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17/02/2014
Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 2940/2011 de 29 de Enero de 2014
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Orden: Administrativo
Fecha: 29 de Enero de 2014
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: SUAY RINCON, JOSE JUAN
Núm. Cendoj: 28079130052014100014
Núm. Ecli: ES:TS:2014:190
Núm. Roj: STS 190/2014
Encabezamiento
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Enero de dos mil catorce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 2940/2011, interpuesto por la DIPUTACIÓN DE CÁCERES en nombre y representación de los EXCMOS. AYUNTAMIENTOS DE EL GORDO y BERROCALEJO, representada y asistida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, la Entidad MARINA ISLA VALDECAÑAS, S.A., representada por la Procuradora Doña Beatriz Pérez-Urruti Iribarren, y asistida de Letrado, y la JUNTA DE EXTREMADURA, representada por el Procurador Don Juan Luis Cardenas Porras y asistida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, promovido contra la Sentencia nº 195/2011, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en fecha 9 de marzo de 2011 , en el recurso contencioso-administrativo nº 753/2007, sobre aprobación definitiva del Proyecto de Interés Regional (PIR), consistente en la recalificación y ordenación de terrenos situados en el Embalse de Valdecañas, con destino a la construcción del 'Complejo Turístico, de Salud, Paisajístico y de Servicios Marina Isla de Valdecañas'. Es parte recurrida la ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES DE EXTREMADURA (ADENEX), representada por la Procuradora Doña Mª Dolores Moral García, y asistida de Letrada.
Antecedentes
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D.
Fundamentos
Comoquiera que la entidad recurrente vino a promover no sólo la nulidad del PIR aprobado por Decreto 55/2007, sino también la normativa legal sobre cuya base se fundamentaba el citado Decreto (Ley 8/1998, artículo 56 bis 1 º y 56 quarter, apartados 2 º, 3º y 4º), esta cuestión es objeto de examen preferente en los FD 2º a 4º de la sentencia impugnada. La Sala rechaza esta pretensión por carecer de jurisdicción y por considerar también que carece de la relevancia requerida a los efectos de sustanciar el planteamiento de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad, en la medida en que se considera que la controversia suscitada puede solventarse sin necesidad de ello, por medio de la interpretación de los preceptos legales antes indicados.
Esclarecida así dicha cuestión, en su FD 5º la Sala identifica el primero de los motivos esgrimidos en la demanda en relación con el PIR aprobado mediante Decreto 55/2007, objeto directo del recurso contencioso-administrativo promovido ante aquélla:
'En síntesis, se viene a reprochar que el mencionado Proyecto comporta una desviación de poder -mejor que fraude de ley- en cuanto altera las previsiones del Legislador en orden a la reclasificación de los terrenos por un instrumento de planeamiento que no sea el Plan General Municipal; lo que hace al Proyecto de Interés Regional y al Decreto que lo aprueba, nulo de pleno derecho, a juicio de la asistencia jurídica de la Asociación recurrente; único grado de ineficacia de las disposiciones generales, conforme a lo establecido en el artículo 62.2º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Se opone de contrario por las partes codemandadas que el Proyecto de Interés Regional es una figura del planeamiento que, conforme a la normativa urbanística autonómica, puede establecer la ordenación del territorio, también la ordenación urbanística, por lo que cabe concluir que no existe exceso en lo regulado por el Proyecto aprobado en el Decreto que se revisa'.
Para proceder a abordar esta cuestión, en el FD 6º, se identifica el origen del Decreto impugnado, en estos términos:
'es necesario dejar constancia que el Decreto que se recurre trae causa del proyecto que había sido presentado en la en la Agencia Extremeña de la Vivienda, el Urbanismo y el Territorio por la codemandada 'Marina, Isla de Valdecañas, S.A.', para la construcción de un complejo turístico de salud, paisajístico y de servicios; a desarrollar en término municipal de El Gordo y Berrocalejo, de la provincia de Cáceres; en concreto, en una isla existente en el Pantano de Valdecañas, de una superficie de 134,5 hectáreas. La finalidad era la construcción en esa superficie de dos hoteles de 150 habitaciones; 250 bungalows, 310 viviendas unifamiliares y 5 viviendas en parcelas de 2000 metros cuadrados. Además de tales construcción se instalarían equipamientos deportivos y de ocio consistente en: un campo de golf de 18 hoyos; pistas de tenis, squash, padel, piscinas, circuito de bicicletas, embarcadero, marina seca, playa artificial, pesca, campo de fútbol y atletismo y pistas deportivas. El complejo requería una infraestructura de una red viaria de carretera de acceso de 1800 metros; planta de abastecimiento y potabilización de aguas, saneamiento y sistema de tratamiento de aguas residuales; electrificación y subestación, instalación y suministro de gas centralizado y dique para formación de playa artificial. Añadamos que los mencionados terrenos estaban integrados en la Zona Especial de Protección de Aves (ZEPA) ES0000329, denominada 'Embalse de Valdecañas', así como en una masa de agua declarada de Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) ES4320068 'Márgenes de Valdecañas'.
