Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 904/2011 de 25 de Abril de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Abril de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación número 904/2011 que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra sentencia de fecha 3 de diciembre de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- León (Sede de Valladolid), recaída en el recurso contencioso- administrativo número nº 1924/07 . Habiendo sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- La citada Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia el 17 de marzo de 2011 , cuya parte dispositiva es la siguiente:

"FALLAMOS: Que estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo nº 1924/2007, interpuesto por la representación de Doña María Esther contra los actos administrativos reseñados en el encabezamiento de esta sentencia, anulando por su disconformidad con el ordenamiento jurídico la Base 7.2.a) de la Orden SAN/334/2006, de 7 de marzo , ordenando a la Administración que redacte de nuevo la base valorando los servicios prestados en régimen de contratación laboral de carácter temporal y de forma que quede preservado el principio de proporcionalidad, conservándose las fases del proceso selectivo que pudieran haberse celebrado distintas y precedentes al concurso de méritos. No se hace imposición de las costas procesales de esta instancia."

Notificada dicha sentencia a las partes, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en la representación mencionada presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO .-Emplazadas las partes, estas comparecieron, interponiéndose recurso de casación por la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en el que, tras exponer cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, solicitó literalmente a la Sala que: "(...) teniendo por presentado este escrito, y sus copias, y tener por formulado en tiempo y forma escrito de interposición del Recurso de Casación, dando al mismo el trámite legal, hasta en su día, dictar sentencia con estimación del mismo en los términos interesados, de conformidad con lo dispuesto en el art. 95.2.c ) y d) de la Ley Jurisdiccional .".

TERCERO.- La Procuradora de los Tribunales Dª. Myriam Álvarez del Valle Lavesque en representación de la recurrida Dª. María Esther presentó escrito de oposición, concedido el oportuno traslado, en el cual interesaba la desestimación del recurso de casación planteado.

CUARTO.- Mediante diligencia de ordenación se declararon conclusas las actuaciones, quedando pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo cual se señaló para el 18 de abril de 2012, habiéndose celebrado en debida forma. En la tramitación del presente recurso se han observado las formalidades legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso de casación se plantea al amparo del art. 88.1.c LJCA por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, recogidas en los artículos 11.3 de la L.O. 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial , 209.2 º y 3 de la Ley 1/2000 de 7 de enero, L.E.C., 120.3 de la Constitución Española, y art. 33.1º de la Ley 29/1998, de 13 de julio LRJCA, por incurrir la sentencia en un pronunciamiento que excede de las cuestiones planteadas en juicio, o Incongruencia " extra petitum" , al declarar la anulación de la base 7.2.a) de la Orden de Convocatoria PAT/334/2006, de 7 de marzo, no impugnada en el procedimiento entablado.

La parte recurrida se opone a la casación planteada, entendiendo que debe desestimado al ser plenamente ajustada a Derecho la sentencia de instancia.

SEGUNDO.- Debe recordase lo mantenido por el Tribunal Constitucional al respecto del vicio de incongruencia. Así, cabe citar la Sentencia 61/2009, de 9 de marzo en la que se mantenía que:

"(.../...) debemos partir de la doctrina constitucional consolidada sobre el vicio de incongruencia destacando que éste viene referido al deber de decidir por parte de los órganos judiciales, que deben resolver los litigios que se sometan a su conocimiento ofreciendo respuestas a todas las pretensiones formuladas por las partes evitando que se produzca un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido (por todas STC 40/2006, de 13 de febrero , F. 2). Al conceder más, menos o cosa distinta a lo pedido, el órgano judicial incurre en las formas de incongruencia conocidas como omisiva, extra petitum e incongruencia por error. La primera, la incongruencia omisiva o ex silentio , que es la que se aduce en la demanda de amparo, se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, y sin que sea necesaria, para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las partes como fundamento de su pretensión, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales.

En relación con el vicio de incongruencia este Tribunal distingue entre las que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas, pues si con respecto a las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada de todas ellas y, además, la eventual lesión del derecho fundamental deberá enfocarse desde el prisma del derecho a la motivación de toda resolución judicial, respecto de las segundas la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor siempre y cuando la pretensión omitida haya sido llevada al juicio en el momento procesal oportuno. La anterior reflexión, de la que puede ser exponente la STC 141/2002, de 17 de junio , cobra especial relevancia en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la cual es su propia norma reguladora la que ordena que el enjuiciamiento se produzca «dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición» ( art. 33.1 LJCA ). Hemos de tener en cuenta que en el proceso Contencioso-Administrativo se ejercita necesariamente una pretensión de declaración de disconformidad del acto o resolución recurrida con el Ordenamiento jurídico, a lo que puede añadirse la pretensión del reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios. Este Tribunal ha declarado que adquieren especial relevancia los motivos aducidos en defensa de la ilegalidad de la actuación administrativa, si bien ello no enerva la distinción entre motivos sustanciales y no sustanciales susceptibles de ser resueltos tácitamente ( STC 40/2006, de 13 de febrero , F. 2)".

Sentado lo anterior, debe acudirse a la demanda presentada en instancia a fin de comprobar los términos del debate inicialmente planteado. En el suplico de la demanda la parte actora literalmente solicitaba que "(.../...) tras los trámites de contestación por parte de la Administración demandada y el resto de los que procedan en derecho, en su día dicte Sentencia por la que, estimando el presente recurso, declare nula y contraria a derecho la Orden de la Consejería de Administración Autonómica por la que se desestiman los recursos de alzada interpuesto por Dª María Esther y otras contra la Resolución de 18 de abril de 2007 dictada por el Tribunal Calificador por el que se hace pública la relación definitiva de méritos de los aspirantes participantes en el Concurso- Oposición convocado en el marco del Proceso de Consolidación de Empleo Temporal y estabilidad en el Empleo de Personal Sanitario por Orden PAT/334/2006, DE 7 DE MARZO (BOCyL de 8 de marzo) para el ingreso en el Cuerpo Facultativo Superior, Escala Sanitaria (Veterinarios)de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, acordando su revocación y dictando otra por la que se estime lo solicitado por su representada. Todo ello con la condena expresa al pago de las costas a la Administración demandada ."

De forma clara puede apreciarse cómo, en efecto, no se interesó por la recurrente, ni de forma expresa ni de forma tácita, directa o indirectamente, la declaración de nulidad de la Base 7.2.a) de la Orden SAN/334/2006, de 7 de marzo , a pesar de que la sentencia de instancia sí que terminara declarando la anulación de la misma. Ello supone que se ha incurrido en la infracción denunciada, en el vicio de incongruencia alegado, de forma que debe casarse la sentencia y sustituirla por otra, a la vista de todas las actuaciones practicadas, que estime parcialmente el recurso, sin efectuar expreso pronunciamiento sobre la repetida nulidad de la citada Base 7.2.a), que no obstante ya fue dejada sin efecto por la misma sección de la Sala de Valladolid, en sentencia de 25 de septiembre de 2009, recurso cont. 839/2006 .

En consecuencia, debe declararse la estimación del recurso de casación planteado, casándose la sentencia de instancia y entrándose a conocer del fondo del asunto.

TERCERO.- Se impugna en el presente recurso jurisdiccional la Orden de la Consejería de Administración Autonómica de 6 de septiembre de 20007 que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución dictada con fecha 18 de abril de 2007 por el Tribunal Calificador de las pruebas selectivas convocadas en el marco del proceso de reducción de la temporalidad por la Orden PAT/334/2006 de 7 de marzo, por la que se convocan pruebas selectivas para el ingreso en el Cuerpo Facultativo Superior, Escala Sanitaria (Veterinarios), de la Administración de la Comunidad de Castilla y León en el marco del proceso de consolidación de empleo temporal y estabilidad en el empleo del personal sanitario, resolución que hace pública la relación definitiva de méritos de las aspirantes participantes.

La demanda ejercita pretensiones dirigidas a obtener la declaración de nulidad de los actos administrativos impugnados y se dicte otra por la que se estime lo solicitado por ella.

En apoyo de estas pretensiones aduce que las bases de la convocatoria solo permitían la valoración de servicios prestados en régimen de interinidad, sin que pueda establecerse una equiparación entre ellos y los prestados en virtud de sustitución y que, de admitirse su valoración, por idénticos motivos, deberían ser valorados los servicios prestados en régimen de contratación laboral temporal. Entiende que la valoración practicada es arbitraria y desproporcionada, entre otros aspectos.

A estas pretensiones y alegaciones se opone la Administración demandada manteniendo la legalidad de las decisiones administrativas por ser plenamente ajustadas a las Bases de la Convocatoria, nunca impugnadas y, por tanto, firmes y consentidas, y afirmando que es válida la interpretación realizada por el Tribunal Calificador al admitir que la vinculación y la actuación funcional del personal sustituto es idéntica a la del personal interino tal y como ha declarado el Tribunal Supremo en sentencia dictada el día 24 de octubre de 2007 (recurso 6751/2002 )

CUARTO.- El primero de los motivos de nulidad que plantea la demanda no puede ser acogido puesto que es posible una interpretación integradora de las mismas en el sentido realizado por el Tribunal Calificador y admitir la valoración de los servicios prestados en régimen de sustitución por equiparación con los que lo fueron en régimen de interinidad, sin que esa decisión pueda reputarse arbitraria o discriminatoria puesto que tal y como alega la Administración es objetivamente apreciable la identidad de los servicios prestados en régimen de interinidad y de sustitución, ello en función de que el sustituto se coloca, por definición, en el desempeño pleno de las funciones del titular del puesto de trabajo y realizando las mismas funciones que él, siendo prueba evidente de ello la igualdad de régimen jurídico que se desprende de la Disposición Final Primera del Decreto autonómico 1/1995.

Respecto a la posibilidad de valoración de los servicios prestados en régimen de contratación laboral de carácter temporal, en clara alusión a los prestados en campañas de saneamiento ganadero y similares. Debe señalarse que esta Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse en las STS de 31 de mayo y 8 de junio de 2005 , en las que se dilucidaban casos similares al ahora analizado. De estas sentencias, que efectúan una exégesis de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional recaída en casos similares, puede extraerse como conclusión la de que la valoración de los méritos prestados en régimen de interinidad no puede configurarse en forma tal que haga ilusorio el derecho al acceso en condiciones de igualdad de los demás aspirantes conforme al mérito y capacidad acreditado de cada uno de ellos, lo cual determinaría una vulneración del artículo 23.2° de la Constitución Española .

Pero se aprecia, ciertamente, que la base de la convocatoria de referencia establece una valoración desproporcionada de los servicios prestados en régimen de interinidad en la Comunidad de Castilla y León, que ponderada en relación con la puntuación que puede conseguirse en la fase de oposición y por el otro mérito, hace ilusorio en la práctica el acceso a las plazas convocadas, en condiciones de igualdad, y ello no sólo a quienes no hayan prestado servicios en ese régimen, sino también a aquellos que los hubiesen desempeñado pero en administraciones distintas, e incluso a los que los hayan acreditado como funcionarios de carrera, en este caso cualquiera que fuera la Administración en que se hubiesen prestado los mismos. Y aunque efectivamente se trate de un proceso abierto, en el que puedan participar todos aquellos que lo deseen y reúnan las condiciones de capacidad, no puede sin embargo ser tal posibilidad de concurrencia meramente formal, sino que como antes decíamos debe conciliarse la valoración de este mérito de los servicios prestados con los demás posibles de otros aspirantes, para no hacer ilusoria la posibilidad de acceso de los mismos a las plazas convocadas.

Y todo ello conduce a la estimación de la pretensión deducida, sobre todo si se advierte la ineficacia de la base litigiosa acordada en virtud de sentencia firme dictada por la Sala de instancia, de 25 de septiembre de 2009, recurso cont. 839/2006 en procedimiento análogo al presente que ya declaró la anulación de la base 7.2.a), en razón de los motivos que han quedado apuntados, al apreciarse la vulneración del repetido artículo 23.2 de la Constitución Española ; sin que sea dable ahora a esta Sala configurar el mérito que se anula, ni por tanto establecer la nueva regulación concreta que habría de tener la citada base, ya que ello lo prohíbe el artículo 71.2 de la L.J.C.A . cuando dispone que " los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados ". Ello no obstante, y con un fin clarificador, sí que es oportuno advertir que la Administración, en la nueva redacción, habrá de observar los aludidos principios, lo que lógicamente supondrá que se valoren los servicios prestados en valoración de los servicios prestados en régimen de contratación laboral.

La estimación de la pretensión sólo podrá ser parcial, ya que, y aún cuando la parte actora tengan razón en que tales servicios hayan de ser efectivamente valorados de alguna manera, no la tienen sin embargo en que hayan de serlo en todos los casos de contratación laboral de una forma igualitaria con la puntuación otorgada al personal interino, ya que tal solución sólo podrá adoptarse cuando quede acreditado que el ámbito de sus cometidos presente un contenido funcional sustancialmente coincidente con el de los funcionarios interinos.

Con todo ello lo que procede, en fin, es que la Administración demandada lleve a cabo una valoración de los servicios prestados que incluya los que lo hubiesen sido bajo formas de contratación laboral temporal distintas de la interinidad, respetando en todo caso criterios de proporcionalidad.

Como ya hemos adelantado este motivo del recurso debe ser acogido en tanto la resolución administrativa no valora los servicios prestados en régimen de contratación laboral de carácter temporal, ordenando a la Administración que redacte de nuevo la base valorando tales servicios y de forma que quede preservado el principio de proporcionalidad, conservándose las fases del proceso selectivo que pudieran haberse celebrado distintas y precedentes al concurso de méritos. Por ello la Sala declara la estimación parcial de recurso contencioso administrativo planteado contra la Orden de la Consejería de Administración Autonómica por la que se desestiman los recursos de alzada interpuesto por Dª María Esther y otras contra la Resolución de 18 de abril de 2007 dictada por el Tribunal Calificador por el que se hace pública la relación definitiva de méritos de los aspirantes participantes en el Concurso- Oposición convocado en el marco del Proceso de Consolidación de Empleo Temporal y estabilidad en el Empleo de Personal Sanitario por Orden PAT/334/2006, de 7 de marzo (BOCyL de 8 de marzo)

QUINTO.- Sin pronunciamiento en costas, dada la estimación del recurso de casación y la parcial del recurso contencioso, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Fallo

1º.- Ha lugar al recurso de casación número 904/2011 interpuesto por la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra sentencia de fecha 3 de diciembre de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- León (Sede de Valladolid), recaída en el recurso contencioso-administrativo número nº 1924/07 , que se anula y se deja sin efecto.

2º.- Ha lugar a estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo numero 1924/07, interpuesto por la representación de Dª María Esther contra los actos administrativos reseñados en el encabezamiento de esta sentencia, debiendo la Administración llevar a cabo una valoración de los servicios prestados en régimen de contratación laboral de carácter temporal y de forma que quede preservado el principio de proporcionalidad, conservándose las fases del proceso selectivo que pudieran haberse celebrado distintas y precedentes al concurso de méritos.

3º.- No ha lugar a la imposición de las costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.