Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 4815/2004 de 17 de Julio de 2008

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Julio de dos mil ocho.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma, contra la Sentencia de 5 de diciembre de 2003, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Las Palmas de Gran Canaria, en recurso contencioso-administrativo nº 1324/2001, sobre aprobación de Plan Parcial.

El Ayuntamiento de Pájara no se ha personado en el presente recurso de casación.

Antecedentes

PRIMERO.- Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Las Palmas de Gran Canaria, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 580/2001, interpuesto por la parte ahora recurrente contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Pájara, de 26 de enero de 2001, que aprueba definitivamente el Plan Parcial "El Roquito", cuyo ámbito de actuación se limita al SUP-12.

La Sentencia impugnada desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Gobierno de Canarias contra el expresado Plan Parcial, por considerar que la anulación del Decreto 4/2001, de 12 de enero , por el que se acuerda la formulación de las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias, comporta también la del Plan Parcial recurrido.

SEGUNDO.- El fallo de la sentencia que se recurre tiene el siguiente tenor literal "Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias contra del acto administrativo a que se refiere el antecedente de hecho primero de la presente sentencia".

TERCERO.- Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo" ---invocando dos motivos al amparo del artículo 88.1.c) y uno al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA ---, y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación, en el que se invocan tres motivos de casación, todos deducidos por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA .

CUARTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 16 de julio de 2008, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. María del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Las Palmas de Gran Canaria, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 580/2001, interpuesto por la Administración autonómica ahora recurrente contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Pájara, de 26 de enero de 2001, que aprueba definitivamente el Plan Parcial "El Roquito", cuyo ámbito de actuación se limita al SUP-12.

La Sentencia impugnada desestima el expresado recurso contencioso administrativo interpuesto por el Gobierno de Canarias contra el citado Plan Parcial "El Roquito", por considerar que la anulación del Decreto 4/2001, de 12 de enero , por el que se acuerda la formulación de las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias, determina la nulidad del posterior Plan Parcial.

La Sentencia que se recurre después de delimitar el objeto del recurso contencioso administrativo en el primer fundamento de derecho, expone lo que parece ser la doctrina contenida en la Sentencia de 9 de octubre de 2003, dictada por la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, que estimó el recurso interpuesto contra el citado Decreto 4/2001, de 12 de enero , por el que se acuerda la formulación de las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias. Esta exposición se realiza de manera confusa, pues existe una reiteración del contenido cuando se refiere a los siete apartados de la disposición quinta del citado Decreto . Y, en fin, se termina señalando, lo que parece ser la conclusión de la fundamentación, que " no existiendo el marco para formular las Directrices al no haber desarrollo reglamentario y como quiera que se hizo sin el cauce adecuado para ello, es nulo el Decreto impugnado conforme al art. 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en dicho Decreto, se fundamentó un acuerdo de suspensión que deberían ser mantenidas hasta la entrada en vigor de una ley de Medidas urgentes... que disponga medidas cautelares que afecten a la actividad turística y que expresamente establezca la sustitución de las medidas contenidas en el presente Decreto. De esta forma se suspendían procedimientos de aprobación de instrumentos de Planeamiento y del otorgamiento de licencias para asegurar el cumplimiento de ciertos instrumentos de ordenación territorial que se comenzarían a tramitar en el futuro. La Comunidad Autónoma sostiene que la falta de desarrollo reglamentario del TRLOT no puede erigirse en un obstáculo para la aplicación de los preceptos de este texto legal y explica que debe aplicarse el derecho supletorio estatal por la semejanza con las Directrices Territoriales de Coordinación las Directrices de Ordenación y que los artículos 107 y 114 del RPU siguen formando parte del Derecho supletorio aplicable a la Comunidad Autónoma. Lo cierto es que hay que hacer un enorme esfuerzo de comprensión y justificación para la postura que se acaba de exponer. Hay que obviar que el Decreto emane del Gobierno, que la única fundamentación jurídica del Preámbulo sean los artículos 14, 15 y 16 del Texto Refundido, que estemos ante un instrumento de ordenación propio del Gobierno de Canarias, que la Ley Canaria exija el desarrollo reglamentario del objeto, determinaciones y contenido de este instrumento, que por el alcance y carácter ordinamental tenga los requisitos de una disposición general, que en el apartado quinto se regule un procedimiento. Todo, para de alguna forma entender, una postura motivada en la contestación a la demanda y no así en el Decreto, que sólo puede llegar a resultar razonable con la lectura de aquella pero que en sí no se desprende de lo que constituye el objeto del recurso "

SEGUNDO.- Los motivos en torno a los que se articula el presente recurso de casación son tres, todos invocados por el cauce procesal que establece el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional .

En el primero, se denuncia la infracción del artículo 72.2 de la LJCA "en cuanto exige la firmeza de la sentencia para la producción de efectos generales".

