Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 290/2009 de 18 de Octubre de 2010

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Octubre de dos mil diez.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso contencioso administrativo nº 290/2009, interpuesto, de una parte, por la FEDERACIÓN DE SERVICIOS A LA CIUDADANÍA DE COMISIONES OBRERAS (FSC-CCOO), representada por la procuradora doña María Jesús Ruiz Esteban, y, de otra, por la FEDERACIÓN ESTATAL DE TRABAJADORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LA CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO (FETAP-CGT), representada por la procuradora doña Valentina López Valero, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de febrero de 2009 por el que se aprueban medidas de austeridad y eficiencia en materia de Empleo Público.

Ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN, representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Por escrito presentado el 2 de junio de 2009 en el Registro General de este Tribunal Supremo, la procuradora doña María Jesús Ruiz Esteban, en representación de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras (FSC- CCOO), interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de febrero de 2009 por el que se aprueban medidas de austeridad y eficiencia en materia de Empleo Público. Acuerdo que también ha recurrido la procuradora doña Valentina López Valero, en representación de la Federación Estatal de Trabajadores de la Administración Pública de la Confederación General del Trabajo (FETAP-CGT), mediante escrito presentado el 30 de octubre de 2009.

SEGUNDO.- Admitidos a trámite, se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción . Verificado, se dio traslado a las recurrentes a fin de que formularan su demanda.

TERCERO.- La procuradora Sra. Ruiz Esteban, en representación de FSC-CCOO, presentó escrito el 18 de noviembre de 2009 en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que

"(...) dicte Sentencia por la que se venga a declarar la vulneración del derecho a la libertad sindical, en su faceta de negociación colectiva, se declare la nulidad del Acuerdo, con las consecuencias inherentes a tal declaración, y, en consecuencia, se condene a la demandada a retrotraer el expediente al momento previo a su tramitación para proceder a la oportuna negociación, todo ello con la correspondiente condena en costas a la parte demandada".

Por Segundo Otrosí Digo, señaló la cuantía del recurso en indeterminada.

Por su parte, la procuradora doña Valentina López Valero, en representación de FETAP-CGT, presentó su escrito de demanda el 29 de diciembre de 2009 y, en virtud de los hechos y fundamentos en él expuestos, pidió:

"Sentencia declarando la vulneración de los Derechos Fundamentales del artículo 28.1 de la Constitución y proceder a declarar la nulidad de pleno derecho o subsidiariamente la anulabilidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de febrero de 2009, por el que se aprueban medidas de austeridad y eficiencia en materia de empleo público".

Por Segundo Otrosí Digo, interesó que sea la Administración demandada condenada a las costas judiciales del presente procedimiento. Y, por Tercero, dijo que la cuantía del presente recurso es indeterminada.

CUARTO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito, presentado el 9 de febrero de 2010, en el que suplicó

"(...) sentencia que inadmita el recurso de CGT por extemporáneo y éste y el de CCOO por no ser el Acuerdo recurrido susceptible de impugnación o, subsidiariamente, desestime los dos recursos, por ser dicho Acuerdo plenamente conforme a Derecho".

Por Otrosí Digo, también fijó la cuantía del recurso en indeterminada. Y, por Segundo, solicitó el trámite de conclusiones.

QUINTO.- No estimándose necesaria la celebración de vista y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días a fin de que presentaran sus conclusiones. Trámite evacuado por escritos presentados el 24 de febrero, el 4 de marzo y el 19 de abril, todos de 2010, incorporados a los autos.

SEXTO.- Conclusas las actuaciones, por providencia de 1 de junio de 2010 se señaló para la votación y fallo el día 13 de octubre de este año, en que han tenido lugar.

En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de febrero de 2009 por el que se aprueban medidas de austeridad y eficiencia en materia de Empleo Público, el cual fue publicado en el Boletín Oficial del Estado del 3 de abril de 2009. El tenor de dicho acuerdo es el siguiente:

"Los gastos de personal en la Administración Pública suponen una parte significativa de los gastos corrientes. Por este motivo, con fecha 19 de diciembre de 2008, por parte de los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas se adoptaron una serie de medidas de optimización en materia de gastos de personal.

