Sentencia Civil 46/2024 Audiencia Provincial Civil de Madrid nº 14, Rec. 1196/2022 de 05 de febrero del 2024

Se aceptan los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida.

PRIMERO.- La demandante, Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales (FPRL), representada por el Abogado del Estado, formuló demanda contra la demandada, Federación Estatal de Servicios de Movilidad y Consumo de la Unión General de Trabajadores (CHTJ-UGT), reclamando la suma de 89.199,04 euros (72.854,90 euros de principal y 16.344,14 euros de intereses desde las respectivas fechas de entrega de los anticipos provisionales y liquidación provisional), como reintegro de la acción código AE-34/2012, denominada "convocatoria 2012 de asignación de recursos para el desarrollo en el ámbito sectorial de actuaciones de fortalecimiento de la implicación de empresarios y trabajadores en la mejora de la seguridad y la salud en el trabajo", alegando lo siguiente:

La FPRL fue creada, adscrita a la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, mediante la Disposición Adicional 5ª de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, con la finalidad de "promover la mejora de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, especialmente en las pequeñas empresas, a través de acciones de información, asistencia técnica, formación y promoción del cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos".

En el año 2012, la FPRL convocó asignación de recursos, de acuerdo con la Disposición Adicional 5ª de la Ley 31/1995, siendo su objeto las acciones para el desarrollo en el ámbito sectorial de actuaciones de fortalecimiento de la implicación de empresarios y trabajadores en la mejora de la seguridad y la salud en el trabajo, cuya finalidad fuese la de contribuir a promover la mejora de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, especialmente en las pequeñas empresas.

La convocatoria de 2012 incorporaba la Guía de Seguimiento Técnico-Económico de las acciones confirmadas y autorizadas por el Patronato de la Fundación al amparo de la propia convocatoria de asignación de recursos para el año 2012.

El Patronato de la Fundación, mediante Resolución de fecha 12 de julio de 2012, aprobó la realización de la acción, con código AE-34/2012, solicitada por la parte demandada, CHTJ-UGT, en los términos y plazos especificados en la solicitud y esta, por acuerdo de aceptación de fecha 12 de julio de 2012, aceptó expresamente los deberes y responsabilidades derivados de la asignación de recursos para la realización de las acciones propuestas.

La FPRL realizó un pago el 30 de noviembre de 2012, en concepto de anticipo a CHTJ-UGT, de 29.999,71 euros y un segundo pago el 26 de febrero de 2013, en el mismo concepto de anticipo, de 29.999,71 euros.

Se realizó declaración sobre el informe final, informe técnico final, tablas económicas y la justificación final, así como un primer requerimiento del informe final el 30 de septiembre de 2013, respondido por CHTJ-UGT el 9 de octubre de 2013 y un segundo requerimiento el 14 de octubre de 2013, contestado el 24 de octubre de 2013.

El 30 de octubre de 2013, la FPRL emitió propuesta de liquidación provisional de la acción, resultando a favor de CHTJ-UGT la suma de 12.855,48 euros, siéndole transferida a su cuenta bancaria el 31 de octubre de 2013.

En fecha 30 de septiembre de 2019, a la vista de las incidencias detectadas en acciones de visitas, la FPRL solicitó a CHTJ-UGT un requerimiento adicional de visitas, que fue respondido el 25 de noviembre de 2019 mediante escrito de respuesta al requerimiento información adicional.

Siguiendo las indicaciones del Tribunal de Cuentas y de la Intervención General de la Administración General de la Administración del Estado, por incidencias en los partes de las visitas, con fecha 25 de septiembre de 2019, la FPRL procedió a realizar una liquidación provisional extraordinaria de la Acción AE-34/2012.

Con motivo del informe complementario realizado por la Intervención General de la Administración General de la Administración del Estado (IGAE), del Informe de Fiscalización de la Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales de 2015 del Tribunal de Cuentas y del Proyecto de Informe de Fiscalización de 2017 del Ministerio Fiscal, en relación con las incidencias detectadas en las acciones de visitas, procedió a la revisión extraordinaria de las acciones correspondientes a la convocatoria 2012, solicitando con tal fin en fecha 28 de septiembre de 2017 a la ahora demandada determinada documentación por incidencias en el epígrafe E. Gastos directamente relacionados con la ejecución de la acción, contestando CHTJ-UGT al requerimiento de información adicional a las visitas de 28 de septiembre de 2017 y concluyendo la FPRL que no queda acreditado que la entidad ejecutante haya incurrido en los costes de personal del visitador (...) , para los que solicita financiación.

La ahora demandada realizó alegaciones a la liquidación provisional extraordinaria de 25 de septiembre de 2019 y el 12 de noviembre de 2019 la FPRL dictó liquidación definitiva exigiendo a CHTJ-UGT el reintegro de las cantidades que se reclaman en la demanda.

SEGUNDO.- La demandada se opuso a la demanda alegando la extemporaneidad de la acción instada por caducidad o, subsidiariamente, prescripción de la acción; la inexistencia de causa de reintegro de conformidad con la convocatoria, al no haber incumplimientos o no tener gravedad; la vulneración por la demandante de la doctrina de los actos propios y de los principios de la buena fe y proporcionalidad en la reclamación al exigir el reintegro íntegro de la donación percibida; y la improcedencia de reclamar intereses antes de la reclamación de 25 de septiembre de 2019.