Sostiene la Administración recurrente que la sentencia impugnada parte de una premisa errónea, cual es, considerar que la nulidad del Decreto 4/2001, de 12 de enero , acarrea la nulidad de la aprobación del Plan Parcial recurrido en la instancia. En este sentido, se arguye que, aún considerando que el citado Decreto sea una disposición de carácter general, se ha infringido el citado artículo 72.2 porque para que produjera efectos generales era preciso que la sentencia fuera firme.

En el segundo motivo se acusa a la Sentencia impugnada de vulnerar la doctrina jurisprudencial que "exige la firmeza de la sentencia anulatoria de un acto para la producción de efectos generales".

El desarrollo argumental de este motivo, como fácilmente se deduce de su planteamiento, se limita a insistir en lo expuesto en el primer motivo, citando la fecha de varias sentencias de este Tribunal, y transcribiendo parcialmente una sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León.

En el tercer motivo, en fin, se atribuye a la Sentencia la infracción de los artículos 67.1 de la LJCA y 218 de la LEC, en cuanto la sentencia adolece de un vicio de incongruencia.

Se argumenta que se "incurre en vicio de incongruencia, pues no entra en el fondo de la cuestión discutida, limitándose a desestimar la demanda mediante la aplicación de los efectos de una sentencia que no es firme, y cuya invocación no fue realizada a lo largo del proceso". Y se hacen extensas alegaciones sobre la naturaleza jurídica del Decreto 4/2001 , intentando desvirtuar los argumentos contenidos en la Sentencia de 19 de diciembre de 2002, dictada también por la Sala de instancia, que declaró la nulidad del expresado Decreto.

TERCERO.- El primer motivo que denuncia la infracción del artículo 72.2 de la LJCA "en cuanto exige la firmeza de la sentencia para la producción de efectos generales", no puede ser estimado por las razones que a continuación exponemos.

En primer lugar, y haciendo abstracción de la forma en que se exponen los argumentos en la Sentencia recurrida, de modo impreciso y confuso, con repetición por duplicado de párrafos enteros de la misma, debemos señalar que esta Sala no puede analizar la cuestión que se suscita sobre la naturaleza normativa, o no, del Decreto 4/2001. Así es, sobre este punto ya se pronunció esta Sala en Sentencia de 4 de mayo de 2007, recaída en el recurso de casación nº 7450/2003 , al señalar que "aquella naturaleza de disposición de carácter general no se deduce sólo de los argumentos utilizados en el proceso y reflejados en la sentencia recurrida. Se deduce con toda evidencia al observar aquel Decreto en su conjunto, pues no acuerda sólo la formulación de las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias, sino que además, introduciendo ya previsiones que por su contenido habrán de servir necesariamente para la recta interpretación de las Directrices que se formulen y para su recta aplicación por los Planes, normas e instrumentos de ordenación que a ellas deberán ajustarse, y por los actos singulares de aplicación que deban respetarlas".

En segundo lugar, la nulidad del Decreto 4/2001 ya es firme, y si bien no lo era al tiempo de dictarse la Sentencia que ahora se impugna y tampoco al interponerse el presente recurso de casación, lo cierto es que un pronunciamiento inverso de la Sala de instancia, al realizado en la Sentencia impugnada, hubiera incurrido en contradicción y flagrante incoherencia, si tenemos en cuenta que se había acordado su suspensión cautelar. Esto es, si a pesar de declarar la nulidad de una disposición general, acordada por la citada Sala, se hubieran confirmado los instrumentos de planeamiento y los actos dictados al amparo de la misma, se hubiera censurado su falta de coherencia, pues la norma que prestaba cobertura a dichos instrumentos de planeamiento era el Decreto 4/2001. De manera que no se aprecia la lesión al artículo 72.2 de la LJCA cuando se proporcionan las mismas razones con motivo de la aprobación de un plan, que se esgrimieron para anular el Decreto citado.

En tercer lugar, además, esta Sala ya se ha pronunciado sobre tal cuestión, en Sentencias de 6 de noviembre de 2007 (recaída en el recurso contencioso administrativo nº 9578/2003) y de 3 de septiembre de 2007 (recaída en el recurso de casación 8765/2003 ). En ambas se desestima un motivo de casación, invocado también por el Gobierno de Canarias, en el que se alegaba idéntica infracción del artículo 72.2 de la LJCA , en relación con la nulidad del Decreto 4/2001 del Gobierno de Canarias , por los efectos otorgados al mismo pronunciamiento de nulidad, en relación con la modificación de un Plan Parcial, en la primera sentencia, y de una licencia de obras, en la segunda.

