Sentencia Civil 102/2025 Audiencia Provincial Civil de Madrid nº 28, Rec. 428/2023 de 14 de marzo del 2025

PRIMERO.Mediante Auto de fecha 25 de enero de 2023, D. Eulogio y Dª Marí Juana fueron declarados en concurso de acreedores, considerándose concurso sin masa.

Los deudores solicitaron la exoneración del pasivo insatisfecho conforme a lo dispuesto en los arts. 501 y 502 TRLC.

La representación de la AGENCIA TRIBUTARIA DE MADRID y del AYUNTAMIENTO DE MADRID solicitó que quedasen excluidos de la exoneración los créditos de la Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid en el concurso, de modo que los créditos de competencia recaudatoria de este Ayuntamiento de Madrid no se incluyan dentro de la exoneración pretendida.

A tal efecto señala que la solicitud de exoneración se presentó después del 26 de septiembre de 2022, fecha de entrada en vigor de la reforma del Texto Refundido de la Ley Concursal en la redacción dada por la Ley 16/2022, de 5 de septiembre. Es el texto reformado el que resulta aplicable, de conformidad con lo establecido en la Disposición transitoria primera de la Ley, ya que se rigen por la reforma las solicitudes de exoneración del pasivo que se presenten después de su entrada en vigor.

Se remite a lo dispuesto en el artículo 489 TRLC sobre la extensión de la exoneración, en cuanto la a exoneración del pasivo insatisfecho se extenderá a la totalidad de las deudas insatisfechas, salvo:

5.º Las deudas por créditos de Derecho público. No obstante, las deudas para cuya gestión recaudatoria resulte competente la Agencia Estatal de Administración Tributaria podrán exonerarse hasta el importe máximo de diez mil euros por deudor; para los primeros cinco mil euros de deuda la exoneración será integra, y a partir de esta cifra la exoneración alcanzará el cincuenta por ciento de la deuda hasta el máximo indicado. Asimismo, las deudas por créditos en seguridad social podrán exonerarse por el mismo importe y en las mismas condiciones. El importe exonerado, hasta el citado límite, se aplicará en orden inverso al de prelación legalmente establecido en esta ley y, dentro de cada clase, en función de su antigüedad."

Considera que la deuda que la concursada mantiene corresponde al propio Ayuntamiento de Madrid, por lo que no resulta de aplicación la salvedad establecida en el citado precepto para la Agencia Estatal de la Administración Tributaria ni para la Seguridad Social. Si el deudor obtiene la exoneración de pasivo habrá de abonar en su integridad los créditos públicos pendientes con el Ayuntamiento de Madrid y con su Agencia Tributaria.

No consta el pago de los créditos comunicados, calificados como créditos con privilegio general, ordinarios y subordinados por importe de 707,95 €, que son créditos de carácter público y, por tanto, no exonerables.

La competencia recaudatoria que ostenta el Ayuntamiento de Madrid es propia, ex Arts. 106.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y Art.67 de la Ordenanza Fiscal 13/2021, de 29 de diciembre, General de Gestión, Recaudación e Inspección.

Los deudores alegaron el convenio suscrito el 18/03/2021 entre la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Federación Española de Municipios y Provincias en materia de intercambio de información tributaria y colaboración en la gestión recaudatoria con las Entidades Locales, de manera que la AEAT resulta competente para la gestión recaudatoria de las deudas por créditos públicos del Ayuntamiento de Madrid.

SEGUNDO.La sentencia dictada por el Juzgado de lo Mercantil desestimó la demanda presentada por la AGENCIA TRIBUTARIA DE MADRID Y AYUNTAMIENTO DE MADRID.

Considera la sentencia (i) que se cumplen los requisitos del art. 489.1.5º TRLC y (ii) aunque la gestión recaudatoria del Ayuntamiento no estuviera encomendada a la Agencia Tributaria, se trata de un crédito público y, como tal, debe ser exonerado si se encuentra dentro de los umbrales fijados en el art. 489.1.5º del TRLC.