La caducidad de la acción y subsidiaria prescripción se fundamentó por la demandada en los términos siguientes:

El plazo para la revocación de la donación modal y exigencia de reintegro por incumplimiento de condiciones es de cuatro años y es plazo de caducidad; y aquí desde la concesión de la donación, su aceptación, justificación y liquidación, hasta la reclamación de su reintegro de la totalidad de la cantidad donada, transcurren los siguientes plazos a fecha de presentación de la demanda el 19 de noviembre de 2020:

- Desde la justificación de la acción, el 6 de mayo de 2013, hasta la presentación de la demanda transcurren 7 años, 6 meses y 13 días.

- Desde la liquidación provisional, el 30 de octubre de 2013, hasta la presentación de la demanda, transcurren 7 años y 19 días.

Subsidiariamente, la aplicación del apartado 20.2 de la Convocatoria (página 23 de 29 del documento nº 1.1 aportado por con la demanda), que establece que el derecho de la FPRL a reconocer o liquidar el reintegro prescribirá a los cuatro años, que se computará desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del obligado a ello, conduce a concluir que la acción también está prescrita.

TERCERO.- La sentencia dictada en la primera instancia estimó la caducidad de la acción opuesta por la demandada y desestimó la demanda condenando a la demandante al pago de las costas.

El fundamento de la estimación de la caducidad de la acción es del tenor literal siguiente:

"Son diversas las sentencias dictadas por la Audiencia Provincial de Madrid en relación con demandas presentadas por la FPRL contra diversas organizaciones sindicales a fin de obtener el reintegro de las donaciones previamente concedidas con base en la revocación derivada de la liquidación extraordinaria llevada a cabo siguiendo las indicaciones del Tribunal de Cuentas y de la Intervención General de la Administración del Estado.

La Sección 12ª de la Audiencia Provincial de Madrid en su sentencia de 27 de mayo de 2021, con mención de las dictadas por la Secc. 18ª el 7 de diciembre de 2018, por la Secc. 8ª el 28 de diciembre de 2018 y por la Secc. 25ª el 3 de noviembre de 2020, fija las siguientes conclusiones en relación con este tipo de reclamaciones:

(i) Se trata de una donación modal. "Efectivamente, la subvención se entrega de forma gratuita y a fondo perdido, si bien obligando al receptor-donatario de la misma a cumplir una serie de condiciones, lo cual implica la existencia de donación de tal índole, ya que en la misma se impone al donatario la obligación de realizar una actividad o prestación de menor cuantía y entidad que la liberalidad que la donación entraña, tal y como indica el artículo 619 del Código civil".

(ii) La acción para obtener la restitución del importe de la subvención está sujeta al plazo de caducidad de cuatro años. "Con arreglo a lo razonado en las Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2004 y 20 de julio de 2007, la acción de revocación por incumplimiento de las condiciones, prevista en el artículo 647 del Código civil, es una acción de rescisión, a la que es aplicable el plazo de caducidad de cuatro años previsto en el artículo 1299 del Código Civil.

Indica a este respecto la citada Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2004: "no es claro el plazo de un año, como plazo de caducidad para el ejercicio de esta acción. La sentencia que cita, de 11 de marzo de 1988, la transcribe parcial e interesadamente; lo cierto es que plantea los argumentos a favor del plazo de cuatro años y a favor del de un año, por el que se inclina, pero, a continuación, dice (fundamento 3º): "cualquiera de las dos posturas expuestas que se acepte, ha de producir la caducidad de la acción", lo cual evidencia que lo expuesto sobre el plazo no es más que un obiter dicta que, al no ser fundamento del fallo, no forma jurisprudencia, como tampoco la puede integrar el que se trate de una sola sentencia. Es más defendible el plazo de cuatro años, por tratarse de un tipo de acción asimilable a la rescisión".

Por su parte, señala la también citada Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2007: "Caducidad. El plazo para el ejercicio de esta acción no está determinado por el Código Civil. La sentencia de 11 de marzo de 1988 parece mantener que es el plazo de un año, aunque no lo dice como fundamento del fallo y la de 23 de noviembre de 2004 dice que "es más defendible el plazo de cuatro años".

(iii) El día inicial del cómputo de dicho plazo de caducidad, de conformidad con la doctrina de la "actio nata", habrá de ser el día en el que la demandante tuvo conocimiento del incumplimiento por parte de la demandada, en términos tales que le hayan permitido ejercitar la acción reclamando el reintegro de lo entregado. Dispone a tal efecto la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2007: "Esta última [La Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2004] afirma claramente que el dies a quo no es la escritura de donación, sino el conocimiento del incumplimiento del modo, lo cual es evidente, ya que en dicho momento se produce la actio nata. En todo caso, es un plazo de caducidad, como afirman las sentencias antes mencionadas".