Y en el siguiente FD 7º se expone, asimismo, el 'iter' procedimental seguido hasta la aprobación del Decreto 55/2007:
'una vez presentado el Proyecto en la Administración Regional, por resolución de 22 de noviembre de 2005, la Agencia de la Vivienda, a instancias de la promotora, solicita 'información ambiental' a los efectos de emitir el 'informe previo de viabilidad'; informe que se emite por el Director de Programas de Impacto Ambiental, de la Dirección General de Evaluación y Calidad Ambiental de la Consejería de Industria, Energía y Medio Ambiente, de la Junta de Extremadura, de 24 de octubre de 2005 -obra a los folios 7 y siguientes del expediente-. Junto con el proyecto se había presentado por la Promotora un denominado 'Avance del Estudio de Impacto Ambiental' del Complejo que se pretendía construir, elaborado en diciembre de 2005 (folios 15 a 119). A la vista de dicho Avance se dicta la resolución de la Dirección General de Medio Ambiente, de la Consejería de Industria, Energía y Medio Ambiente de 21 de diciembre de 2005 (folios 120 y siguientes), en la que se 'entiende que el proyecto puede ser compatible con los valores ambientales presentes en la zona de actuación y con el nivel de protección existente.' El Proyecto había sido objeto de información pública, mediante resolución de la Dirección General de Medio Ambiente, de 5 de diciembre de 2006, publicada en el Diario Oficial de Extremadura de 19 de diciembre (número 148), por plazo de treinta días. En fecha 1 de marzo se emite por la Dirección de Programas de Conservación, de la Dirección General de Evaluación y Calidad Ambiental, informe con el fin de 'evaluar la afección a Red Natura 2000 del proyecto de referencia, y de las medidas adicionales planteadas, tanto correctoras como compensatorias', en el que se concluye que 'con las modificaciones del proyecto propuestas y la aplicación de estas medidas correctoras y compensatorias, se garantiza que la afección a Red Natura 2000, es prácticamente insignificante, y el desarrollo del proyecto es compatible con la conservación de los valores que dieron lugar a la declaración como ZEPA.' En trámite de información pública se presentan alegaciones por diversas asociaciones, también la recurrente -de enero de 2007-, solicitando que se emita informe negativo de impacto ambiental del Proyecto por ocasionar 'efectos críticos sobre el entorno'. El Proyecto se aprueba inicialmente por resolución del Presidente de la Agencia Extremeña de la Vivienda, el Urbanismo y el Territorio, de 9 de octubre de 2006, siendo declarado de interés regional por resolución del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura de 24 de enero de 2006 (folios 64 y precedentes, dada la numeración contraria, de la Carpeta 2) en la que se razona que 'la justificación del interés social del Proyecto está basada en la revitalización turística de los municipios, partiendo de la existencia de un embalse, y en potenciar con ello otros atractivos turísticos, sociales y culturales de la zona: creación de actividad económica en una zona altamente deprimida, mantenimiento de la población rural, nuevas infraestructuras públicas y mejoras ambientales'. Por resolución de 2 de marzo de 2007 (obra a los folios 173 y siguientes), de la Dirección General de Medio Ambiente, se formula declaración de impacto ambiental del mencionado proyecto (DOE de 15 de marzo, número 31), conforme a lo establecido en el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre y Real Decreto Legislativo 1302/1986 (Anexo I, Grupo 9), en el que se declara expresamente que 'gran parte del Proyecto se realiza dentro de la ZEPA "Embalse de Valdecañas", por lo que es de aplicación el
artículo 6.3 del
Sentadas estas premisas, los demás fundamentos se dedican ya al enjuiciamiento específico de las diversas cuestiones suscitadas en la demanda (FD 8º a 25º). Habrá ocasión de atender a ellas con posterioridad. Dicho ahora en síntesis, se alcanzan al respecto las siguientes conclusiones: 1) Se considera que el PIR impugnado no atiende al cumplimiento del objeto propio de estos instrumentos de ordenación, conforme a su normativa aplicable (en FD 8º a 16º, en particular, FD 16º); 2) Tampoco se justifica debidamente en dicho PIR su utilidad pública, interés regional y la protección medioambiental que dispensa, ni el cumplimiento de los estándares urbanísticos establecidos por la normativa autonómica (FD 17º a 19º); 3) La reclasificación del suelo no urbanizable de especial protección que comporta el PIR atenta contra la normativa estatal básica (FD 20º); y 4) Aunque no resulte de aplicación ni Ley 9/1996 ni la Directiva 2001/42/CEE (FD 21 y 22º), el estudio de impacto ambiental realizado sobre el PIR incurre en causa de nulidad al no incluir el estudio de alternativas exigido por la normativa aplicable (FD 23º y 24º).
