Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 74/2007 de 20 de Junio de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Junio de dos mil once.

Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso contencioso-administrativo número 74/2007 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. María Jesús Gutiérrez Aceves, en nombre y representación de la entidad FELIX DE INCHAURRAGA, S.A., contra la resolución del Ministerio de Fomento (de 28 de septiembre de 2006) en relación a la reclamación planteada contra el Consejo de Ministros del Gobierno del Reino de España por la cual se desestima la reclamación patrimonial del Estado, formulada al Consejo de Ministros, con fecha 20 de abril de 2006, por los daños sufridos en su patrimonio, derivados del pago de tarifas portuarias durante los ejercicios 1993 a 2003, en aplicación del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y del mismo precepto en la redacción de la Ley 62/97 , declarado inconstitucional. Siendo parte demandada la Administración General del Estado que actúa representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Con fecha 20 de abril de 2006, la entidad FELIX DE INCHAURRAGA, S.A, empresa usuaria de diversos Servicios Portuarios, se dirigió al Consejo de Ministros solicitando indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, respecto a las cantidades abonadas a la Autoridad Portuaria de Bilbao por dicha entidad, en concepto de tarifas portuarias, durante el periodo de 27-4-1993 a 21-12-2000 (550.500,65€) y durante el periodo de 30-6-2001 a 7-9-2003 (132.018,47 €) más los intereses legales desde que estos pagos fueran realizados y, subsidiariamente, la diferencia o exceso de pago respecto al precio actual fijado a la correspondiente tarifa, que suponen 177.947,98€ para el primer periodo y 25.686,07€ para el segundo periodo.

Alegaba al efecto, que las sentencias del Tribunal Constitucional 102/2005 y 121/2005 declaran inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su redacción original y en la redacción dada por la Ley 62/1997 y que, como consecuencia de la aplicación de estos preceptos hubo de satisfacer a las Autoridades Portuarias, durante los referidos periodos las cantidades antes señaladas en concepto de tarifa portuaria, y la inconstitucionalidad de tales preceptos determina que los pagos realizados, es decir la lesión patrimonial es ilegítima o antijurídica desde el primer momento, razonando sobre la concurrencia de los demás requisitos precisos para dar lugar a dicha responsabilidad.

SEGUNDO .- Recibida resolución del Ministerio de Fomento de 28 de septiembre de 2006, por la que se inadmite tal reclamación, la entidad formuló recurso de reposición, alegando que no solicitó la revisión de unas liquidaciones sino que formuló reclamación de responsabilidad patrimonial por la nulidad de preceptos legales, que corresponde resolver al Consejo de Ministros, resolución que será impugnable ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, señalando incluso que el recurso se ha presentado ante el Ministerio de Fomento, pero para su examen y resolución por el Consejo de Ministros. Ante la desestimación presunta del recurso de reposición, la entidad interpone este recurso contencioso administrativo contra la resolución del Ministerio de Fomento en relación a la reclamación planteada contra el Consejo de Ministros del Gobierno del Reino de España por la cual se desestima la reclamación patrimonial del Estado. Admitido a trámite y recabado el expediente administrativo, se dio traslado a la recurrente para formalización de la demanda, en la que mantiene sus pretensiones, principal y subsidiaria, de indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por las cantidades ya indicadas, reproduciendo la fundamentación de su reclamación inicial e invocando, frente a las afirmaciones de la resolución expresa del Ministerio de Fomento, la doctrina de esta Sala manifestada en sentencias de 23 de enero de 2001 (varias ), 29 de febrero de 2000 y 18 de abril de 2002 , entre otras.

