Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 775/2013 de 30 de Junio de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Junio de dos mil quince.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 775/2013 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Letrada de la Generalidad Valenciana en la representación que ostenta contra la sentencia de fecha 19 de noviembre de 2012 dictada en el recurso nº 336/2011 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana .

Comparece como recurrida la Procuradora Doña Gloria Rincón Mayoral, en nombre y representación del ente Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF)

Antecedentes

PRIMERO.-La sentencia recurrida de fecha 19 de noviembre de 2012 contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "Debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF contra la desestimación presunta por vía silencio de la peticiones realizadas en fechas 21 de octubre de 2009 y 22 de marzo 2.011 a la Conselleria de Infraestructuras y Transportes de la Generalidad Valenciana interesando la iniciación de la pieza separada de justiprecio correspondiente a la expropiación de la finca nº NUM001 agrupación 1 del proyecto 'Obra, Proyecto modificado nº 1 Ronda Oeste de San Vicente del Raspeig (Alicante)' (expediente NUM000 ), que se anula y deja sin efecto, reconociendo su derecho, como situación jurídica individualizada, a que se condene a la Administración demandada a proseguir el expediente expropiatorio por sus justos tramites, esto es a abrir la pieza separada de justiprecio, y en caso de que no exista acuerdo a remitirlo al Jurado quien incrementara la indemnización en un 25% según el FJ tercero in fine de esta sentencia; y todo ello sin hacer pronunciamiento en costas."

SEGUNDO.-Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de la Generalidad Valenciana presentó escrito ante la Sala de instancia preparando recurso de casación contra dicha sentencia. La Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la representación procesal de Generalidad Valenciana se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, que si bien en el escrito de preparación del recurso se hacía referencia a cuatro motivos, en el escrito de interposición, como se opone de contrario, se desiste del tercero -más bien se integra en el segundo-, respecto del cual se omite toda referencia. Conforme a lo expuesto el recurso se funda en los siguientes motivos:

Primero.- Por la vía que autoriza el artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se denuncia la infracción del artículo 45.2º.d), en relación con el artículo 69.b) y 138, y de la jurisprudencia que lo interpreta, por no apreciar la Sala de instancia la inadmisibilidad del recurso solicitada y fundada en no haberse aportado al proceso el documento en que se autorizaba la entidad pública recurrente el ejercicio de las pretensiones accionadas en la demanda.

Segundo.- Por la misma vía casacional del artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se denuncia la infracción de la jurisprudencia, de la que se deja cita concreta, sobre la inactividad de la Administración constitutiva de vía de hecho, con infracción de los artículos 6 , 30 y 69 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas ; así como del artículo 132 de la Constitución , pues, en contra de lo declarado por la sentencia recurrida sobre la existencia de la vía de hecho en el caso de autos, la Administración recurrente no tuvo noticia alguna sobre la iniciación del procedimiento de desafectación, por lo que el bien que fue objeto de ocupación fue en todo momento un bien de dominio público sobre el que no cabía la expropiación.

Tercero.- Por la misma vía casacional que los anteriores, se denuncia que la sentencia de instancia vulnera la jurisprudencia, de la que se deja cita concreta, sobre el incremento del 25 por 100 del justiprecio en los supuestos de apreciarse vía de hecho en la actuación de la Administración, que no puede aplicarse de manera automática, sino que la vía de hecho debe comportar la restitución de la propiedad de los bienes expropiados a sus legítimos dueños, y si esto no fuera posible, la sustitución por su equivalente indemnizatorio pecuniario.

Y termina suplicando a esta Sala casacional que '... dicte en su día Sentencia por la que con estimación el recurso de casación revoque la Sentencia recurrida desestimando íntegramente el recurso contencioso administrativo número 4/336/2008, interpuesto por el ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS (ADIF).'

CUARTO.-Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación, se emplazó a la representación procesal de la ADIF, para que en el plazo de treinta días formalice escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala '... dicte sentencia en la que se inadmitan o desestimen, según proceda, todos y cada uno de los motivos de casación deducidos por la recurrente. Con expresa condena en costas.'

QUINTO.-Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 23 de junio de 2.015, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy, Magistrado de Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso por la Generalidad Valenciana, contra la sentencia 597/2012, de 19 de noviembre, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso 336/2011 ; que había sido promovido por la mencionada entidad pública, en impugnación de la desestimación presunta de la petición realizada en fechas 21 de octubre de 2009 y 22 de marzo de 2011 a la Consejería de Infraestructuras y Transportes de la mencionada Generalidad, para que se procediese a la iniciación de la pieza separada de justiprecio de la finca de su propiedad, designada con número NUM001 del plano parcelario, que había sido expropiada para la ejecución del proyecto de obras modificado de construcción de la 'Ronda Oeste de San Vicente de Raspeig' (Alicante) (expediente NUM000 ).

La sentencia de instancia estima el recurso, anula el acto presunto impugnado y reconoce el derecho de ADIF a que se continúe el procedimiento de expropiación forzosa de la mencionada finca, con la incoación de la pieza separada de justiprecio y, caso de no existir acuerdo, se remita la misma al Jurado que deberá fijarlo, si bien ha de incrementarse el que resulte procedente en un 25 por 100, por estimar que se había incurrido en vía de hecho.

Las razones que llevaron a la Sala de instancia a la decisión expuesta se contienen, en lo que interesa al presente recurso, en los fundamentos tercero y siguiente, en los que, tras haberse fijado los hechos que sirven de antecedente a la actividad administrativa impugnada, se examina la cuestión referida a la inadmisibilidad del recurso que se había opuesto por la parte de mandada en la instancia, declarando la sentencia: 'Fijados los hechos relevantes es obvio que las dos inadmisibilidades alegadas deben rechazarse.