(...). Examinada la documentación obrante en autos resulta acreditado que la Acción AE-34/2012 objeto de autos tiene su origen en la convocatoria de la FPRL que por acuerdo de su Patronato de 12 de julio de 2012, aprobó la convocatoria 2012 de asignación de recursos para el desarrollo en el ámbito sectorial de actuaciones de fortalecimiento de la implicación de empresarios y trabajadores en la mejora de la seguridad y la salud en el trabajo. Con base en dicha convocatoria, el 21 de septiembre de 2012 la entidad CHTJ-UGT formuló solicitud de asignación de recursos, que fue aprobada por la Fundación realizando un primer anticipo de 29.999,71 euros en fecha 30 de noviembre de 2012 y un segundo anticipo por el mismo importe de fecha 26 de febrero de 2013. Finalizada su ejecución, con fecha 9 de mayo de 2013 se procedió a su justificación mediante la presentación de la correspondiente documentación técnica y económica. El 30 de octubre de 2013, la Fundación formuló la propuesta de liquidación provisional por importe de 12.855,48€ (doc. 5.1 demanda), que hizo efectivos el día 31 de octubre de 2013 (doc. 5.2 demanda). El 25 de septiembre de 2019 la FPRL, siguiendo indicaciones del Tribunal de Cuentas y de la IGAE, remitió a CHTJ-UGT liquidación provisional extraordinaria (doc. 7.1 demanda), en la que se ponía de manifiesto las incidencias registradas y se solicitaba el reintegro de la subvención más intereses -88.911,61 euros-; liquidación que se transformó en definitiva el 12 de noviembre de 2019 (doc. 9.1 demanda).

Para corroborar su pretensión, además de la prueba documental, se practicó en el acto del juicio prueba testifical a instancia de la actora consistente en la declaración de la técnico de la FPRL Dª. Melisa, que explicó las causas del requerimiento, las deficiencias apreciadas en la documentación, los incumplimientos de la demandada y el motivo de la nueva liquidación; desprendiéndose de lo manifestado que la liquidación extraordinaria supuso una nueva revisión de los partes de visita aportados ya en el año 2013 por CHTJ-UGT. Así lo corroboró también D. Arsenio, quien manifestó que el Presidente de la Fundación, en la reunión mantenida, les explicó cómo se hacían las visitas y se rellenaban los partes, insistiendo en la importancia del sello de la empresa visitada y en el cumplimiento del requisito del número de trabajadores, dándoles flexibilidad para el relleno de los partes, sin recibir requerimiento alguno de la Fundación una vez entregados los partes.

Sentado lo anterior y en aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta, se considera como hecho fundamental y relevante para el nacimiento de la acción la presentación de los documentos justificativos de la acción, que tuvo lugar el día 6 de mayo de 2013, procediendo la FPRL a realizar dos requerimientos para completar documentación (30 de septiembre y 14 de octubre de 2013), que fueron contestados por la demandada, y posteriormente, el 30 de octubre de 2013, a practicar la liquidación provisional, que fue aceptada por la hoy demandada. Es decir, una vez presentado el informe final de justificación de la acción y completada la documentación, la actora tuvo cabal conocimiento de la documentación requerida y pudo valorar y evaluar si se habían cumplido los requisitos de la acción. Fijado el dies a quo, procede determinar el dies ad quem para el ejercicio de la acción de revocación de la donación modal, fecha que debe ser fijada en el día de presentación en Decanato de la demanda, esto es, el día 19 de noviembre de 2020. Toda vez que el plazo de caducidad no admite interrupción es evidente que el plazo de cuatro años se ha superado ampliamente puesto que desde octubre de 2013 obraba en poder de la FPRL toda la documentación exigida y suficiente para efectuar las comprobaciones necesarias y determinar si se habían cumplido las condiciones de la convocatoria y, por tanto, si procedía aprobar la autoliquidación efectuada en aquella fecha por la CHTJ-UGT. La Fundación no sólo efectuó las comprobaciones que estimó oportunas, sino que requirió de información adicional, aprobando la liquidación provisional en fecha 30 de octubre de 2013; liquidación provisional que adquirió la condición de definitiva una vez transcurrido el plazo de quince días al no formularse alegaciones. Desde cualquiera de las fechas indicadas habrían transcurrido en exceso los cuatro años de caducidad de la acción.

Por otro lado, no se puede, como pretende la actora, iniciar el cómputo del plazo de caducidad en el año 2019 con la emisión el 25 de septiembre de ese año de la liquidación provisional extraordinaria (doc. nº 7.1 demanda) puesto que según resulta de lo actuado y de lo manifestado por la testigo, la documentación revisada fue la misma que la presentada en el año 2013, no siendo admisible que la Fundación sostenga que fue en 2019 cuando tuvo conocimiento de las irregularidades, puesto que las mismas, de existir y de suponer el no cumplimiento de las condiciones de la convocatoria, tuvieron que ser conocidas y revisadas ya por la FPRL en el año 2013. Un cambio de criterio de control generado por la propia Fundación no puede amparar un traslado del dies a quo del plazo para la revocación de la donación cuando, como ha quedado acreditado, toda la documentación obraba desde el año 2013 en su poder.

En consecuencia, en la fecha de interposición de la demanda que dio lugar al presente procedimiento la acción de revocación de la donación modal por incumplimiento de las condiciones de la convocatoria que ejercita la FPRL se encontraba caducada, lo que debe conlleva su desestimación sin necesidad de examinar otras cuestiones".

CUARTO.- La demandante, la FPRL, interpuso recurso de apelación contra la anterior sentencia solicitando su revocación y estimación de la demanda y alegó, en síntesis, lo siguiente:

1.- No se ha producido la caducidad de la acción.

