Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 3567/2007 de 06 de Julio de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a seis de Julio de dos mil once.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 3567 de 2007, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Ana María Arauz de Robles Villalón, en nombre y representación de la entidad mercantil Dehesa del Carrizoso S.A. y de Doña Eufrasia y Don Jose Pablo , Doña Mercedes y Doña Sara , contra la sentencia pronunciada, con fecha 22 de febrero de 2007, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo número 915 de 2001 , sostenido por la representación procesal de la entidad Dehesa del Carrizoso S.A., Doña Eufrasia , Don Jose Pablo , Doña Mercedes y Doña Sara contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, de fecha 22 de enero de 2001, por la que se inadmitió a trámite la solicitud de revisión de la Orden Ministerial de 15 de diciembre de 1958, por la que se aprobó la clasificación de las vías pecuarias del término municipal de Alcalá de los Gazules.

En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada por el Letrado de la Junta de Andalucía.

Antecedentes

PRIMERO .- La sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal superior de justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó, con fecha 22 de febrero de 2007, Sentencia en el recurso Contencioso-Administrativo número 915 de 2001 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución expresada en el antecedente de hecho primero de esta Sentencia, la cual confirmamos por entenderla ajustada a derecho; y todo ello, sin hacer expresa condena en costas procesales».

SEGUNDO .- Dicha Sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero:« Pues bien, para dicha parte recurrente, los vicios de nulidad apreciables en la Orden Ministerial de fecha 15 de diciembre de 1958 que se argumentan, y que implicaría la declaración de "nulidad sobrevenida de los expedientes de deslinde", son los recogidos en el art. 62.1 , apartados a), e) y f) de la Ley 30/1992 . En concreto , el apartado a) se refiere a "los que lesionen los Derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional", y siendo los arts 14 a 30 de la C.E. . los que regulan tales Derechos (ex art. 53.2 de la CE .), no hay expresión en el escrito de demanda de cuál de ellos se ha de entender lesionado, ni entra bajo el amparo de ninguno de ellos tanto el alegato de que la fijación de la anchura de las cañadas en 75,22 metros constituye una desviación de poder, una vía de hecho y un manifiesto abuso de Derecho y fraude de ley, como el alegato de que al incrementarse la anchura de las cañadas, lo que no prevé el Reglamento de Vías Pecuarias de 23 de diciembre de 1944 , "hace necesaria la incoación de los correspondientes expedientes de expropiación", nunca practicados. Y si bien el apartado f) se refiere a "los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o Derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición", mal puede predicarse esto del acto Administrativo de clasificación. Por su parte, el apartado e) se refiere a "los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, y en absoluto puede estimarse que se generara "manifiesta y verdadera indefensión" con el simple alegato de que la Orden Ministerial de fecha 15 de diciembre de 1958 no se publicó en forma porque faltaban algunos extremos de interés para el conocimiento público cuando fue publicada en el BOE del 6 de enero de 1959 y en el BOP del 17 de febrero de dicho año, o que además debió ser notificada personalmente a cada interesado, sin invocación de la norma legal infringida en cada caso. Tampoco se incluirían en las causas previstas en el invocado art. 62.1, apartados a) , e) y f) de la ley 30/1992, la alegación de que el proyecto de clasificación no tiene en consideración los documentos históricos que se refieren en el escrito de demanda (trabajos de deslinde y amojonamiento realizados en 1820, 1838 y 1852). la de que la Orden Ministerial de fecha 15 de diciembre de 1958 fue adoptada conforme a lo que disponía el Reglamento de Vías Pecuarias de 23 de diciembre de 1944, el cual "infringe el principio general del Derecho de jerarquía normativa", se refiere a un proyecto "totalmente anacrónico, que obedece a unos intereses totalmente enfrentados a la reglamentación vigente", o la de que la clasificación aprobada "no era aplicable" desde la promulgación de la Ley de Vías Pecuarias 22/74, de 27 de junio y del Reglamento aprobado por decreto de 3 de noviembre de 1978, porque ninguna de ellas determina el efecto propugnado al adquirir el acto de clasificación su condición de firme. De ahí que haya de confirmar la apreciación acerca de la manifiesta falta de fundamento de la revisión interesada que justificó la inadmisión a trámite de dicha solicitud».

