Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 5746/2006 de 16 de Diciembre de 2010

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Diciembre de dos mil diez.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 5746/2006 interpuesto por el Procurador D. Roberto Primitivo Granizo Palomeque en representación de la entidad OLIVA OCEÁNIDAS, S.L. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas, de 29 de junio de 2006 (recurso contencioso-administrativo nº 1560/2002 ). Se ha personado en las presentes actuaciones, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, representada y asistida por la Letrada de sus servicios jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO .- La representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias interpuso recurso contencioso- administrativo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de La Oliva (Fuerteventura) de 17 de agosto de 2002, de aprobación definitiva del Plan Especial de Objetivos Ambientales del ámbito correspondiente al Plan Parcial SAU 8.1 Costa Faro, promovido por la entidad mercantil "Oliva Oceánidas, S.A.".

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas, dictó sentencia con fecha 29 de junio de 2006 (recurso nº 1560/2002 ) en cuya parte dispositiva se establece:

" FALLAMOS

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de Canarias, contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de La Oliva, de 17 de agosto de 2002, de aprobación definitiva del Plan Especial de Objetivos Ambientales del suelo correspondiente al desarrollo del Plan Parcial SAU-8.1 Costa del Faro, en ese término municipal, el cual anulamos por no ser conforme a derecho.-

Sin hacer pronunciamiento sobre las costas del proceso".

SEGUNDO .- La referida sentencia fundó su fallo anulatorio en la previa anulación judicial, por sendas sentencias anteriores de la misma Sala de instancia, de la modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de La Oliva referida al Sector 8 y del Plan Parcial "SAU.8 Costa Faro". Así, la Sala de instancia fundamenta la estimación del recurso en los siguientes términos:

" (...) TERCERO.- En cuanto a lo que es la legalidad del Plan Especial, como punto de partida hay que advertir que por sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 2002, dictada en el RCA nº 1.518/2000 , se anuló el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias de 23 de mayo de 2000, que aprobó la Modificación de las Normas Subsidiarias de La Oliva, en el Sector RC-8.

Y otra sentencia reciente de 17 de abril del año en curso, dictada en el RCA 1.030/01, declaró la nulidad del Plan Parcial SAU.8 Costa Faro, aprobado definitivamente por Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, de 26 de julio de 2000, con publicación en el Boletín Oficial de Canarias, núm. 44, de 9 de abril de 2001.

Y, en el caso, estamos ante un Plan Especial de Objetivos Ambientales del Suelo correspondiente al desarrollo por el Plan Parcial SAU-8.1 Costa Faro, por lo que la nulidad del Plan Parcial conlleva, inexorablemente, la del instrumento de planeamiento urbanístico con el que conecta.

Al respecto, el artículo 37.2 del TRLOTC y ENC establece que los Planes Especiales de Ordenación desarrollarán o complementarán las determinaciones de los Planes Generales, ordenando elementos o aspectos específicos de un ámbito territorial determinado, tratándose, en el caso, de un Plan de objetivos ambientales del Sector SAU-8 Costa Faro, con la particularidad que, como antes dijimos, su iniciación trae causa en uno de los condicionantes impuestos por la COTMAC en la Declaración favorable condicionada de Impacto Ecológico sobre proyecto de campo de golf "Club de Golf Costa del Faro", que transcribimos literalmente en el anterior Fundamento.

Es decir, el Plan Especial deriva o trae causa del Plan Parcial Costa Faro del Sector SAU 8.1, así como en las propias Normas Subsidiarias de La Oliva, cuyas determinaciones desarrolla, a su vez, el Plan Parcial, por lo que la nulidad declarada por sentencia de las Normas Subsidiarias y del Plan Parcial afectan directamente al Plan Especial, cuya legalidad no es posible sostener, aislada o desconectadamente, de los instrumentos de planeamiento de los que trae causa.

La Sala 3ª del Tribunal Supremo, en sentencia de 5 de octubre de 2005 , se pronunció en vía de recurso de casación frente a una sentencia de esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias que, sin ser aún firme una sentencia anterior en la que había anulado la resolución aprobatoria del Plan Insular de Ordenación Territorial (PIOT) de la Isla de Gran Canaria, tomó como base dicha sentencia para anular la Modificación 4ª del Plan Insular, y, al respecto, advirtió nuestro Alto Tribunal: " .. la Sala de Instancia, para actuar en esa forma, no necesitaba que su sentencia anterior estuviera en fase de ejecución provisional, ni ella misma, por actuar como lo hizo, la ejecutaba provisionalmente. Lo que en realidad hizo fue incorporar a la posterior, aunque sin llegar a mencionarlo, el argumento jurídico y la causa de anulación que antes había apreciado, aplicándolos también a un Instrumento de Ordenación cuya validez, a su juicio, dependía o estaba subordinada a la del primero.

Lo cual, difícilmente podía dejar de hacer, pues si ya había considerado que el PIOT era nulo y si consideraba que la Modificación de él que ahora enjuiciaba dependía de la validez de aquél, la conclusión lógica en Derecho no podía ser más que la que obtuvo.

Lo que aquí hubiera debido combatirse es esa dependencia o subordinación de la Modificación 4ª al Plan Insular en sí mismo; o lo que es igual: que de la validez de éste dependiera la de aquélla. Pero ello no se hace en el motivo, que se limita a denunciar como infringido aquel artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción , ajeno totalmente a las normas jurídicas por las que pueda regirse esa relación de dependencia o subordinación, o su inexistencia; y que se limita, en el último inciso de su último párrafo, a alegar, sin cita de norma alguna ni indicación de algo que pudiera ser identificado como el contenido normativo de alguna o algunas que pudieran haber sido infringidas, que los actos impugnados deben considerarse como planes nuevos porque encierran la definición de un modelo territorial para un tiempo determinado.

Ello no es bastante, ni en general ni en un recurso de casación así formulado, para excluir aquella relación de dependencia o subordinación; máxime si, como luego veremos, lo que también se defiende por la parte recurrente es que el instrumento de ordenación impugnado no rebasa el contorno que es propio de la categoría jurídica de las modificaciones del planeamiento".

La aplicación de dicha doctrina al caso examinado no ofrece duda alguna, pues, como dijimos, la validez y eficacia del Plan Especial no puede aislarse de sus objetivos y del sector al que afectan sus determinaciones ambientales, que se proyectan sobre un espacio regulado urbanísticamente por las Normas Subsidiarias municipales de La Oliva, que constituyen el planeamiento general, así como por el Plan Parcial, que las desarrolla, y que han sido declarados nulos, por lo que ello, necesariamente, provoca la nulidad del Plan Especial.

CUARTO.- Procede, la estimación del recurso contencioso-administrativo, sin que sea necesario para ello añadir otros argumentos, si bien sin hacer pronunciamiento sobre las costas del proceso al no apreciarse temeridad o mala fe procesal en las partes codemandadas (artículo 139.1 LJCA )...".

TERCERO.- La representación de la entidad Oliva Oceánidas, S.L. preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 21 de noviembre de 2006, en el que aduce dos motivos de casación, el primero por el cauce del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, y el segundo invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado de estos motivos es el siguiente:

1. Infracción de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución por haber incurrido la sentencia recurrida en incongruenciaextra petita al no resolver las cuestiones fundamentales debatidas en el proceso y anular el acuerdo impugnado por una causa no alegada por ninguna de las partes ni debatida en el litigio.

2. Infracción del artículo 91 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción; artículo 245.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial ; y artículo 118 de la Constitución, al habérsele otorgado efectos a dos sentencias anteriores que se hallaban recurridas en casación ante el Tribunal Supremo, efectuándose una suerte de "ejecución provisional" encubierta de las mismas.

Termina el escrito solicitando se dicte sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida.

CUARTO.- La representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias -demandante en el proceso de instancia y personada en casación como parte recurrida- formalizó su oposición mediante escrito presentado el 12 de septiembre de 2007 en el que formula alegaciones en contra de los motivos de casación aducidos por la recurrente y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando íntegramente la sentencia recurrida.

QUINTO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 14 de diciembre de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

Fundamentos

PRIMERO .- El presente recurso de casación lo dirige la representación de la entidad Oliva Oceánidas, S.L. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas, de 29 de junio de 2006 (recurso contencioso-administrativo nº 1560/2002 ) en la que, estimando el recurso interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, se anula el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de La Oliva (Fuerteventura) de 17 de agosto de 2002 por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Objetivos Ambientales del ámbito correspondiente al Plan Parcial "SAU 8.1 Costa Faro".

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo y la consiguiente anulación del Plan Especial impugnado. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos, cuya enunciado hemos dejado reseñado en el antecedente tercero.

SEGUNDO.- El primer motivo del recurso de casación se formula al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y se funda en la infracción de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, por haber incurrido la sentencia en incongruencia extra petita .

En el desarrollo del motivo se alega que la sentencia de instancia, en lugar de analizar y resolver los argumentos impugnatorios esgrimidos por la Comunidad de Canarias en su demanda y a los que se ciñó todo el debate procesal, fundó la estimación del recurso en una causa nueva, que no había sido alegada por ninguna de las partes ni debatida en el curso del proceso, quedando así sin resolver las cuestiones planteadas y generándosele indefensión. Pues bien, el motivo planteado en esos términos debe ser acogido, siendo enteramente trasladables al caso que nos ocupa las consideraciones que expusimos en nuestra sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4618/2004 ), en la que se planteaba un supuesto sustancialmente igual y de la que extraemos los siguientes párrafos:

" (...) La congruencia es una exigencia procesal de la sentencia, en virtud de la cual se precisa la concurrencia de una elemental simetría entre las pretensiones y motivos esgrimidos por las partes en el proceso y el contenido de la sentencia. De manera que las pretensiones se fundamenten a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que estas cuestiones o motivos de invalidez alegados precisan, a su vez, de una inevitable argumentación jurídica. Por tanto, distinguimos, a tenor de la diferente intensidad de esta exigencia, entre pretensiones y cuestiones, también argumentos, para que la Sala se pronuncie no solo sobre las primeras, las pretensiones, sino que también requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional (...).

La doctrina anterior tiene su reflejo legal en la LJCA que se ocupa de regular la congruencia de las sentencias en los siguientes artículos. a) El artículo 33.1 que impone que se ha de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas hagan referencia a los motivos del recurso y no a los meros argumentos jurídicos. b) El artículo 67 establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; como en la jurisdicción civil el artículo 218 LEC . c) Y, en fin, el artículo 33.2, cuya infracción ahora se invoca, y el 65.2 LJCA, que pretenden conceder cierta libertad al juzgador para fundamentar su decisión siempre que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

Si se trata de adoptar prevenciones para la salvaguarda de la congruencia de la Sentencia es necesario, por tanto, que, cuando la Sala vaya a tomar en consideración nuevos motivos, no aducidos por las partes, y en aras de evitar una lesión al principio de contradicción, su entrada en el debate procesal se haga, en el trámite de vista o conclusiones, según lo que señala el artículo 67 de la LJCA , o en el momento inmediatamente anterior a la sentencia, ex artículo 33.2 de la citada Ley .

En el caso que nos ocupa es cierto que, como afirma la Administración recurrida en su oposición al recurso de casación, la parte dispositiva de la sentencia guarda coherencia y congruencia con lo solicitado en el petitum de la demanda, esto es, la anulación íntegra del acuerdo aprobatorio del Plan Especial impugnado. También lo es que la apreciación en sentencia de una causa principal o fundamental de estimación total del recurso, que conlleve en sí la anulación íntegra del acto o disposición recurrido, puede hacer innecesario que el Juzgador se pronuncie sobre el resto de los motivos impugnatorios de la demanda - puede verse en tal sentido la sentencia de esta Sala de 27 de noviembre de 2009 (casación 4820/ 2005)-. Ahora bien, lo que no puede hacer el órgano jurisdiccional es fundar directamente dicha anulación, con carácter exclusivo, en una causa que no fue planteada por ninguna de las partes a lo largo del proceso y tampoco de oficio por la propia Sala antes de dictar sentencia. Y esto es precisamente lo sucedido en el caso que estamos examinando.