TERCERO.- El Abogado del Estado en la contestación a la demanda, comienza alegando que el recurso ha sido indebidamente planteado ante este Tribunal Supremo, que no es competente para conocer de los recursos interpuestos contra actos de los Ministros, como es el caso de la resolución expresa del Ministerio de Fomento, cuyo control de legalidad viene atribuido a la correspondiente Sala de la Audiencia Nacional, añadiendo que existiendo tal respuesta expresa del Ministerio de Fomento, carece de sentido pretender que existe, además, un acto presunto del Consejo de Ministros. Tal alegación de incompetencia es retirada por el Abogado del Estado en su escrito de conclusiones.

Por otra parte, mantiene la desestimación del recurso invocando al efecto: primero, lo establecido en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992 , al no existir una previsión legal indemnizatoria, ya que el citado precepto establece que la indemnización derivada de la aplicación de actos legislativos será exigible "cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos", y en el presente caso no consta que exista nada parecido a tales previsiones legales, por el contrario lo que existe es una disposición específica en sentido contrario, establecida en la Disposición Final Segunda de la Ley 25/2006, de 17 de julio , que establece el procedimiento a seguir para regularizar la situación de los contribuyentes que en su día ingresaron liquidaciones de tarifas por las Autoridades Portuarias, tras la entrada en vigor de la Ley 27/1992 y con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 48/2003, como consecuencia de la nulidad de las disposiciones que les servían de cobertura.

Segundo, que la demanda de indemnización no encuentra apoyo en precepto alguno y, en contra del principio de seguridad jurídica, supondría hacer efectivas consecuencias jurídicas de la anulación de unas liquidaciones que siguen siendo definitivas y firmes, dado que no fueron impugnadas y no resultaron afectadas por las sentencias del Tribunal Constitucional que declararon la inconstitucionalidad de los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992 y la redacción dada por la Ley 62/1997 ; la invalidación de una norma legal por vicio de inconstitucionalidad no conlleva por sí misma la extinción de las situaciones jurídicas creadas a su amparo ni demanda necesariamente la reparación de las desventajas patrimoniales ocasionadas bajo su vigencia, por el contrario, mientras otra cosa no se establezca, los fallos de inconstitucionalidad tienen eficacia prospectiva o ex nunc, con cita de las sentencias del TC 146/99 y 289/200, añadiendo que a la vista de la disposición final segunda de la Ley 25/06 , la apelación al criterio de lo que el Tribunal pueda considerar respecto de la posible eficacia retroactiva de la inconstitucionalidad declarada es improcedente.

Tercero, que en el presente caso no concurren los requisitos necesarios para la pretendida responsabilidad patrimonial, ya que no ha existido daño antijurídico que deba resarcirse, con referencia a la doctrina del enriquecimiento injusto, desde el momento que la recurrente no ha justificado haber realizado el pago de las tarifas que reclama, e independientemente de esta circunstancia, el importe de las tarifas está vinculado al coste del servicio correspondiente, por lo que no puede hablarse en puridad de la existencia de un daño real o efectivo, dado que el obligado al pago se ha beneficiado de la prestación de un determinado servicio portuario y tampoco puede decirse que el daño sea antijurídico en el sentido de que no tenga el deber de soportarlo, pues recibió un servicio portuario por el que satisfizo la correspondiente tarifa y si ahora hubiera de devolverse se produciría un claro enriquecimiento injusto. Invoca al respecto el dictamen del Consejo de Estado de 18 de febrero de 1999. Concluye, respecto de la pretensión subsidiaria, que la misma tropieza con un obstáculo insalvable, cual es, la firmeza de as liquidaciones practicadas.

CUARTO.- Recibido el pleito a prueba, la parte actora propuso diversa documental, aportando resolución expresa del recurso de reposición por el Ministerio de Fomento, prueba se practicó con el resultado que es de ver en las actuaciones, abriéndose posterior trámite de conclusiones.