TERCERO .- Notificada la referida Sentencia a las partes , la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de fecha 11 de junio de 2007, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

CUARTO .- Dentro del plazo, al efecto concedido , comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la administración de la comunidad Autónoma de Andalucía, representada por el letrado de la Junta de Andalucía, y, como recurrentes, la entidad mercantil Dehesa del Carrizoso S.A., Doña Eufrasia y Don Jose Pablo , representados por la Procuradora Doña Ana María Arauz de Robles Villalón, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, los dos primeros al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el tercero al del apartado c) del mismo precepto; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 102 y 62.1 a) de la Ley 30/1992 y 24 de la Constitución, ya que dicha Sala considera que la Orden Ministerial, cuya nulidad se insta , no lesiona Derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, cuando, por el contrario, la Orden impugnada ha causado manifiesta indefensión y vulnera el artículo 24 de la Constitución, ya que en el Reglamento de Vías Pecuarias , utilizado para aprobar la Orden Ministerial de fecha 15 de diciembre de 1958, no se prevé la participación, asistencia, intervención o notificación a los interesados en los actos de clasificación, a pesar de que la Ley de Procedimiento Administrativo, de 19 de octubre de 1889, entonces vigente, establecía que las resoluciones dictadas debían ser notificadas a los interesados, razón por la que el reglamento de Vías Pecuarias de 23 de diciembre de 1944 infringía el principio de jerarquía normativa , sin que tal defecto pueda considerarse subsanado porque la mentada Orden fuese publicada, ya que tal publicación no contenía íntegramente el proyecto de clasificación, y , por consiguiente, la Orden Ministerial, por la que se aprobó la clasificación es nula de pleno Derecho y , además, aquel procedimiento resulta anacrónico y obedece a intereses enfrentados al ordenamiento vigente sobre vías pecuarias, de modo que la ejecución de los actos de deslinde que se pretenden llevar a cabo sin realizar previamente un proyecto de clasificación, acorde con los principios constitucionales, implica un grave atropello a los intereses particulares de los afectados, por lo que tanto el expediente de clasificación como el deslinde deben ser declarado nulos de pleno Derecho; el segundo por haber vulnerado la Sala de instancia lo establecido en los artículos 102 y 62.1 e) y f) de la Ley 30/1992 , ya que con el acto de clasificación de las vías pecuarias se declaran de dominio público terrenos privados sin mediar procedimiento expropiatorio alguno, con lo que se trata de adquirir Derechos sin los requisitos esenciales para una adquisición, por lo que el acto de clasificación tiene realmente carácter constitutivo, de manera que, al haberse realizado tal clasificación sin garantías y datos probatorios fiables, se está ante una auténtica desviación de poder, una vía de hecho y un manifiesto abuso de Derecho y fraude de ley, puesto que se ha llevado a cabo una expropiación encubierta, ya que se ha incrementado la anchura del terreno público sin incoar procedimiento expropiatorio alguno; y , finalmente, el tercero porque la Sentencia recurrida no está motivada, ya que se desconoce la razón de la decisión, y , por consiguiente, la Sala de instancia ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare la improcedencia de seguir adelante con los actos de deslinde de las vías pecuarias , Cañada de Puerto de las Palomas y Camino de Dehesa de las Yeguas al Molino de Partidores, declarando la imposibilidad de la aplicación de la Orden Ministerial de 15 de diciembre de 1958, que aprobaba el Proyecto de Clasificación de Vías Pecuarias del término municipal de Alcalá de los Gazules, en su integridad por los defectos de nulidad de que adolece; la nulidad de los actos de deslinde ejecutados; y la procedencia de llevar a cabo, conforme a Ley, previa creación del correspondiente Fondo documental, una nueva Clasificación de la vías pecuarias del citado término municipal, en base a la cual , se habrá de deslindar y amojonar, con expresa condena en costas a la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía.

QUINTO .- Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado a la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al indicado recurso de casación , lo que llevó a cabo con fecha 5 de marzo de 2008, aduciendo que el Tribunal a quo no ha infringido lo establecido en los artículos 102 y 62.1 a) de la Ley 30/1992, ni el artículo 24 de la Constitución , ya que los demandantes no precisaron los concretos Derechos fundamentales que les fueron supuestamente conculcados con la Orden aprobatoria de la clasificación de las vías pecuarias ni han acreditado que en la tramitación de dicha Orden se prescindiese total y absolutamente del procedimiento , causándoles indefensión , ya que no se incurre en ese defecto procedimental porque la Orden de clasificación no contuviese la totalidad del proyecto, y menos aun por no haberse notificado personalmente a los interesados, sin que tenga relevancia, a los efectos de la nulidad radical, el principio de jerarquía normativa, dado que el Reglamento de Vías Pecuarias de 23/12/1944 no ha sido objeto de recurso Contencioso-administrativo, y menor fundamento aun tiene el segundo motivo en el que, con base en determinada prueba documental, se pretende demostrar la arbitrariedad del acto clasificatorio , mientras que el acto Administrativo impugnado en el presente proceso no es otro que la inadmisión de la solicitada revisión de oficio por nulidad radical, en el que sólo cabe examinar si en el referido acto clasificatorio concurre alguna causa de nulidad radical, contemplada en el apartado 1 del artículo 62 de la Ley 30/1992, que no existe por el hecho de haberse fijado determinada anchura de la vía pecuaria acorde con lo establecido en el Código civil, sin que la Sentencia recurrida adolezca de falta de motivación, al dar a conocer perfectamente la razón de la decisión y sin que haya incurrido en incongruencia omisiva, pues no viene obligado el Tribunal a ajustarse a los razonamientos jurídicos aducidos por las partes, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación con imposición de costas a los recurrentes.

SEXTO .- Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese , a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 21 de junio de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Fundamentos

PRIMERO .- Si bien el motivo de casación por quebrantamiento de forma se esgrime en último lugar y en él se asegura por la representación procesal de los recurrentes que la Sentencia recurrida carece de la debida motivación, con lo que la Sala de instancia ha infringido lo establecido en el artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil, lo examinaremos con anterioridad a los otros dos basados en infracción de ley.

Afirma dicha representación procesal que el Tribunal a quo se ha limitado a considerar carente de fundamento la solicitud de revisión sin explicación alguna y sin examinar cada una de las causas alegadas para pedir tal revisión.

Para desestimar este motivo de casación es suficiente con remitirnos a lo expresado por la Sala de instancia en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra.

En contra de lo afirmado por la representación procesal de los recurrentes, en el indicado fundamento jurídico de la Sentencia recurrida se examinan las causas por las que aquélla entiende que la Orden ministerial de clasificación de las vías pecuarias de 15 de diciembre de 1958 es nula de pleno derecho, llegando a la conclusión la Sala Sentenciadora de que ninguna de ellas está entre las causas contempladas en el apartado a) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , al mismo tiempo que explica la razón por la que así lo considera , pues la referencia a los actos que lesionen Derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional es tan genérica que no permite conocer cuál es, al incluirse aquéllos en los artículos 14 a 30 de la Constitución, sin que ninguno de esos Derechos pueda considerarse amparado en las alegaciones de desviación de poder , vía de hecho, manifiesto abuso y fraude de ley, que, según los recurrentes, han llevado a fijar la anchura de la cañada en 75,22 metros, lo que (continúan indicando) hubiera exigido la incoación de un procedimiento expropiatorio.

En definitiva , el Tribunal a quo expresa claramente las razones por las que los demandantes no expresaron el Derecho o libertad susceptible de amparo constitucional, que hubiese justificado la nulidad de pleno Derecho de la Orden de clasificación de las vías pecuarias.

Otro tanto hace la Sala respecto de las otras dos causas de nulidad radical aducidas por los demandantes y contempladas en los apartado e) y f) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 . En cuanto a este último porque el acto administrativo de clasificación no cabe considerarlo dentro del supuesto previsto en dicho apartado, que se refiere a «los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o Derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición », y respecto del anterior porque la falta de notificación personal del acto de clasificación, o su pretendida incompleta publicación, no supone una falta total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, entre otras razones porque la propia representación procesal de los recurrentes admite que en la clasificación de las vías pecuarias en cuestión se siguió el procedimiento previsto en el Reglamento de Vías Pecuarias de 23 de diciembre de 1944, por lo que admite que se siguió un determinado procedimiento que regía en aquel momento la clasificación de las vías pecuarias, lo que excluye , en principio , que se esté ante los casos de nulidad de pleno Derecho contemplados en los apartados e) y f) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 .

Continúa la Sala de instancia razonando la desestimación de la revisión pedida con el argumento de que la aducida infracción del principio de jerarquía normativa y la tacha de tratarse de un procedimiento anacrónico no son causas para que el acto de clasificación no haya adquirido la condición de firme, sin estar entre las causas de nulidad de pleno Derecho contempladas en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 .

En definitiva, la Sentencia recurrida está suficientemente motivada al haber dado a conocer la razón de su decisión de forma perfectamente comprensible para los litigantes, y, por tanto, el tercer motivo de casación alegado no puede prosperar.

SEGUNDO .- En el primer motivo de casación se sostiene por la representación procesal de los recurrentes que el Tribunal a quo ha vulnerado lo dispuesto en los artículos 102 y 62.1 a) de la Ley 30/1992 y el artículo 24 de la Constitución, ya que el Derecho susceptible de amparo constitucional, que se lesionó con la Orden ministerial de clasificación, fue el consagrado en el artículo 24 de la Constitución , al haberse causado la indefensión de los propietarios de los terrenos, que no fueron convocados al procedimiento de clasificación ni personalmente notificados del acto dictado al respecto, sin que se hiciese en debida forma su publicación.

