Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 70/2007 de 20 de Junio de 2011

Encabezamiento

S E N T E N C I A

TRIBUNAL SUPREMO.

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: SEXTA

Excmos. Sres.:

Presidente:

D. Octavio Juan Herrero Pina

Magistrados:

D. Luis María Díez Picazo Giménez

D. Juan Carlos Trillo Alonso

D. Carlos Lesmes Serrano

D. Agustín Puente Prieto

En la Villa de Madrid, a veinte de junio de dos mil once.

Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso contencioso-administrativo número 70/2007, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. José María Martín Rodríguez, en nombre y representación de la entidad mercantil TORIBIO FERRERO E HIJOS, S.L, contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra desestimación presunta de la reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada por dicha entidad al Consejo de Ministros, con fecha 7 de junio de 2006, por los daños sufridos en su patrimonio, derivados del pago de tarifas portuarias durante el período 1998 a 2003 , en aplicación del artículo 70, apartados 1 y 2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, declarado inconstitucional. Siendo parte demandada la Administración General del Estado que actúa representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Con fecha 7 de junio de 2006, la entidad TORIBIO FERRERO E HIJOS, S.L, presentó escrito ante la Delegación del Gobierno en Galicia, formulando reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador dirigida al Consejo de Ministros por los daños y perjuicios derivados del abono de tarifas portuarias , durante el período 1998-2003, que cifra en la cantidad de 103.023,50 €, más los intereses legales correspondientes, desde la fecha de ingreso hasta el momento del pago de la indemnización.

Alegaban al efecto, que con fecha 20 de mayo y 8 de junio de 2005, se publicaron en el Boletín Oficial del Estado, respectivamente, las sentencias del Tribunal Constitucional 102/2005, de 20 de abril , y 121/2005, de 10 de mayo , por las que se declaran inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su redacción original y en la redacción dada por la Ley 62/1997 y que, como consecuencia de la aplicación de estos preceptos y de la norma reglamentaria que los desarrolló, hubieron de satisfacer a las Autoridades Portuarias españolas determinadas cantidades en concepto de tarifas portuarias, lo que ha provocado una lesión en su patrimonio de la que es responsable el Estado, en tanto que legislador, como consecuencia de la aplicación de una Ley declarada inconstitucional.

En apoyo de su reclamación, examina la evolución doctrinal y jurisprudencial de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, con mención específica a los supuestos de actos dictados en aplicación de leyes declaradas inconstitucionales, razonando sobre la concurrencia de los requisitos precisos para dar lugar a dicha responsabilidad en este caso: lesión no debida a fuerza mayor, efectiva, económicamente evaluable e individualizada, relación de causalidad entre las lesiones y el anormal funcionamiento del Estado legislador, ejercicio de la acción en el plazo de un año desde la sentencia del Tribunal Constitucional que declaró la inconstitucionalidad del artículo 70.1 y 2 de la Ley 27/1992 en su redacción de 1997 , e inexistencia del deber jurídico de soportar el daño, y ello aun cuando en su día se efectuaron los ingresos correspondientes a las liquidaciones practicadas por la Autoridad Portuaria, sin haber reclamado en vía administrativa ni judicial.

SEGUNDO .- Ante el silencio del Consejo de Ministros, con fecha 14 de diciembre de 2006, la entidad demandante interpuso recurso de reposición contra la desestimación presunta de su reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida al Consejo de Ministros y, nuevamente, ante el silencio del Consejo de Ministros, con fecha 5 de febrero de 2007, interpuso el presente recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta del recurso de reposición. Una vez admitido a trámite y recabado el expediente administrativo, se dio traslado a la recurrente para formalización de la demanda, en la que mantiene su pretensión de indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por las cantidades ingresadas en concepto de tarifas portuarias en el período 1998 a 2003.