Conforme al Reglamento de Recaudación previsto en el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación dicha extensión de la recaudación se realiza tanto a favor del Ayuntamiento por entender que dicha gestión recaudatoria conforme Reglamento de recaudación consiste en el ejercicio de la función administrativa conducente al cobro de las deudas y sanciones tributarias y demás recursos de naturaleza pública que deban satisfacer los obligados al pago según el art 2, y se puede realizar en periodo voluntario o ejecutivo, y en cuanto a entidades locales, conforme el art 8 c) del citado Reglamento, se puede llevar a cabo por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, cuando así se acuerde mediante la suscripción de un convenio para la recaudación.

Añade la sentencia que existe Convenio entre la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Federación Española de Municipios y Provincias según dispone la Resolución de 22 de abril de 2019, de la Dirección del Servicio de Planificación y Relaciones Institucionales, de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por la que se publica el Convenio con la Federación Española de Municipios y Provincias, para la recaudación en vía ejecutiva de los recursos de derecho público de las Corporaciones Locales.

Concluye que la gestión recaudatoria está encomendada a la Agencia Tributaria.

Aunque no fuera así, señala también que la Directiva Comunitaria, si bien deja margen de libertad a los Estados Miembros para fijar qué deuda no es exonerable, también exige que esa excepción esté justificada, circunstancia que no se aprecia en este caso pues no resulta justificado exonerar unos créditos públicos y otros no. Además, el apartado 3 del art. 489 de la LEC incluye la totalidad del crédito público como susceptible de exoneración dentro de los límites cuantitativos que fija el numero 5º, sin distinguir quién es el titular de la deuda. Y añade que la DA 1ª, que equipara el crédito de las Haciendas Forales al de la AEAT y TGSS se incluyó justamente a modo de "cláusula de cierre" para que la totalidad del crédito público quedara afectado por ese art. 489.1.5º del TRLC, sin percatarse, nuevamente, que seguía sin incluir otros créditos públicos pertenecientes a otras administraciones como por ejemplo, Ayuntamientos, Diputaciones, etc.

TERCERO. Recurso de apelación interpuesto por la AGENCIA TRIBUTARIA DE MADRID y el AYUNTAMIENTO DE MADRID.

En relación al alcance del Convenio entre la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Federación Española de Municipios y Provincias se alega lo siguiente.

El artículo 103 de la Ley 31/1990 de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, que crea la Agencia Estatal de Administración Tributaria, prevé que sea la responsable en nombre y por cuenta del Estado, de la aplicación efectiva del sistema tributario estatal y del aduanero, y de aquellos recursos de otras Administraciones y Entes Públicos nacionales o de las Comunidades Europeas cuya gestión se le encomiende por Ley o por Convenio.

En la Exposición de Motivos de la Resolución de 22 de abril de 2019, de la Dirección del Servicio de Planificación y Relaciones Institucionales, de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (en adelante AEAT) por la que se publica el Convenio con la Federación Española de Municipios y Provincias para la recaudación en vía ejecutiva de los recursos de derecho público de las Corporaciones Locales (BOE 31 de mayo de 2019) se contempla la posibilidad prevista en el artículo 103 de la Ley 31/1990, esto es, la recaudación de deudas de Entidades Locales cuando se le encomiende por Ley o Convenio.

Asimismo, en dicha Exposición de Motivos se establece que el marco normativo vigente de la colaboración entre las diferentes Administraciones Públicas es la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público ("LRJSP"). Por su parte, el artículo 11 de esta Ley 40/2015, recoge que las encomiendas de gestión no suponen una cesión de competencias y cuando la misma se realice entre distintas Administraciones se formalizará mediante Convenio que deberá ser objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado. Se reitera en el artículo 48 del mismo cuerpo legal que la suscripción de los convenios por las distintas Administraciones Públicas no puede suponer la cesión de la titularidad de la competencia.

La Cláusula Primera de la Resolución de 22 de abril de 2019, relativa al objeto y régimen jurídico, establece que el Convenio tiene por objeto la asunción por la Agencia Tributaria de la gestión recaudatoria ejecutiva de los siguientes recursos de derecho público de las Corporaciones Locales cuando éstas se los encomienden. La adhesión, conforme a la Cláusula Tercera ha de ser expresa por cada Corporación Local y sujeta al procedimiento descrito en la misma.