La fecha inicial del plazo de caducidad es la fecha del informe del Tribunal de Cuentas y desde esa fecha hasta la interposición de la demanda -noviembre de 2020- no han transcurrido cuatro años.

La FPRL procedió a la revisión extraordinaria de las acciones correspondientes a la convocatoria de 2011 de asignación de recursos para el desarrollo del ámbito sectorial teniendo en cuenta las incidencias detectadas en las acciones de visitas y las indicaciones del Tribunal de Cuentas indicadas en su informe de "fiscalización de la fundación para la prevención de riesgos laborales ejercicio 2015".

El informe del Tribunal de Cuentas se emitió el 28 de septiembre de 2017 y es un informe público. La demanda se interpuso en noviembre de 2020 y el plazo de cuatro años se ha ido interrumpiendo sucesivamente.

Las bases reguladoras de las entregas dinerarias objeto de este procedimiento, cuya D.A. 20.2, si bien sí establece un plazo general de reclamación (se denomina reintegro) de 4 años, recoge un segundo plazo, disponen: (...) "No obstante, transcurrido dicho plazo, la Fundación procederá a reclamar el reintegro cuando así se derive de una resolución judicial o administrativa o de las actuaciones de los órganos de fiscalización y control financiero, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción civil de quince años."

La introducción de este segundo plazo justifica que el dies a quo del plazo general se compute desde el momento en que se aprecian causas de reintegro por los órganos de fiscalización competentes.

La naturaleza de este tipo de ayudas y la mecánica de funcionamiento del sector público, que conlleva unas exigencias de documentación, justificación y comprobación bastante amplias (derivadas del deber de cumplimiento de la legalidad presupuestaria) supone que la fiscalización de los actos se produzca con posterioridad a la realización de los mismos, lo cual puede suponer, como en el caso de las acciones objeto de este informe, que transcurran amplios plazos desde el inicio de la liquidación, al haberse entregado la documentación justificativa bastante tiempo atrás.

Es este el caso a que se refiere el último párrafo del punto 20.2 de la convocatoria, el cual, a pesar de su redacción, no debe entenderse como elemento alterador de los plazos de caducidad (los cuales tienen carácter de disposiciones de orden público y, por lo tanto, son inalterables), sino que lo que dispone es la posibilidad de que el incumplimiento de las condiciones así como cualesquiera otras causas que den lugar al reintegro de un importe mayor al inicialmente concretado por la FPRL, se aprecie por los órganos descritos en dicho párrafo, en cuyo caso, el plazo de caducidad se iniciará en ese momento que, por otro lado, es en el que se tiene conocimiento pleno del incumplimiento o causa de reintegro.

En consecuencia, en el caso de autos, el Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, aprobó, en su sesión de 28 de septiembre de 2017, el Informe de fiscalización de la Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales, ejercicio 2015.

En este caso, en cumplimiento de lo preceptuado en el precitado artículo 12 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, en el Boletín Oficial del Estado, núm. 52, del miércoles 28 de febrero de 2018, Sec. III. Pág. 23741, se procedió a la publicación de la "Resolución de 27 de diciembre de 2017", aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el Informe de fiscalización de la Fundación.

Los actos administrativos producen efectos desde su publicación en el Boletín Oficial del Estado cuando la norma reguladora exija la publicación o el interés público así lo aconseje y todos tienen acceso al mismo por las vías que se describen.

El reiterado apartado 20.2 de la convocatoria pretende evitar la falta de control prevista legalmente y esta circunstancia era expresamente reconocida por los adjudicatarios, quedando vinculados, libre y voluntariamente, a tal posibilidad de revisión por los órganos fiscalizadores en un plazo superior al ordinario al haber aceptado las bases reguladoras de la convocatoria.

Una vez aprobado el informe del Tribunal de Cuentas en fecha 28 de septiembre de 2017 y publicado en el Boletín Oficial del Estado de 28 de febrero de 2018 es cuando se determinan los incumplimientos apreciados por dicho órgano y, en su caso, la forma de liquidar los mismos, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del apartado 20.2 de las bases reguladoras, será ese el momento en que ha de fijarse el dies a quo del plazo de caducidad de la acción de revocación o reintegro.

Entre dicha fecha y la de la notificación de las liquidaciones extraordinarias y de la interposición de la correspondiente demanda no ha transcurrido el plazo ordinario de 4 años, por lo que es posible concluir que la acción ha sido ejercitada en plazo.

De forma subsidiaria, podría entenderse que es a raíz del informe de la Intervención General de la Administración del Estado de octubre de 2016 y de los requerimientos de los partes de visita que hace la FPRL a la demandada cuando debe computarse el inicio del plazo de 4 años y tampoco, en este supuesto, habría transcurrido el mencionado plazo, por lo que justificaría también la estimación del recurso de apelación.

Incluso, aunque ello no se tuviera en cuenta y solo se analizase la jurisprudencia de las donaciones modales ordinarias, la Fundación no disponía a la fecha de la propuesta de liquidación provisional de toda la documentación precisa y relativa a la acción objeto de la litis, de forma que en dicho momento no estaba en situación y disposición de conocer y comprobar los incumplimientos que ahora imputa a la demandada, y solo dispuso de ella a partir del 21 de diciembre de 2016 (a raíz del precitado informe de la IGAE), y como la demanda se interpuso en noviembre de 2020, sería evidente que, tampoco, ha transcurrido el plazo de 4 años.