La primera por desprenderse del poder acompañado al recurso la capacidad de ADIF para interponerlo, al ser ADIF una entidad publica empresarial con plena capacidad de obrar y patrimonio propio, y haber otorgado su Consejo de Administración poder especial a la poderdante Doña Clemencia ...'

En el fundamento tercero se examina la petición de la Entidad Pública recurrente en la instancia sobre la fijación del justiprecio de la parcela que se consideraba expropiada por la beneficiaria de la Administración autonómica expropiante, declarando: 'entrando a examinar el fondo del recurso, es evidente la inactividad de la Administración en la tramitación del expediente de expropiación, negándose en todo momento a abrir la pieza separada de justiprecio y por consiguiente a abonar el justiprecio de la finca expropiada y ocupada para la realización de la obra ya concluida, como se desprende de la propia actuación de GTP (escritos de 3 de febrero y 1 de abril de 2.009); sin que la razón dada por GTP para desistir del expediente sea mantenible, pues siempre supo la situación de la parcela (alegaciones al acta de ocupación), y continuo la expropiación de la misma hasta el momento de su pago, negándose reiteradamente a abrir la correspondiente pieza, pues ello seria ir contra sus propios actos, y mas cuando sabia que se había iniciado el expediente de desafección, estando la parcela totalmente desafectada.

Siendo contraria a derecho la negativa de la Administración, es evidente que procede declarar su nulidad; debiendo analizar si procede atender a la primera pretensión de la demanda, o subsidiariamente a la segunda.

Antes de pronunciarnos en uno u otro sentido, debemos dejar en claro que la relatada inactividad de la administración en el caso que nos ocupa cabe equipararla a la vía de hecho, que según la Sala 3ª del Tribunal Supremo, sección cuarta, en sentencia de 22 de septiembre de 2.003, recurso 8039/1999 estableció: "El concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).

Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.

El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC.

El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo", y es en este segundo supuesto cuando a criterio de este Tribunal se produce tal vía de hecho pues se produce la ocupación de la finca, incluso solicitado el auxilio jurisdiccional, y después yendo contra sus propios actos se niega el pago del justiprecio.

La existencia de vía de hecho conlleva, como reiteradamente ha señalado el TS, el incremento en un 25% del valor de los bienes expropiados, pero dado que en los autos y en el expediente no se ha acreditado dicho valor, pues solo existe una pericia en la hoja de aprecio de ADIF poco convincente y razonable para darle plena eficacia, solo cabe estimar la segunda pretensión de la demanda, ordenado a la administración la iniciación de la pieza y su remisión al Jurado que deberá valorar la finca expropiada conforme a la normativa vigente en el momento de la expropiación, si bien deberá añadir a dicha valoración un incremento del 25%.'

A la vista de esa fundamentación y de la decisión de la Sala territorial, se formula el presente recurso que se funda, como ya se dijo, en tres motivos, todos ellos por la vía del 'error in iudicando' del artículo 88.1º.d) de la Ley Jurisdiccional , denunciando, en el primero, la vulneración del artículo 45.2º.d), en relación con los artículos 69.b ) y 138, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; en el segundo y tercero, la infracción de la jurisprudencia sobre la vía de hecho y la indemnización que comporta la declaración de nulidad de la ocupación por la apreciación de esa vía de hecho.

Se termina suplicando en el recurso que se estimen los motivos de casación, se anule la sentencia de instancia y se dicte otra en sustitución, en que se confirme el acto originariamente impugnado ante la Sala de instancia. Peticiones a las que se opone la Abogacía del Estado, que suplica con carácter preferente la declaración de inadmisibilidad del recurso y, de forma subsidiaria, su desestimación.

SEGUNDO.- Debe comenzar el estudio de las cuestiones que se suscitan en el presente recurso por la inadmisibilidad que se opone por la defensa de ADIF, al amparo de lo establecido en el artículo 93.2º.e) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , a cuyo tenor, cuando se trate de sentencias dictadas en procesos de cuantía indeterminada que no se refieran a la impugnación de una disposición general, y el recurso de casación se funde en el motivo del párrafo d) del artículo 88.1º de la Ley Jurisdiccional , procederá su inadmisibilidad si el recurso carece de interés casacional. Se considera por la defensa de la Administración autonómica que en el presente supuesto el recurso carece del mencionado interés y, por tanto, se suplica la inadmisibilidad, porque, se argumenta, que se suscitan cuestiones 'reiteradamente debatidas y tratadas por el Tribunal Supremo, en las que la recurrente no se plantea ningún enfoque crítico que pudiera crear una modificación de la doctrina... tampoco estamos ante un asunto que posea considerable repercusión socioeconómica que justifique su análisis por el Tribunal Supremo.'

Suscitado el debate en la forma expuesta es necesario dejar constancia del alcance de la causa de inadmisibilidad que se invoca en el escrito de oposición al presente recurso. En este sentido es necesario comenzar por señalar que la jurisprudencia - por todas sentencia de 13 de marzo de 2014, recurso de casación 4739/2011 - viene aconsejando 'hacer un uso moderado de esta causa de inadmisión, teniendo en cuenta la incidencia que podría tener en la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva una interpretación extensiva de la previsión establecida en el indicado artículo 93.2.e/. Y lo ha precisado en estos términos:(...) Su aplicación requiere, en primer lugar, una serie de exigencias objetivables, como que se trate de asuntos de cuantía indeterminada, que no se refieran a la impugnación directa o indirecta de una disposición, que el recurso esté fundado en el motivo previsto en el artículo 88.1.d ) LJCA y que se aprecie por unanimidad. Pero, además, exige la consideración y proyección de conceptos jurídicos indeterminados como son el que "no afecte a un gran número de situaciones o no posea el suficiente contenido de generalidad".