En la demanda, alegan los recurrentes, en síntesis, que las sentencias del Tribunal Constitucional 102/2005, de 20 de abril (BOE 20-5-2005) y 121/2005, de 10 de mayo (BOE 8-6-2005) declararon inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, tanto en su redacción original como en la redacción dada por Ley 62/1997, de 26 de diciembre , respectivamente, y a la vista de las mismas, con fecha 7 de junio de 2006, dicha entidad formuló reclamación al Consejo de Ministros en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por las cantidades abonadas, más intereses legales, interponiendo posteriormente recurso contencioso administrativo frente a la desestimación presunta de su reclamación del Consejo de Ministros, lo que justifica la competencia de esta Sala para el conocimiento de la pretensión ejercitada.

En apoyo de su reclamación, después de exponer los antecedentes normativos sobre las tarifas por servicios portuarios, así como la normativa y jurisprudencia relativa a la responsabilidad del Estado legislador, analiza la actora la cuestión referida a la eficacia ex nunc o ex tunc de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes y su incidencia sobre la nulidad de las mismas y de los actos dictados a su amparo, y concluye justificando la concurrencia, en el presente supuesto, de todos y cada uno de los requisitos motivadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado por actos del Estado legislador, al haberse declarado la inconstitucionalidad de una norma con rango de Ley que imponía la obligación de pago de unas tarifas calificadas de precios privados, sin regulación de los elementos mínimos definidores de la prestación, con la consecuencia de ser nula dicha norma y también los actos dictados a su amparo, cuyo contenido se concreta en el pago de determinadas cantidades que ha resultado indebido, por no venir apoyado ni en Ley, ni en acto válido que lo autorizase, causando un perjuicio patrimonial coincidente con los pagos realizados, cuyo carácter antijurídico (inexistencia del deber jurídico de soportarlo) - sostiene- está fuera de toda duda por no existir la necesaria norma legal que lo autorizase y que ha sido soportado por la reclamante, como sujeto pasivo de la tarifa, por lo que está legitimada para ejercitar la acción.

En el citado escrito de demanda, se reseña por la actora que ha abonado la tarifa portuaria (concretamente la tarifa T-4 : "PESCA FRESCA") por la compra de pescado y marisco, en general en la Lonja de A Coruña, mediante la fórmula de "retención" del 2% del importe de la compra, añadiendo en el escrito de conclusiones que con tal proceder se desvirtúa el sentido de la Ley 27/92 y de las disposiciones generales que la desarrollan al entender que el cobro de la tarifa en cuestión es indebido e ilegal porque, entre otras cosas, los servicios que grava la tarifa no benefician a la demandante, ya que se dirigen al trasbordo y traslado de mercancías que no pasan por la Lonja, cuando los demandantes se limitan a comprar los productos en ésta. Por ello, concluyen, existe un daño real y efectivo al repercutirle una tarifa cuando no es la beneficiaria de los servicios que la misma grava, razón por la que tampoco ha podido impugnar las liquidaciones de la tarifa T-4 , por falta de legitimación, pues dicha impugnación tendrían que realizarla las empresas subastadoras de pescado ejercientes en el puerto de A Coruña que abonaron tales liquidaciones y que son quienes deben disponer de los justificantes de pago correspondientes, razón por la que la demandante se limita a reclamar por la repercusión que ha tenido que soportar de dicha tarifa .

TERCERO.- El Abogado del Estado en la contestación a la demanda solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso en cuanto la actora no acredita ser quien ha efectuado el pago a la Administración Pública de la cantidad que reclama en este procedimiento, careciendo de legitimación para solicitar que la Administración le indemnice por unos pagos que incluso ella misma reconoce que no los hizo.

En su defecto, solicita la desestimación del recurso con base en los siguientes fundamentos sustantivos:

I) el artículo 139.3 de la Ley 30/1992 establece que la indemnización derivada de la aplicación de actos legislativos será exigible "cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos", y en el presente caso no consta que exista nada parecido a tales previsiones legales, por el contrario lo que existe es una disposición específica en sentido contrario, establecida en la Disposición Final Segunda de la Ley 25/2006, de 17 de julio , que establece el procedimiento a seguir para regularizar la situación de los contribuyentes que en su día ingresaron liquidaciones de tarifas por las Autoridades Portuarias, tras la entrada en vigor de la Ley 27/1992 y con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 48/2003, como consecuencia de la nulidad de las disposiciones que les servían de cobertura.

II) la demanda de indemnización no encuentra apoyo en precepto alguno y, en contra del principio de seguridad jurídica, supondría hacer efectivas consecuencias jurídicas de la anulación de unas liquidaciones que siguen siendo definitivas y firmes, dado que no fueron impugnadas y no resultaron afectadas por las sentencias del Tribunal Constitucional que declararon la inconstitucionalidad de los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992 y la redacción dada por la Ley 62/1997 ; la invalidación de una norma legal por vicio de inconstitucionalidad no conlleva por sí misma la extinción de las situaciones jurídicas creadas a su amparo ni demanda necesariamente la reparación de las desventajas patrimoniales ocasionadas bajo su vigencia, por el contrario, mientras otra cosa no se establezca, los fallos de inconstitucionalidad tienen eficacia prospectiva o ex nunc, con cita de las sentencias del TC 146/99 y 289/200, añadiendo que a la vista de la disposición final segunda de la Ley 25/06 , la apelación al criterio de lo que el Tribunal pueda considerar respecto de la posible eficacia retroactiva de la inconstitucionalidad declarada es improcedente.

III) en el presente caso no concurren los requisitos necesarios para la pretendida responsabilidad patrimonial, ya que no ha existido daño antijurídico que deba resarcirse, con referencia a la doctrina del enriquecimiento injusto, desde el momento que la recurrente no ha justificado haber realizado el pago de las tarifas que reclama, e independientemente de esta circunstancia, el importe de las tarifas está vinculado al coste del servicio correspondiente, por lo que no puede hablarse en puridad de la existencia de un daño real o efectivo, dado que el obligado al pago se ha beneficiado de la prestación de un determinado servicio portuario y tampoco puede decirse que el daño sea antijurídico en el sentido de que no tenga el deber de soportarlo, pues recibió un servicio portuario por el que satisfizo la correspondiente tarifa y si ahora hubiera de devolverse se produciría un claro enriquecimiento injusto. Invoca al respecto el dictamen del Consejo de Estado de 18 de febrero de 1999.

CUARTO.- Recibido el pleito a prueba, la parte actora propuso documental a los efectos de obtener certificación de la Autoridad Portuaria de A Coruña sobre las cantidades satisfechas por la recurrente durante el período de 1998 a 2003, en concepto de tarifas portuarias, prueba que se practicó con el resultado que es de ver en las actuaciones, abriéndose posterior trámite de conclusiones.

QUINTO.- Por ambas partes se presentaron escritos de conclusiones, examinando las pruebas practicadas y defendiendo las posturas mantenidas en sus escritos de demanda y contestación, quedando los autos conclusos para sentencia, a cuyo efecto se señaló para votación y fallo el día 15 de junio de 2011 fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina , Magistrado de Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Debe rechazarse, en primer lugar, la solicitud de inadmisión por falta de legitimación activa de la recurrente, que plantea el Abogado del Estado toda vez que, la entidad recurrente TORIBIO FERRERO S.L. alega, desde el principio que el daño que invoca es el que resulta no del pago directo de la tarifa, que en ningún momento se atribuye, sino de la repercusión que ha soportado de la tarifa T-4 : "PESCA FRESCA" mediante la fórmula de "retención" del 2% del importe de la compra" razonando que el daño real y efectivo que invoca es el de la repercusión de tarifa cuando no es la beneficiaria de los servicios que la misma grava, poniendo de manifiesto un interés legítimo en la reparación del perjuicio patrimonial que se deriva de la ilegal previsión de dichas tarifas, interés que no queda desvirtuado por las genéricas alegaciones del Abogado del Estado sobre la falta de acreditación de haber efectuado directamente el pago de las cantidades que reclama, alegaciones que carecen de la necesaria fundamentación que debe efectuar quien opone tal causa de inadmisibilidad, como ponen de manifiesto las alegaciones que la propia parte formula en conclusiones sobre el resultado de la prueba de la realidad de la repercusión de las tarifas y de su pago.

