relatan con minuciosidad en la demanda, donde se alude a la concesión otorgada al Ayuntamiento de Arrecife mediante Orden Ministerial de 27 de febrero de 1987 para la ocupación de 97.325 m2 de dominio público marítimo terrestre con destino a la ejecución de una avenida marítima entre la Playa del Reducto y Playa del Cable y a escritos presentados por el Ayuntamiento en fechas 10 de agosto de 1989, 4 de septiembre de 1997 y 26 de diciembre de 2000 solicitando la modificación de dicha concesión, no haya tenido la parte conocimiento de la existencia de la concesión y que los terrenos habían sido objeto de deslinde.

En segundo lugar, cabe resaltar, que la recurrente aporta con la demanda como documento número 7, un informe de la Demarcación de Costas en Canarias de 28 de diciembre de 2000, en relación con la modificación de la citada concesión otorgada sobre terrenos de dominio público marítimo-terrestre, que no obra en el expediente administrativo.

Por fin, la propia recurrente reconoce que, al menos desde el 2 de abril de 2007, con motivo de la revisión y adaptación del PGO, tuvo conocimiento de la existencia de los deslindes.

SEXTO.-En nuestra reciente sentencia de 4 de febrero de 2014 ( ROJ: STS 572/2014), resolvíamos una cuestión similar señalando que: 'Los hechos relatados evidencian que, al menos, desde el año 2003 era conocedora de que la vivienda, cuya propiedad compartía con su marido, estaba indebidamente construida en la zona de servidumbre de protección, y tal hecho, no negado por la propia recurrente, quien al articular el motivo de casación que esgrime reconoce que tenía noticias de la existencia del deslinde, es determinante de que la acción que ejercita en sede judicial, transcurridos siete años, deba reputarse extemporánea, pues, si bien es cierto que, como declara probado el Tribunal a quo, adquirieron ella y su marido, por compra mediante escritura pública otorgada el 4 de febrero de 1999, el terreno en que se encontraba en construcción una vivienda unifamiliar, que se inscribe en el Registro de la Propiedad de Adeje el 12 de Abril de 1999, no hay razón para que, una vez conocida la existencia del deslinde, dejase transcurrir siete años para impugnar un deslinde que había sido determinante de la orden de demolición de su vivienda por mucho que no fuese conocedora de los concretos pormenores de la fijación, provisional y definitiva, de la línea de ese deslinde, al que no había sido convocada porque no aparecía como titular de predio alguno afectado por el mismo al recabarse del Catastro los titulares de terrenos ni el Registrador de la Propiedad comunicó a la Administración de Costas dicha titularidad, lo que hemos de admitir que constituyó un defecto formal, que, no obstante, según establece el artículo 63.2 de la Ley 30/1992 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común, no puede ser determinante de la anulación del acto aprobatorio del deslinde, al no apreciarse indefensión material alguna, ya que, desde siete años antes de ejercitar esta acción en sede jurisdiccional, era conocedora de la existencia del deslinde, a pesar de lo cual optó por seguir un proceso exclusivamente frente a la decisión de demoler su vivienda por encontrarse situada en la zona de servidumbre de protección en lugar de impugnar al mismo tiempo el deslinde determinante de tal demolición, razones todas por las que el único motivo de casación que se invoca no puede prosperar.'

SÉPTIMO.-En relación con la condena en costas, el criterio determinante, según lo dispuesto en el art. 139, es la apreciación de una conducta procesal de mala fe o temeridad.

Lo que exige ese concepto indeterminado de temeridad procesal, tal y como declaró la Sentencia de 15 de diciembre de 1997 de la Sección Tercera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo , es que el juzgador lo llene suficientemente de contenido, aportando junto a su motivación elementos objetivos que sean expresión de que la parte a condenar actuó con temeridad.

La sentencia aquí recurrida da suficientemente cuenta de la conducta que se considera como determinante de la temeridad apreciada, juicio valorativo que solo corresponde hacer a la Sala de instancia, al señalar textualmente que: 'en cuanto a las costas, siguiendo el criterio de la Sala en supuestos similares, se considera procedente imponerlas a la parte actora, al apreciarse temeridad procesal en la interposición del recurso, ex artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , al interponer un recurso de reposición completamente extemporáneo y con el que se pretende abrir un plazo para impugnar unos deslindes firmes desde hace más de 36 y 22 años'.

Efectivamente, como ha dicho esta Sala en sentencia, entre otras de 23 de mayo de 2005, dictada en el recurso de casación num. 1480/2002 : 'La temeridad o mala fe a efectos de imposición de costas es un problema de la soberanía del Juzgador de instancia, no revisable en casación'.

Así lo hemos dicho repetidamente, por ejemplo, en sentencia de 5 de diciembre de 2001, de la siguiente manera: 'Para rechazar este argumento baste con recordar la numerosa jurisprudencia de este Tribunal Supremo que declara no revisables en casación las declaraciones de los Tribunales de instancia sobre temeridad o mala fe a efectos de condena en costas'. En efecto, este Tribunal tiene declarado, en cuando a la temeridad o mala fe, que 'la aplicación de la penalidad de la condena en costas está sometida al prudente arbitrio de los Tribunales de instancia, no siendo revisable en casación' ( Sentencias de la Sala 1ª de 28 de abril de 1983 8 de julio de 1983 , 13 de diciembre de 1983 , 10 de abril de 1984 , 14 de junio de 1984 , 27 de septiembre de 1985 , 21 de diciembre de 1985 , 26 de febrero de 1986 , 20 de junio de 1986 , 10 de noviembre de 1988 y 2 de octubre de 1995 ). Con arreglo a esta doctrina 'en orden a la condena en costas una uniforme jurisprudencia de esta Sala, como como pone de relieve la sentencia de 11 de octubre de 1982 y reiteran, entre las más recientes de 21 de marzo , 28 de abril , 8 de julio y 13 de diciembre de 1983 y 14 de junio de 1984 , tiene establecido que la apreciación de las razones conducentes a la imposición o no de las costas originadas por el litigio, entraña un juicio valorativo de la exclusiva incumbencia del órgano jurisdiccional de instancia, juicio que al no estar sometido a preceptos específicos o de doctrina legal, salvo en los supuestos de excepción expresamente previstos en la Ley, queda confiado al prudente arbitrio de dicho Tribunal y no susceptible, por tanto, de ser impugnado en casación', ( Sentencia de 11 de octubre de 2001 ). Doctrina reiterada en recientes sentencias de esta Sala como, v.gr., la de 28 de abril de 2004 (casación num. 7264/2001 ).'

Procede, en consecuencia, desestimar este último motivo de impugnación.

OCTAVO.-Por las razones expuestas, debe declararse no haber lugar al recurso de casación, lo que comporta la imposición de las costas a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de tres mil euros (3.000,00 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa de la Administración del Estado.

Fallo

NO HA LUGAR AL RECURSO DE CASACIÓN interpuesto por la Procuradora Sra.Marín Pérez, la representación que ostenta de Dña. Palmira (en su propio nombre y en representación de los herederos miembros de la Comunidad de Bienes ' DIRECCION000 ') contra la sentencia pronunciada, con fecha veinticinco de mayo de dos mil doce, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso 4/09 ; con expresa condena de las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, dentro de los límites señalados en el fundamento jurídico quinto de ésta nuestra sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la colección legislativa del Consejo General del Poder Judicial, lo pronunciamos, mandamos y firmamos haciéndose saber a las partes que, contra ella, no cabe recurso ordinario alguno. Rafael Fernandez Valverde. Jose Juan Suay Rincon. Cesar Tolosa Tribiño. Francisco Jose Navarro Sanchis. Jesus Ernesto Peces Morate. Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Cesar Tolosa Tribiño, estando la Sala reunida en audiencia pública, lo que certifico.