2.- Los incumplimientos imputables a la demandada y su gravedad han quedado acreditados por la prueba practicada.

QUINTO.- Para resolver sobre la caducidad de la acción ejercitada en la demanda, estimada en la sentencia recurrida y contra la que se alza la demandante mostrando su discrepancia en los términos recogidos en el fundamento jurídico anterior, procede traer a colación la sentencia de esta sección 14ª, de 20 de octubre de 2023 (rec. 1014/2022), por cuanto recoge los criterios sustentados por otras secciones de esta misma audiencia provincial, el asumido por esta sala y las razones por las que asumió el criterio que sigue en las resoluciones en que se ha planteado esta misma cuestión.

Así, la citada sentencia argumenta:

"Caducidad. La Disposición General 20.2 de la convocatoria para la asignación de recursos para el desarrollo en el ámbito sectorial de actuaciones de fortalecimiento de la implicación de empresarios y trabajadores en la mejora de la seguridad y salud en el trabajo regula el plazo de reclamación en los siguientes términos, "La FUNDACIÓN procederá a reclamar el reintegro dentro del plazo ordinario de reclamación de cuatro años, a contar desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del obligado a ello. El cómputo de este plazo se interrumpirá: a) Por cualquier acción de la FUNDACIÓN, realizada con conocimiento formal del ejecutante, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro. Por la interposición de acciones judiciales, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del ejecutante en el curso de dichas acciones. c) Por cualquier actuación fehaciente del ejecutante conducente a la liquidación de la asignación o del reintegro y, en general, por cualquier acto de reconocimiento de la deuda del reintegro.

No obstante, transcurrido dicho plazo, la FUNDACIÓN procederá a reclamar el reintegro cuando así se derive de una resolución judicial o administrativa o de las actuaciones de los órganos de fiscalización y control financiero, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción civil de quince años".

Sabiendo que nos encontramos, tal como se reconoce por todas las partes, ante una acción de caducidad por cuatro años en la que, de modo excepcional, se permite la interrupción del plazo caducidad, no apreciamos que concurra ninguno de los supuestos en los que se permite la paralización del plazo, que estimamos deben ser apreciados con carácter restrictivo dada las características de la acción; los dos requerimientos de fecha 26 de enero y 22 de abril de 2015, a los que aludimos en el fundamento de derecho primero, no nos permiten afirmar que se estaba investigando la concurrencia de alguna causa de reintegro de los pagos efectuados pues simplemente se solicitan unos documentos para proceder a la liquidación de la acción AE 0063/2012, lo que podía llevar a confusión a la F(...) ya que se había realizado la liquidación de modo provisional el día 3 de marzo de 2014, debiendo entenderse que quedó fijada con carácter definitivo por el transcurso de los plazos fijados en la Disposición General 18 de la convocatoria a la que antes aludimos.

Por tanto, debe ser el párrafo segundo el que nos deba dar la solución a la materia, es decir determinar si la reclamación de las cantidades abonadas se sustenta en una resolución judicial o administrativa o en las actuaciones de los órganos de fiscalización y control financiero, que es además el criterio en el que se ha sustentado la sentencia que ha sido apelada para rechazar la existencia de caducidad. Creemos que la Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales, como parte directamente vinculada en la relación de derecho privado que la vinculaba a la Federación de Industria de Comisiones Obreras y que ya practicó una liquidación definitiva de la acción, queda al margen de este precepto y además no puede considerársela como órgano de fiscalización o de control financiero.

La introducción de este último párrafo tiene un objeto muy claro que justifica, teniendo en cuenta la naturaleza de las ayudas que son objeto del presente pleito, que el "dies a quo" del plazo general se compute desde el momento en que se aprecian causas de reintegro por los órganos de fiscalización competentes. No creemos que la Disposición General 20.2 esté vulnerando la ley y los principios que rigen la figura de caducidad, pues tanto la doctrina como la jurisprudencia, al margen de la caducidad legal, permiten que las partes establezcan una "caducidad convencional" que sería la establecida en este caso y que encuentra justificación plena pues fija el momento del comienzo del cómputo de caducidad atendiendo al momento en que se tuvo completo conocimiento de las posibles irregularidades cometidas y permitiendo que tenga mayor eficacia la fiscalización realizada por órganos administrativos de las subvenciones concedidas por la Fundación.

Las fundaciones del sector público, al amparo de la DA 16ª de Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), en su redacción original, procedían a la convocatoria de determinadas ayudas, sometidas al derecho privado y que se han calificado como entregas dinerarias sin contraprestación. No obstante, sin perjuicio del sometimiento al derecho privado de tales ayudas, no puede olvidarse que las mismas son fondos públicos con las implicaciones que ello conlleva y que se otorgan por fundaciones insertas en el sector público. En este sentido, en el caso de las fundaciones del Sector Público Estatal, el artículo 132.2 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público dispone que: "2. Las fundaciones del sector público estatal aplicarán el régimen presupuestario, económico financiero, de contabilidad, y de control establecido por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, y sin perjuicio de las competencias atribuidas al Tribunal de Cuentas, estarán sometidas al control de la Intervención General de la Administración del Estado". En cuanto al control interno, el artículo 141 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, Control de subvenciones y ayudas dispone que "La Intervención General de la Administración del Estado ejercerá el control sobre entidades colaboradoras y beneficiarios de subvenciones y ayudas concedidas por los sujetos del sector público estatal y de las financiadas con cargo a fondos comunitarios de acuerdo a lo establecido en la Ley General de Subvenciones y en la normativa comunitaria."

