Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 3725/2007 de 01 de Julio de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a uno de Julio de dos mil once.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 3725/2007 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Arturo Molina Santiago, en nombre y representación del Ayuntamiento de Albalat de la Ribera, contra la Sentencia de 23 de abril de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en recurso contencioso-administrativo nº 357/2003 , sobre aprobación de Plan de Acción Territorial sobre Prevención del Riesgo de Inundaciones en la Comunidad Valenciana.

Se ha personado en el presente recurso de casación como parte recurrida, el Abogado de la Generalidad Valenciana en la representación que legalmente ostenta.

Antecedentes

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 357/2003 , interpuesto por el ahora, y entonces, recurrente Ayuntamiento, contra el Acuerdo del Consell de la Generalidad Valenciana, de 28 de enero de 2003, por el que se desestiman las alegaciones formuladas y se aprueba definitivamente el Plan de Acción Territorial sobre Prevención del Riesgo de Inundaciones en la Comunidad Valenciana.

SEGUNDO .- La Sentencia aquí impugnada, de 23 de abril de 2007 , acuerda en el fallo lo siguiente:

"1.- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Albalat de la Ribera (Valencia), representado por Dª Cristina Litago Lledó y asistido por el letrado D. Terencio Carbonell Lledó, contra el acuerdo del Consell de la Generalitat, de 28 de enero de 2003, por el que se aprueba el Plan de Acción Territorial sobre prevención del riesgo de inundación Comunidad Valenciana (PATRICOVA). (...) 2.- No hacer expresa imposición de costas.".

TERCERO .- Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, el presente recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento citado en el encabezamiento, en el que se invocan tres motivos, al amparo del artículo 88.1 . c) y d) de la LJCA.

CUARTO .- Ha presentado escrito de oposición al recurso de casación la Generalidad Valenciana, como parte recurrida, solicitando que se desestime el recurso de casación y se declare conforme a derecho la sentencia recurrida.

QUINTO .- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 29 de junio 2011, fecha en la que tuvo lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Fundamentos

PRIMERO .- La sentencia que se impugna desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento recurrente contra el Acuerdo del Consell de la Generalidad Valenciana, de 28 de enero de 2003, por el que se aprueba definitivamente el Plan de Acción Territorial sobre Prevención del Riesgo de Inundaciones en la Comunidad Valenciana.

El citado plan de acción es considerado conforme con el ordenamiento jurídico por la sentencia recurrida porque la Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana permite, según se razona en el fundamento tercero, que se aprueben planes de acción territorial sin la aprobación previa del plan de ordenación del territorio. También considera la sentencia, en el fundamento cuarto, que ni se vulnera el principio de igualdad de los vecinos del Ayuntamiento de Albalat de la Rivera porque no se aporta término de comparación, ni se establecen limitaciones mas allá de la que se reconocen en el ámbito urbanístico. Y, en fin, se destaca, en los fundamentos quinto y sexto, que no es preciso que la inundabilidad afecte al cien por cien del municipio y que no concurren los presupuestos exigidos para que tenga lugar la responsabilidad patrimonial de la Administración.

SEGUNDO .- El escrito de interposición se construye sobre tres motivos de casación con el siguiente contenido.

En el primero, por el cauce procesal del artículo 88.1. c) y d) de nuestra Ley Jurisdiccional , se reprocha a la sentencia la lesión de los artículos 209.2ª y 3ª y 218 de la LEC, 33 y 67 de la LJCA y la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, por " falta de motivación e incongruencia omisiva que vulnera el derecho a obtener una resolución fundada sobre el fondo del asunto ".

En el segundo, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , se denuncia la infracción " de la normativa europea relativa a las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (Directivas 84/337/CEE, 97/11/ CE del Consejo de 3 de marzo de 1997 y 2001/42 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001 )".

Y, en el tercer motivo, al amparo del mismo artículo 88.1.d) de la LJCA , se atribuye a la sentencia la lesión de los artículos 14, 33, 106.2 y 149.1.1ª de la CE , por la infracción de los " principios constitucionales de responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 CE )".