La norma incorpora textualmente las referidas circunstancias mediante una disyuntiva; de manera que basta la concurrencia de cualquiera de ellas para entender que no procede apreciar la inadmisibilidad del recurso; esto es, que existe interés casacional cuando la cuestión debatida se proyecte a un número considerable de situaciones o sea susceptible de generalización.'

Pues bien, sería suficiente constatar la necesidad de que concurran los presupuestos que impone el precepto invocado para concluir que en el caso de autos no procede su aplicación. Ya de entrada, porque el presente recurso no es de cuantía indeterminada, ya la misma parte demandada en la instancia, ahora opuesta a la admisibilidad de la casación, fijó la cuantía en la cantidad de 915.492,48 € en su contestación y fue la que fijó la Sala de instancia en el auto de 30 de marzo de 2012. Pero demás de lo expuesto, ya hemos visto como el precepto vincula el interés casacional a la afectación de las cuestiones debatidas en el proceso a 'un gran número de situaciones o no contener el suficiente contenido de generalidad', lo cual ha sido interpretado por la jurisprudencia - sentencia de 27 de septiembre de 2012, recurso de casación 1488/2011 , con abundante cita- como que 'debe valorarse a la luz de la función institucional del recurso de casación'.La razón de esa pauta interpretativa se justifica en que 'si la misión de este recurso especial y extraordinario es básicamente proporcionar pautas interpretativas y aplicativas de las normas que proporcionen uniformidad, certeza y seguridad a los operadores jurídicos, esa función pierde sentido y relevancia, y, por tanto, pierde interés general cuando la tesis sostenida por el recurrente en casación ha sido ya reiteradamente examinada y resuelta por este Tribunal Supremo y no se aportan argumentos críticos novedosos que permitan reconsiderar la jurisprudencia asentada; pues en estos supuestos la admisión y posterior resolución del recurso de casación mediante sentencia, que examinara el fondo del asunto reiterando una doctrina consolidada, no aportaría ningún dato útil para el tráfico jurídico general, mientras que, por contra, puede entorpecer y dilatar el pronunciamiento sobre los asuntos que sí requieren una pronta respuesta por carecer de una doctrina jurisprudencial que contribuya a proporcionar la certeza y seguridad jurídica imprescindible para preservar la unidad del Ordenamiento... debe afirmarse que un asunto revestirá un contenido de generalidad que justifique su admisión, entre otros, en los siguientes casos: primero, cuando se trate de un recurso que plantee una cuestión interpretativa y aplicativa del Ordenamiento Jurídico sobre el que no haya doctrina jurisprudencial, o aún habiéndola haya sido desconocida o infringida por el Tribunal de instancia; segundo, cuando se trate de un recurso que, aun versando sobre cuestiones que ya han sido examinadas y resueltas por la jurisprudencia, realiza un enfoque crítico de la misma que pudiera dar pie a una reconsideración de dicha doctrina y eventualmente a su cambio; y tercero, cuando el asunto suscitado, aun sin estar incluido en ninguno de los supuestos anteriores, plantea una cuestión que por sus repercusiones socioeconómicas revista tal entidad que requiera el pronunciamiento del Tribunal Supremo de España. Ahora bien, esta enumeración se realiza de forma ejemplificativa, y carece de pretensión de exhaustividad, lo que permitirá que en adelante este Tribunal, atendiendo a las singularidades que presente el caso concreto, delimite con mayor precisión el alcance de este concepto jurídico indeterminado'.

Pues bien, teniendo en cuenta esas consideraciones, no podemos aceptar que las cuestiones que se suscitan en el presente recurso carezcan de ese interés casacional porque, como se verá en el examen de los motivos en que se funda y la fundamentación de tales motivos, hemos de concluir que se está cuestionando en el presente supuesto un debate ciertamente novedoso, atípico y poco frecuente, cual es la declaración de vía de hecho fundado en la paralización de un procedimiento expropiación que no ha impedido la ocupación, incluso de manera forzosa, del bien expropiado que, para mayor singularidad, se encontraba adscrito a un servicio público bien diferente de aquel para el que se acordó la expropiación.

Las consideraciones expuestas obligan a rechazar la inadmisibilidad opuesta al presente recurso de casación.

TERCERO.- Por lo que se refiere al primero de los motivos, por la vía del 'error in iudicando', se denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en el artículo 45.2º.d) de la mencionada Ley Procesal y de la jurisprudencia que lo interpreta, de la que se deja cita concreta, al no haberse aportado al proceso el documento en que se autorizaba por la entidad pública recurrente en la instancia el ejercicio de las pretensiones accionadas en la demanda. Como ya sabemos, la sentencia recurrida rechaza la inadmisibilidad que se había opuesto en la instancia, razonando escuetamente que la aportación del poder para pleitos que se acompañó al escrito de interposición era suficiente por 'ser ADIF una entidad pública empresarial con plena capacidad de obrar y patrimonio propio, y haber otorgado su Consejo de Administración poder especial.'