En la Sentencia de 3 de septiembre se declara que "el Tribunal de instancia no otorgó tales efectos (generales) a esa sentencia que había pronunciado la Sala de lo Contencioso-Administrativo de las Palmas de Gran Canaria con fecha 19 de diciembre de 2002, sino que, en primer lugar, constata el hecho de que esa misma Sala había acordado la suspensión cautelar del Decreto autonómico 4/2001, de 12 de enero , por lo que la pretendida estimación de la acción ejercitada por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias no podía basarse en la aplicación del indicado Decreto". Añadiendo que " pues la Sala de instancia no podía contradecir lo declarado por el único Tribunal competente para enjuiciar la acción impugnatoria de la referida norma". Por lo que concluye que "(...) en definitiva, este primer motivo de casación no puede prosperar porque la Sala de instancia no ha llevado a cabo una extensión indebida de los efectos de una sentencia a pesar de no ser firme". Y en la Sentencia de 6 de noviembre se señala que la Sala de instancia "consideró que el Decreto 4/01 en que la parte actora fundaba exclusivamente su pretensión anulatoria, era nulo de pleno derecho y no podía ser opuesto al acto municipal impugnado. Y esta era una decisión suficiente para desestimar el recurso contencioso administrativo (...) porque, expulsado éste del ordenamiento por decisión judicial, el fundamento de la demanda quedaba ya frustrado del todo".

CUARTO.- En el segundo motivo, recordemos que se acusaba a la Sentencia impugnada de vulnerar la doctrina jurisprudencial que "exige la firmeza de la sentencia anulatoria de un acto para la producción de efectos generales", suscitando, por tanto, la misma infracción aducida en el primer motivo, pero ahora desde la perspectiva que proporciona la aplicación del Derecho por la jurisprudencia de este Tribunal.

Pues bien, lo cierto es que la infracción de jurisprudencia que se imputa a la Sentencia recurrida se basa en la transcripción literal y parcial de una Sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, que resulta inadecuada para fundamentar tal vulneración, pues dichas resoluciones no constituyen, a tenor del artículo 1.6 del Código Civil , jurisprudencia. En efecto, no puede haber infracción de jurisprudencia cuando se invoca una Sentencia de un Tribunal Superior, porque el artículo 1.6 del Código Civil entiende por jurisprudencia, la doctrina que de modo reiterado establece el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del derecho en su condición de órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, excepto en materia de garantías constitucionales, ex artículo 123 de la CE .

Por lo demás, en el desarrollo de este motivo se hace una cita de varias fechas de Sentencias de esta Sala, en relación con las cuales ni se menciona su contenido, ni se realiza la imprescindible operación de confrontación o contraste --entre tales Sentencias de este Tribunal y la Sentencia del Tribunal "a quo"--, ni, en fin, dichas sentencias establecen la doctrina que se alega en este motivo casacional, por lo que, con tales presupuestos, no resulta posible articular con éxito la infracción de la jurisprudencia como motivo casacional.

QUINTO.- En el tercer motivo se atribuye a la Sentencia la infracción de los artículos 67.1 de la LJCA y 218 de la LEC, porque la sentencia adolece de vicio de incongruencia. Ahora bien, no hemos analizado en primer lugar este motivo, como hubiera correspondiendo aplicando una lógica procesal elemental en el estudio de las infracciones denunciadas, porque lo que en realidad se denuncia no es una infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en los términos que seguidamente exponemos.

El planteamiento de este motivo incurre en una falta de correspondencia entre la infracción que se denuncia --la incongruencia de la sentencia--, y el cauce procesal utilizado --el artículo 88.1.d) de la LJCA --, pues el vicio de la sentencia que se recurre encuentra su motivo casacional idóneo en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional .

Pero es que, además, el desarrollo argumental del motivo no se centra en la descripción de un quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, sino que intenta resucitar el debate suscitado en relación con la naturaleza del Decreto 4/2001 , declarado nulo por la Sala de instancia en Sentencia de 19 de diciembre de 2002 , e impugnada en casación el recurso resultó desestimado por Sentencia de esta Sala Tercera de 4 de mayo de 2007 . Cuanto decimos se constata con la justificación que se expone al respecto en este motivo, al señalar que "incurre en vicio de incongruencia, pues no entra en el fondo de la cuestión discutida, limitándose a desestimar la demanda mediante la aplicación de los efectos de una sentencia que no es firme, y cuya invocación no fue realizada a lo largo del proceso".

En este motivo, por tanto, al socaire de la infracción de incongruencia que se denuncia, lo que se pretende es que hacer resurgir el debate suscitado sobre la legalidad del Decreto autonómico de tanta cita, lo que le está vedado a esta Sala por las razones ya expuestas en el fundamento tercero y por los elementales efectos de la cosa juzgada.

Por cuanto antecede, procede la desestimación de los motivos invocados, lo que determina que no haya lugar al recurso de casación.

SEXTO.- Si bien de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional las costas se impondrán a la parte recurrente si se desestima totalmente el recurso, sin embargo al no haberse personado ninguna parte recurrida no procede hacer pronunciamiento sobre costas.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

Que desestimando los motivos invocados, no ha lugar al recurso de casación interpuesto por Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma, contra la Sentencia de 5 de diciembre de 2003, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias , sede en Las Palmas de Gran Canaria, en recurso contencioso-administrativo nº 1324/2001. No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.