Por su parte, la Administración recurrida aduce que los motivos carecen de fundamento porque, en general, no se ha observado la técnica propia de la casación y porque la sentencia no incurre en ninguna de las infracciones que se le atribuyen en el escrito de interposición de esta casación.

TERCERO .- El panorama de motivos de casación como fácilmente se colige de lo expuesto, merece alguna consideración básica sobre la adecuación de los dos primeros motivos a la técnica propia del recurso de casación.

La formulación de un motivo de casación, como el primero , de forma acumulativa al amparo de dos de los motivos del artículo 88.1 de la LJCA , apartados c) y d), constituye una fórmula procesal expresamente desautorizada por esta Sala.

Así es, el planteamiento que se hace sobre el cauce procesal seguido, de carácter acumulativo, como revela la conjunción " y ", resulta impropio de un recurso de casación, en el que las vulneraciones que se imputan a la sentencia recurrida se han de canalizar a través de uno sólo de los motivos tasados legalmente y establecidos en el artículo 88.1 de la LJCA, no alegando todos los motivos o dos de ellos (apartados c/ y d/) como en este caso. En definitiva, cada infracción normativa se ha de canalizar por alguno de los motivos del artículo 88.1 de la LJCA , sin que pueda hacerse por todos los motivos a la vez, por varios de ellos, o por ninguno.

La solución contraria a la expuesta, es decir, permitir esa agregación de motivos de casación, mediante la adición de dos de ellos, pulverizaría, por la vía de la invocación indiscriminada de motivos, tal exigencia procesal y resultaría ociosa, por tanto, la cita de los motivos que relaciona el artículo 88.1 de tanta cita.

En este sentido, esta Sala ha declarado, por todas, Sentencia de 10 de noviembre de 2004 (recurso de casación nº 6149 / 2001), como recogimos también en nuestra Sentencia de 3 de octubre de 2008 (recurso de casación nº 5335/2004 ) que " además, como precisa la Sentencia de 3 de octubre de 2001 (RC 5653/1996 no cabe invocar en un mismo motivo -subsidiaria o acumulativamente- el amparo de dos supuestos diferentes de los previstos en el art. 95.1 de la L.J ., como lo afirma constante jurisprudencia de esta Sala (AATS de 15 de junio de 1998 (RC 9114/1997 ), 14 de julio de 1998 ( 5482/1997 ), 16 de enero de 1998 ( 6740/1997 ) y 6 de marzo de 1998 ( 4720/1997 ), resoluciones todas ellas en la que hemos dicho que el "planteamiento acumulativo del motivo a cuyo amparo se formula el recurso, no resulta acorde con la naturaleza peculiar y extraordinaria del recurso de casación "".

CUARTO .- Por otro lado, en relación con el segundo motivo , las infracciones normativas que se atribuyen a la sentencia han de ser concretas y determinadas, sin que tengan tal condición las lesiones que se predican de todo un texto normativo "in totum", sin distinguir ni acotar sobre su contenido específico. Este es el sentido que tiene la expresión " citando las normas o la jurisprudencia que considere infringidas " prevista en el artículo 92.1 de la LJCA .

Dicho de otro modo, la cita de normas infringidas no puede entenderse cumplida por la cita de un texto normativo completo. Y no lo es, porque resulta de una imposibilidad manifiesta contrastar el contenido de la sentencia con cada una de las múltiples normas, de variado contenido, que integran los textos normativos que se citan ("Directivas 84/337/CEE, 97/11 / CE del Consejo de 3 de marzo de 1997 y 2001/42 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001 ").

En definitiva, cuando se invoca la vulneración de un texto normativo completo, sin concretar ni justificar su lesión por la sentencia se desdibuja la propia caracterización del recurso de casación, pues se impide que cumpla la función a que está llamado.