Lo que se razona en la fundamentación del motivo es que desconoce la Sala territorial la jurisprudencia sobre la exigencia que se impone en el artículo 45.1º.d) de nuestra Ley Procesal , es decir, la necesidad de que cuando las acciones se ejerciten en nombre de una persona jurídica, debe aportarse con el escrito de interposición el documento en el que se acredite que para el ejercicio de las correspondientes acciones se han cumplido los requisitos exigidos. Se aduce que en el presente caso ya fue denunciada la ausencia de dicho documentos en la contestación a la demanda por la Administración autonómica, sin que se hubiese subsanado el trámite, por lo que procedía la declaración de inadmisibilidad del recurso, al amparo de lo establecido en el artículo 69.1ºb) de la mencionada Ley Procesal .

Para un mejor estudio de las cuestiones que se suscitan en relación con el motivo que examinamos, es necesario dejar constancia de que, conforme resulta del proceso, el presente recurso fue interpuesto en nombre de ADIF, actuando en su representación la Procuradora de los Tribunales Doña Elena Gil Bayo, según poder notarial que obra unido al proceso, que fue otorgado por Doña Julieta , en fecha 17 de marzo de 2005, actuando en nombre y representación de ADIF, quien declaraba que en virtud del acuerdo del Consejo de Administración de la entidad, adoptado en sesión celebrada en fecha 11 de enero de 2005, se 'acordó por unanimidad conceder poder amplio a la mencionada señora, como secretaria General y secretaria del Consejo, para ejercitar acciones...'

En la contestación a la demanda de la Administración Autonómica -fundamento segundo- se opone como primera alegación que procedía declarar la inadmisibilidad del recurso, de conformidad con lo establecido en el artículo 69.b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con lo establecido en el artículo 45.1º.d), por considerar que no existía el documento para el ejercicio de acciones a nombre de la Entidad Pública recurrente.

A la vista de esa objeción formal, se aporta por ADIF en período probatorio certificación de un acuerdo de la mencionada Secretaria General y del Consejo, de 10 de marzo de 2012, en la que se hace constar que existía una resolución de la Presidencia del ADIF, adoptado en fecha 31 de diciembre de 2004, por el que se delegaba en la mencionada Secretaría 'la facultad de acordar el ejercicio de las acciones y de los recursos que correspondieran a la misma en defensa de sus intereses...'.En las conclusiones de la Administración Autonómica, se insiste, sin mayores argumentos, sobre la inadmisibilidad, sin referencia al mencionado documento.

Suscitado el debate en la forma expuesta el motivo no puede prosperar y ha de confirmarse la decisión de la Sala de instancia, incluso por lo que se razona en la sentencia, por más que requiera mayor explicación. En efecto, ADIF se constituye como una Entidad Pública Empresarial que sustituía a la tradicional RENFE en la gestión pública de las infraestructuras ferroviarias, conforme se había establecido en la Disposición Adicional Primera de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario , y se reitera en el artículo primero del Real Decreto 2395/2004, de 30 de diciembre , por el que se aprueba el Estatuto de la Entidad Pública Empresarial Administración de Infraestructuras Ferroviarias. En dicho artículo primero se establece, conforme era preceptivo, que ADIF se configuraba como un organismo público, de acuerdo con lo establecido en el artículo 43.1º.b) de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado ; es decir, tendría naturaleza de Entidad Pública Empresarial. En el mencionado Estatuto se dotaba al mencionado Administrador de 'personalidad jurídica propia, plena capacidad de obras para el cumplimiento de sus fines y patrimonio propio', rigiéndose por lo establecido en la Legislación sectorial en materia ferroviaria, la Ley de organización de la Administración ya mencionada y, en lo no previsto en esa legislación de carácter público, se regiría por el ordenamiento jurídico privado.

Lo expuesto trasciende al debate que se suscita en el motivo de casación que examinamos, porque si bien el precepto procesal en que se funda exige que con el escrito de interposición se aporte el documento que acredite el cumplimiento de los requisitos necesarios para el ejercicio de acciones, es indudable que ese documento lo que pretende es acreditar el aspecto material de que quien ejercita las acciones en el proceso, está legalmente habilitado por el órgano que asume esa competencia en su régimen estatutario, por el que tiene la competencia para dicho ejercicio. Siendo ello así, debe señalarse que entre las competencias de la Presidencia de ADIF que establece el artículo 23.2º.j. de los Estatutos, está la de 'acordar el ejercicio de las acciones y de los recursos que correspondan a la entidad en defensa de sus intereses ante las Administraciones Públicas y los Tribunales de Justicia de cualquier orden, grado y jurisdicción'. Es decir, dada las peculiaridades de la Entidad Pública recurrente en la instancia, no era de aplicación la normativa prevista en la legislación sobre sociedades de capital, porque esa normativa se aplica en defecto de norma específica, de tal forma que, en referencia a la jurisprudencia que se invoca en el escrito de interposición del motivo, debe señalarse que no es aplicable en el caso presente la polémica que se suscita en la sentencia de esta Sala de 7 de febrero de 2014 (recurso de casación 4749/2011 ), sobre el alcance de las competencias de los distintos órganos de las sociedades de capital a los efectos de diferenciar entre representación y administración. En el caso de ADIF es el Presidente el que puede ejercitar las acciones, de cualquier naturaleza y clases.

Pues bien, siendo ello así, es indudable que cuando la Secretaria del Consejo que otorgó el poder para pleitos dejó constancia del acuerdo de la Presidencia delegándole la decisión sobre el ejercicio de acciones, debe concluirse que ese poder otorgado ya acreditaba que se cumplían en el presente supuesto las condiciones para el ejercicio de acciones, conforme al régimen estatutario, porque los Estatutos no prohibían esa delegación de competencias. Pero es que, además de ello, cuando en periodo probatorio se aporta por la defensa de ADIF el acuerdo a que ya antes se ha hecho referencia anteriormente, dejaba zanjado el debate sobre el cumplimiento de esas condiciones. Y como quiera que ese documento se aportó cuando se tuvo conocimiento de la oposición que se hizo en la contestación a la demanda, debe considerarse que fue acertada la decisión de la Sala de instancia para rechazar la inadmisibilidad pretendida por la beneficiaria de la expropiación.