QUINTO.- Por ambas partes se presentaron escritos de conclusiones, examinando las pruebas practicadas y defendiendo las posturas mantenidas en sus escritos de demanda y contestación, quedando los autos conclusos para sentencia, a cuyo efecto se señaló para votación y fallo el 15 de junio de 2011, echa en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina , Magistrado de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se planteó en la demanda por el Abogado del Estado la competencia para conocer del asunto, entendiendo que al existir una respuesta expresa del Ministerio de Fomento a la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada al Consejo de Ministros, corresponde a la Audiencia Nacional determinar su validez y, en su caso, la incompetencia del Ministerio para dictarla, como alega la recurrente. Sin embargo, el Abogado del Estado retiró tal alegación en su escrito de conclusiones a la vista de la resolución expresa del Ministerio de Fomento, de fecha 30 de mayo de 2007, que estimando el recurso de reposición aprecia la nulidad de pleno derecho de la resolución de 28 de septiembre de 2006, por incompetencia, razonando que corresponde al Consejo de Ministros resolver lo procedente, previa tramitación del correspondiente procedimiento, ordenando la retroacción de actuaciones al efecto.

Ello es suficiente para que tal alegación no sea tomada en consideración, pero no está demás añadir que la expresión poco afortunada o incompleta del objeto de la impugnación en el escrito de interposición, que se refiere a la resolución del Ministerio de Fomento y no de manera expresa a la desestimación presunta de la reclamación por el Consejo de Ministros, no impide tomar en consideración esta última como objeto del mismo, pues lo que en definitiva se impugna por la parte es la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida al Consejo de Ministros y si bien es cierto que ello se ha materializado en una resolución del Ministerio de Fomento, cuyo control jurisdiccional corresponde a la Audiencia Nacional, no lo es menos que producido este control y declarada la incompetencia del Ministerio para resolver, lo que por lo demás sería superfluo ya que se ha reconocido en la resolución estimatoria del recurso de reposición, subsistiría la desestimación presunta por el Consejo de Ministros, que permite a la parte impugnarla en cualquier momento, por lo que sería contrario al derecho a la tutela judicial efectiva, demorar el control jurisdiccional de la desestimación presunta de la reclamación formulada y obligar a la parte a reiterar el planteamiento del recurso ante esta Sala en semejantes circunstancias, cuando los términos en que se ha planteado el recurso, que se reflejan ampliamente en la demanda y en definitiva se aceptan por la contraparte en conclusiones, permiten su adecuada resolución. Más aún si se tiene en cuenta que la situación ha sido creada por la propia Administración, que ante la clara formulación de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador al Consejo de Ministros, que es el órgano competente para conocer de la misma, interpone la actuación del Ministerio de Fomento que, con manifiesta incompetencia reconocida por el mismo en reposición, resuelve inadmitir la reclamación y demora la resolución del recurso de reposición, en el que la parte vuelve a reiterar la competencia del Consejo de Ministros, incluso para resolver dicho recurso, propiciando la impugnación de la desestimación presunta, ante la falta de una resolución expresa por el órgano competente al que en todo momento se dirigió la parte reclamante.

SEGUNDO.- Entrando en el fondo de la cuestión planteada y como hemos señalado en numerosas sentencias que han resuelto casos en los que se formulan semejantes pretensiones, conviene recordar que la responsabilidad patrimonial se concibe como institución que viene a tutelar la integridad patrimonial de los administrados frente a las intromisiones de los poderes públicos, atendiendo a la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, al margen de la potestad expropiatoria, como consecuencia de la actividad desarrollada en el ejercicio del poder.

Se configura así como presupuesto básico del nacimiento de tal responsabilidad la existencia de una lesión o detrimento en el patrimonio del particular o, como dice la Sentencia de 25 de noviembre de 1995 , "la existencia de un daño real y efectivo, no traducible en meras especulaciones o expectativas, constituye el núcleo esencial de la responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica individualizada, de tal manera que resulte lesionado el ámbito patrimonial del interesado que es quién a su vez ha de soportar la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado".

