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13/03/2015
Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 1450/2012 de 09 de Febrero de 2015
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Orden: Administrativo
Fecha: 09 de Febrero de 2015
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: RIEGO VALLEDOR, JOSE MARIA DEL
Núm. Cendoj: 28079130062015100115
Núm. Ecli: ES:TS:2015:603
Núm. Roj: STS 603/2015
Encabezamiento
En la Villa de Madrid, a nueve de Febrero de dos mil quince.
Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación número 1450/2012, interpuesto por D. Blas , Albanueva S.A., Jaralta S.A. y MM Consultores S.A., representados por el Procurador de los Tribunales D. Manuel Sánchez-Puelles y González-Carvajal, contra la sentencia de 9 de febrero de 2012, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso número 269/2010 , sobre responsabilidad patrimonial, en el que ha intervenido como parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado
Antecedentes
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, Magistrado de la Sala.
Fundamentos
La sentencia impugnada efectuó, en su Fundamento Jurídico Tercero, la siguiente narración de hechos que estimó acreditados y relevantes para la resolución del recurso:
El primer motivo denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio con infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto, de los artículos 24 de la Constitución , 11.3 de la LOPJ , 33 de la LJCA y 218.1 de la LEC , así como de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, por haber incurrido en incongruencia omisiva y en incongruencia por error.
El segundo motivo alega la infracción de los artículos 9.3 y 201 de la Ley 30/1992 , sobre seguridad jurídica y revocación de los actos administrativos, 218 de la Ley 58/2003, General Tributaria, sobre revocación y declaración de lesividad de los actos tributarios, y el artículo 7 de la Orden de 29 de julio de 1994, que exige autorización expresa y específica para el ejercicio de acciones judiciales por la Abogacía del Estado en nombre de la Agencia Tributaria.
El motivo tercero refiere vulneración de los artículos 106.2 CE , 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y la Ley 52/1997, de Asistencia Jurídica del Estado, que regula la Abogacía del Estado como un órgano de la Administración del Estado, y no del Poder Judicial, en cuanto la sentencia exime a dicha Abogacía del Estado de la responsabilidad civil de las Administraciones Públicas.
El motivo cuarto aduce infracción de los artículos 106.2 CE y 139 y siguientes de la Ley 30/1992 , así como la jurisprudencia que los interpreta, pues la correcta aplicación debió conducir a apreciar la concurrencia de los requisitos legales establecidos para declarar la responsabilidad civil de las Administraciones Publicas.
El Abogado del Estado considera que debe inadmitirse el recurso de casación por defecto de cuantía, pues ninguno de los diversos conceptos indemnizatorios reclamados supera el límite legal de los 600.000 euros, pero hemos de tener en cuenta que esta cuestión ya fue examinada en el trámite de admisión del
artículo 93 de la LJCA , en el que la Sección Primera de esta Sala acordó, en auto de 18 de octubre de 2012 , la inadmisión del recurso de casación respecto de las sociedades Albanueva SA, Jaralta SA y MM Consultores SA, y la admisión del recurso en relación con el recurrente D.
Blas , porque según indica de forma expresa la citada resolución, las solicitudes individuales de indemnización de las tres citadas sociedades no superaban el límite legal exigible, mientras que en el caso de la persona física recurrente su pretensión indemnizatoria si superaba ese límite legal. Este pronunciamiento impide que en el escrito de oposición al recurso vuelva a alegarse la causa de inadmisibilidad de defecto de cuantía, ya rechazada por la Sala, como resulta del
artículo 94.1 de la LJCA , que indica que en el escrito de oposición se podrán alegar causas de inadmisibilidad del recurso,
También considera el Abogado del Estado que el recurso debe declararse inadmisible por su carencia manifiesta de fundamento, ya que el escrito de interposición no critica la sentencia, y se limita a insistir en las alegaciones formuladas en la instancia, convirtiendo así el recurso de casación en una segunda instancia procesal.