Sin embargo, tal como certifica la Agencia Tributaria del Ayuntamiento de Madrid en el informe aportado, el Ayuntamiento de Madrid mantiene intacta su competencia y es el que realiza todas las actuaciones de recaudación sin que la AEAT haya realizado gestión recaudatoria alguna de los recursos de derecho público de competencia del Ayuntamiento.

La Resolución de 26 de marzo de 2021, de la Dirección del Servicio de Planificación y Relaciones Institucionales de la Agencia Estatal de Administración Tributaria por la que se publica el Convenio con la Federación Española de Municipios y Provincias en materia de intercambio de información tributaria y colaboración en la gestión recaudatoria con las entidades locales, tendente exclusivamente a establecer un marco general de colaboración sobre las condiciones y procedimientos por los que se debe regir el intercambio de información y la colaboración en la gestión recaudatoria entre la Agencia Tributaria y las Entidades Locales que se adhieran al mismo.

El propósito del artículo 489 TRLC ha sido el limitar la exonerabilidad del crédito público a esos dos concretos supuestos de hecho; por lo que no existiendo créditos de la titularidad de gestión recaudatoria por la AEAT, y no existiendo créditos titularidad de la TGSS [-tal como acontece en este caso-], no puede pretenderse extender aquella salvedad a créditos públicos distintos de los recogidos en la norma.

En relación a la Directiva 2019/1023 señala que el artículo 22 la misma reza lo siguiente "los Estados miembros podrán mantener o introducir disposiciones que denieguen o restrinjan el acceso a la exoneración de deudas [...]en caso de solicitudes abusivas de exoneración de deudas"Añade que la lectura conjunta de los artículos 14 y 31 de la Constitución Española impone a todos los ciudadanos la igualdad de obligaciones tributarias respecto a determinados objetos tributarios. Sin embargo, la interpretación del artículo 489 del TRLC realizada por el Auto que respetuosamente impugnamos podría ser contraria a estos artículos, ocasionando el impago indiscriminado del crédito público.

Se refiere el recurso a la Disposición Adicional Primera del TRLC que establece, en relación con las Haciendas Forales, que:

"Las referencias que en esta ley se hacen a la Agencia Estatal de Administración Tributaria se entenderán también referidas a las Haciendas Forales de los territorios forales.

La extensión de la exoneración contemplada en el numeral 5.º del apartado 1 del artículo 489 será común para todas las deudas por créditos de derecho público que un deudor mantenga en el mismo procedimiento con las Haciendas referidas en el párrafo anterior."

Ante la existencia de estos territorios históricos en los que la Haciendas Forales tienen las competencias que la AEAT ostenta en el resto del territorio, en consecuencia, las menciones que para esta última se hacen en la ley se entienden hechas a aquellas. Y referido a la exoneración se prevé que ellos importes previstos en el artículo 489.1.5 sean idénticos para la Haciendas Forales.

De no establecerse dicha previsión reultaría inaplicable en dichos territorios históricos lo previsto para la AEAT en el artículo 489.1. 5º del TRLC.

En su escrito de oposición al recurso, los deudores alegan que el tratamiento del derecho a la exoneración del pasivo insatisfecho no debe depender de que la gestión tributaria de un determinado Ayuntamiento esté o no encomendada a la AEAT, pues ello conculcaría la igualdad ante la Ley y, por ende, la Constitución.

CUARTO.El artículo 489.1.5º del Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal (TRLC), en la redacción dada por la Ley 16/2022 de 5 de septiembre, dispone que la exoneración del pasivo insatisfecho no se extenderá a los créditos de derecho público. Esto, no obstante, dispone a continuación que las deudas para cuya gestión recaudatoria resulte competente la Agencia Estatal de Administración Tributaria -AEAT- y las deudas por créditos de la seguridad social, podrán exonerarse hasta el importe máximo de diez mil euros por deudor. Esa excepción no es trasladable a los créditos públicos de una entidad local. La interpretación literal y sistemática de la norma avala claramente esa postura.

El tenor del artículo 489.3 TRLC no exige interpretar ese precepto de forma contradictoria con lo regulado en artículo 489.1.5º TRLC. En este caso es posible una interpretación armónica, sistemática o de conjunto que da sentido a todo el articulado de una norma, sin olvidar ninguno de sus elementos. El artículo 489.3 TRLC añade un requisito para que el crédito público pueda exonerarse en la cuantía establecida en el apartado 1.5º, requisito que consiste en que se trate de la primera exoneración. Pero no elimina los demás condicionantes establecidos previamente en el artículo 489.1.5º TRLC, ni tendría sentido que así lo hiciera.

Los antecedentes legislativos de la Ley 16/22 de 5 de septiembre en la redacción de la Disposición Adicional Primera tampoco avalan una interpretación contraria a la que aquí sostenemos. La equiparación de la AEAT y las Haciendas Forales, a los efectos que nos ocupan, encuentra explicación razonable en el hecho de que las Haciendas Forales ostentan en su territorio las competencias que en el resto del Estado corresponden a la AEAT. Esta situación tiene amparo en los Conciertos o Convenios suscritos conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera de la Constitución Española (CE). Sin embargo, esa misma equiparación no es trasladable al resto de administraciones públicas.

Esta Sala considera que la existencia de convenios puntuales con otras administraciones públicas no cambia el estado de la cuestión. La exoneración parcial resulta aplicable a las deudas para cuya gestión recaudatoria resulte "competente" la AEAT, competencia que no se altera por la existencia de tales convenios.

El convenio de 2019 establece un marco contractual de carácter general, pero es preciso que cada Corporación Local se adhiera al convenio de modo expreso (Cláusula tercera). No consta que el Ayuntamiento de Madrid se haya adherido. Antes al contrario, el artículo 67.1 de la Ordenanza Fiscal 13/2021, de 29 de diciembre, General de Gestión, Recaudación e Inspección, establece que la gestión recaudatoria de los tributos del municipio de Madrid se llevará a cabo por la Agencia Tributaria de Madrid, organismo que no puede confundirse con la AEAT.

El convenio de 2019 no se extiende a todos los recursos de las Corporaciones Locales. Existen limitaciones cuantitativas y por razón del carácter tributario o no tributario de la deuda; y también por el hecho de que la Comunidad Autónoma haya asumido la gestión. Por otro lado, únicamente se comprende dentro del convenio 2019 la gestión recaudatoria ejecutiva, pero no la deuda que se encuentra en periodo voluntario.

Aunque hipotéticamente aceptáramos que la deuda controvertida está gestionada por la AEAT, no podemos admitir que la competencia para la gestión corresponda a la AEAT, que es el requisito establecido en el artículo 489.1.5º TRLC. Los artículos 11 y 48 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) disponen que las encomiendas de gestión o la suscripción de convenios no suponen una cesión de la titularidad de competencias.

Por su parte, el artículo el artículo 106.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), establece que es competencia de las entidades locales la gestión, recaudación e inspección de sus tributos propios, sin perjuicio de las delegaciones que otorgar a favor de otras administraciones públicas.

La vulneración del principio constitucional de igualdad tampoco se resiente si partimos de la consideración de que el distinto régimen de exoneración se produce en función de titularidad de la gestión de los distintos recursos públicos y no en función de convenios puntuales que puedan existir entre administraciones públicas. En ese sentido, no se produce ninguna discriminación entre los ciudadanos por razón del lugar en el que viven, pues el trato diferenciado depende exclusivamente de la titularidad del crédito tributario concernido y no del órgano encargado de su gestión.

La titularidad de la gestión de los créditos tributarios presenta el mismo esquema en todo el territorio nacional, salvo en los territorios forales. Sin embargo, no consideramos que ello se traduzca en una vulneración del principio de igualdad porque ese régimen fiscal diferenciado está contemplado y autorizado en la CE y previsto en el artículo 39 LBRL.

La Ley 16/22 de 5 de septiembre es trasposición de la Directiva (UE) 2019/1023 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre marcos de reestructuración preventiva exoneración de deudas e inhabilitaciones, y sobre medidas para aumentar la eficiencia de los procedimientos de reestructuración, insolvencia y exoneración de deudas, y por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 (Directiva sobre reestructuración e insolvencia) (en adelante Directiva 2019/1023).

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ( TJUE) ha establecido doctrina sobre la cuestión que nos ocupa en su sentencia de 7 de noviembre de 2024, asuntos acumulados C-289/23 y C/305-23, en la que se aclara y completa el criterio que ya había sido declarado en las SSTJUE de 11 de abril de 2024, asunto C-687/22 y 8 de mayo de 2024, asunto C-20/23.

El TJUE declara, en consonancia con la versión española corregida del artículo 23.2 de la Directiva 2019/1023, que la relación de categorías específicas de créditos susceptibles de exclusión del EPI no es exhaustiva. Por tanto, los Estados miembros tienen facultad para excluir créditos que no aparecen en la relación ilustrativa contemplada en el artículo 23.4 de la Directiva 2019/1023.

Ahora bien, el TJUE supedita el ejercicio de esa facultad a que las excepciones se refieran a «determinadas circunstancias bien definidas» y que estén «debidamente justificadas». Los motivos de esas excepciones deben deducirse del Derecho nacional, ya figuren en la norma que contiene la excepción o en otras normas distintas. También pueden deducirse tales motivos del procedimiento que llevó a la adopción de la norma, incluyendo los trabajos preparatorios, los preámbulos y las exposiciones de motivos (par. 55 de la STJUE de 7 de noviembre de 2024). En todo caso, esas excepciones deben perseguir un interés público legítimo (par. 31, 37, 38, 46, 47, 49, 64 y 79).

El TJUE puntualiza que el margen de apreciación de que disponen los Estados miembros no es más restringido cuando limitan la posibilidad de exonerar deudas que cuando excluyen la exoneración para una categoría específica de créditos. (par. 77). Por tanto, no existen restricciones al margen de apreciación de que disponen los Estados miembros en lo tocante a las limitaciones de la posibilidad de exonerar deudas que estos pretenden establecer (par. 78).

En todo caso, los Estados miembros están obligados a ejercer sus competencias con observancia del Derecho de la Unión y de sus principios generales y, por consiguiente, respetando el principio de proporcionalidad (par. 66, que remite al 50).

El TJUE explicita que en el preámbulo de la Ley 16/2022 se expusieron los motivos que llevaron a establecer excepciones a la exoneración de deudas. Estas excepciones se basan, en particular, en la especial relevancia de la satisfacción de determinadas deudas para una sociedad justa y solidaria, asentada en el Estado de Derecho. Entre esas deudas figuran las de Derecho público (par. 48).

Siguiendo su doctrina, el TJUE señala que corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si está debidamente justificada la exclusión general, contemplada en el artículo 489, apartado 1, punto 5 TRLC, de la exoneración de deudas por los créditos públicos, salvo en circunstancias y límites cuantitativos muy restringidos, al margen de la naturaleza de esos créditos y de las circunstancias que los han originado (par. 66).

Sentado todo lo anterior, esta Sala considera que, efectivamente, el Preámbulo de la Ley 16/22 justifica la exclusión general de los créditos públicos y se trata de una medida proporcionada. Debemos resaltar que los créditos públicos son recursos que deben asignarse equitativamente al gasto público ( artículo 31.2 de la Constitución Española -CE-). Las administraciones públicas que gestionan esos gastos han de servir con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno a la ley y al Derecho ( artículo 103.1 CE) ; han de promover las condiciones para que la libertad e igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas ( artículo 9.2 CE) ; y han de ajustar su actuación a los principios rectores de la política social y económica ( artículo 53.3 en relación con el capítulo III del Título I CE) . En definitiva, la actuación de los poderes públicos está directamente relacionada con la consecución de una sociedad justa y solidaria, asentada en el Estado de Derecho.

Por todo lo expuesto, procede la estimación del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, de modo que declararemos excluidos de la exoneración los créditos públicos cuya competencia recaudatoria corresponde al Ayuntamiento de Madrid.

En vista de la estimación del recurso de apelación, no procede efectuar especial pronunciamiento de las costas causadas en esta alzada, de conformidad con el núm. 2 del art. 398 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

La sentencia recurrida no impuso a ninguna de las partes las costas de primera instancia. No procede modificar esa decisión, teniendo en cuenta la existencia de serias dudas de derecho que derivan de lo novedoso de la cuestión controvertida y la ausencia de una doctrina jurisprudencial consolidada en la materia.