En el proceso de instancia, la Administración demandante sustentaba su pretensión anulatoria en tres únicos motivos de impugnación: 1/ Falta de competencia del Ayuntamiento de La Oliva para aprobar definitivamente el Plan Especial recurrido. 2/ Omisión en el procedimiento de aprobación del Plan Especial del trámite de consulta exigido en el artículo 11 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias. 3/ En fase de conclusiones, infracción de lo dispuesto en la Ley de Canaria 6/2001, de 23 de julio , que ordenó suspender los procedimientos de aprobación, modificación y revisión de los Planes Parciales y Especiales de Ordenación cuando el planeamiento general permita el uso alojativo turístico en el sector o ámbito correspondiente.

Queda claro que la Sala de instancia, al apreciar en la sentencia la concurrencia de una causa anulatoria distinta de las planteadas y debatidas en el proceso, sosteniendo exclusivamente en ella su fallo el pronunciamiento de anulación del Plan Especial, ha vulnerado el principio de contradicción y generado indefensión a la parte demandada, ahora recurrente en casación, pues ésta quedó privada de su derecho a intentar rebatir en el proceso de instancia aquel motivo de anulación alegando lo que tuviese por conveniente en defensa de sus intereses ( SsTC 154/1991, de 10 de julio , 172/1994, de 7 de junio , 116/1995, de 17 de julio , 60/1996, de 15 de abril , y 98/1996, de 10 de junio , entre otras).

En definitiva, al proceder del modo expuesto la Sala de instancia ha infringido los artículos 33.1, 33.2 y 67.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pues la sentencia se funda exclusivamente en un motivo que no había sido alegado ni debatido por las partes y que tampoco la Sala sometió a su consideración antes de abordarlo en la sentencia, generando con ello la indefensión a la que también hemos hecho referencia.

Esta conclusión coincide, por otra parte, con la alcanzada por esta Sala en la sentencia ya mencionada de 26 de junio de 2008 (casación 4618/2004 ), y en la posterior de 15 de octubre de 2010 (casación 5469/2006) que, casaron y anularon por idéntica causa otras sentencias de la misma Sala y Sección del Tribunal Superior de Justicia de Canarias.

TERCERO.- Por las razones expuestas, con estimación del recurso de casación, la sentencia de instancia debe ser casada y anulada. Por lo demás, en atención a lo preceptuado en el artículo 95.2.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -y en la línea de lo resuelto en las citadas sentencias de esta Sala de 26 de junio de 2008 y 15 de octubre de 2010 (casación 4618/2004 y 5469/2006 )- procede que mandemos reponer las actuaciones del proceso de instancia al estado y momento en que se incurrió en la falta que hemos dejado señalada, que es el inmediatamente anterior al de señalamiento para votación y fallo de la sentencia. Por tanto, debe ordenarse la retroacción de las actuaciones para que la Sala de instancia ofrezca a las partes el trámite de alegaciones previsto en el artículo 33.2 de la referida Ley , a fin de que, antes de que se dicte sentencia, los litigantes puedan alegar sobre la posible concurrencia de la causa de nulidad del Plan Especial impugnado por haber sido anulados por sentencia los instrumentos de planeamiento en los que aquél se sustenta.

CUARTO .- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.

Fallo

1. Ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de la entidad mercantil "Oliva Oceánidas, S.L." contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de las Palmas, de 29 de junio de 2006 (recurso contencioso-administrativo 1560/2002 ), que ahora queda anulada y sin efecto.

2. Ordenamos la reposición de las actuaciones al momento anterior al de dictar sentencia, para que la Sala de instancia someta a la consideración de las partes la cuestión que hemos dejado reseñada en el fundamento tercero, conforme a lo dispuesto en el artículo 33.2 de la Ley Jurisdiccional , y resuelva luego en consecuencia.

3. No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que certifico.