En todo caso se ha de tratar de un daño real y efectivo, como señalan las Sentencias de 16 de octubre de 1995 y 16 de febrero de 1998 , entre otras. Así lo exige con carácter general el artículo 139.2 de la Ley 30/1992 , disponiendo que el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado. También resulta del número 3 del mismo precepto en relación con la responsabilidad patrimonial por la aplicación de actos legislativos, que aquí se invoca, pues, si bien no hace referencia expresamente al daño resulta implícito en el término indemnización, que según el diccionario de la Real Academia, no es otra cosa que el resarcimiento de un daño o perjuicio.

El Abogado del Estado cuestiona la concurrencia de este requisito básico de la responsabilidad patrimonial, al entender que, desde esta perspectiva, no puede hablarse de un daño real o efectivo para el obligado que satisfizo, en su momento, la tarifa por la prestación del correspondiente servicio portuario, pues se ha beneficiado de la prestación de dicho servicio portuario y no puede decirse que haya sufrido un daño real y efectivo.

Frente a ello, la recurrente mantiene que ha experimentado una lesión en su patrimonio por cuanto ha tenido que hacer frente a un tributo que no tenía obligación alguna de pagar.

Entiende la Sala que el litigio ha de examinarse desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial y del presupuesto básico de existencia de un detrimento patrimonial real y efectivo. A tal efecto, hay que tener en cuenta lo que ya declaramos en la Sentencia del Pleno de esta Sala de 5 de marzo de 2008 -recurso contencioso-administrativo nº 22/2007 - en la que señalamos que la entidad recurrente, mediando el abono de la correspondiente tarifa, accedió a determinada prestación portuaria (uso de dominio público o servicio portuario) obteniendo con ello el correspondiente beneficio que incorporó a su patrimonio. La declaración de inconstitucionalidad de la Ley de Puertos incide en la habilitación para la exigencia de la tarifa, pero no altera la situación patrimonial de la entidad recurrente que resulta del disfrute de aquella prestación, cuya incorporación a su patrimonio no se ve afectada y se mantiene tras la declaración de inconstitucionalidad. Esta declaración podrá propiciar, en su caso, que el interesado ejercite las acciones correspondientes en reclamación de las tarifas satisfechas en aplicación de aquella normativa, lo que evidentemente irá en beneficio de su patrimonio, pero desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial no acredita un detrimento patrimonial que pueda calificarse como daño real y efectivo. Tampoco puede sustentarse la existencia de tal perjuicio en un eventual derecho del usuario a recibir el servicio, se entiende que sin el abono de la correspondiente tarifa, pues es claro que toda la normativa reguladora de los servicios portuarios sujeta su prestación al abono de las correspondientes tarifas, criterio que no se ha abandonado tras dicha declaración de inconstitucionalidad, sin perjuicio de la correspondiente potenciación de la competencia, como se refleja en la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de Puertos de Interés General, que en su Título I, Capítulo IV, regula las tasas portuarias por la utilización del dominio público portuario y por la prestación de servicios no comerciales por las Autoridades Portuarias. Finalmente el recurrente no plantea, en relación con la pretensión principal, la existencia de un perjuicio, en razón de eventuales diferencias tarifarias, que pudieran incidir en el distinto alcance del beneficio reportado por la prestación obtenida, limitándose a identificar, como tal pretensión principal, el perjuicio con el importe equivalente a las tarifas satisfechas, sin tomar en consideración que ello determinó el disfrute de la prestación y la incorporación a su patrimonio, que no resultó afectado por la declaración de inconstitucionalidad.