SEGUNDO .- Entrando en el fondo de la cuestión planteada, se pretende en este recurso la declaración de responsabilidad patrimonial por la aplicación de acto legislativo, según la terminología que utiliza el artículo 139.3 de la Ley 30/1992 , invocando al respecto la jurisprudencia de esta Sala en los términos que antes se han expuesto.

La responsabilidad patrimonial se concibe como institución que viene a tutelar la integridad patrimonial de los administrados frente a las intromisiones de los poderes públicos, atendiendo a la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, al margen de la potestad expropiatoria, como consecuencia de la actividad desarrollada en el ejercicio del poder.

Se configura así como presupuesto básico del nacimiento de tal responsabilidad la existencia de una lesión o detrimento en el patrimonio del particular o, como dice la Sentencia de 25 de noviembre de 1995 , "la existencia de un daño real y efectivo, no traducible en meras especulaciones o expectativas, constituye el núcleo esencial de la responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica individualizada, de tal manera que resulte lesionado el ámbito patrimonial del interesado que es quién a su vez ha de soportar la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado".

En todo caso se ha de tratar de un daño real y efectivo, como señalan las Sentencias de 16 de octubre de 1995 y 16 de febrero de 1998 , entre otras. Así lo exige con carácter general el artículo 139.2 de la Ley 30/1992 , disponiendo que el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado. También resulta del número 3 del mismo precepto en relación con la responsabilidad patrimonial por la aplicación de actos legislativos, que aquí se invoca, pues, si bien no hace referencia expresamente al daño resulta implícito en el término indemnización, que según el diccionario de la Real Academia, no es otra cosa que el resarcimiento de un daño o perjuicio.

El Abogado del Estado cuestiona la concurrencia de este requisito básico de la responsabilidad patrimonial, al entender que, desde esta perspectiva, no puede hablarse de un daño real o efectivo para el obligado que satisfizo, en su momento, la tarifa por la prestación del correspondiente servicio portuario, pues se ha beneficiado de la prestación de dicho servicio portuario y no puede decirse que haya sufrido un daño real y efectivo.

Frente a ello, la recurrente mantiene que ha experimentado una lesión en su patrimonio por cuanto ha tenido que hacer frente a la repercusión de un tributo que no tenía obligación alguna de pagar, argumentando en conclusiones sobre el carácter legal de tal obligación y señalando que la declaración de inconstitucionalidad deja claro que las Autoridades Portuarias no tenían derecho a exigir las tarifas en cuestión, ni por ende se le debían haber repercutido.

Entiende la Sala que el litigio ha de examinarse desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial y del presupuesto básico de existencia de un detrimento patrimonial real y efectivo. A tal efecto, hay que tener en cuenta lo que ya declaramos en la Sentencia del Pleno de esta Sala de 5 de marzo de 2008 -recurso contencioso-administrativo nº 22/2007 - en la que señalamos que "la entidad recurrente, mediando el abono de la correspondiente tarifa, accedió a determinada prestación portuaria (uso de dominio público o servicio portuario) obteniendo con ello el correspondiente beneficio que incorporó a su patrimonio. La declaración de inconstitucionalidad de la Ley de Puertos incide en la habilitación para la exigencia de la tarifa, pero no altera la situación patrimonial de la entidad recurrente que resulta del disfrute de aquella prestación, cuya incorporación a su patrimonio no se ve afectada y se mantiene tras la declaración de inconstitucionalidad. Esta declaración podrá propiciar, en su caso, que el interesado ejercite las acciones correspondientes en reclamación de las tarifas satisfechas en aplicación de aquella normativa, lo que evidentemente irá en beneficio de su patrimonio, pero desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial no acredita un detrimento patrimonial que pueda calificarse como daño real y efectivo.