En este sentido, venimos declarando, por todas, Sentencia de 23 de abril de 2010 (recurso de casación nº 1904/2006 ) que " no podemos pasar por alto la falta de precisión en que incurre la articulación de la infracción que se denuncia, pues no se cita la norma concreta que ha de reputarse infringida por la Sentencia que se impugna. La invocación, en este sentido, de un texto normativo completo --Real Decreto Legislativo 1302/1986 --, haciendo abstracción de la previsión específica y determinada que se entiende vulnerada por la sentencia recurrida, sitúa a este motivo en una zona de indefinición por su carácter genérico, impreciso y confuso, que resulta incompatible con la técnica propia del recurso de casación ".

En fin, debemos añadir que la normativa comunitaria invocada ni fue alegada en el recurso contencioso administrativo por la Administración local recurrente ni ha sido interpretada o aplicada por la Sala de instancia. De modo que estamos también ante una " cuestión nueva " que como tal no puede servir de fundamento al recurso, ya que la casación, por su propia naturaleza, fundamento y significado, únicamente puede sustentarse sobre infracciones de normas alegadas oportunamente o consideradas por la sentencia impugnada, esto es, esgrimiendo motivos esencialmente coincidentes con las infracciones que se atribuyen a la sentencia impugnada, ya sea por infracción de normas o jurisprudencia (apartado d/ del artículo 88.1. de la LJCA ), o bien por los vicios de las normas reguladoras de la sentencia (apartado c/ del citado artículo 88.1 ). Dicho de otra forma, este motivo supone la introducción en el debate casacional de una cuestión ajena al que tuvo lugar en el recurso contencioso administrativo, por eso es " nueva ", que no se ajusta con la técnica casacional, pues mal puede reprocharse a la sentencia la infracción de una normativa cuya aplicación no fue oportunamente interesada ni considerada por la Sala al decidir el recurso contencioso administrativo.

QUINTO .- No obstante, aunque obviáramos el reparo procesal que hemos señalado respecto del primer motivo --respecto del segundo no podemos realizar dicho ejercicio de abstracción pues resulta imposible analizar las genéricas e ilimitadas infracciones alegadas-- tampoco podría prosperar el expresado motivo.

La sentencia no incurre en los quebrantamientos que se denuncian por infracción de sus normas reguladoras, pues ni es incongruente ni carente de motivación. Con carácter general, el contraste entre la sentencia y lo alegato en el proceso revela que ni deja de analizar ninguno de los motivos esgrimidos en la demanda, ni deja de pronunciarse sobre las pretensiones ejercitadas en la misma, ni, en fin, deja de explicar las razones por las que adopta la decisión que expresa en el fallo.

Pero es que, además, concretamente el discurso argumental que presta soporte a este primer motivo se centra en exponer unas consideraciones sobre el fondo del asunto y sobre la apreciación de la prueba practicada en el proceso, y no a explicar qué pretensión o cuestión ha quedado irresuelta, ni en qué se concreta el déficit de motivación que se imputa a la sentencia.

SEXTO .- El tercer motivo atribuye a la sentencia la lesión de los artículos 14, 33, 106.2 y 149.1.1ª de la CE , por la infracción de los " principios constitucionales de responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 CE )". El desarrollo del motivo se estructura en torno a dos apartados. El primero relativo al derecho a la igualdad y el segundo sobre la garantía constitucional de la responsabilidad .

El examen de este motivo, atendido el desarrollo argumental del mismo, precisaría de una nueva valoración, de esta Sala de casación, de la prueba realizada en el proceso y apreciada por la Sala de instancia en el fundamento sexto de la sentencia, lo que nos conduce a la desestimación del mismo.

Es sobradamente conocido que no resulta posible en casación realizar una nueva valoración de la prueba, salvo que se haya alegado, que no es el caso, que se incurrió en infracción de normas o de la jurisprudencia reguladoras del valor tasado de determinadas pruebas, en los contados casos en los que la apreciación de la prueba no es libre, sino tasada, o se alegue y acredite que la valoración ha sido arbitraria o irrazonable (por todos, Autos de 13 de marzo y de 3 de diciembre de 2003 y de 11 de octubre de 2006). En el presente caso no se está ante un supuesto en el que la prueba tenga valor tasado -según resulta del artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil - ni se ha alegado que la apreciación de la Sala de instancia haya sido arbitraria o irrazonable.