Las particularidades de la procedencia de estos fondos supone necesariamente que la verificación del correcto empleo de los mismos no finalice con la liquidación que realiza la Fundación, sino que la misma quedará supeditada a la posterior verificación por los organismos de fiscalización y control financiero, los cuales, a su vez, podrán apreciar la existencia de determinados incumplimientos o cualesquiera otras causas de reintegro dentro de las justificaciones presentadas por los beneficiarios.

(...).- Para seguir adelante con el recurso vamos recordar y revisar alguna de las últimas sentencias dictadas sobre la materia por esta Audiencia Provincial de Madrid en la que encontramos diversas opiniones a favor y en contra del modo de aplicación de la caducidad de la acción en relación con el apartado 2 de la Disposición General 20 a la que antes hemos aludido.

A favor de la tesis de la Fundación demandante podemos citar la sentencia de 23 de febrero de 2021 de la sección 10ª que dispone "A la vista de los datos anteriores, esta Sala entiende que el cómputo de los cuatro años ha de iniciarse bien el 28 de septiembre de 2017, fecha del informe del Tribunal de Cuentas, momento en que se constata que FICA-UGT ha incumplido las condiciones establecidas en la donación modal, o bien el 17 de junio de 2019, día en que se lleva a cabo la liquidación definitiva extraordinaria (documento nº 8 adjunto a la demanda); por tanto, no ha caducado la acción, dado que desde cualquiera de las referidas fechas hasta la presentación de la demanda (17 de septiembre de 2019) no han transcurrido cuatro años" y la de 25 de mayo 2021 de la Sección 9ª que regula que "8.- La demandada imputa a la propia demandante negligencia en esta actividad de comprobación, señalando que presentó ante la FUNDACIÓN PARA LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES el 08 de marzo de 2012 tanto el informe técnico final como el informe económico y no es hasta 11 de marzo de 2019 cuando FUNDACIÓN PARA LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES emitió la denominada Liquidación Extraordinaria de la acción AE 0112/11. 9.- No puede tomarse en consideración la fecha de 2 de marzo de 2012 ya que en ese momento no conoce la FUNDACIÓN PARA LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES el incumplimiento del modo. Reconoce haber sido notificada de incidencias detectadas por la Intervención General de la Administración del Estado en comunicación de 2 de marzo de 2017 y le solicita información sobre los partes de visitas aportados en su día (documento 6.3 de la demanda). 10.- Así pues, a los efectos del ejercicio de la acción revocatoria y su plazo de caducidad, no consta que antes de marzo de 2017 conociera la actora el incumplimiento de las condiciones de la ayuda concedida, por lo que no se considera caducada su acción".

En cambio en contra de la tesis de la parte actora encontramos la sentencia de 5 de mayo de 2021 de la sección 13ª que considera que no se dan las condiciones para que entre en juego el apartado segundo de la Disposición General 20 a la que antes hicimos referencia en cuanto "El párrafo último de la base 20.2 de la convocatoria, es cierto que establece que: "No obstante, transcurrido dicho plazo, la FUNDACIÓN procederá a reclamar el reintegro cuando así se derive de una resolución judicial o administrativa o de las actuaciones de los órganos de fiscalización y control financiero, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción civil de quince años". Ello implica que la FPRL para el reintegro de liquidaciones fuera del plazo de los cuatro años, debe de existir una resolución judicial o administrativa que así lo exija, o bien por los órganos de fiscalización y control financiero a los que la parte actora está sometida como órgano público, en cuyo caso el plazo para la acción de reintegro seria de 15 años desde que se realizó la liquidación.

En este caso concreto, ninguna resolución de las características que prescribe la base de la convocatoria, existe sobre las actuaciones objeto de reintegro, pues el proyecto de informe del Ministerio Fiscal del Tribunal de Cuentas al que hace referencia la actora en su demanda del 2017, aportado por la parte demandada como doc. nº 2 de la contestación, y en el que se basa para la pretensión a efectos de que el plazo de ejercicio de la acción sea de 15 años desde que se realizó la liquidación, no se le puede dar la naturaleza jurídica de una resolución administrativa o de un órgano de fiscalización, pues el informe del Ministerio Fiscal del TRIBUNAL DE CUENTAS, no es sino un proyecto de informe que no tiene naturaleza de resolución como tal, toda vez que las resoluciones las emite el propio Tribunal de Cuentas, siendo la Fiscalía un órgano de dicho Tribunal, al que le corresponde la labor de emitir informes en los procedimientos, y en su caso iniciar las acciones de responsabilidad."