Tampoco puede sustentarse la existencia de tal perjuicio en un eventual derecho del usuario a recibir el servicio, se entiende que sin el abono de la correspondiente tarifa, que parece invocarse cuando se dice, en conclusiones, que no existe ninguna norma que afirme que el usuario no tuviera derecho a recibir el servicio, pues es claro que toda la normativa reguladora de los servicios portuarios sujeta su prestación al abono de las correspondientes tarifas, criterio que no se ha abandonado tras dicha declaración de inconstitucionalidad, sin perjuicio de la correspondiente potenciación de la competencia, como se refleja en la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de Puertos de Interés General, que en su Título I, Capítulo IV, regula las tasas portuarias por la utilización del dominio público portuario y por la prestación de servicios no comerciales por las Autoridades Portuarias. "

Conviene añadir, para evitar dudas en relación con el fundamento de la resolución adoptada, que en la referida sentencia de 5 de marzo de 2008 cuyo criterio seguimos aquí, la razón para desestimar la reclamación deducida es la falta de acreditación del daño y no una supuesta consideración de un enriquecimiento injusto que sólo se invoca por el Abogado del Estado, por lo que ninguna contradicción se produce con la STC 116/2009, de 18 de mayo (BOE de 20 de junio de 2009) por la que se declara inconstitucional y nula la Disposición Adicional 34ª de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre , en la que el Tribunal Constitucional declara que "no se produce ningún enriquecimiento injusto por el hecho de que los consignatarios reciban un servicio cuyo coste no puede serles jurídicamente impuesto sino por una Ley constitucionalmente lícita que lo ampare".

No se acoge en la sentencia de esta Sala la tesis del Abogado del Estado acerca del enriquecimiento injusto que se produciría en caso de indemnizar a las reclamantes con una cantidad equivalente al importe de las tarifas ilegales satisfechas a cambio de la utilización de los servicios portuarios, pues la desestimación no se produce porque la Sala considere que en tal caso tendría lugar un enriquecimiento injusto, sino porque no se considera acreditada la existencia de un daño real y efectivo que pueda identificarse con dicho importe, pues realmente aquéllas se pagaron a cambio de servicios que las reclamantes han incorporado a sus patrimonios bien directamente o a través del precio cobrado por la prestación del servicio para su gestión, sin que quepa identificar un pago indebido por la ilegalidad de las tarifas, con un daño o perjuicio patrimonial indemnizable.

Cabe añadir que el pronunciamiento mayoritario del Pleno de la Sala en la referida sentencia de 5 de marzo de 2008 , se produjo teniendo en cuenta y valorando la consideración de la cuestionada exigencia patrimonial como una obligación legal y la jurisprudencia de la Sala en relación con la devolución de lo pagado en tales casos, como se refleja en el voto particular emitido al respecto, consideraciones que no prosperaron frente al parecer mayoritario reflejado en la sentencia.

Por todo ello, considerando la Sala que del planteamiento del recurso no se desprende la existencia de un perjuicio real y efectivo en el patrimonio de la entidad recurrente, desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial invocada, resulta inviable la pretensión formulada, sin necesidad de entrar a examinar las demás cuestiones planteadas por las partes.

TERCERO.- En consecuencia, procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo, sin que se aprecien razones para hacer una expresa condena en costas.

Fallo

PRIMERO.- Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 70/2007 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. José María Martín Rodríguez, en nombre y representación de la entidad mercantil TORIBIO FERRERO E HIJOS, S.L, contra la desestimación presunta de la reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada por dicha entidad al Consejo de Ministros, con fecha 7 de junio de 2006, por los daños sufridos en su patrimonio, derivados de la repercusión del pago de tarifas portuarias durante el período 1998 a 2003 , en aplicación del artículo 70, apartados 1 y 2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, declarado inconstitucional; desestimación que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico.

SEGUNDO.- No hacemos una expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.