A tenor de todo lo cual, el recurso es estimado y, en su consecuencia, el Decreto 55/2007 también es declarado nulo.
1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable a la misma. Infracción de los artículos 54 y concordantes de la Ley 30/1992 (LRJAP ), así como del artículo 63 del mismo texto legal , artículo 2 del Real Decreto Legislativo 1302/1986 y del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE , llamada 'de hábitats' y de la normativa concordante.
2) Subsidiariamente, al amparo de lo preceptuado en el
nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable a la misma. Vulneración de los
artículos 3 y 6 del
Por su parte, la entidad Marina Isla Valdecañas, S.A. estima concurrentes los siguientes motivos de casación:
1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 24 CE y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC ), por existir una contradicción interna en la propia sentencia respecto a la posibilidad de que los PIR afecten a suelo no urbanizable.
2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 319 y 326.1 LEC , relativos, respectivamente, a la fuerza probatoria de los documentos públicos y documentos privados, en relación con la calificación de 'viviendas' de los inmuebles.
3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 319 LEC relativo a la fuerza probatoria de los documentos públicos, en relación con la supuesta falta de especificación del cual de los supuestos regulados en el artículo 60.2 de la Ley del Suelo y Ordenación del Territorio de Extremadura (LSOTEX) es aplicable al PIR.
4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 319 y 326.1 LEC , relativos, respectivamente, a la fuerza probatoria de los documentos públicos y documentos privados, y 348 LEC, respecto a la valoración de la prueba pericial, en relación con la supuesta falta de acreditación de la compatibilidad de la ordenación de los terrenos con la protección asignada a los mismos.
5) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 348 LEC , respecto a la valoración de la prueba pericial, en relación con la supuesta falta de acreditación de la incidencia socio- económica del PIR.
6) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 319 y 326.1 LEC , relativos, respectivamente, a la fuerza probatoria de los documentos públicos y documentos privados, respecto a la supuesta falta de justificación del cumplimiento del artículo 74 LSOTEX.
7) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 319 y 326.1 LEC , relativos, respectivamente, a la fuerza probatoria de los documentos públicos y documentos privados, en relación con la supuesta inexistencia de estudio de alternativas en el Estudio de Impacto Ambiental.
8) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 3 del CC , relativo a la interpretación del párrafo b) del artículo 62.2 LSOTEX.
9) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 54 LRJAP , y jurisprudencia que lo desarrolla, respecto a la supuesta falta de motivación del Decreto impugnado.
10) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los artículos 24.1 y 120.3 CE , y 218.2 LEC , por falta de motivación de la sentencia, en relación con el supuesto incumplimiento de los estándares mínimos del artículo 74 LSOTEX.
11) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 9 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , sobre la supuesta clasificación necesaria de los terrenos como suelo no urbanizable de protección especial.
12) Al amparo de lo preceptuado en el
nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de los
artículos 4.4 de la Directiva de Aves 79/409/CEE ,
6.2 de la Directiva de Hábitats 92/43/CEE , y
6, apartados 3 y
4 del
13) Al amparo de lo preceptuado en el
nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del
artículo 2.1.b) del
En fin, para la Junta de Extremadura, tres son los motivos de casación por los que procede la estimación de su recurso:
1) Infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver la cuestión debatida y de la jurisprudencia que la interpreta: incorrecta aplicación del artículo 3.1º CC , en referencia a la interpretación de las normas y del artículo 2.1º relativo a la vigencia de las leyes.
2) Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable a la misma: infracción del artículo 54 (y concordantes) LRJAP , así como del artículo 62.2 y 63 del mismo texto legal . Vulneración igualmente del artículo 2 Real Decreto Legislativo 1302/1986 y del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE , llamada 'de Hábitats' y de la normativa concordante, en especial, el artículo 6 del Real Decreto 1997/1995 , de medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres.
3) Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable a la misma: vulneración de los
artículos 3 y 6 del
Pues bien,
Ciertamente, y aunque de la misma fecha (9 de marzo de 2011), fueron diferentes en origen las resoluciones judiciales dictadas en instancia y recurridas ahora en casación.
Sin embargo, lo eran sólo por tratarse de distintos actores los promotores de los recursos contencioso-administrativos en uno y otro caso. Más allá de ello, tales recursos contencioso-administrativos compartían el mismo objeto y la misma pretensión (la anulación del Decreto 55/2007, de 10 de abril, aprobatorio del PIR consistente en la recalificación y ordenación de terrenos situados en el Embalse de Valdecañas, con destino a la construcción del 'Complejo Turístico, de Salud, Paisajístico y de Servicios Marina Isla de Valdecañas'). Por lo que, congruentemente, debía ser la misma la respuesta de la Sala, como en efecto sucedió.