Debemos rechazar esta segunda causa de inadmisibilidad, pues basta con una lectura del escrito de interposición del recurso de casación, para comprobar que el mismo no es una simple reproducción de los argumentos del escrito de demanda, sino que incorpora una crítica de la fundamentación de la sentencia recurrida, que se concreta en la alegación, en el primero de los motivos, de la doble incongruencia omisiva y por error que aprecia el recurrente en la sentencia, y en la exposición, en los otros tres motivos, de las infracciones apreciadas de las normas del ordenamiento jurídico, todo ello sin perjuicio de la viabilidad de las alegaciones de la parte recurrente, que deberá analizarse al examinar los motivos del recurso.
Se rechazan, por tanto, las causas de inadmisibilidad del recurso opuestas por el Abogado del Estado.
En relación con la incongruencia omisiva, ha dicho el
Tribunal Constitucional en la sentencia 83/2009 , citada por la parte recurrente, que reproduce la doctrina de dicho Tribunal acerca de la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, como consecuencia del dictado de una resolución judicial incongruente, sistematizada en la
sentencia 40/2006 , que la incongruencia omisiva o ex silentio
En este sentido, hemos de recordar que es doctrina de
esta Sala, al menos desde su sentencia de 5 de noviembre de 1992 ,
reiterada en numerosas ocasiones, entre ellas, en las sentencias de 25 de marzo de 2002 (recurso 8888/1996 ),
10 de febrero de 2006 (recurso 8954/2003 ),
25 de febrero de 2010 (
4820/2006 ) y
5 de marzo de 2013 (recurso 4488/2009 ), que
Asimismo, esta Sala tiene declarado que el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. El requisito de la congruencia no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo.
En este caso, la pretensión que la parte recurrente dedujo en su demanda fue la de ser indemnizado por los daños que reclama, ocasionados por la actuación irregular de la Abogacía del Estado al actuar como acusación en un procedimiento penal, y para esta Sala es claro que la sentencia impugnada efectuó un pronunciamiento expreso de desestimación de dicha pretensión, precedido de una fundamentación que permite conocer las razones de dicho fallo. La sentencia recurrida efectuó una narración de los hechos que estimó acreditados en el expediente y en las actuaciones procesales, examinó los requisitos establecidos por la ley para el éxito de la acción indemnizatoria sostenida por la parte recurrente, y concluyó que los hechos acreditados no tenían encaje en los requisitos exigidos por las normas legales para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública pretendida en el recurso.
Existe, por tanto, un pronunciamiento en la sentencia recurrida sobre las pretensiones deducidas en el proceso, sin que sea exigible que la sentencia se pronuncie sobre cada una de las alegaciones efectuadas por la parte recurrente en defensa de sus pretensiones, lo que resulta aún más evidente en supuestos como el presente, en el que la sentencia recurrida, como ahora veremos, llega a la conclusión de que no concurre uno de los presupuestos o requisitos de la pretensión indemnizatoria ejercitada, lo que hace innecesario y excluye el examen de las alegaciones relativas al resto de los requisitos.
Las
sentencias 40/2006 y
83/2009 del TC , antes citadas, también examinan, además de la incongruencia omisiva, la incongruencia por exceso o extra petitum, que se produce cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes, y añaden que en algunas ocasiones, ambos tipos de incongruencia, omisiva y por exceso, pueden presentarse unidas, en la llamada incongruencia por error, que es el segundo tipo de incongruencia que la parte recurrente aprecia en la sentencia recurrida, que se produce en
El primer motivo del recurso de casación denuncia que la sentencia recurrida incurrió en este tipo de incongruencia por error, al no resolver sobre lo que le fue sometido a consideración, sino sobre hechos distintos y sobre una causa de pedir también distinta, incurriendo en un error manifiesto al identificar la pretensión de la parte recurrente.
La parte recurrente identificó de forma clara en su demanda la pretensión que deducía en el recurso contencioso administrativo. En el súplico indica que ejercita una reclamación de responsabilidad por los daños que detalla, de gastos de aval, otros gastos de peritos, tasadores de fincas, notarios, abogado y procurador, ingresos dejados de percibir como Consejero de Telecinco, ingresos dejados de percibir como abogado y daños morales, que cuantifica en la suma de 1.476.810,27 €, y precisó, ya en el inicio de su Fundamentación Jurídica (FJ Primero), que la legitimación pasiva correspondía al Ministerio de Justicia, por depender de él orgánicamente la Abogacía del Estado, a la que era imputable la producción del daño cuya reparación reclamaba, precisando que el régimen de responsabilidad aplicable a la Abogacía del Estado era el establecido en los artículos 106 CE y 139 y siguientes de la Ley 30/1992 .
La sentencia recurrida no incurre en error alguno en la identificación de la pretensión deducida.
En el primero de sus Fundamentos de Derecho se indica ya que el recurso versa sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Abogacía del Estado, y seguidamente, en el Fundamento de Derecho Cuarto, examina la sentencia los requisitos de la responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento de los servicios públicos, exigidos por los
artículos 106 CE y 139 y siguientes de la
Una vez delimitada la pretensión que ejercita la parte recurrente en su recurso, en la forma que acabamos de indicar, la sentencia impugnada razona (FD Quinto), que
Por tanto, la sentencia recurrida ni incurrió en un error al identificar la pretensión de la parte recurrente, ni resolvió sobre una causa de pedir distinta, sino que se pronunció sobre lo pedido en el proceso, en sentido desestimatorio, al rechazar la existencia de cualquier vinculación o relación entre la actuación del Abogado del Estado y los daños cuya reparación se reclamaba, que atribuyó de forma exclusiva a las resoluciones judiciales recaídas en el proceso penal, advirtiendo que la vía de reclamación por los daños ocasionados por estas últimas es distinta de la ejercitada por la parte recurrente.
Podrá compartirse o no el pronunciamiento de la Sala de instancia, de rechazo de la pretensión indemnizatoria, por falta de existencia de relación o vínculo entre los daños cuya reparación se reclaman y la actividad de la Administración demandada, pero no puede estimarse que la sentencia recurrida haya incurrido en incongruencia omisiva o por error, como alega la parte recurrente.
Se desestima, conforme a lo razonado, el primer motivo del recurso de casación.
La Sala no comparte la lectura de la sentencia impugnada que efectúa la parte recurrente, pues como se ha dicho en el Fundamento de Derecho anterior, no incurrió en equivocación o error alguno al delimitar la pretensión ejercitada en el recurso, de reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Publica, regulada en los artículos 106 CE y 139 y siguientes de la Ley 30/1992 , por el funcionamiento irregular de la Abogacía del Estado, sino que consideró que no procedía la reclamación de responsabilidad patrimonial por falta del primero de sus requisitos, la vinculación o relación entre los daños y la actividad administrativa, pues su planteamiento es que los daños a que se refiere la parte recurrente, de existir, habrían sido causados por las resoluciones judiciales de incoación, inculpación, apertura del juicio oral y medidas cautelares de orden personal o patrimonial acordadas en el proceso penal y, por dicha razón, concluye la sentencia recurrida indicando que la vía para la reparación de los daños a que se refiere la demanda es la reclamación de indemnización por causa de error judicial, regulada en el artículo 293 de la LOPJ , que expresamente cita.
El artículo 139 de la Ley 30/1992 establece que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
En relación con este requisito del nexo causal, la jurisprudencia de esta Sala, recogida en las sentencias de 12 de diciembre de 2006 (recurso 7117/2002 ), 8 de noviembre de 2010 (recurso 685/2009 ), y las que en ellas se citan, 'ha venido refiriéndose de modo general al carácter directo, inmediato y exclusivo para particularizar el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesión que debe de concurrir para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, mas no queda excluido que la expresada relación causal -especialmente en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos, como hemos declarado en Sentencia de 18 de julio de 2002 - pueda aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes, circunstancia que puede dar lugar o no a una moderación de la responsabilidad ( Sentencias de 8 de enero de 1967 , 29 de mayo de 1984 , 11 de abril de 1986 , 22 de julio de 1988 , 25 de enero de 1997 y 26 de abril de 1997 , entre otras)».