Téngase en cuenta, además, que el informe pericial realizado por un ingeniero de caminos, canales y puertos, que no expresa, a los efectos de valorar la infracción de la igualdad, que el perjuicio que invoca la recurrente haya comportado un beneficio paralelo a otros. De modo que ni resultado de la prueba pericial ni la valoración de la misma realizada por la Sala de instancia puede servir de soporte al alegato casacional esgrimido en este punto.

Ni que decir tiene que la conjunción de ambos principios alegados, igualdad y la responsabilidad, efectivamente podría conducirnos a determinar si la situación del término municipal del Ayuntamiento recurrente se ha agravado, respecto de las inundaciones, tras la aprobación del Plan en cuestión, y si este agravamiento se hace para que otros municipios gocen de una mejor situación. Es decir, se impone un sacrificio a un municipio para conseguir un beneficio a otros, que mejoran su situación. Si esto fuera así, podría plantearse la vulneración del principio de igualdad, siempre que la medida adoptada en el plan no se basara en criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Pero esto no es lo sucedido en este caso, en los términos que la cuestión ha llegado a esta casación, como acabamos de señalar.

SÉPTIMO .- Pero es que, además, la parte recurrente pretende la aplicación a este supuesto, en que se impugna una disposición general --Plan de Acción Territorial sobre Prevención del Riesgo de Inundaciones en la Comunidad Valenciana--, de la jurisprudencia elaborada por este Tribunal Supremo respecto de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador derivada de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley formal.

Ambos casos no guardan la relación, ni tienen el mismo régimen jurídico, ni puede hacerse, por tanto, tabla rasa de las diferencias que la ley establece al respecto. No se trata de supuestos asimilables ni intercambiables. Su régimen jurídico aparece diferenciado en la Ley 30/1992, que regula, de un lado, la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de disposiciones generales en el artículo 142.4 , y, de otro, la responsabilidad por actos legislativos que se establece en el artículo 139.3 . Sus diferencias radican no sólo en su distinta naturaleza jurídica, sino también en el instrumento mediante el que se elabora el producto normativo. En un caso, se trata del ejercicio de la potestad legislativa. Y, en el otro, del ejercicio de la potestad reglamentaria. Además, la disposición general no ha sido anulada, y las compensaciones que parece postular quedan extramuros del instituto de la responsabilidad patrimonial.

En fin, antes de concluir y sin que afecte a la conclusión desestimatoria de este motivo, debemos advertir que no le falta razón al Ayuntamiento recurrente cuando señala que no resulta de aplicación al caso, como hace la sentencia recurrida, la doctrina relativa al régimen estatutario del derecho de propiedad inmobiliaria, cuyo contenido deriva de la ordenación urbanística. Y efectivamente así es. La citada doctrina sobre el carácter estatutario no es de aplicación ahora por las siguientes razones. Ni estamos ante la impugnación de un plan de urbanismo. Ni se trata de una acción ejercitada por los titulares dominicales del suelo. Ni, por tanto, resulta de aplicación el artículo 33 de la CE, que cita la sentencia (fundamento de derecho cuarto ), pues no nos encontramos ante una controversia surgida en el ejercicio del derecho de propiedad que reconoce el citado precepto constitucional. No. Estamos ante la acción ejercitada por un Ayuntamiento contra un plan de prevención de riesgos por inundación porque considera que le discrimina y perjudica. De modo que dicha doctrina no resulta aplicable.

En consecuencia, procede desestimar los motivos invocados y declarar, por tanto, que no ha lugar al recurso de casación.

OCTAVO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a las partes recurrentes las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del letrado de la parte recurrida no pueden superar, respecto de su actuación procesal, la cantidad de 2.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

Que desestimando los motivos invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Albalat de la Ribera, contra la Sentencia de 23 de abril de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en recurso contencioso-administrativo nº 357/2003 . Se condena a la parte recurrente a las costas procesales del presente recurso de casación, en los términos establecidos en el último fundamento.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.