En un escenario económico caracterizado por la intensidad de la crisis económica con origen en la crisis financiera internacional y con efectos sobre el crecimiento y el empleo, la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2009 ha adoptado una serie de medidas de austeridad en el gasto público que han traído como consecuencia, entre otras, la reducción de la oferta de empleo público. Así, su artículo 23 prevé una contención en el número total de plazas de nuevo ingreso que podrán ser convocadas en el sector público limitándolo al 30 por 100 de la tasa de reposición de efectivos, exceptuando determinados ámbitos de su aplicación y que se consideran prioritarios para el cumplimiento de determinadas políticas públicas. Además, se establece la prohibición de proceder a la contratación de personal temporal y al nombramiento de funcionarios interinos, salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, con autorización conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas.

En desarrollo de esta medida, y de acuerdo con lo autorizado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009 , el Gobierno ha aprobado el Real Decreto de Oferta de Empleo Público para 2009 que se concreta en los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales.

Adicionalmente, el Real Decreto de oferta de empleo público señala que la planificación de los Recursos Humanos en la Administración General del Estado se vinculará, entre otros, a los objetivos siguientes:

Correcto dimensionamiento del volumen de efectivos en el marco de austeridad del gasto público.

Mejora de la distribución funcional y territorial de la plantilla.

Racionalización de los servicios comunes de los Departamentos.

Adecuado redimensionamiento de las estructuras administrativas teniendo en cuenta la implantación de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el ámbito de la Administración General del Estado.

Con el fin de completar estas medidas e introducir mecanismos de eficiencia y racionalización en la gestión de los recursos humanos de la Administración General del Estado, a propuesta del Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía y Hacienda y de la Ministra de Administraciones Públicas, el Consejo de Ministros acuerda:

1. El envío por los departamentos ministeriales de las respectivas propuestas de adecuación de relaciones de puestos de trabajo y catálogos a los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas, antes del próximo 1 de junio, conforme a los siguientes criterios:

a. El número de vacantes en las relaciones de puestos de trabajo y catálogos no podrá superar, con carácter general, el 8% del total de puestos de trabajo de cada ministerio u organismo.

b. Las RPT y catálogos se adaptarán a los criterios y disponibilidades presupuestarias establecidos por los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas.

2. La presentación por parte de cada ministerio u organismo de un plan de optimización y racionalización de recursos humanos con la estructura y contenido que se determine por los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas, a fin de ajustarse a las prioridades y necesidades operativas de cada Departamento, procediendo al dimensionamiento adecuado de sus relaciones de puestos de trabajo. En estos planes se determinarán los puestos que no puedan experimentar ninguna modificación y que deberán amortizarse de forma automática cuando queden vacantes.

3. Encomendar al Ministerio de Administraciones Públicas el establecimiento de un procedimiento de selección de personal interino para atender las necesidades de recursos humanos coyunturales, que tengan que ser provistas de forma urgente e inaplazable. Para ello se recurrirá a las listas de candidatos que superando algún ejercicio de las pruebas selectivas a los Cuerpos de la Administración General del Estado no hayan aprobado la totalidad del proceso.

4. Continuar el proceso de racionalización de los Cuerpos y Escalas de la Administración General del Estado para contribuir a una más eficaz gestión de los recursos humanos.

5. Estas medidas no serán de aplicación a las Fuerzas Armadas, a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y a la Administración de Justicia.

6. Los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas, elevarán al Consejo de Ministros con anterioridad al cierre del presente ejercicio un informe sobre el cumplimiento de las medidas contenidas en el presente Acuerdo".

SEGUNDO.- Los recurrentes, la Federación de Servicios a la Ciudadanía de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CCOO) y la Federación Estatal de Trabajadores de la Administración Pública de la Confederación General del Trabajo (CGT) sostienen que este acuerdo, en tanto ha sido dictado sin haber sido objeto de negociación, vulnera la libertad sindical (artículos 7, 28.1, 37.1 y 103.3 de la Constitución y la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto ) tal como ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo, los artículos 31 a 37 del Estatuto Básico del Empleado Público y los Convenios 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo.

Las demandas, cuyos fundamentos son sustancialmente semejantes, difieren en la pretensión expresada en sus suplicos. Así, CCOO pide, además de la declaración de nulidad del acuerdo, que condenemos a la Administración a retrotraer el procedimiento al momento previo a su tramitación para que se proceda a negociarlo. En cambio, CGT se limita a reclamar la declaración de nulidad o, subsidiariamente, la anulabilidad del acuerdo.

TERCERO.- El Abogado del Estado pide la inadmisión de ambos recursos y, subsidiariamente, su desestimación. Así, afirma que es extemporáneo el de la CGT y que, en todo caso, el acuerdo no es susceptible de impugnación porque no tiene contenido normativo, por lo que de no acoger respecto de aquélla parte la indicada causa de inadmisiblidad, deberíamos estimar esta otra que afecta a los dos.

Explica la extemporaneidad del recurso de CGT señalando que este sindicato se incorporó al proceso personándose en el recurso de CCOO el 30 de octubre de 2009, cuando ya habían transcurrido más de dos meses desde la publicación del acuerdo, y que no puede utilizarse ese procedimiento para sortear los plazos establecidos por la Ley de la Jurisdicción. En realidad, para CGT, subraya el Abogado del Estado apoyándose en la sentencia de esta Sala de 27 de junio de 2005 (recurso 3765/2003 ), el acuerdo ha sido consentido y es firme.

Su irrecurribilidad la explica poniendo de relieve que no contiene normas jurídicas sino solamente directrices dirigidas a los departamentos ministeriales, por lo que se aproxima la figura de las instrucciones previstas en el artículo 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En fin, mantiene que, en cualquier caso, no es contrario al ordenamiento jurídico porque se ha dictado en el ejercicio de la potestad de autoorganización de que goza la Administración y no afecta a las condiciones de trabajo, de manera que, conforme al Estatuto Básico del Empleado Público, no tiene que ser sometido a negociación.

CUARTO.- Ambos recursos deben ser inadmitidos.

El de CGT porque, efectivamente, ha de considerarse extemporáneo ya que el expediente contemplado en el artículo 13 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que invoca en su escrito de conclusiones no autoriza a prescindir de las reglas específicas y bien precisas que sienta al respecto la Ley de la Jurisdicción. Ha de advertirse que la tesis de la recurrente conduce a la alteración de todo el sistema de impugnación sobre el que descansa el proceso contencioso-administrativo: no sólo no se respetaría el plazo previsto en su artículo 46 , sino que, además, la firmeza de las actuaciones administrativas quedaría pendiente de las eventuales incorporaciones al proceso de ulteriores recurrentes mientras no se dictase sentencia. De esta manera, los intereses públicos a los que sirve la Administración se verían seriamente afectados.

Por tanto, conforme a los artículos 69 e) y 46.1 de la Ley de la Jurisdicción y a la doctrina sentada en las sentencias de 27 de junio de 2005 (casación 3765/2003) y de 5 de octubre de 2004 (casación 6368/2001 ), el recurso de CGT debe ser inadmitido.

La misma suerte pero por distinta razón ha de correr el recurso de CCOO. En efecto, como puede comprobarse leyendo el acuerdo impugnado, no recoge normas jurídicas sino orientaciones o criterios generales que habrán de seguir los departamentos ministeriales en la elaboración de las Relaciones de Puestos de Trabajo y del plan de optimización y racionalización de recursos humanos con el añadido del mandato al Ministerio para las Administraciones Públicas de establecer, también, conforme a las directrices del acuerdo, un procedimiento de selección de personal interino. Orientaciones éstas que tienen unos destinatarios concretos: los distintos ministerios sin proyectarse hacia los empleados públicos. Si se repara, las únicas referencias dotadas de alguna precisión son las relativas al límite de plazas vacantes, el 8%, pero que se establece como "regla general"; la determinación de que el personal interino habrá de ser seleccionado a partir de listas de candidatos que hayan superado alguna de la pruebas para acceder a los cuerpos y escalas; y la exclusión del ámbito de aplicación de estas orientaciones de la Fuerzas Armadas, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y de la Administración de Justicia.

Tales previsiones, sin embargo, no cambian cuanto antes se ha dicho porque no tienen entidad para dotar al acuerdo de virtualidad normativa ni alteran su significado. Es decir, no le dan mayor alcance que el de reunir un conjunto de pautas a observar por los órganos llamados a llevarlas a la práctica. Así, pues, en virtud de los artículos 69 c), 1 y 25 de la Ley de la Jurisdicción , procede inadmitir el recurso de CCOO.

QUINTO.- Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , no se hace imposición de costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

1º Que inadmitimos los recursos contencioso-administrativos nº 290/2009, interpuestos por la Federación de Servicios a la Ciudadanía de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras y por la Federación Estatal de Trabajadores de la Administración Pública de la Confederación General del Trabajo contra el Acuerdo del Consejo del Ministros de 27 de febrero de 2009 por el que se aprueban medidas de austeridad y eficiencia en materia de Empleo Público.

2º Que no hacemos imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.