Por otra parte, como señalan las sentencias de 28 de marzo de 2000 y 6 de febrero de 2001 «el concepto de relación causal se resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, y se reduce a fijar qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final como presupuesto o 'conditio sine qua non' esto es, como acto o hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se produzca como consecuencia o efecto del primero, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo para determinar aquel evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso ( sentencia de 5 diciembre 1995 )».
En tal sentido, como añade la citada sentencia de 14 de octubre de 2004 , en lo que se refiere a las distintas doctrinas o concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, la misma jurisprudencia considera que «se imponen, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, aquéllas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél ( Sentencia de 25 de enero de 1997 ) por lo que no son admisibles, en consecuencia, concepciones restrictivas que irían en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas ( Sentencia de 5 de junio de 1996 )'.
No se aprecia que la sentencia impugnada infrinja o sea contraria a estos criterios jurisprudenciales, relativos al requisito de la relación de causalidad entre la actuación administrativa y los daños, al considerar, atendidas las circunstancias del caso, que los daños reclamados están directamente derivados, en todo caso, de las resoluciones judiciales acordadas en el proceso penal, y que la actuación del Abogado del Estado, personándose en las actuaciones y ejercitando las acciones civiles y penales, no constituyó por sí misma una condición ni relevante, ni necesaria para la producción del resultado lesivo a que se refiere la demanda.
Esta valoración de la Sala de instancia, que no puede considerarse injustificada ni arbitraria, no ha sido desvirtuada por las alegaciones de la parte recurrente, que insiste en la confusión y error de la Sala en el enjuiciamiento de la pretensión deducida, cuando ya hemos razonado que dicho error no se ha producido, y en las irregularidades que atribuye a la Abogacía del Estado en la representación de la Agencia Tributaria y en otras actuaciones procesales, que no pueden considerarse circunstancias o factores sin cuya concurrencia no se hubieran producido los daños. Por el contrario, coincidimos con la tesis de la sentencia recurrida de que los daños reclamados, que están constituidos por los gastos de los avales exigidos en el proceso penal como medidas cautelares, por los ingresos dejados de percibir como Consejero de Telecinco o como Abogado, como consecuencia del proceso penal seguido contra la parte recurrente, o los daños morales, ocasionados también por el proceso penal, son consecuencia y se derivan de forma exclusiva, en todo caso, de las resoluciones de incoación, inculpación, apertura del juicio oral y medidas cautelares, acordadas por los órganos judiciales que instruyeron y enjuiciaron la causa penal.
De conformidad con lo razonado, se desestima el tercero de los motivos del recurso de casación.
El motivo segundo denuncia la infracción de los artículos 9.3 CE y 102 y siguientes de la Ley 30/1992 , sobre seguridad jurídica y revocación de los actos administrativos, 218 LGT, sobre revocación y declaración de lesividad de actos tributarios, 7 de la Orden de 29 de julio de 1994, que exige autorización expresa y específica para el ejercicio de acciones judiciales por la Abogacía del Estado en nombre de la Agencia Tributaria y 2.2 de la LOFAGE, sobre personalidad jurídica única de la Administración, y el motivo cuarto alega la infracción de los artículos 106.2 CE y 139 y siguientes de la Ley 30/1992 , y jurisprudencia que los ha interpretado, al no apreciar la sentencia recurrida la concurrencia de los requisitos legales establecidos para declarar la responsabilidad civil de las Administraciones Publicas.
La inexistencia de nexo causal entre la actuación del Abogado del Estado y los daños reclamados en la demanda, que es presupuesto y condición imprescindible para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, hace innecesario el examen de la concurrencia del resto de los requisitos exigibles para pronunciar una condena indemnizatoria, pues el funcionamiento anormal de la Administración Pública por si solo, cuando no se acredita el nexo causal entre ese incorrecto funcionamiento y el resultado lesivo, no genera responsabilidad patrimonial para la Administración.
Sin perjuicio de lo anterior, y a mayor abundamiento, nos referimos seguidamente a los actos en los que, de acuerdo con el recurso de casación, se concreta la actuación irregular de la Abogacía del Estado.