Asimismo la sentencia de la sección 20ª de 6 de abril de 2022 no acepta que entre en juego la caducidad exponiendo que la Fundación "no constató la existencia de irregularidad alguna, ni echó en falta más información como para poder detectarla, procediendo, a pesar de todo a liquidar de manera provisional la acción ejecutada en fecha 7 de febrero de 2014, con entrega a la demandada lo que estimaba que aún le correspondía percibir por razón de la misma (documentos nº 5.1 y 5.2 de la demanda), que se tornó en liquidación definitiva por Resolución del Director Gerente de la actora de fecha 13 de enero de 2015, es decir, que si hasta entonces no las detectó por ponérsele de manifiesto con posterioridad, era una cuestión que sólo a ella le sería imputable. Fijar el dies a quo para el cómputo del plazo de caducidad de la acción promovida en la fecha de 28 de septiembre de 2017, por ser cuando la actora requirió por segunda vez a la demandada para que aportara información adicional a la ya pedida y dada, o bien, en el 20 de octubre de 2017, por ser el momento en el que la demandada dio cumplimiento al requerimiento efectuado (documentos nº 6.1 y nº 6.2 de la demanda) -y como hizo la Juzgadora de instancia-, sería tanto como dejar a su albur o conveniencia el cómputo de dicho plazo de caducidad, a pesar de tratarse de una cuestión de orden público. Ni en aquellos momentos se podría fijar el referido dies a quo, ni tampoco en la fecha de 18 de noviembre de 2019, que fue cuando se produjo la liquidación extraordinaria definitiva de la acción ejecutada y subvencionada (documento nº 8.1 de la demanda), y como proponía la actora.

Precisamente por ser una cuestión de orden público, no podía admitirse tampoco la alegación velada de la actora referente a la posibilidad de computar de manera diferente el plazo de caducidad de la acción, y que sería el resultado de la interpretación interesada que realizaba del apartado 20.2 de las bases reguladoras de la convocatoria de la subvención. Implicaría infringir lo establecido en el art. 1.255 del CC, que establece que los contratantes pueden establecer los pactos, cláusulas y condiciones que tengan por conveniente, siempre que no sean contrarios a las leyes, la moral ni al orden público.

No se niega que, en definitiva, se trata de fondos públicos, y que las Fundaciones del sector público, aunque sometidas en su funcionamiento al derecho privado, quedan sujetas al control financiero de los órganos públicos de fiscalización. Pero la labor que deban desarrollar al efecto habrá de serlo en el tiempo adecuado, so pena de ver perdida su eficacia, y lo que, como se ha dicho, una disposición como la 20.2 inserta en las bases reguladoras de la subvención concedida, no podría enmendar o subsanar".

Tras examinar el Informe de Fiscalización de la Fundación del Tribunal de Cuentas (documento 10 de la demanda), comprobamos que en el apartado correspondiente a las incidencias producidas en las acciones de las convocatorias 2010 a 2012, (folios 87 y siguientes) se indica, apartado 2220, que "el informe de la IGAE complementario al de auditoria de las cuentas anuales.... Recomendó a la Fundación que revisara tanto los expedientes que estaban pendientes de liquidación como aquellos que habían sido objeto de liquidación definitiva; como sería el caso que estamos analizando, con la finalidad de verificar el buen empleo de las ayudas concedidas y en caso contrario exigir los reintegros y responsabilidades que procedieran", y, apartado 2230, que "con independencia de las posibles responsabilidades penales que pudieran derivarse..., la Fundación para todas aquellas acciones en las que aprecie incidencias...debería proceder a liquidar la acción "incluso por importe cero si las incidencias fueran de gravedad".

Con lo expuesto consideramos que la resolución de la materia de la caducidad, dado que, de modo concreto, ninguna actuación administrativa, ni de la IGAE ni del Tribunal de Cuentas, se ha referido directamente a la acción que es objeto de este procedimiento, AE 0063/2012, debe solventarse decidiendo si para considerar aplicable la disposición general 20.2 es necesario que se haga una referencia expresa en los informes del Tribunal de Cuentas o del IGAE a la acción AE0063/2012 o son suficientes las referencias genéricas a las que antes hemos apuntado.

Esta Sección, debido a las particularidades con la que se viene a regular la acción de caducidad en la disposición general 20.2, viene manteniendo la primera de las opciones apuntadas, es decir que para la aplicación del párrafo segundo de la anterior disposición general se requiere que las autoridades administrativas hayan examinado el expediente y la acción concreta objeto de este proceso, AE 0063/2012, sin que sean suficientes las alusiones genéricas a las posibles falsedades o irregularidades cometidas en otros expedientes de asignación de recursos promovidos por la Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales.

Ni el Tribunal de Cuentas, ni la Intervención General de la Administración del Estado, al amparo del art. 20.2 de la Convocatoria, acometieron la fiscalización o Liquidación (extraordinaria) de la Acción AE 00063/2012, lo que sí hicieron respecto de otras Acciones aprobadas por la FPRL. Se limitaron a recomendar a la FPRL que realizara una "revisión" de expedientes que ya habían sido objeto de liquidación definitiva, y en cuya virtud la ahora demandante, la FPRL, procedió a revisar la Liquidación Definitiva de la Acción AE 00063/2012, que había sido aprobada en el año 2013. Las actuaciones de revisión realizadas por la FPRL entre 2016 y 2019 no están amparadas en las facultades de fiscalización o control que le atribuye el art. 18 de la Convocatoria. Y ni el Tribunal de Cuentas, ni la Intervención General de la Administración del Estado, acometieron la fiscalización extraordinaria de la Acción AE 0063/2012 que permite el art. 20.2, último párrafo, de la Convocatoria. Precisamente las razones apuntadas son las que singularizan el supuesto enjuiciado frente a los casos similares resueltos por esta Sala Civil y citados en el escrito de recurso, en los que sí se practicaron actuaciones extraordinarias de fiscalización por el Tribunal de Cuentas sobre la correspondiente Acción o ayuda. Por lo expuesto, la acción de Reintegro de la Asignación ejercitada en la demanda por la FPRL, sujeta al plazo de caducidad de cuatro años computado desde el "vencimiento del plazo para presentar la justificación por parte del obligado a ello" se encontraba caducada".

En similar sentido se pronuncia la sentencia de la sección 25ª de esta audiencia provincial de 26 de octubre de 2023 (rec. 1085/2022).

SEXTO.- En el presente supuesto, se ha de partir, por tanto, del criterio sustentado por esta sala en la sentencia transcrita, en el sentido de que para la aplicación del párrafo segundo de la disposición general 20.2 de la Convocatoria, sobre la que pivota el recurso de apelación que ahora se resuelve, se requiere que las autoridades administrativas hayan examinado el expediente y la acción concreta que sea objeto de la acción de revocación o reintegro, en el presente procedimiento, la AE-34/2012, al no considerarse suficientes las alusiones genéricas a las posibles irregularidades cometidas en otros expedientes de asignación de recursos promovidos por la Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales, siendo así que ni el Tribunal de Cuentas, ni la Intervención General de la Administración del Estado, al amparo del artículo 20.2 de la convocatoria 2012, de asignación de recursos para el desarrollo en el ámbito sectorial de actuaciones de fortalecimiento de la implicación de empresarios y trabajadores en la mejora de la seguridad y salud en el trabajo, acometieron la fiscalización o liquidación (extraordinaria) de la concreta Acción AE-34/2012 (ni en la demanda, ni el recurso se reflejó tal hecho), lo que sí hicieron respecto de otras Acciones aprobadas por la FPRL, limitándose a recomendar a la Fundación que realizara una "revisión" de expedientes que ya habían sido objeto de liquidación definitiva, lo que acogió aquella procediendo a revisar la liquidación definitiva de la Acción AE-34/2012, que había pasado a definitiva en noviembre de 2013 por el transcurso del plazo de quince días sin alegaciones a la liquidación provisional aprobada el 30 de octubre de 2013, por lo que debe concluirse que las actuaciones de revisión realizadas por la FPRL entre el 28 de septiembre de 2017 y 2019 no están amparadas en las facultades de fiscalización o control que le atribuye el artículo 18 de la Convocatoria, ni por la fiscalización del Tribunal de Cuentas y la Intervención General de la Administración del Estado dado que por estos no se acometió la fiscalización extraordinaria de la Acción AE-34/2012 que permite el artículo 20.2, último párrafo, de la Convocatoria, de modo que la acción de reintegro de la asignación ejercitada en la demanda por la FPRL, sujeta al plazo de caducidad de cuatro años computado desde el "vencimiento del plazo para presentar la justificación por parte del obligado a ello" (noviembre de 2013 por las razones dadas en la sentencia apelada que se aceptan por esta sala) se encontraba caducada a la fecha de interposición de la demanda (19 de noviembre de 2020), como argumenta el juzgador de primera instancia, al tener que situarse el dies a quo de tal plazo en noviembre de 2013, fecha en que pasó a definitiva la liquidación provisional de la acción AE-34/2012 realizada con toda la documentación requerida por la FPRL y, por ello, susceptible de ser comprobada en tal fecha la existencia o inexistencia de irregularidades determinantes del incumplimiento o cumplimiento de las condiciones de la ayuda pues, como reseña la sentencia de la sección 21ª de esta audiencia provincial de 5 de octubre de 2023 (rec. 255/2022) y todas las que en ella se citan, "a partir de este momento la Fundación pudo tomar conocimiento desplegando una diligencia razonable, de que la demandada había justificado de modo insuficiente el cumplimiento de la acción subvencionada". A lo que debe añadirse que, a la Fundación del sector público, le incumbía la obligación legal de controlar, la documentación reportada por el ejecutor de la acción, para comprobar que estaba justificado de modo suficiente el cumplimiento de la acción subvencionada, y sin que quepa apreciar actuación alguna de interrupción en los cuatro años posteriores por acto concluyente de control o fiscalización de la propia FPRL frente a la demandada.

La consecuencia de lo anterior es que no puede aceptarse como día inicial del plazo de cuatro años de caducidad de la acción de revocación o reintegro por incumplimiento del modo, la fecha de la aprobación del informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas por el Pleno (sesión de 28 de septiembre de 2017), ni la de publicación en el Boletín Oficial del Estado de la Resolución de 27 de diciembre de 2017, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas (28 de febrero de 2018), ni la del informe de fiscalización de la Intervención General de la Administración del Estado que, subsidiariamente, alega la apelante en el recurso (octubre de 2016), ni diciembre de 2016, fecha también invocada en el recurso sin que responda a alguna actuación realizada en relación con la acción AE-34/2012.

Por lo expuesto, el recurso de apelación ha de ser desestimado.

SÉPTIMO.- Por la desestimación del recurso de apelación, la parte apelante debe ser condenada al pago de las costas causadas en esta alzada ( artículo 398, en relación con el artículo 394, ambos de la LEC).

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.