Según hemos expuesto al examinar el tercer motivo de casación, la Sala de instancia declara en su Sentencia que los demandantes no han expresado cuál de los Derechos contemplados en los artículos 14 a 30 de la Constitución les ha sido lesionado. Ahora parece que lo centran en el Derecho reconocido por el artículo 24 de la Constitución, pero, si bien se cita tal precepto en la demanda, se hace juntamente con los artículos 9 y 33.3 de la misma y se alude a los principios de legalidad, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, Derecho a la defensa de los intereses legítimos de los ciudadanos y a no ser privados de sus bienes o Derechos.

Es decir , en la demanda, como acertadamente señala el Tribunal de instancia en la Sentencia recurrida, no se ha expresado concretamente cuál de los Derechos susceptibles de amparo constitucional es el que consideran que les ha sido lesionado con el acto de clasificación de la vía pecuaria y es ahora cuando lo ciñen al reconocido en el artículo 24 de la Constitución, que consagra el Derecho a la tutela judicial efectiva, del que no se les privó aunque el acto de clasificación no les hubiese sido notificado personalmente, pues admiten que fue oportunamente publicado, aun cuando tal publicación no contuviese todos los extremos que , a su juicio, debería contener, ya que conocieron perfectamente el acto clasificatorio que deberían haber impugnado en su momento de considerarlo contrario a Derecho, en lugar de acudir ahora al subterfugio de pedir la revisión de aquella clasificación aduciendo que concurre una nulidad de pleno Derecho con la finalidad de reabrir, como lo demuestran con los argumentos esgrimidos en su demanda y ahora en casación, el reexamen de las pruebas determinantes de la clasificación, a pesar de que el acto, que la declaró, devino firme por no haber sido impugnado a su debido tiempo , razones todas por las que este primer motivo de casación debe ser desestimado.

TERCERO .- Igual suerte debe correr el segundo de los motivos alegados, en el que se afirma que el Tribunal de instancia ha conculcado lo establecido en los artículos 102 y 62.1 e) y f) de la Ley 30/1992, ya que la Orden de clasificación de las vías pecuarias amplía sin justificación la anchura de éstas, lo que produce el efecto de transformar los terrenos de propiedad privada en públicos sin mediar procedimiento expropiatorio alguno, por lo que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y se han adquirido facultades o Derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición, como se deduce de las pruebas aportadas , con lo que se ha producido una auténtica expropiación encubierta y, por tanto, una situación de vía de hecho.

Para llegar a esta conclusión , la representación procesal de los demandantes arranca de una premisa indemostrada, cual es que las pruebas determinantes del acto de clasificación de las vías pecuarias en cuestión carecen de valor probatorio alguno y, por consiguiente, se ha producido una auténtica vía de hecho para incorporar terrenos de propiedad privada al dominio público sin respetar el debido procedimiento expropiatorio.

Para que fuese posible examinar la regularidad o corrección de las pruebas practicadas en el procedimiento de clasificación, habría que declarar que tal acto debe ser revisado por estar incurso en una causa de nulidad de pleno Derecho de las previstas en los invocados apartados e) y f) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, lo que, según hemos apuntado, no es exacto por cuanto los propios demandantes admiten que se siguió el procedimiento contemplado en el reglamento de Vías Pecuarias de 23 de diciembre de 1944 , sin que este Reglamento haya sido objeto de impugnación en sede jurisdiccional, por lo que no cabe considerarlo radicalmente nulo, y, en consecuencia, hemos de admitir que el acto de clasificación no fue dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, por lo que , al ser firme el acto de clasificación, no cabe sostener que sea un acto expreso contrario al ordenamiento jurídico, lo que impide que este segundo motivo de casación , como ya hemos apuntado, pueda prosperar.

CUARTO .- La desestimación de todos los motivos de casación, al efecto invocados, comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de costas, por partes iguales, a los recurrentes, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien , como permite el apartado tercero del mismo precepto, debemos limitar su cuantía , por el concepto de representación y defensa de la administración autonómica comparecida como recurrida, a la cifra de dos mil quinientos euros , dada la actividad desplegada por el letrado de la Junta de Andalucía para oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.

Fallo

Que, con desestimación de los tres motivos alegados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora Doña Ana María Arauz de Robles Villalón, en nombre y representación de la entidad mercantil Dehesa del Carrizoso S.A., de Doña Eufrasia y de Don Jose Pablo, contra la Sentencia pronunciada, con fecha 22 de febrero de 2007 , por la sección Tercera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal superior de justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso Contencioso-administrativo número 915 de 2001, con imposición a los referidos recurrentes por partes iguales de las costas procesales causadas hasta el límite, por los conceptos de representación y defensa de la administración autonómica comparecida como recurrida , de dos mil quinientos euros.

Así por esta nuestra sentencia , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, magistrado ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.