Tampoco puede prosperar la pretensión subsidiaria de la recurrente de abono de diferencias tarifarias como daño causado, pues refiriendo tales diferencias a un momento muy posterior a la prestación del servicio objeto de las correspondientes liquidaciones - concretamente las liquidaciones se giraron por servicios prestados desde 1993 a 2003 y la reclamación inicial, a cuyo momento refiere la parte las actuales tarifas, se formuló en abril de 2006, en el que la modificación de la cuantía de la tarifa satisfecha puede deberse a razones diversas- es claro que no se trata de la invocación de un daño actual y efectivo, que debe ir referido al momento en que se entiende producido, que en este caso es el de las liquidaciones y que es el que debe acreditarse para dar lugar a su reparación. No puede considerarse como tal una diferencia de tarifas con respecto a las establecidas años después, cuando tal diferencia puede ser debida a distintas causas, incluidas las que afectan a la forma y medios de prestación del servicio, distintas de las concurrentes en su momento. Falta, por lo tanto y también respecto de esta pretensión subsidiaria, la acreditación de un daño actual y efectivo, lo que impide hablar de responsabilidad patrimonial, sin necesidad de examinar la concurrencia de los demás requisitos exigidos al efecto.

Conviene añadir, para evitar dudas en relación con el fundamento de la resolución adoptada, que en la referida sentencia de 5 de marzo de 2008 cuyo criterio seguimos aquí, la razón para desestimar la reclamación deducida es la falta de acreditación del daño y no una supuesta consideración de un enriquecimiento injusto que sólo se invoca por el Abogado del Estado, por lo que ninguna contradicción se produce con la STC 116/2009, de 18 de mayo (BOE de 20 de junio de 2009) por la que se declara inconstitucional y nula la Disposición Adicional 34ª de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre , en la que el Tribunal Constitucional declara que "no se produce ningún enriquecimiento injusto por el hecho de que los consignatarios reciban un servicio cuyo coste no puede serles jurídicamente impuesto sino por una Ley constitucionalmente lícita que lo ampare".

No se acoge en la sentencia de esta Sala la tesis del Abogado del Estado acerca del enriquecimiento injusto que se produciría en caso de indemnizar a las reclamantes con una cantidad equivalente al importe de las tarifas ilegales satisfechas a cambio de la utilización de los servicios portuarios, pues la desestimación no se produce porque la Sala considere que en tal caso tendría lugar un enriquecimiento injusto, sino porque no se considera acreditada la existencia de un daño real y efectivo que pueda identificarse con dicho importe, pues realmente aquéllas se pagaron a cambio de servicios que las reclamantes han incorporado a sus patrimonios bien directamente o a través del precio cobrado por la prestación del servicio para su gestión, sin que quepa identificar un pago indebido por la ilegalidad de las tarifas, con un daño o perjuicio patrimonial indemnizable.

Cabe añadir que el pronunciamiento mayoritario del Pleno de la Sala en la referida sentencia de 5 de marzo de 2008 , se produjo teniendo en cuenta y valorando la consideración de la cuestionada exigencia patrimonial como una obligación legal y la jurisprudencia de la Sala en relación con la devolución de lo pagado en tales casos, como se refleja en el voto particular emitido al respecto, consideraciones que no prosperaron frente al parecer mayoritario reflejado en la sentencia.

Por todo ello, considerando la Sala que del planteamiento del recurso no se desprende la existencia de un perjuicio real y efectivo en el patrimonio de la entidad recurrente, desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial invocada, resulta inviable la pretensión formulada, sin necesidad de entrar a examinar las demás cuestiones planteadas por las partes.

TERCERO.- En consecuencia, procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo, sin que se aprecien razones para hacer una expresa condena en costas.

Fallo

PRIMERO.- Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 74/2007 interpuesto por la representación procesal de la entidad FELIX DE INCHAURRAGA, S.A. contra la desestimación de la reclamación patrimonial del Estado, formulada al Consejo de Ministros, con fecha 20 de abril de 2006, por los daños sufridos en su patrimonio, derivados del pago de tarifas portuarias durante los ejercicios 1993 a 2003, en aplicación del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y del mismo precepto en la redacción de la Ley 62/97 , declarados inconstitucionales.

SEGUNDO.- No hacemos una expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .