Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 5777/2008 de 09 de Diciembre de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de dos mil once.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. arriba anotados, el recurso de casación número 5777/2008, que pende ante ella de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado, en la defensa y representación que legalmente ostenta, contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de fecha 16 de septiembre de 2008, que desestimó el recurso contencioso- administrativo número 1236/2006 , promovido contra dos Órdenes dictadas el día 31 de marzo de 2006 por la Consejería de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco.

Han sido partes recurridas el Gobierno Vasco, representado por el Procurador de los Tribunales don Felipe Juanas Blanco, y el Sindicato Langile Abertzaleen Batzordeak, L.A.B., representado por la Procuradora de los Tribunales doña Sara Gutiérrez Lorenzo.

Antecedentes

PRIMERO .- Mediante Orden aprobada por la Consejería de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco el día 31 de marzo de 2006, se dictaron instrucciones para la tramitación del expediente previo al de la declaración de la prohibición de contratar con las Administraciones Públicas a quienes hubieran sido sancionados por falta muy grave en materia de prevención de riesgos laborales y por otra Orden de la misma fecha del citado Departamento del Gobierno Vasco se determinó dar publicidad a las sanciones impuestas por infracciones graves y muy graves en la materia de prevención de riesgos laborales.

SEGUNDO .- Con fecha 30 de octubre de 2006, la Abogacía del Estado interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, contra las precitadas Órdenes de 31 de marzo del citado año. El recurso se tramitó ante la Sección Segunda de la referida Sala con el número 1236/2006, formalizando la correspondiente demanda el día 28 de diciembre de 2006 y siendo resuelto por sentencia de 16 de septiembre de 2008, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Que estimando parcialmente el presente recurso nº 1236/2006 , interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que ostenta de la Administración del Estado contra: (1) la Orden de 31 de marzo de 2006, del Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco por la que se dictan instrucciones para la tramitación del expediente previo al de la declaración de la prohibición de contratar con las administraciones públicas a quienes hayan sido sancionados por falta muy grave en materia de prevención de riesgos laborales (BOPV núm. 107 de 7 de junio de 2006) y (2) la Orden de 31 de marzo de 2006 del Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad Social, por la que se determina dar publicidad a las sanciones impuestas por infracciones graves y muy graves en materia de prevención de riesgos laborales (BOPV núm. 107 de 7 de junio de 2006), debemos: Primero: A) Declarar la conformidad a derecho de la Orden de 31 de marzo de 2006, del Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco por la que se dictan instrucciones para la tramitación del expediente previo al de la declaración de la prohibición de contratar con las administraciones públicas a quienes hayan sido sancionados por falta muy grave en materia de prevención de riesgos laborales (EOPV núm. 107 de 7 de junio de 2006), con desestimación del recurso contra ella dirigido. B) Declarar la disconformidad a derecho de la Orden de 31 de marzo de 2006 del Consejero de Justicia, Empleo y Seguridad Social, por la que se determina dar publicidad a las sanciones impuestas por infracciones graves y muy graves en materia de prevención de riesgos laborales (BOPV núm. 107 de 7 de junio de 2006), que consecuentemente anulamos. Segundo: Sin imposición de las costas".

TERCERO .- Por el Abogado del Estado, conforme a la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, en escrito de fecha 7 de octubre de 2008 se preparó recurso de casación contra la sentencia de 16 de septiembre de 2008 ; procediéndose después por la Sala de instancia, en providencia de 13 de octubre de 2008, a tener por preparado el recurso de casación, con ulterior emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y en escrito de 12 de enero de 2009, el Abogado del Estado formalizó el recurso de casación, interesando la revocación de la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco y pretendiendo que se dicte en su día nueva sentencia por la que se anule la anterior. Dicho recurso fue admitido mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de fecha 19 de febrero de 2009.

CUARTO .- El Sindicato Langile Abertzaleen Batzordeak, L.A.B., representado por la Procuradora de los Tribunales doña Sara Gutiérrez Lorenzo, en escrito fechado el día 4 de septiembre de 2009 y el Gobierno Vasco, representado por el Procurador de los Tribunales don Felipe Juanas Blanco, en escrito de 28 de septiembre de 2009, manifestaron su oposición al recurso de casación interpuesto, solicitando de la Sala que se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación.

QUINTO .- Declaradas conclusas las presentes actuaciones y remitidas por la Sección Sexta, se señaló para votación y fallo del recurso el día 7 de diciembre de 2011, fecha en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las prescripciones legales establecidas.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, Presidente de la Sección

Fundamentos

PRIMERO .- El presente recurso de casación tiene por objeto la determinación de si es conforme al ordenamiento jurídico la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, el día 16 de septiembre de 2008, que estimó parcialmente el recurso promovido por la Abogacía del Estado contra la Orden de 31 de marzo de 2006, de la Consejería de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco, que daba instrucciones para la tramitación del expediente previo al de la declaración de la prohibición de contratar con las Administraciones Públicas a quienes hubieran sido sancionados por falta muy grave en materia de prevención de riesgos laborales, declarando la conformidad a Derecho con desestimación del recurso contra ella dirigido; y, en segundo lugar, cuestionando otra Orden de 31 de marzo de 2006 de la Consejería de Justicia, Empleo y Seguridad Social, que decidió dar publicidad a las sanciones impuestas por infracciones graves y muy graves en la expresada materia de prevención de riesgos laborales, estimando, en cuanto a esta segunda Orden, su disconformidad a Derecho y consecuentemente su anulación.

SEGUNDO .- La sentencia, tras apreciar con base en reiterada jurisprudencia de esta Sala (por todas, las sentencias de 28 y 30 de julio , 11 de octubre y 2 de noviembre de 1999 , así como la de 27 de junio de 2002 ) que la diferencia sustancial entre el conflicto de competencias y el recurso contencioso-administrativo en que se susciten temas competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas estriba, sobre todo, en que el fundamento del primero ha de reducirse a un planteamiento estrictamente constitucional, mientras que el segundo, además de admitir la referencia al parámetro constitucional, permite argumentos de legalidad ordinaria, llega a la solución estimatoria parcial del recurso contencioso-administrativo promovido en la precedente instancia sobre la base, esencialmente, de los siguientes razonamientos jurídicos extractados:

- La primera de las órdenes impugnadas, por la que se dictan instrucciones para la tramitación del expediente previo al de la declaración de la prohibición de contratar con las administraciones públicas a quienes hayan sido sancionados por falta muy grave en materia de prevención de riesgos laborales, expone en su exposición de motivos que la siniestralidad laboral es un problema que genera un considerable coste social, que obliga a actuar en los ámbitos de la prevención, la concienciación y sensibilización, además de la formación y el cumplimiento estricto de la normativa laboral, propugnando que pueda ser una medida preventiva de gran eficacia, por lo que se excluye de la contratación administrativa a quienes han infringido la normativa social, y dentro de ella la de prevención de riesgos laborales, y han sido sancionados por la comisión de infracciones muy graves, como hizo el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones públicas al prever en su art. 20 .d) la prohibición para contratar con la Administración, de las personas que hayan sido sancionadas con carácter firme por infracción muy grave en materia laboral, fijando en el art. 21.3 la competencia del Ministerio de Hacienda a propuesta de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado y que revestirá carácter general para todas las Administraciones públicas.

- La exposición de motivos alude asimismo a la necesidad de tramitar el expediente previo a que se refiere el art. 19 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por el RD 1098/2001 de 12 de octubre , según el cual: "En los supuestos del párrafo d) del artículo 20 de la Ley las autoridades y órganos competentes que acuerden sanciones o resoluciones firmes remitirán a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa las actuaciones seguidas mediante la tramitación del correspondiente expediente, en el que se cumplirá el trámite de audiencia, acompañando informe sobre las circunstancias concurrentes, a efectos de que por aquélla se pueda apreciar el alcance y la duración de la prohibición de contratar que ha de proponer al Ministro de Hacienda. El trámite de audiencia deberá reiterarse por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa antes de elevar propuesta de resolución".

- Lo que la Orden impugnada hace es establecer instrucciones dirigidas a los órganos del propio Departamento competente para la imposición de sanciones por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales -excluyendo de su regulación, sin que se comprenda bien la razón, los demás supuestos de prohibición de contratar previstos por el art.19.d) TRLCAP en los que asimismo es competente dicho Departamento en materia de integración de minusválidos y en materia social de acuerdo con la Ley 8/1988, de 7 de abril - en orden a la tramitación del citado expediente previo a la declaración de la prohibición de contratar, y concretamente establece los siguientes criterios de actuación:

«Segundo. El expediente previo referido en el artículo anterior se sustanciará conforme a las siguientes actuaciones:

a) El Director de Trabajo y Seguridad Social o, en su caso, el Viceconsejero de Trabajo y Seguridad Social acordarán de oficio el inicio del procedimiento cuando la sanción por infracción muy grave devenga firme.

b) Se incorporará un informe sobre las circunstancias concurrentes, realizándose para ello cuantas actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando en su caso cuantos informes técnicos y jurídicos se estimen pertinentes así como los datos e informaciones relevantes para determinar la existencia de dolo o manifiesta mala fe en la persona empresaria y la entidad del daño causado a los intereses públicos.

c) Se dará trámite de audiencia a la persona empresaria, por plazo de quince días naturales, relativo a la prohibición de contratar.

d) Finalizará el expediente mediante resolución motivada del Director de Trabajo y Seguridad Social o del viceconsejero de Trabajo y Seguridad Social, quienes, a la vista de las circunstancias concurrentes optarán por:

Remitir las actuaciones seguidas en el expediente previo a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado junto con la sanción firme impuesta, a fin de que se instruya el correspondiente expediente de declaración de prohibición de contratar previsto en el artículo 20.d del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas .

Archivar las actuaciones, si no procede la citada remisión atendiendo a la ausencia de dolo o manifiesta mala fe en el empresario y a la entidad del daño causado a los intereses públicos.

e) Notificación al interesado de la resolución adoptada.

f) En su caso, comunicación a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado de la sanción o resolución firme recaída en el procedimiento correspondiente junto con el expediente previo instruido al efecto.»

- El Abogado del Estado no lleva a cabo un análisis de cada una de tales previsiones normativas, limitándose a afirmar apodícticamente que no encuentran cobertura constitucional en la competencia de desarrollo normativo y ejecución que en materia de contratación administrativa corresponde a la CAPV ex art. 11.1.b) EAPV , y ello por la, a su juicio, suficiente razón de que la prohibición de contratar es una de las consecuencias que lleva aparejada la infracción de la normativa laboral respecto de la cual la CAPV carece de competencia.

- La prohibición de contratar a quienes han sido sancionados con carácter firme por infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo de conformidad con lo previsto por la Ley 31/1995, de 8 de noviembre , sobre prevención de riesgos laborales, se halla contenida precisamente en el art. 20 .d) del texto refundido de la LCAP, y que es la propia LCAP en su art. 21.3 y 4 y en el párrafo segundo del núrn.1 del art. 19 quien contempla, con el carácter de normas básicas que les confiere su disposición final primera , la tramitación de un expediente previo, y en la medida en que el desarrollo reglamentario de dicha ley llevado a cabo mediante el RD 1098/2001, de 12 de octubre con el carácter de norma básica que le atribuye la disposición final tercera del TRLCP, no contiene previsiones expresas ordenadoras del procedimiento al que ha de ajustarse dicho expediente previo, resulta natural concluir que una disposición que se limita a ordenar la tramitación de dicho expediente, sea comprendida sin esfuerzo alguno en el ámbito del desarrollo de tales preceptos.

- La Orden recurrida tiene el limitado alcance procedimental que se deduce del texto anteriormente trascrito, y guarda una directa conexión con la normativa básica en materia de contratación a la que la exposición de motivos de la orden recurrida apela, sin añadir consecuencia jurídica material alguna a la posición jurídica de los infractores interesados en el procedimiento sancionador. Es por ello que dicha regulación resulta claramente incardinable en la materia de contratación administrativa, lo que obliga a desestimar el recurso interpuesto contra ella.

TERCERO .- La parte recurrente aduce los siguientes motivos de casación:

1º) Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, infracción de la disposición final primera del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, así como del artículo 19 del Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre ; de los artículos 40.2 y 51 del Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones del Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, y del artículo 149.1.7ª de la Constitución, con vulneración, asimismo, de las sentencias del Tribunal Constitucional de 28 de noviembre y 51/2006 , de 16 de febrero.

2º) Al amparo del mismo artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , infracción del mencionado artículo 149.1.7ª de la Constitución y del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Los anteriores motivos de casación se basan en una serie de alegaciones de la parte recurrente de las que pueden destacarse, a modo de síntesis, las siguientes:

1ª) La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, cuyo Texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, establece en su artículo 20 ,d) la prohibición de contratar con la Administración a las personas que hayan sido sancionadas con carácter firme por infracción muy grave en materia laboral, estableciéndose en el artículo 21.3 la competencia del Ministro de Hacienda, a propuesta de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, para declarar dicha prohibición, así como su alcance y su duración, añadiéndose que revestirá carácter general para todas las Administraciones Públicas.

Sobre este punto, el Reglamento de desarrollo de la Ley anterior, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, en su artículo 19 dispone que "en los supuestos del párrafo d) del artículo 20 de la Ley las autoridades y órganos competentes que acuerden sanciones o resoluciones firmes remitirán a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa las actuaciones seguidas mediante la tramitación del correspondiente expediente, en el que se cumplirá el trámite de audiencia, acompañando informe sobre las circunstancias concurrentes, a efectos de que por aquélla se pueda apreciar el alcance y la duración de la prohibición de contratar que ha de proponer al Ministro de Hacienda"; precepto este último que añade que "el trámite de audiencia deberá reiterarse por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa antes de elevar propuesta de resolución".

2ª) A juicio del Abogado del Estado, los anteriores preceptos, tanto de la Ley como del Reglamento de Contratación Administrativa, tienen carácter de normas básicas, por así disponerlo la disposición final primera de la referida Ley, por lo que vinculan a todas las Administraciones Públicas, de forma que la Comunidad Autónoma del País Vasco puede dictar normas de desarrollo en esta materia de contratación administrativa, por así permitirlo el artículo 11.1,b) del Estatuto de Autonomía del País Vasco , pero lo que no puede hacer, desde su punto de vista, es modificar y contrariar la normativa básica aprobada por el Estado. Así, la Orden impugnada de 31 de marzo de 2006 pretende regular el citado expediente a que alude el artículo 19 del Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, pero en este precepto lo que se ordena y autoriza a las autoridades y órganos competentes que hayan impuesto las mencionadas sanciones es, además de remitir el expediente sancionador tramitado y que haya culminado con la sanción firme por infracción muy grave en materia de prevención de riesgos laborales, tramitar un expediente en el que se dé trámite de audiencia al sancionado y remitir tal expediente, junto con un informe sobre las circunstancias concurrentes, a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa. Por tanto, en el expediente de referencia únicamente la autoridad que haya impuesto la sanción -en este caso perteneciente a una Comunidad Autónoma- tiene que respetar el trámite de audiencia y formular un informe sobre las circunstancias concurrentes a la Junta Consultiva.

En cambio, para el Abogado del Estado la Administración del País Vasco aprueba para regular el propio expediente la Orden de 31 de marzo de 2006, que fue declarada conforme a Derecho por la sentencia recurrida; y de esta Orden, la parte recurrente resalta los siguientes trámites que, en su opinión, contrarían frontalmente lo dispuesto en el artículo 19 del Reglamento de 12 de octubre de 2001 : "Segundo. El expediente previo referido en el artículo anterior se sustanciará conforme a las siguientes actuaciones: d) Finalizará el expediente mediante resolución motivada del Director de Trabajo y Seguridad Social o del Viceconsejero de Trabajo y Seguridad Social, quienes, a la vista de las circunstancias concurrentes optarán por archivar las actuaciones, si no procede la citada remisión atendiendo a la ausencia de dolo o manifiesta mala fe en el empresario y a la entidad del daño causado a los intereses públicos".

3ª) A su juicio, y según la Orden cuestionada, el Director de Trabajo y Seguridad Social o el Viceconsejero pueden archivar el expediente, y dejar de remitirlo, junto con el anterior expediente sancionador, a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, porque entiendan que no existe dolo ni mala fe, o porque estime que no lo exige la entidad del daño causado a los intereses públicos; con cuya actuación se está privando de la competencia del Ministro de Hacienda al fijar y apreciar el alcance y duración de la prohibición de contratar, competencia que le atribuye el artículo 21.3 de la Ley de Contratos y el artículo 19 del Reglamento , vaciándose así de contenido aquella competencia, así como la de propuesta de la propia Junta Consultiva de Contratación Administrativa.

4ª) El Abogado del Estado termina argumentando que, si se entendiera que la regulación de la Orden impugnada no tiene contenido en materia de contratación administrativa, sino laboral o social, es obvio que la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene en esta última materia únicamente competencia de ejecución y no normativa por aplicación del artículo 12.2 del Estatuto de Autonomía del País Vasco , pues la materia de seguridad e higiene y salud en el trabajo es propia de la legislación laboral, que es exclusiva del Estado, disponiendo las comunidades autónomas únicamente de competencia de ejecución, como ha declarado la sentencia del Tribunal Constitucional 51/2006, de 16 de febrero ; por lo que el procedimiento regulado en la Orden impugnada es nulo, de acuerdo con el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , al haberse dictado en una materia en la que la Comunidad Autónoma carece de competencia normativa.

CUARTO .- El Gobierno Vasco sostiene, en síntesis, los siguientes criterios:

1º) La Orden impugnada se incardina, desde la perspectiva de los ámbitos materiales de distribución de competencias, en el ámbito de la contratación administrativa, por lo que no estamos, frente a lo que de contrario se dice por la Administración recurrente, en el ámbito delimitado por el articulo 149.1.7ª de la Constitución -legislación laboral-, sino ante el ámbito propio del articulo 149.1.18ª -contratación administrativa-, debiéndose estar, por consiguiente, a cuanto se declara en las sentencias del Tribunal Constitucional 141/93 y 331/93 ; lo que se infiere, además, de la propia normativa de contratación, como el artículo 20.d) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , que establece la prohibición de contratar a quienes hayan sido sancionados con carácter firme por infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, sobre Prevención de Riesgos Laborales .

2º) El articulo 21 de la Ley de Contratos regula el procedimiento para la declaración de las prohibiciones de contratar, señalando para el supuesto especifico del articulo 20 .d) que la declaración de la prohibición de contratar corresponde al Ministro de Hacienda, que dictará resolución a propuesta de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa y revestirá carácter general para todas las Administraciones Públicas (apartado 3 del artículo 21 ), disponiendo el apartado 4 de este artículo 21 que, a los efectos de la aplicación del propio artículo, las autoridades y órganos competentes notificarán a la Junta Consultiva de Contratación todas las sanciones y resoluciones firmes recaídas en los procedimientos correspondientes, extremo éste que es precisado y desarrollado en el artículo 19 del Reglamento General de la Ley de Contratos de Administraciones Públicas, que textualmente dispone que "en los supuestos del párrafo d) del artículo 20 de la Ley las autoridades y órganos competentes que acuerden sanciones o resoluciones firmes remitirán a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa las actuaciones seguidas mediante la tramitación del correspondiente expediente, en el que se cumplirá el trámite de audiencia, acompañando informe sobre las circunstancias concurrentes, a efectos de que por aquélla se pueda apreciar el alcance y la duración de la prohibición de contratar que ha de proponer al Ministro de Hacienda", señalando a continuación que "el trámite de audiencia deberá reiterarse por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa antes de elevar propuesta de resolución".

3º) La Orden recurrida no contiene norma alguna que discipline la materia relativa a la prevención de riesgos laborales, ni impone obligaciones, ni tipifica conductas, ni establece un procedimiento sancionador, limitándose, por el contrario, a dar cumplimiento a lo que viene exigido por la normativa básica en materia de contratación administrativa y la sentencia recurrida acepta esta premisa, ya que, como afirma en el fundamento de derecho tercero, dicha regulación es plenamente incardinable en la materia de contratación administrativa.

4º) El escrito de demanda deducido en la instancia se limitaba a no reconocer la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco para dictar la Orden recurrida y en el requerimiento que efectuó la Administración del Estado, al amparo del artículo 44 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, en ningún momento se suscitó otra cuestión más que la relativa a la falta de competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco para el dictado de las Órdenes de referencia, porque su contenido formaba parte de la materia propia de la legislación laboral, y en ese sentido se contestó por el Gobierno Vasco al requerimiento; por lo que en ningún momento, hasta el presente recurso de casación, se ha suscitado la cuestión relativa a la infracción de la normativa básica estatal en materia de contratación por parte de la Orden recurrida, limitándose a defender la Administración del Estado la incompetencia de la propia Comunidad Autónoma.

Se trata, en suma, de cuestiones nuevas que no fueron introducidas ni en vía administrativa ni en la primera instancia contencioso- administrativa, incurriéndose así en desviación procesal.

5º) La Orden recurrida desarrolla con total normalidad y sin lesionar en momento alguno la normativa básica, pues los parámetros que recoge dicha Orden son los fijados en la normativa básica de contratación, particularmente el número 4 del artículo 19 del Reglamento General de la Ley de Contratos de Administraciones Públicas. Y, en opinión de la Administración recurrida, la mencionada Orden desarrolla y especifica los indicados presupuestos normativos en el ámbito autonómico, sin vaciar la competencia propia del Ministro de Hacienda, porque no se está ofreciendo una opción al órgano competente para que decida en función de su libre arbitrio si archiva o no el expediente, sino que la facultad a ejercer depende única y exclusivamente de que concurran los conceptos jurídicos indeterminados que se mencionan en la legislación básica estatal.

6º) La representación del Gobierno Vasco concluye defendiendo, con cita de la sentencia impugnada, que la Orden objeto de recurso tiene limitado alcance procedimental y guarda directa conexión con la normativa básica en materia de contratación, a la que su exposición de motivos apela, sin añadir consecuencia jurídica material alguna a la posición jurídica de los infractores interesados en el procedimiento sancionador, resultando claramente incardinable la regulación llevada a cabo por la norma cuestionada en la expresada materia propia de contratación administrativa.

QUINTO .- La representación del Sindicato L.A.B., parte oponente al recurso de casación, señala, en extracto:

1º) La principal alegación de la parte recurrente consiste en que según la Orden discutida, el Director de Trabajo y Seguridad Social o el Viceconsejero de esa misma denominación puede archivar el expediente, y dejar de remitirlo, junto con el anterior expediente sancionador, a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, porque a su juicio no exista dolo ni mala fe, ni la entidad del daño causado a los intereses públicos no lo exijan, con cuya actuación está privando de la competencia del Ministro de Hacienda para fijar y apreciar el alcance y duración de la prohibición de contratar, competencia que le atribuye el artículo 21.3 de la Ley de Contratos y el artículo 19 del Reglamento y entiende la representación del mencionado Sindicato que, según el procedimiento establecido, la competencia, tanto para resolver, como para determinar el alcance y la duración, puede corresponder bien al Ministerio de Economía y Hacienda, bien a la Administración contratante, estando, pues, ante una dualidad de supuestos ante la cual varía la competencia.

2º) Dicha parte mantiene también que el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, está derogado, incluyendo su artículo 21.3 , en el articulo 50 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público , donde existe una competencia compartida, dependiendo de los supuestos, entre el Ministerio de Economía y Hacienda y los órganos de contratación. Y remitiéndonos al Reglamento de la Ley de Contratos de las Administración Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 octubre, dispone también en sus artículos 18 y 19 la misma competencia compartida, dependiendo de los supuestos, entre el Ministerio de Economía y Hacienda y la Administración contratante. Así la iniciación del procedimiento puede corresponder, según el apartado 1, bien a los órganos de contratación o bien a la Junta Consultiva.

3º) La representación del L.A.B. finaliza poniendo de manifiesto que el artículo 16.1,n) del Decreto 315/2005, de 18 de octubre , por el que se establece la estructura orgánica y funcional del Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco establece como función de la Viceconsejería de Trabajo y Seguridad Social la de imponer sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales, mientras que el articulo 28.3.d) Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , establece que "los acuerdos sobre clasificación y revisión de la clasificaciones para los contratos que celebren los órganos de contratación de las Cornunidades Autónomas, sus organismos autónomos y demás entidades públicas podrán adoptarse por los correspondientes órganos de dichas Comunidades, respecto de las empresas domiciliadas en el territorio de las mismas, que aplicarán las mismas reglas y criterios establecidos en esta Ley sus disposiciones de desarrollo", añadiendo que "para que estos acuerdos surtan efectos ante órganos de contratación de la Administración General del Estado o de Comunidades Autónomas distintas de las que los adopta habrán de ser objeto de inscripción en el Registro Oficial de Empresas Clasificadas a que se refiere el apartado 1 del artículo 34". Y del tenor literal del artículo 34.3 de este Real Decreto Legislativo y, especialmente, de la expresión "las Comunidades Autónomas que pretendan dar efecto general a sus acuerdos de clasificaciones", deduce que los expedientes a remitir, son aquellos que no han sido archivados, de manera que, al tener que remitir las Comunidades Autónomas un expediente a la Comisión de Clasificación, y al establecerse un desarrollo reglamentario únicamente al efecto de la adopción de acuerdo denegatorio por la Comisión de Clasificación, considera el propio Sindicato que estamos ante un mero acto de ejecución o mero trámite y, por lo tanto, no recurrible.

SEXTO .- Antes de examinar los motivos procedemos a deslindar la materia examinada que tiene un indudable carácter contractual, siguiendo los postulados básicos de la jurisprudencia constitucional que puede concretarse en los siguientes puntos, extraídos del análisis de las SSTC núms. 331/93 y 141/93 :

- La clasificación de los contratistas es un medio de acreditación ante el órgano de contratación correspondiente de la capacidad financiera, económica y técnica del contratista. Y, lo que es más importante, constituye un requisito de obligado cumplimiento para contratar con la Administración la ejecución de obras de determinado presupuesto. A su vez, la presentación del certificado de clasificación expedido por el Registro Oficial de Contratistas exime a los empresarios, en todas las licitaciones de obras de la Administración, de presentar los documentos probatorios de su personalidad y capacidad jurídica, técnica, financiera y económica.

- Lo dicho es ilustrativo de que las normas reguladoras de la clasificación de los contratistas afectan a los intereses de éstos y, más en general, a las condiciones de la contratación administrativa y al desarrollo de las actividades económicas privadas en régimen de libre competencia. Son normas que tienen por objeto garantizar la igualdad y la seguridad jurídica en la contratación pública, asegurando a los ciudadanos un tratamiento común por parte de todas las Administraciones, lo que las convierte en un elemento básico de la legislación sobre contratos (art. 149.1.18 C.E .). La finalidad perseguida por esas normas en general (garantía de la igualdad y la seguridad jurídica en la contratación) justifica la decisión del legislador de otorgar la facultad de suspensión a un órgano estatal (Ministerio de Hacienda) como medio de garantizar un tratamiento común de todos los contratistas frente a las distintas Administraciones.

- El Tribunal Constitucional tiene declarado que «la dilucidación de qué aspectos de una regulación deben considerarse básicos y cuáles propios de una legislación de desarrollo es, sin duda, una operación compleja, en la que resulta necesario ponderar diversos elementos, como la naturaleza de la materia que se regula o la mayor o menor necesidad de una regulación uniforme de sus diversos aspectos en todo el territorio nacional». Y ha añadido que, para la revisión de la labor llevada a cabo en tal sentido por las instancias normadoras que a este Tribunal corresponde realizar, puede y debe emplear «como criterios orientadores, los mismos objetivos que expresamente se propone el legislador y que justifican el establecimiento de bases normativas, salvo que fundadamente parezcan irrazonables o incompatibles con prescripciones constitucionales. De esta forma, el contraste entre esos objetivos del legislador y la norma efectivamente establecida para conseguirlos deben servir para evaluar si existe una correspondencia entre ellos y si la normativa en cuestión es básica en cuanto que regulación necesariamente uniforme» ( STC 86/1989 ).

- La normativa básica en materia de contratación administrativa tiene principalmente por objeto, aparte de otros fines de interés general, proporcionar las garantías de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica que aseguren a los ciudadanos un tratamiento común por parte de todas las Administraciones públicas. Objetivo éste que refuerzan y extienden subjetivamente las directivas de la Unión Europea sobre la materia, razón que motivó tanto la modificación de la Ley de Contratos del Estado por el Real Decreto Legislativo 931/1986 , como la subsiguiente modificación del Reglamento General de Contratación operada por el Real Decreto 2.528/1986 .

- Quiere decirse que todos los preceptos de este último que tiendan directamente, en complemento necesario de la Ley de Contratos a dotar de efectividad práctica a aquellos principios básicos de la contratación administrativa deben ser razonablemente considerados como normas básicas. Mientras que no lo serán aquellas otras prescripciones de detalle o de procedimiento que, sin merma de la eficacia de tales principios básicos pudieran ser sustituidas por otras regulaciones asimismo complementarias o de detalle, elaboradas por las Comunidades Autónomas con competencia para ello al ejercitar su competencia de desarrollo y ejecución que, en esta materia, le confiere la Constitución y el Estatuto de Autonomía.

No resulta, en consecuencia, que estemos analizando una materia en la que el núcleo esencial se inserte en la legislación laboral, de conformidad con las SSTC 360/93 y 195/96 , cuyo análisis permite sentar las siguientes reflexiones:

- Hay que partir de la base de lo dispuesto en los arts. 149.1.7 C.E. y 12.2 del Estatuto Vasco, es decir, que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de la Comunidad Autónoma.

- Por legislación laboral entiende el Tribunal Constitucional «aquella que regula directamente la relación laboral, es decir, para recoger los términos de la Ley 8/1980, de 10 de marzo , la relación que media entre los trabajadores que presten servicios retribuidos por cuenta ajena y los empresarios, en favor de los que y bajo la dirección de quienes se prestan estos servicios, con las exclusiones y excepciones que en dicha Ley (art. 1.3 ) se indican» ( STC 35/1982 ); declaración que ya en principio excluye la posibilidad de que la Comunidad Autónoma regule, por vía legal, aspectos comprendidos en la relación contractual así definida.

- Pero tampoco puede hacerlo por la vía reglamentaria, pues la posibilidad de que esa distinción entre legislación y ejecución (competencias, respectivamente, del Estado y la Comunidad) permitiera atribuir a la Comunidad Vasca la competencia reglamentaria, no ha sido admitida por el Tribunal Constitucional que ya en la STC 18/1982 (fundamento jurídico 5.) dijo que «cuando la Constitución emplea el término "legislación laboral" y la atribuye a la competencia estatal, incluye también en el término los reglamentos tradicionalmente llamados ejecutivos, es decir, aquellos que aparecen como desarrollo de la Ley y, por ende, como complementarios de la misma, pues si ello no fuera así, se frustraría la finalidad del precepto constitucional de mantener una uniformidad en la ordenación jurídica de la materia, que sólo mediante una colaboración entre Ley y Reglamento (o mediante una hipertrofia inconveniente desde el punto de vista de política legislativa del instrumento legal), puede lograrse. Mientras que, por el contrario, no aparecen necesariamente incluidos dentro del concepto de legislación los reglamentos que carecen de significación desde el citado punto de vista por referirse a los aspectos organizativos. Y que, finalmente dentro de éstos debe incluirse los que afectan a la mera estructuración interna de la organización administrativa».

- Esta doctrina se confirma en las SSTC 39/1982 y 249/1988 , lo cual en definitiva permite concluir que corresponde al Estado en este ámbito tanto la potestad legislativa como la reglamentaria de desarrollo, quedando para la Comunidad Autónoma la función reglamentaria tocante a los aspectos organizativos de su Administración (en este sentido, también la STC 7/1985 , fundamento jurídico 4.).

SEPTIMO .- Al examinar el primero de los motivos de casación, la defensa de la Administración recurrente invoca al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, la infracción de la disposición final primera del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, así como del artículo 19 del Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre ; de los artículos 40.2 y 51 del Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones del Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, y del artículo 149.1.7ª de la Constitución, con vulneración, asimismo, de las sentencias del Tribunal Constitucional de 28 de noviembre y 51/2006 , de 16 de febrero.

En el caso examinado, la Orden, objeto de la controversia suscitada, cuenta con un específico y limitado alcance procedimental, que se deduce no solo de una interpretación gramatical del texto de la propia norma cuestionada, sino también, y como se razona en el fundamento tercero de la sentencia impugnada, de una adecuada interpretación finalista en cuanto que guarda directa conexión con la normativa básica en materia de contratación administrativa, a la que expresamente alude la exposición de motivos de aquella Orden, sin añadir consecuencia jurídica material alguna a la posición jurídica de los infractores interesados en el procedimiento sancionador correspondiente.

En este sentido, la exposición de motivos de la referida Orden pone de relieve que la siniestralidad laboral es un problema que genera un considerable coste social, que obliga a actuar en los ámbitos de la prevención, la concienciación y sensibilización, además de la formación y el cumplimiento estricto de la normativa laboral, propugnando que puede ser una medida preventiva de gran eficacia «excluir de la contratación administrativa a quienes han infringido la normativa social, y dentro de ella la de prevención de riesgos laborales, y han sido sancionados por la comisión de infracciones muy graves», señalando que así lo hizo el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, al regular en su artículo 20 .d) la prohibición para contratar con la Administración de cuantas personas hayan sido sancionadas con carácter firme por infracción muy grave en materia laboral, fijando en el artículo 21.3 la competencia del Ministerio de Hacienda a propuesta de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado y que revestirá carácter general para todas las Administraciones Públicas, con expresa referencia además al artículo 19 del Reglamento General de dicha Ley de Contratos, aprobado por el Real Decreto 1098/2001 .

OCTAVO .- Como señala, en este punto, la sentencia recurrida, la prohibición de contratar a quienes hubieran sido sancionados con carácter firme por infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, conforme a las previsiones contenidas en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales , se encuentra incluida en el referido artículo 20.d) de la Ley de Contratos y el artículo 21.(3 y 4 ) de este texto legal contempla, con el carácter de norma básica que le confiere su disposición final primera , la tramitación de un expediente previo.

En la medida en que el desarrollo reglamentario de la mencionada Ley, llevado a cabo mediante el apuntado Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre , con el carácter de norma básica que le atribuye la disposición final tercera de la propia Ley de Contratos , no contiene previsiones expresas ordenadoras del procedimiento al que debe ajustarse dicho expediente previo, ha de estimarse que una disposición que se limita a ordenar la tramitación de dicho expediente, como sucede con la Orden recurrida, forma parte del ámbito de desarrollo normativo de tales preceptos sobre el particular de referencia, máxime teniendo en cuenta que el artículo 21.4 de la Ley de Contratos establece la intervención de "autoridades y órganos competentes de las Comunidades Autónomas" a fin de que puedan instruir los expedientes previstos en el artículo 21 de la LCAP y en el art. 33.1 , en orden a la clasificación de los contratistas lo que completa el artículo 19.3 del referido Real Decreto 1098/2001 .

Tampoco puede entenderse vulnerada la STC nº 51/2006 que se refiere a un supuesto distinto del contemplado en este caso al estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia planteado por el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña contra el art. 18.3 del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo y declara que el citado artículo 18.3 vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del primero de los motivos del recurso de casación.

NOVENO .- En el segundo motivo de casación, se alega al amparo del mismo artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , la infracción del artículo 149.1.7ª de la Constitución y del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El motivo no puede ser estimado toda vez que, como se ha examinado con anterioridad, la expresada Orden tiene cobertura en el específico ámbito de la contratación administrativa: artículo 149.1.18ª de la Constitución y no, como argumenta la defensa de la Administración recurrente, en el ámbito propio del artículo 149.1.7ª del texto fundamental; lo que se infiere, además, de la propia normativa de contratación, como el artículo 20.d) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , que establece la prohibición de contratar a quienes hayan sido sancionados con carácter firme por infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, de conformidad con lo dispuesto en la aludida Ley 31/1995 .

Como pone de manifiesto la representación del Gobierno Vasco, el artículo 21 de la Ley de Contratos regula el procedimiento para la declaración de las prohibiciones de contratar, señalando para el supuesto especifico del artículo 20 .d) que la declaración de la prohibición de contratar corresponde al Ministro de Hacienda, que dictará resolución a propuesta de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa y revestirá carácter general para todas las Administraciones Públicas -apartado 3 del artículo 21-, disponiendo el apartado 4 de este artículo 21 que, a los efectos de la aplicación del propio artículo, "las autoridades y órganos competentes notificarán a la Junta Consultiva de Contratación todas las sanciones y resoluciones firmes recaídas en los procedimientos correspondientes".

Este particular punto es precisado y desarrollado en el artículo 19 del Reglamento General de la Ley de Contratos de Administraciones Públicas, que textualmente dispone que "en los supuestos del párrafo d) del artículo 20 de la Ley las autoridades y órganos competentes que acuerden sanciones o resoluciones firmes remitirán a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa las actuaciones seguidas mediante la tramitación del correspondiente expediente, en el que se cumplirá el trámite de audiencia, acompañando informe sobre las circunstancias concurrentes, a efectos de que por aquélla se pueda apreciar el alcance y la duración de la prohibición de contratar que ha de proponer al Ministro de Hacienda", señalando a continuación que "el trámite de audiencia deberá reiterarse por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa antes de elevar propuesta de resolución"; lo que pone de relieve que la Orden cuestionada no contiene norma alguna que discipline la materia relativa a la prevención de riesgos laborales, ni impone obligaciones, ni tipifica conductas, ni establece un procedimiento sancionador, limitándose, por el contrario, a dar cumplimiento a lo que viene exigido por la normativa básica en materia de contratación administrativa, lo que después ha desarrollado y nos lo recuerda el Sindicato L.A.B. el artículo 50 de la nueva Ley 30/2007, de 30 de octubre .

DECIMO .- Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación e imponer a la parte recurrente, como consecuencia de dicha declaración, las costas causadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, en la suma de 2.000 euros, repartidos proporcionalmente en la suma de 1.000 euros a cada uno de los Letrados de las partes recurridas.

Fallo

Debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación nº 5777/2008 promovido por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de fecha 16 de septiembre de 2008 , que expresamente confirmamos en su totalidad. Con imposición de costas a la parte recurrente en la forma prevista en el último fundamento de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de estos autos en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.