Si bien lo anterior sería suficiente para rechazar el motivo, no puede silenciarse que no es del todo cierta la jurisprudencia de esta Sala la que se refleja en el escrito de interposición y los argumentos que se sostienen en el motivo por la defensa autonómica no pueden aceptarse. En efecto, como hemos declarado en nuestra sentencia de 24 de junio de 2014 (recurso de casación 3904/2011 ) ,vinculada la exigencia del artículo 45.1º.d) con el artículo 138 de la Ley Jurisdiccional , e interpretados ambos de conformidad con el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución , ha de concluirse que, aducida de contrario la omisión de la exigencia procesal, si el recurrente hace alegaciones en contra de dicha invocación, para que el Tribunal pudiera declarar la inadmisibilidad del recurso sería preceptivo que se conceda a la parte el trámite de subsanación; mucho más si, como ocurre en el presente supuesto, no es que la parte haga alegaciones contra la pretendida omisión formal, sino que ha aportado documento acreditando el cumplimiento de ese requisito, por lo que sólo concediendo ese trámite de subsanación sería admisible declarar la inadmisibilidad; trámite que siendo ya improcedente, comporta el rechazo de la inadmisibilidad, porque en ningún momento se pretende por la parte recurrente la retroacción de las actuaciones, que no se suplica en el recurso.

CUARTO.- Por la misma vía casacional del artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se denuncia en el motivo segundo del presente recurso la vulneración de la jurisprudencia sobre la actividad administrativa constitutiva de vía de hecho, llegando la Sala de instancia, a juicio del letrado autonómico, a la conclusión errónea de considerar que concurren dichos presupuestos en el presente supuesto, de donde se concluye que la decisión adoptada en la sentencia es contraria a la mencionada jurisprudencia. En este sentido se reprocha a la Sala territorial la infracción de los artículos 6 , 30 y 69 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas ; así como del artículo 132 de la Constitución .

En síntesis, se razona en el motivo que los bienes a que se refiere el expediente eran, al momento de la ocupación, bienes de dominio público y que como quiera que estaban incluidos en el proyecto a que se refería la expropiación de autos, no existía inconveniente alguno para su ocupación. En el sentido expuesto se reprocha a la Sala de instancia hacer referencia a la desafectación de los terrenos, circunstancia que, como consta en autos, no se produjo hasta un momento posterior a la ocupación. Es decir, en el razonar del recurso, si se trataba de bienes de dominio público no podían ser objeto de expropiación, porque por los preceptos de la legislación sectorial en que se funda también el motivo, tales bienes son inalienables y estando declarada de interés público el vial a que afectaba la expropiación, podrían ser objeto de ocupación para esa finalidad pública a que servía la expropiación. Se añade que en el artículo 15 de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario , y el artículo 25 de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 2387/2004, de 30 de noviembre , tras establecer el régimen del dominio público ferroviario, se contempla la posibilidad de que cuando se trate de zonas urbanas se podrán realizar 'obras de urbanización que mejoren la integración del ferrocarril en aquellas zonas'del de dominio público específico. De todo ello se concluye que existió una falta de colaboración de ADIF para legitimar la adquisición de los terrenos y su destino a la construcción del vial y que, por tanto, no existió actuación constitutiva de vía de hecho, pues, a juicio de la defensa de la Administración autonómica y, en contra de lo declarado por la sentencia recurrida sobre la existencia de la vía de hecho en el caso de autos, la Administración no tuvo noticia alguna sobre la iniciación del procedimiento de desafectación, por lo que el bien que fue objeto de ocupación fue en todo momento un bien de dominio público sobre el que no cabía la expropiación. Es más, se razona en el motivo que ADIF reivindicaba en el acta previa una superficie de 4074,59 € y que los bienes no estaban desafectados, condición que no se produjo hasta el acuerdo del Consejo de Administración de 29 de junio de 2012, según queda constancia de la certificación aportada al proceso. Se termina concluyendo en el motivo, que no hubo inactividad de la Administración Autonómica ni actuación en contra de sus propios actos, sino paralización del procedimiento por la falta de colaboración de ADIF en la desafectación, vulnerando la confianza legítima.

A la vista de esas razones se opone por la defensa de ADIF en primer lugar que el motivo es inadmisible porque no existe juicio de relevancia en el escrito de preparación del recurso. La objeción no puede ser acogida, porque en el escrito de preparación, si bien es cierto que no se hace referencia a los preceptos en que se funda concretamente el motivo, si lo es que en los párrafos segundo y tercero de la alegación quinta del mencionado escrito se hace referencia a la oposición de la interpretación que se hace en la sentencia a la concurrencia de los presupuestos de vía de hecho, con expresa mención de la normativa sectorial, si bien con referencia al artículo 53 de la Ley 16/1987, de 20 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres , que precisamente ya no era aplicable al caso de autos porque había sido derogada por la ya mencionada Ley del Sector Ferroviario.

QUINTO.- Suscitado el debate del motivo segundo en la forma antes expuesta, no podemos silenciar la atípica situación que se aprecia en el origen de las actuaciones administrativas que concluyen en los actos objeto de impugnación. Para ello quizás sea conveniente dejar constancias de las circunstancias que concurren en el devenir de las actuaciones, a tenor de lo que se refleja en la sentencia -no se cuestiona la prueba ni su valoración, en ninguno de los motivos- y consta en el expediente, que son los siguientes:

Primero.- A la fecha de iniciarse el procedimiento de expropiación los terrenos de autos, propiedad de ADIF, estaban adscritos al servicio público ferroviario, en concreto, incluidos en el Inventario en la unidad codificada B-1522, San Vicente de Raspeig. Pese a ello, los terrenos estaban calificados en el planeamiento urbano del Municipio con destino a la construcción del sistema general de la 'Ronda Oeste de San Vicente del Raspeig' de Alicante. A tales efectos -deberá entenderse que por ejecutarse dicho sistema general por el sistema de expropiación- se incluyen los terrenos entre los bienes de necesaria ocupación para la ejecución del mencionado sistema general, aceptándose por la Comunidad Autónoma, como Administración actuante, que los terrenos eran de propiedad de ADIF, razón por la cual se le tuvo en condición de expropiada, pese a tener conocimiento de su adscripción, al menos formal, al servicio público ferroviario y la titularidad de la Entidad Pública.

Segundo.- Consecuente con dichas actuaciones y entendiéndose con ADIF en su condición de expropiada, se extiende el acta previa a la ocupación, en fecha 25 de julio de 2008, haciendo constar la representación de ADIF en dicho acto que no procedía la ocupación de los terrenos hasta que no se procediese a la declaración de innecesariedad para la prestación del servicio ferroviario, que debía declarar la mencionada Entidad Pública. Pese a ello, en ese mismo día se extiende el acta de ocupación, si bien la ocupación real de la finca no se produce hasta un momento posterior, siendo necesaria la autorización judicial de entrada en domicilio, expedida por el Juzgado competente, ante la negativa de ADIF a dicha ocupación. En fecha de 17 de septiembre se declara por la beneficiaria de la expropiación que se había concluido la ocupación de los terrenos.

Tercero.- Una vez concluida la ocupación de los terrenos, en escrito presentado por ADIF en fecha 22 de marzo de 2011, se solicita de la beneficiaria de la expropiación que se proceda a la apertura de la pieza de justiprecio, presentando hoja de aprecio, en la que se consideraba como valor de los terrenos la cantidad de 706.944 €. A la vista de ese requerimiento se contesta por la beneficiaria de la expropiación, que como quiera que los terrenos ocupados con la obra pública eran de dominio público y eran inalienables, 'se ha determinado no proseguir el expediente de expropiación, solicitándose que la superficie de 1.052 m2 afectada por la obra sea cedida por parte de ADIF a GTP-ente autonómico beneficiario de la expropiación- en los términos previstos en la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.'

SEXTO.- Como se expuso al referirnos al motivo segundo del recurso, en realidad se suscitaban dos cuestiones -en el escrito de preparación del recurso constituían motivos diferenciados- con fundamento en la decisión de la Sala de instancia, de una parte, como se ha visto, la necesidad de continuar el procedimiento de expropiación hasta fijar el justiprecio de los terrenos; la segunda, es la consideración de vía de hecho, con el subsiguiente efecto de que ese justiprecio habría de incrementarse en el 25 por 100 del valor de los terrenos. Pues bien, a esta segunda cuestión está también referido el motivo tercero que, como ya vimos, por la vía del 'error in iudicando' del artículo 88.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se denuncia que la sentencia infringe la jurisprudencia sobre dicho incremento, precisamente estimando que el mismo está justificado cuando los terrenos no puedan ser restituidos a su originaria situación a propietario.

Procediendo al examen de las cuestiones apuntadas es necesario que hagamos una primera reflexión en orden a la propia naturaleza de la actividad administrativa descrita. Ya dijimos antes al referirnos a la inadmisibilidad del recurso de casación, que las cuestiones que se suscitan en el presente recurso no son ni frecuentes ni simple y debemos añadir que tampoco son coherentes desde el punto de vista jurídico. Ya de entrada, nos encontramos con la contradictoria situación de que se procede a la expropiación de unos bienes que al momento de iniciarse el procedimiento expropiatorio tienen la naturaleza de bienes de dominio público, es decir, adscritos a un servicio público ( artículo 5 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas ), lo cual constituye una contradicción en sus propios términos, porque precisamente la finalidad de la expropiación es la obtención de los bienes necesarios para la prestación de servicios públicos, como cabe concluir del artículo primero de la vieja ley de expropiación y en el artículo 33.3º de la Constitución , que obviamente se refieren a bienes de naturaleza privada. Desde esa premisa es indudable que la iniciación de un procedimiento de expropiación con tan extraño objeto a la institución, más aún, el haber seguido el procedimiento por el procedimiento de urgencia, haberse extendidos las actas previas y de ocupación -por cierto, en un mismo acto- e incluso llegar a la ocupación forzosa de los bienes, constituye una manifiesta nulidad del procedimiento, cuando menos por incurrir en las causas contempladas en los párrafos e ) y b) del artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . De una parte, por no haberse seguido el procedimiento para ese nuevo destino de los terrenos, como después se verá, y desde luego porque la Administración autonómica, menos aún su Ente Autónomo que actuaba como beneficiario de la expropiación, tenía competencia alguna para destinar los terrenos a un nuevo servicio público.

Pero no es ese el planteamiento que se ha realizado del debate en la instancia y tampoco lo es en esta vía casacional, y estamos obligados a resolver la cuestión conforme a los términos en que se suscita el debate a la vista de los concretos motivos de casación. Y en ese debate, lo primero que debemos señalar es que no se cuestiona, como se ha dicho, esa pretendida nulidad que, en puridad de principios y de prosperar, debería llevar a reponer los terrenos a su situación anterior a la actividad administrativa que se impugna. Sucede además que esa nulidad está propiciada precisamente por quien actúa como recurrente y sería la primera perjudicada, pese a ser precisamente la actuación de la Administración autonómica la que la ha generado.

Pero no es la expuesta la única incongruencia que cabe apreciar en la actuación administrativa que se revisa, porque quizás es más relevante la circunstancia previa al mismo procedimiento expropiatorio de que unos mismos terrenos estén adscritos a un servicio público ferroviario y, al mismo tiempo, estén destinados por el planeamiento urbanístico a la construcción de un vial, cuando sabido es que la planificación urbanística se basa en tener un carácter integral, lo cual obliga a que en la redacción de los planes y con el fin de evitar contradicciones e incongruencias como las de auto, se dé participación a las restantes Administraciones con competencias sobre materias que puedan afectar al planeamiento -desde luego lo es, y muy importante, las de comunicaciones- para que se establezca la necesaria coordinación entre la previsiones de una y otra Administración, también en cuanto al régimen de sus patrimonio. Buena prueba de ello es que la legislación urbanística no desconoce la posibilidad de que bienes adscritos a un servicio público, puedan verse afectados por expropiaciones impuestas con la ejecución del planeamiento, cuestión que se resolvía en el artículo 210 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, en el sentido de remitirse a la legislación sectorial a los efectos de acordar o bien la 'mutación demanial o (la) desafectación'. Desde luego no autorizaba la expropiación de tales bienes para cuando en 'la superficie objeto de expropiación existan bienes de dominio público y el destino de los mismos según el planeamiento sea distinto del que motivó su afectación o adscripción al uso general o a los servicios públicos.'

Y si acudimos a la legislación sectorial, es el artículo 191 de la ya citada Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas el que contempla el régimen urbanístico de los bienes desafectados que, por supuesto, en modo alguno pasa por su expropiación, sino que se impone la necesidad de que cuando los inmuebles 'dejen de estar afectados a un uso o servicio públicos'y aparezcan vinculados a un régimen urbanístico, tan siquiera autoriza la expropiación, sino la posibilidad de que por convenio se proceda a su obtención, previa valoración conforme a las normas legales establecidas en la legislación sobre valoraciones de inmuebles, con remisión al artículo 8.2º de la citada Ley que obliga a tomar en consideración que 'la gestión de los bienes patrimoniales deberá coadyuvar al desarrollo y ejecución de las distintas políticas públicas en vigor...'

Es evidente que no fue el camino adecuado el iniciado por la Administración autonómica recurrente para la obtención de los terrenos, con el inicio de un procedimiento expropiatorio a todas luces improcedente y que se tramitó hasta donde le fue útil para ocupar los terrenos, desconociendo que si, como en el recurso se recuerda, los bienes de dominio público son inalienables, como se dispone en el artículo 6.a) de la Ley de Patrimonio citada, también ello era predicable de quien tenía la titularidad demanial reconocida, ADIF, que podría haber ejercitado las potestades de defensa de su patrimonio, conforme a ese mismo régimen demanial.

Con todo, los reparos expuesto y a la vista de los términos en que se ha suscitado el debate ya en esta sede casacional, la única salida admisible es atender a los argumentos expuestos ya en la instancia por ADIF, que era la de considerar que aceptada la innecesariedad de los terrenos para el servicio ferroviario, pero con la petición de que esa declaración debía realizarse por el mismo Ente Público, para después seguir el procedimiento expropiatorio en la condición de bienes patrimoniales, de tal forma que lo realizado por la Administración autonómica, es anticiparse a esa declaración. Y si bien es cierto que no puede negarse que existe una demora no justificada en esa declaración por parte de ADIF, lo que no le era dable a la Administración autonómica, es actuar de manera forzosa en la ocupación de los bienes, precisamente basándose en un título -la declaración de necesaria ocupación y extensión de las actas previas y de ocupación- que eran nulas de pleno derecho. Y como quiera que finalmente esa declaración se realizó, la única salida admisible y menos traumática a la propia realidad de las cosas, ha de ser la declarada por la sentencia de instancia.

Y a la hora de examinar la consideración de la actividad administrativa como vía de hecho, como concluye la sentencia de instancia, hemos de tener en cuenta que, de una parte, es indudable que procedimiento hubo y que se extendieron las actas previas y de ocupación que, de conformidad con lo establecido en el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa , legitimaban la ocupación de los bienes. Ahora bien, como también se deja ver en la argumentación de la sentencia recurrida, no puede ignorarse la tramitación de ese procedimiento, porque resulta que las actas previas y de ocupación se extienden el mismo día, como antes se dijo, en contra del criterio que establece el mencionado precepto, que impone entre una y otra la obligación de efectuar los depósitos previos a que se refiere el párrafo sexto del artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa . Y no se trata en esa atípica actuación de una mera irregularidad formal, porque precisamente esa unidad de acto es la que impidió poder dar la debida respuesta a las objeciones que ya se manifestó por parte de ADIF.

En efecto, en ese mismo acto se presentó escrito de alegaciones por parte de la mencionada Entidad Pública, en la que se oponía a la ocupación de la parcela 'hasta tanto no sea declarada innecesaria para la prestación del servicio ferroviario, por el Consejo de Administración de ADIF y se concluyeran los trámites precisas para su desafección'.No obstante tales propuestas, como ya sabemos, la beneficiaria de la expropiación procedió a la ocupación de los terrenos, necesitando la autorización judicial para ello. Es decir, se desatendió la propuesta de ADIF y, de manera contradictoria a lo que ahora se aduce en los motivos del recurso que examinamos, continuó con la tramitación de un procedimiento de expropiación, que resultaba a todas luces improcedente, dejando a la titular de la parcela en una absoluta indefensión por no dar respuesta a la petición de suspensión de la ocupación y evitar la indeseable situación de que unos mismos terrenos quedaran adscritos a servicios públicos bien diferentes e incompatibles. Y a ello se añade que la única salida admisible a ADIF era ya la de mantener ese irregular actuar y solicitar que ese procedimiento de expropiación concluyera con la fijación del justiprecio.

En suma, de lo expuesto ha de concluirse que la beneficiaria de la expropiación conocía la adscripción de los bienes a un servicio público diferente y debió abstenerse de su ocupación en tanto no se procediera la desafectación, y al no hacerlo así cabe concluir, como hizo la Sala de instancia, que hay vía de hecho. Y no puede oponerse a lo concluido la imputación de demora en la tramitación de la declaración de innecesariedad, porque esa demora nunca debió llevar a la Administración autonómica a una actuación de ocupación forzosa de unos terrenos que no era de su propiedad. Y es que, por lo que respecta a la vulneración de los concretos preceptos en que se funda el motivo - artículos 6 , 30 y 69 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas ; así como del artículo 132 de la Constitución - resulta improcedente su invocación toda vez que, como ya antes se dijo, la inalienabilidad de los bienes de dominio público resulta contradictoria porque esa misma condición existía para la Administración que nominalmente era la titular de los terrenos al ordenarse su ocupación, que es lo que disponen los dos primeros preceptos mencionados y en el precepto constitucional. Y en cuanto a la desafectación a que se refiere el artículo 69, es una competencia de la Administración titular de los bienes, no de quien, de manera contradictoria y sin ser titular, los tiene declarados afectos a un servicio público, porque esa adscripción podrá legitimar instar que se adopten medidas para dicha desafectación, pero no a declararla ella misma y proceder a la ocupación de los bienes.

Lo expuesto ha de llevar a la confirmación de lo declarado en la sentencia de instancia en orden a la existencia de vía de hecho y la continuación del procedimiento para la fijación del justiprecio, una vez ya declarada la desafectación de los terrenos por ADIF, debiendo desestimarse el su totalidad el motivo segundo del recurso.

SÉPTIMO.- Resta por examinar el motivo tercero del recurso que, como ya dijimos antes, está referido al reconocimiento que se hace en la sentencia de que el justiprecio que en definitiva se fije, se incremente en un 25 por 100, precisamente por apreciarse la concurrencia de vía de hecho. Se aduce en la fundamentación del motivo que ese incremento del justiprecio solo es admisible si, en trámite de ejecución de sentencia, queda acreditada la imposibilidad de restituir los terrenos a su situación anterior a la ocupación.

Planteado el debate en la forma expuesta el motivo no puede correr mejor suerte que los anteriores y nuevamente ha de constatarse la contradicción de la fundamentación del presente motivo. En efecto, es cierto que la jurisprudencia de esta Sala, como se deja constancia en el escrito de interposición del recurso, viene declarando que cuando resulte procedente la anulación de los actos de ocupación de los terrenos, lo procedente es la restitución de los mismos, y que sólo cuando esa restitución es imposible, se debe declarar el derecho a percibir por el titular una indemnización. Y es cierto también que la sentencia de instancia procede a la fijación de ese incremento del justiprecio por el concepto indicado.

Ahora bien, resulta de todo punto contradictorio que sea precisamente la Administración expropiante -y por un procedimiento tan irregular como el presente- la que invoque dicha jurisprudencia a su favor. Como puede constatarse de la consulta de la jurisprudencia citada, la pretensión indemnizatoria se pretende por los expropiados, no por la Administración expropiante, entre otras cosas porque en sus manos está excluir dicha partida indemnizatoria, con tan solo asumir la obligación de restituir los terrenos a su situación anterior a la ocupación; en el caso de autos, con la destrucción del vial ya construido y la restitución de los terrenos al Administrador ferroviario. Argumento que se deja sin abordar habida cuenta de que el mencionado vial está contemplado en el planeamiento municipal.

Además de lo señalado, deben tenerse en cuenta las peculiaridades que concurren en el presente supuesto, porque si bien el procedimiento expropiatorio no era el llamado a permitir la alteración demanial de los terrenos afectados, es lo cierto que a ello se sometió la misma Administración autonómica, al menos hasta que pudo ejecutar su ocupación, por lo que ante la situación consumada a que ha dado lugar y constando la oposición a la determinación de indemnización alguna por parte de la Administración autonómica, lo procedente era fijar ya directamente el justiprecio, que la misma Administración autonómica había asumido, como entendió la Sala de instancia, porque no es que ya los terrenos no puedan físicamente revertir a su situación anterior, sino que tampoco jurídicamente sería ello posible toda vez que han quedado afectados por el vial y se ha procedido a su desafectación al servicio ferroviario.

Las razones expuestas obligan a la desestimación del motivo, y con él, a la totalidad del recurso.

OCTAVO.- La desestimación íntegra del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4000 €) la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.

Fallo

No ha lugar al presente recurso de casación número 775/2013, promovido por la representación procesal de la Generalidad Valenciana, contra la sentencia 597/2012, de 19 de noviembre, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso 336/2011 , con imposición de las costas a la Administración recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , haciendo constar que es firme y no procede interponer recurso alguno.