Acaso la única salvedad estaba en que en el litigio que ha desembocado precisamente en el recurso de casación sometido ahora a nuestro enjuiciamiento (RC 2419/2011), los recurrentes pretendían también la declaración de la nulidad de los preceptos legales que daban cobertura al PIR antes indicado. Hubo por ello que resolver en la sentencia de instancia objeto de este recurso sobre este concreto particular, antes que cualquier otra cosa. Y a tratar la indicada cuestión aquélla dedicó en efecto sus FD 2º a 4º: esta concreta pretensión anulatoria, sin embargo, no prosperó, como ya vimos al dejar antes consignados los fundamentos de la sentencia.
A excepción de esta única salvedad (carente, por lo demás, de toda relevancia a los efectos del presente recurso de casación, porque la entidad recurrente vio estimado a la postre su recurso en la instancia), las resoluciones judiciales dictadas en instancia eran iguales, como decíamos antes.
Así las cosas, y a la vista de todo ello, se impone como obligada una conclusión:
Tan sólo se indica ahora en mayúscula y negrilla la referencia concreta a los fundamentos de la resolución judicial dictada en instancia e impugnada en el recurso sobre el que ahora hemos de pronunciarnos, cuya numeración varía a tenor de lo antes indicado: frente a los 22 fundamentos de la sentencia recurrida en el curso del otro litigio, la que nos ocupa ahora tiene 25, precisamente, porque dedicaba sus Fundamentos 2º a 5º a atender el examen de su única peculiaridad, en los términos que ya hemos indicado.
Hecha esta salvedad, en concreto, se reproducen a continuación los fundamentos destinados por ella a examinar los distintos motivos invocados en sede casacional:
'
Como hemos visto en el antecedente primero, la sentencia declara nulos de pleno derecho el Decreto impugnado y el Proyecto de Interés Regional que en él se aprueba definitivamente; y ordena la reposición de los terrenos a que se refieren las mencionadas actuaciones a la situación anterior a la aprobación de dicho Proyecto y los actos que se hubiera ejecutado con fundamento en el mismo.
Han quedado reseñadas en el antecedente segundo, de forma resumida, las cuestiones suscitadas en el proceso de instancia así como las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. También conocemos los motivos de casación formulados por las tres partes recurrentes, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en los antecedentes cuarto, quinto y sexto. En consecuencia, procede que abordemos el examen de esos motivos de casación, a cuyo efecto agruparemos y analizaremos de forma conjunta los motivos en los que los recurrentes suscitan la misma cuestión. Veamos.
Se trata del motivo primero del recurso interpuesto por Marina Isla de Valdecañas, S.A., en el que, como vimos, se alega la infracción de los
artículos 24 de la Constitución y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por incurrir la fundamentación de la sentencia de instancia en una contradicción interna que se califica de 'palmaria'; y ello, según la recurrente, porque el fundamento decimocuarto de la sentencia
Es cierto que el fundamento decimocuarto de la sentencia
Así las cosas, ni del fundamento decimoséptimo
Por tanto, la sentencia de instancia no incurre en el contradicción interna que se denuncia, lo que lleva a la desestimación del motivo.
Así, en el motivo octavo del recurso de Marina Isla de Valdecañas, S.A. se alega la infracción del
artículo 3 del Código Civil en relación con el artículo 60.2 de la Ley autonómica 15/2001, de 14 de diciembre, señalando la recurrente que los criterios hermenéuticos del Código Civil han sido vulnerados al interpretar el precepto autonómico. Y, en esa misma línea, en el motivo de casación primero del escrito de la Junta de Extremadura se alega la incorrecta aplicación del
artículo 3.1 del Código Civil , relativo a la interpretación de las normas, y del artículo 2.1 del mismo Código relativo a la vigencia de las leyes, aduciendo la Administración autonómica que las reglas de interpretación de las normas invocadas en el fundamento jurídico 'decimosexto' de la sentencia (sic, en realidad es en el 'decimotercero')
Se refieren ambos recurrentes a los razonamientos expuestos en la sentencia recurrida -fundamentos duodécimo y decimotercero-
Es cierto que en el fundamento decimotercero de la sentencia
Así las cosas, fácilmente se constata que la cita que hacen las recurrentes del artículo 3 del Código Civil como norma vulnerada por la sentencia tiene un carácter instrumental, pues con ella se intenta obviar lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , en cuya virtud el recurso de casación ha de fundarse en la infracción de normas de derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.
Según viene señalando una reiteradísima jurisprudencia, el citado artículo 86.4 determina que el recurso de casación no se puede fundar en la infracción de normas de derecho autonómico, ni cabe eludir dicho obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita artificiosa y meramente instrumental de normas de derecho estatal. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 29 de septiembre de 2011 (casación 1238/08 ), 26 de mayo de 2011 (casación 5215/07 ), 28 de abril de 2011 (casación 2060 / 2007 ), 22 de octubre de 2010 (casación 5238/2006 ), 9 de octubre de 2009 (casación 4255/2005 ), así como los pronunciamientos que en ellas se citan. Y esto es precisamente lo que sucede en el caso que examinamos.
Las razones que acabamos de exponer pueden, en buena medida, ser referidas también a la cita del artículo 2.1 del Código Civil , que se señala como vulnerado en el motivo primero del recurso de la Junta de Extremadura. No obstante, sobre la invocación de este precepto debemos hacer alguna consideración adicional.
Esa cita del precepto del Código Civil, que regula la eficacia de las normas jurídicas en el tiempo, la hace Administración autonómica recurrente para señalar que cuando se dictó la sentencia de instancia -no así cuando se aprobó el Plan de Interés Regional controvertido- ya había entrado en vigor la modificación de la Ley urbanística extremeña 15/2001 operada por la Ley 9/2010, de 18 de octubre, que introdujo en el artículo 60.2 de aquélla un nuevo apartado e /; y pese ello -se queja la recurrente- la Sala de instancia ni siquiera menciona ese nuevo apartado que ya estaba en vigor sentencia.
El planteamiento carece de consistencia pues el Plan de Interés Regional al que se refiere la controversia había sido aprobado por Decreto de 10 de abril de 2007, esto es, más de tres años antes de que fuese promulgada y entrase en vigor la reforma legal dada por la Ley 9/2010, de 18 de octubre; por lo que es claro que el apartado e/ que en esa reforma se añadió al artículo 62.2 de la Ley 15/2001 no era de aplicación al caso. En consecuencia, no puede considerarse vulnerado el artículo 2.1 del Código Civil ni cabe reprochar a la sentencia el no haber citado una norma que no era aplicable.
Una vez más, el motivo de casación alega de manera forzada y artificiosa la vulneración de un precepto estatal -en este caso, el artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil - para encubrir el objetivo de la recurrente de cuestionar la interpretación y aplicación de la normativa autonómica. Así, a partir de la consideración de la propia resolución recurrida como 'documento público', la recurrente aduce que la sentencia valora indebidamente ese documento pues le reprocha falta de precisión en la definición del objetivo del Proyecto de Interés Regional siendo así que la resolución señala que las obras proyectadas se corresponden con las contempladas en el artículo 60.2.b de la Ley autonómica 15/2001.
Vemos así que la recurrente utiliza una vía alambicada para formular un motivo de casación que habrá de ser desestimado. Es cierto que en los fundamentos undécimo y duodécimo de la sentencia
Así las cosas, no podemos acoger el motivo de casación, en el que, en realidad, ni siquiera es fácil identificar la infracción que se denuncia. Por lo demás, se comprende la duda que mostraba la Sala de instancia -y que finalmente resuelve la propia sentencia- sobre la incardinación del Proyecto de Interés Regional en uno u otro apartado del citado artículo 60, habida cuenta que ni siquiera los recurrentes, muestran en este punto un parecer claro y congruente. En efecto, así como en este motivo tercero que ahora examinamos la representación de Marina Isla de Valdecañas, S.A. afirma que la resolución impugnada señala que las obras proyectadas se corresponden con las contempladas en el artículo 60.2.b de la Ley autonómica 15/2001, hemos visto que en su motivo segundo la misma entidad mercantil recurrente invoca el artículo 60.2.e/ de la Ley autonómica 15/2001; y lo mismo hace la representación de la Junta de Extremadura, que, como también hemos visto, en el motivo primero de su recurso se lamenta de que la sentencia no haya tomado en consideración, ni mencionado siquiera, el apartado e/ del artículo 60.2 -en el que según la Administración autonómica encontraría acomodo el Proyecto aquí controvertido- cuando, como sabemos- ese apartado e/ fue añadido por la Ley 9/2010, de 18 de octubre , y, por tanto, no es aplicable al caso.
En el motivo segundo se alega la infracción de los
artículos 319 y 326 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con la fuerza probatoria de los documentos públicos y privados y la calificación como 'viviendas' de los inmuebles, tachando de ilógica, absurda y arbitraria la valoración de la prueba y aduciendo que el concepto jurídico de vivienda está perfectamente definido. En el motivo cuarto la recurrente aduce que la sentencia ignora el contenido del Estudio de Impacto Ambiental y de la pericial de parte aportada a las actuaciones en relación con la supuesta falta de acreditación de la compatibilidad de la ordenación de los terrenos con la protección asignada a los mismos, realizando la Sala de instancia una valoración ilógica y arbitraria de tales elementos de prueba. El motivo quinto se refiere a la valoración de la prueba pericial en relación con la supuesta falta de acreditación de la incidencia socioeconómica del PIR, reiterando aquí la recurrente que la sentencia de instancia ha obviado la pericial de parte aportada a las actuaciones. En el motivo sexto se combate la valoración de la prueba que lleva a la Sala de instancia a afirmar que en la resolución impugnada no se justifica ni se razona el cumplimiento de los estándares mínimos contemplados en el artículo 74 de la Ley autonómica 15/2001, de 14 de diciembre (fundamento decimosexto de la sentencia)
No existiendo en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa el motivo de casación de error en la valoración de la prueba, en reiteradas ocasiones hemos declarado que el juicio realizado por el Tribunal de instancia, en cuanto atinente a las circunstancias fácticas del litigio, no puede ser revisado en casación pues la formación de la convicción sobre los hechos cuya fijación es necesaria para resolver las cuestiones objeto del debate está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en este cometido por este Tribunal de casación. Y, como consecuencia de ello, sólo en casos excepcionales que la propia jurisprudencia ha ido enunciando -infracción de normas que deban ser observadas en la valoración de la prueba o que regulan la carga de la prueba, o cuando la valoración sea arbitraria, inverosímil o falta de razonabilidad, aquella valoración de la Sala de instancia puede ser revisada en casación. Puede verse en este sentido las sentencias de esta Sala de 20 de diciembre de 2013 (casación 1477/2011 ), donde a su vez se citan otros pronunciamientos anteriores.
A ello se suma, como recuerda la sentencia de 12 de enero de 2013 (casación 6121/2010 ), que la prueba pericial es de libre apreciación por la Sala de instancia según las reglas de la sana crítica ( artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ); y que, desde luego, no es suficiente con tachar la valoración llevada a cabo como de arbitraria o irrazonable para que puedan cuestionarse en casación cuantos aspectos fácticos ya valorados en la instancia se consideren oportunos.
Trasladando estas consideraciones al caso presente, en modo alguno cabe afirmar que el pronunciamiento de la Sala de instancia se sustente en una valoración irracional o arbitraria de los elementos de prueba disponibles. Muy por el contrario, en la sentencia recurrida se exponen de forma suficientemente pormenorizada las razones por las que alcanza unas conclusiones, y no otras, en los distintos aspectos fácticos de la controversia.
En cuanto a la calificación como 'viviendas' de los inmuebles incluidos en el Proyecto de Interés Regional, lo que se plantea en el motivo de casación segundo no es, en realidad, un problema de prueba sino de interpretación de normas, pues no se suscita debate sobre las características físicas de las construcciones sino sobre su encuadramiento en el concepto jurídico de vivienda tal y como éste aparece definido en la normativa autonómica de Extremadura, en concreto, en el Anexo I del Reglamento de Planteamiento de Extremadura aprobado por Decreto 7/2007, de 23 de enero. Según la recurrente no se trataría aquí de viviendas sino de alojamientos 'con destino a su ocupación temporal o estacional', por lo que el Proyecto de Interés Regional controvertido no se encuadraría en el artículo 62.2.b/ de la Ley autonómica 15/2001 sino en el artículo 62.2.e/ de la misma Ley . Es claro entonces que lo que se cuestiona es la interpretación y aplicación de normas autonómicas. Ello sin contar con que, como ya hemos visto, el mencionado apartado e/ del artículo 62.2 de la Ley 15/2001 fue añadido por la Ley 9/2010, de 18 de octubre, esto es, en fecha muy posterior a la aprobación del PIR al que se refiere la controversia.
En relación con la exigencia de motivación, el fundamento decimocuarto de la sentencia
" (...) en el caso de autos la única motivación existente es la que se contiene en la resolución del Consejo de Gobierno de enero de 2006 a que antes se hizo referencia, en que se razona que 'la justificación del interés social del Proyecto está basada en la revitalización turística de los municipios, partiendo de la existencia de un embalse, y en potenciar con ello otros atractivos turísticos, sociales y culturales de la zona: creación de actividad económica en una zona latamente deprimida, mantenimiento de la población rural, nuevas infraestructuras públicas y mejoras ambientales.'
[...] admitamos que la justificación está en la genérica formula que se emplea en la resolución de que se trata de 'revitalizar' una 'comarca deprimida' aprovechando la existencia del 'embalse' mediante la creación de una 'actividad económica' con 'atractivos turísticos, sociales y culturales', además de posibilitar el 'mantenimiento de la población rural' y la creación de 'infraestructuras públicas y mejoras ambientales'. Sin embargo, se echa de menos
Esas consideraciones sobre la (falta de) motivación del Proyecto se completan en el fundamento decimoquinto de la sentencia
En relación con la falta de motivación del Proyecto, carece de toda consistencia el alegato de la recurrente de que, en orden a la acreditación de la incidencia socioeconómica del PIR, la Sala de instancia no ha tomado en consideración la pericial de parte aportada a las actuaciones. Como hemos visto, lo que el fundamento decimocuarto de la sentencia
En cuanto a la Declaración de Impacto Ambiental, después de razonar pormenorizadamente la Sala de instancia el necesario sometimiento del Proyecto de Interés Regional a ese trámite de evaluación ambiental en virtud de la normativa estatal y comunitaria europea de aplicación (fundamentos decimoctavo, decimonoveno y vigésimo de la sentencia)
En fin, tampoco puede tacharse de irracional o arbitraria la apreciación de la Sala de instancia de que en el Decreto de aprobación del Proyecto de Interés regional no se justifica ni se razona el cumplimiento de los estándares mínimos contemplados el artículo 74 de la Ley autonómica 15/2001, de 14 de diciembre (fundamento decimosexto de la sentencia)
Por las razones expuestas, deben ser desestimados los motivos de casación segundo, cuarto, quinto, sexto y séptimo del recurso interpuesto por Marina Isla de Valdecañas, S.A..
Ambos motivos deben ser desestimados pues a lo largo de la fundamentación de la sentencia recurrida se explica pormenorizadamente por qué debe considerarse insuficiente la motivación del Decreto de aprobación del Proyecto de Interés Regional. En particular en los fundamentos decimocuarto y decimoquinto de la sentencia
No habiendo sido desvirtuadas las razones dadas en la sentencia recurrida, deben ser desestimados el motivo novenodel recurso de casación de Marina Isla de Valdecañas, S.A. y el motivo segundo (primera parte) del recurso de la Junta de Extremadura.
Los ayuntamientos recurrentes, aparte de sostener que el Decreto impugnado está suficientemente motivado -aspecto en el que nos remitimos a lo razonado en el fundamento anterior- aducen que la sentencia recurrida interpreta la exigencia de motivación en un sentido y con una intensidad muy distintos a los que resultan de la jurisprudencia relativa a la motivación de las disposiciones de carácter general. Pues bien, la Sala de instancia deja explicado, interpretando y aplicando la normativa urbanística autonómica (en particular los
artículos 60 a 65 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre ), que los Proyectos de Interés Regional constituyen una figura de planificación introducida por la citada Ley 15/2001 que presenta una naturaleza compleja, pues, siendo
Por otra parte, al combatir la apreciación de la Sala de instancia sobre la falta de motivación del Proyecto de Interés Regional, la representación de los ayuntamientos también aduce en este primer motivo de casación que en el caso presente no resulta exigible que la Declaración de Impacto Ambiental contuviese un estudio de alternativas. Pero no abordaremos ahora esta cuestión, pues nos ocuparemos de ella más adelante.
Por todo ello, y sin perjuicio de lo que luego diremos sobre esa concreta cuestión a la que acabamos de aludir, el motivo de casación primero del recurso de los Ayuntamientos de El Gordo y Berrocalejo debe ser desestimado.
Por lo pronto, debe notarse que la vía adecuada para denunciar un defecto de motivación de la sentencia es la prevista en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (infracción de las normas reguladoras de la sentencia) y no la del artículo 88.1.d/ de la misma Ley , que es el precepto invocado por la recurrente.
Pero aunque prescindiésemos de ese defecto en la formulación del motivo de casación, tampoco por razón de su contenido podría ser acogido. Como ya hemos visto al examinar los motivos de casación relacionados con la valoración de la prueba (fundamento quinto de esta sentencia)
En síntesis, los recurrentes sostienen que la mera inclusión de unos terrenos en la Red Natura 2000 no implica necesariamente su consideración como suelo no urbanizable de protección especial; o, dicho de otro modo, que el régimen de protección al que están sujetos no determina su incompatibilidad con la transformación urbanística de los terrenos.
En contra de lo que aducen los recurrentes, la jurisprudencia que interpreta y aplica la normativa estatal de carácter básico ( artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril ), puesta en relación con las normativa comunitaria europea sobre protección ambiental, deja claramente establecido que cuando unos terrenos están sujetos algún régimen especial de protección sectorial, lo mismo que cuando concurren en ellos valores de los que la legislación urbanística considera merecedores de protección, resulta preceptiva su exclusión del desarrollo urbano y su clasificación como suelo no urbanizable de especial protección.
Una jurisprudencia muy consolidada viene declarando que el
artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril -incluso en el período en el que estuvo suprimido de dicho precepto el inciso '...
Las cosas son distintas cuando concurren circunstancias o están presentes valores que hacen procedente y preceptiva la clasificación del terreno como suelo no urbanizable. El caso más claro, aunque no el único, es el de los terrenos sujetos a algún régimen de especial protección, conforme a lo previsto en el artículo 9.1 de la Ley 6/1998 . A este supuesto se refiere la sentencia de esta Sala de 3 de julio de 2009 (casación 909/2005 ) de la que reproducimos las siguientes consideraciones:
Estos mismos razonamientos aparecen reiterados en nuestra sentencia de 12 de febrero de 2010 (casación 365/06 ), en la que se recuerda, además, que el mencionado artículo 9.1 tiene el carácter de norma básica según la disposición final única de la propia Ley 6/1998, de 13 de abril .
Por tanto, en el esquema de la normativa estatal básica, interpretada por la jurisprudencia en los términos que acabamos de exponer, no hay duda de que la clasificación del terreno como suelo no urbanizable tiene carácter reglado cuando concurran las circunstancias a que se refiere el
artículo 9.1 de la Ley 6/1998 (es decir, cuando se trate de terrenos '
Pero, además, la clasificación reglada o
En fin, como tuvimos ocasión de recordar en dos sentencias dictadas por esta Sala con fecha 8 de abril de 2013 (recursos de casación 7031/2009 y 4378/2010 ) en ese esquema establecido en la normativa estatal -que dado su carácter de norma básica es de obligada observancia- deben encontrar acomodo las diversas categorías de suelo no urbanizable que contemple la legislación urbanística (autonómica), aunque ésta utilice una sistemática distinta a la de aquélla - se referían las dos sentencia a la legislación urbanística andaluza- y presente entremezclados, como si fueran equivalentes, supuestos en los que la clasificación de suelo no urbanizable es reglada (no urbanizable de especial protección) junto a otros en los que es discrecional (no urbanizable común).
Por todo ello, y siendo la sentencia recurrida enteramente respetuosa con los preceptos y la jurisprudencia que acabamos de reseñar, los cuatro motivos de casación a que se refiere este apartado deben ser desestimados.
La cuestión relativa a la falta de estudio de alternativas ya fue abordada en la sentencia recurrida (fundamento vigesimoprimero)
Esta indicación que hace la sentencia de instancia de que el ordenamiento interno propicia en este punto una la protección ambiental más intensa que el ordenamiento comunitario no ha sido desvirtuada por ninguno de los recurrentes, que ni siquiera aluden a ella en sus respectivos motivos. Por lo demás, la necesidad de que la evaluación ambiental contenga un estudio de posibles alternativas ha sido señalada reiteradamente por esta Sala. Sirvan de muestra las sentencias de 7 de octubre de 2009 (casación 1570/2005 ) y 30 de noviembre de 2012 (casación 2482/2009 ) y las que en ella se mencionan, además de las que cita la parte recurrida en su escrito de oposición al recurso.
La representación de la Administración autonómica aduce que la sentencia incurre en contradicción porque señala la falta de motivación del Proyecto de Interés Regional como causa de anulabilidad para luego concluir declarando la nulidad de pleno derecho por esa misma causa. Pues bien, aunque el argumento se formula de manera algo incidental y sin demasiado detenimiento, merece una respuesta clara por nuestra parte.
Ante todo, y como ya hicimos notar a propósito del motivo de casación décimo del recurso de Marina Isla Valdecañas, S.A., para denunciar un defecto de contradicción o incongruencia interna de la sentencia la vía adecuada es la prevista en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (infracción de las normas reguladoras de la sentencia) y no la del artículo 88.1.d/ de la misma Ley , que es el precepto a cuyo amparo se formula el motivo.
Pero aunque prescindiéramos del defecto advertido en la formulación del motivo, tampoco podría ser acogido atendiendo a su contenido.
El Proyecto de Interés Regional al que se refiere la controversia, en su dimensión de instrumento de ordenación territorial y también de ordenación urbanística -ya vimos que la sentencia de instancia atribuye a esta modalidad de planeamiento una naturaleza compleja- es en todo caso una disposición de carácter general, siendo inequívoco su carácter normativo. Por ello, debe recordarse -como ya hicimos en
nuestra sentencia de 12 de julio de 2012 (casación 4314/09 )- que
Por tanto, ningún reproche cabe hacer la Sala de instancia por haber declarado nulo de pleno derecho el Proyecto de Interés Regional impugnado, pues tal es el pronunciamiento que corresponde, según el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , una vez constatados los vicios y defectos que la sentencia recurrida detalla'.
Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Fallo
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos
Mariano de Oro Pulido y López
Rafael Fernández Valverde Eduardo Calvo Rojas
José Juan Suay Rincón Jesús Ernesto Peces Morate
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. José Juan Suay Rincón, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.