En primer lugar, estima la parte recurrente que la actuación del Abogado del Estado supuso la revocación por simple vía de hecho, sin competencia ni procedimiento, de actos administrativos firmes que no habían sido impugnados por el interesado. A falta de mayor detalle en el recurso de casación de qué actos administrativos se trata, en el escrito de demanda indicó el recurrente que la más grave de las imputaciones se refirió a delitos tributarios, en base a unos hechos que habían sido investigados por la Agencia Tributaria e informados por la Unidad Especial de Vigilancia y Reprensión del Fraude Fiscal de la propia Agencia Tributaria, que opinó que no existía indicio de delito ni necesidad de formular denuncia o querella, ni de remitir las actuaciones al Ministerio Fiscal, por lo que el Jefe de la unidad actuante ordenó el cierre de la inspección, con las actas que ordena la ley, que nunca fueron objeto de revisión o revocación.
La demanda acompaña como documentos números 2 y 3 escritos del Jefe de la Oficina Nacional de Inspección y del Inspector Coordinador en la fecha de los hechos de la Unidad Especial para la Vigilancia y Reprensión del Fraude Fisca de la Oficina Nacional de Inspección de la AEAT, de los que resulta que este último Inspector Coordinador contestó, en fecha 7 de enero de 1998, tres solicitudes de informe sobre la posible existencia de delito contra la Hacienda Pública, en el sentido de apreciar la no procedencia de remisión de los expedientes al Ministerio Fiscal, si bien, ni el propio carácter no vinculante de dichos informes, que reconoce el propio Inspector Coordinador autor de los mismos, ni la prevalencia de la jurisdicción penal sobre la actuación administrativa, permiten compartir las alegaciones sobre revocación de actos administrativos firmes consignadas en el recurso de casación.
Por otro lado, la decisión de pasar el tanto de culpa al órgano judicial o remitir las actuaciones al Ministerio Fiscal no corresponde al Inspector Coordinador que cita la parte recurrente, que tiene entre otras la función de informe con carácter no vinculante, como se ha dicho, sino de acuerdo con el
artículo 66 del Reglamento de la Inspección de Tributos aprobado por RD 939/1986, vigente en el momento de los hechos, a los Delegados de Hacienda y Directores Generales, sin perjuicio de que, desde la
En segundo lugar, considera la parte recurrente que la Abogacía del Estado actuó en el proceso penal en representación de la AEAT, con infracción del artículo 7 de la Orden de 29 de julio de 1994 (BOE 191, de 11 de agosto), que establece que
Para el recurso de casación la tercera irregularidad del Abogado del Estado, en este caso en forma omisiva, consistió en el silencio que mantuvo mientras duró el secreto sumarial y después en el juicio oral y en casación, sobre los informes de funcionarios de la AEAT, que mantuvieron el criterio de la no procedencia de la remisión de los tres expedientes de inspección al Ministerio Fiscal y de continuar las inspecciones en vía administrativa, si bien, el silencio sobre estas actuaciones mantenido por el Abogado del Estado carece de relevancia en relación con la producción de los daños que reclama la parte recurrente, pues tales informes, acompañados como documentos números 2 y 3 del escrito de demanda, obraban en las actuaciones penales desde abril de 1998, coincidiendo con las fechas en que el órgano judicial hizo el ofrecimiento de acciones al Abogado del Estado, por lo que tanto el Ministerio Fiscal como el Juez instructor y la Sala que enjuició los hechos tuvieron conocimiento de dichos informes, sin necesidad de alegación alguna por parte del Abogado del Estado.
De acuerdo con los razonamientos anteriores no cabe acoger los motivos segundo y cuarto del recurso de casación.
Fallo
Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación número 1450/2012, interpuesto por la representación procesal de D. Blas , contra la sentencia de 9 de febrero de 2012, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso número 269/2010 , con imposición a la parte recurrente de las costas de casación, hasta el límite señalado en el último Fundamento de Derecho de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .