Sentencia Civil 188/2025 Audiencia Provincial Civil de Madrid nº 28, Rec. 563/2024 de 30 de mayo del 2025

PRIMERO: PLANTEAMIENTO DEL RECURSO. -

1.- En escrito de fecha 5 de octubre de 2023, D. Emilio presentó solicitud de exoneración de pasivo insatisfecho (EPI). La TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (en adelante TGSS) se opuso a la solicitud. La AGENCIA TRIBUTARIA DE MADRID y EL AYUNTAMIENTO DE MADRID (en adelante el Ayuntamiento para referirnos a ambos) y la AGENCIA ESTATAL DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (TGSS) presentaron alegaciones.

2.- La sentencia recaída en el incidente declaró en su fallo que desestimaba las "las demandas incidentales interpuestas por: (i) la Agencia Tributaria de Madrid y el Ayuntamiento de Madrid; (ii) la Agencia Estatal de la Administración Tributaria; y (iii) la Tesorería General de la Seguridad Social; sin mención especial sobre costas procesales"

3.- Frente a la mentada resolución, el Ayuntamiento y la TGSS han interpuesto recurso de apelación. La representación de D. Emilio ha impugnado la sentencia.

RECURSOS DE APELACIÓN INTERPUESTOS POR EL AYUNTAMIENTO Y POR LA TGSS

SEGUNDO: LA EXONERACIÓN DE CRÉDITOS PÚBLICOS. -

1.- En la solicitud de EPI presentada el 5 de octubre de 2023 por la representación de D. Emilio se indicó que, a la fecha indicada, la masa pasiva del mencionado deudor estaba compuesta por los créditos que figuraban en la lista de acreedores. En esa lista, que se adjuntó a la solicitud, figuraban entre otros, un crédito del Ayuntamiento por importe de 16.734,08 €; y un crédito de la TGSS por importe de 13.064,39€.

2.- En la mencionada solicitud, la representación del Sr. Emilio interesó la exoneración parcial del crédito de la TGSS, hasta un importe de 9.032,20€. En relación al crédito del Ayuntamiento, no interesó la exoneración.

3.- Evacuado el correspondiente traslado, la TGSS se opuso a la solicitud porque el interesado no había aportado documentación relativa a la no derivación de responsabilidad. Por ello, la TGSS suplicó la exclusión de su crédito y, subsidiariamente, la exoneración hasta el máximo de la cantidad exonerable, que se calculó en un importe de 8.971,05€

4.- El Ayuntamiento presentó un escrito de alegaciones en el que indicó que no se oponía al EPI siempre que los créditos de competencia recaudatoria del Ayuntamiento de Madrid no se incluyeran dentro de la exoneración.

5.- El Juzgador de la anterior instancia consideró que tanto la TGSS como el Ayuntamiento habían presentado demandas incidentales de oposición a la solicitud del EPI y declaró su expresa desestimación. En relación los créditos públicos, tanto del Ayuntamiento como de la TGSS, la sentencia declaró que debían ser exonerados dentro de los umbrales fijados en el artículo 489.1.5º del Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal (TRLC).

6.- La tesis que mantiene el Ayuntamiento en su recurso discrepa de la conclusión alcanzada en la sentencia, pues la mencionada administración entiende que los créditos de las entidades locales no son exonerables en cantidad alguna.

7.- La representación del Sr. Emilio entiende que el recurso es temerario partiendo de la idea de que el solicitante del EPI no solicitó la extensión de la exoneración a los créditos del Ayuntamiento. A pesar de ello, el gravamen para recurrir por parte del Ayuntamiento no puede ponerse en duda, en la medida en que la sentencia ha declarado que los créditos de esa corporación municipal son exonerables dentro de los umbrales fijados en el artículo 489.1.5º TRLC.

8.- El artículo 489.1.5º del Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal (TRLC), en la redacción dada por la Ley 16/2022 de 5 de septiembre, dispone que la exoneración del pasivo insatisfecho no se extenderá a los créditos de derecho público. Esto no obstante, dispone a continuación que las deudas para cuya gestión recaudatoria resulte competente la Agencia Estatal de Administración Tributaria -AEAT- (además de los de seguridad social), podrán exonerarse hasta el importe máximo de diez mil euros por deudor.

9.- La sentencia de la anterior instancia consideró que los créditos de entidades locales, como la que nos ocupa, son exonerables dentro de los umbrales cuantitativos que fija el artículo 489.1.5º TRLC. A tales efectos, el juzgador resalta que existe un convenio entre la AEAT y la Federación Española de Municipios y Provincias según dispone la Resolución de 22 de abril de 2019, de la Dirección del Servicio de Planificación y Relaciones Institucionales de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, publicado en el BOE de 31-5-2019 (en adelante el convenio de 2019).

10.- La Sala considera, en línea con lo expuesto el recurrente, que el mencionado Convenio de 2019 no avala la tesis que mantiene la juzgadora de primera instancia, por los motivos que a continuación exponemos:

a) El convenio de 2019 no se extiende a todos los recursos de las Corporaciones Locales. Existen limitaciones cuantitativas y por razón del carácter tributario o no tributario de la deuda; y también por el hecho de que la Comunidad Autónoma haya asumido la gestión. Por otro lado, únicamente se comprende dentro del convenio 2019 la gestión recaudatoria ejecutiva, pero no la deuda que se encuentra en periodo voluntario. La sentencia no hace ninguna distinción al respecto, pues parte de la premisa de que la totalidad de los créditos de las entidades locales están gestionados por la AEAT.

b) Aunque hipotéticamente aceptáramos que la deuda controvertida está gestionada por la AEAT, no podemos admitir que la competencia para la gestión corresponda a la AEAT, que es el requisito establecido en el artículo 489.1.5º TRLC. Los artículos 11 y 48 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) disponen que las encomiendas de gestión o la suscripción de convenios no suponen una cesión de la titularidad de competencias. Por su parte, el artículo el artículo 106.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), establece que es competencia de las entidades locales la gestión, recaudación e inspección de sus tributos propios, sin perjuicio de las delegaciones que otorgar a favor de otras administraciones públicas.

11.- Al margen de lo anterior, la sentencia de primera instancia considera que el crédito público, sea cual sea la administración pública titular del mismo, es exonerable dentro de los umbrales que fija el artículo 489.1.5º TRLC, por las siguientes razones: (i) el apartado 3 del art. 489 de la LEC incluye la totalidad del crédito público como susceptible de exoneración dentro de los límites cuantitativos que fija el numero 5º, sin distinguir quién es el titular de la deuda; (ii) la Disposición Adicional 1ª de la Ley 16/2022, de 5 de septiembre, que equipara las Haciendas forales a la AEAT a los efectos que nos ocupan, es una cláusula de cierre que se introdujo en el debate parlamentario para que la totalidad del crédito público quedara afectado por ese art. 489.1.5º del TRLC, aunque el legislador no se percató de que seguía sin incluir créditos de otras administraciones públicas. (iii) sería un ataque al principio de igualdad que unos ciudadanos puedan exonerar deudas de administraciones locales y otros no en función de donde vivan; (iv) la Directiva Comunitaria, si bien deja margen de libertad a los estados miembros para fijar qué deuda no es exonerable, también exige que esa excepción esté justificada.

12.- El Ayuntamiento mantiene su tesis de que el propósito de la norma ha sido el admitir parcialmente la exoneración del crédito público en los dos concretos supuestos contemplados en el artículo 489.1.5º TRLC, entre los que no se encuentran los créditos públicos titularidad de entidades locales. La interpretación literal y sistemática de la norma avala claramente esa postura.

13.- La interpretación que hace la sentencia recurrida, poniendo en relación el artículo 489.3 TRLC y EL 489.1.5º TRLC no conduce al resultado expresado por la juez "a quo". El tenor del artículo 489.3 TRLC no exige interpretar ese precepto de forma contradictoria con lo regulado en artículo 489.1.5º TRLC. En este caso es posible una interpretación armónica, sistemática o de conjunto que da sentido a todo el articulado de una norma, sin olvidar ninguno de sus elementos. El artículo 489.3 TRLC añade un requisito para que el crédito público pueda exonerarse en la cuantía establecida en el apartado 1.5º, requisito que consiste en que se trate de la primera exoneración. Pero no elimina los demás requisitos establecidos previamente en el artículo 489.1.5º TRLC, ni tendría sentido que así lo hiciera.

14.- Tampoco compartimos el argumento utilizado respecto a los antecedentes legislativos de la Ley 16/22 de 5 de septiembre, en la redacción de la Disposición Adicional Primera. La equiparación de la AEAT y las Haciendas Forales, a los efectos que nos ocupan, encuentra explicación razonable en el hecho de que las Haciendas Forales ostentan en su territorio las competencias que en el resto del Estado corresponden a la AEAT. Esta situación tiene amparo en los Conciertos o Convenios suscritos conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera de la Constitución Española (CE). Sin embargo, esa misma equiparación no es trasladable al resto de administraciones públicas.

15.- La vulneración del principio constitucional de igualdad podría propiciar, en su caso, el planteamiento de una cuestión de inconstitucional, pero no autoriza al juzgador a la inaplicación de una norma jurídica con rango de Ley. En todo caso, la desigualdad a que se refiere la juez "a quo" se produciría si la exoneración del crédito público se hiciera depender de los convenios de gestión existentes entre la AEAT y los distintos entes locales. Sin embargo, la interpretación que consideramos adecuada sólo admite la distinción en función de titularidad de la gestión de los distintos recursos públicos. En ese sentido, no se produce ninguna discriminación entre los ciudadanos por razón del lugar en el que viven, pues el trato diferenciado no depende del órgano que materialmente asuma la encomienda de la gestión sino del que legalmente ostente la titularidad de esa competencia.

16.- La titularidad de la gestión de los créditos tributarios presenta el mismo esquema en todo el territorio nacional, salvo en los territorios forales. Sin embargo, no consideramos que ello se traduzca en una vulneración del principio de igualdad porque ese régimen fiscal diferenciado está contemplado y autorizado en la CE y previsto en el artículo 39 LBRL.

17.- La Ley 16/22 de 5 de septiembre es trasposición de la Directiva (UE) 2019/1023 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre marcos de reestructuración preventiva exoneración de deudas e inhabilitaciones, y sobre medidas para aumentar la eficiencia de los procedimientos de reestructuración, insolvencia y exoneración de deudas, y por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 (Directiva sobre reestructuración e insolvencia) (en adelante Directiva 2019/1023).

18.- El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ( TJUE) ha establecido doctrina sobre la cuestión que nos ocupa en su sentencia de 7 de noviembre de 2024, asuntos acumulados C-289/23 y C/305-23, en la que se aclara y completa el criterio que ya había sido declarado en las SSTJUE de 11 de abril de 2024, asunto C-687/22 y 8 de mayo de 2024, asunto C-20/23.

19.- El TJUE declara, en consonancia con la versión española corregida del artículo 23.2 de la Directiva 2019/1023, que la relación de categorías específicas de créditos susceptibles de exclusión del EPI no es exhaustiva. Por tanto, los Estados miembros tienen facultad para excluir créditos que no aparecen en la relación ilustrativa contemplada en el artículo 23.4 de la Directiva 2019/1023.

20.- Ahora bien, el TJUE supedita el ejercicio de esa facultad a que las excepciones se refieran a «determinadas circunstancias bien definidas» y que estén «debidamente justificadas». Los motivos de esas excepciones deben deducirse del Derecho nacional, ya figuren en la norma que contiene la excepción o en otras normas distintas. También pueden deducirse tales motivos del procedimiento que llevó a la adopción de la norma, incluyendo los trabajos preparatorios, los preámbulos y las exposiciones de motivos (par. 55 de la STJUE de 7 de noviembre de 2024). En todo caso, esas excepciones deben perseguir un interés público legítimo (par. 31, 37, 38, 46, 47, 49, 64 y 79).

21.- El TJUE puntualiza que el margen de apreciación de que disponen los Estados miembros no es más restringido cuando limitan la posibilidad de exonerar deudas que cuando excluyen la exoneración para una categoría específica de créditos. (par. 77). Por tanto, no existen restricciones al margen de apreciación de que disponen los Estados miembros en lo tocante a las limitaciones de la posibilidad de exonerar deudas que estos pretenden establecer (par. 78).

22.- En todo caso, los Estados miembros están obligados a ejercer sus competencias con observancia del Derecho de la Unión y de sus principios generales y, por consiguiente, respetando el principio de proporcionalidad (par. 66, que remite al 50).

23.- El TJUE explicita que en el preámbulo de la Ley 16/2022 se expusieron los motivos que llevaron a establecer excepciones a la exoneración de deudas. Estas excepciones se basan, en particular, en la especial relevancia de la satisfacción de determinadas deudas para una sociedad justa y solidaria, asentada en el Estado de Derecho. Entre esas deudas figuran las de Derecho público (par. 48).

24.- Siguiendo su doctrina, el TJUE señala que corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si está debidamente justificada la exclusión general, contemplada en el artículo 489, apartado 1, punto 5 TRLC, de la exoneración de deudas por los créditos públicos, salvo en circunstancias y límites cuantitativos muy restringidos, al margen de la naturaleza de esos créditos y de las circunstancias que los han originado (par. 66).

25.- Sentado todo lo anterior, esta Sala considera que, efectivamente, el Preámbulo de la Ley 16/22 justifica la exclusión general de los créditos públicos y se trata de una medida proporcionada. Debemos resaltar que los créditos públicos son recursos que deben asignarse equitativamente al gasto público ( artículo 31.2 de la Constitución Española -CE-). Las administraciones públicas que gestionan esos gastos han de servir con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno a la ley y al Derecho ( artículo 103.1 CE) ; han de promover las condiciones para que la libertad e igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas ( artículo 9.2 CE) ; y han de ajustar su actuación a los principios rectores de la política social y económica ( artículo 53.3 en relación con el capítulo III del Título I CE) . En definitiva, la actuación de los poderes públicos está directamente relacionada con la consecución de una sociedad justa y solidaria, asentada en el Estado de Derecho.

26.- Por todo lo expuesto, procede la estimación del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, de modo que declararemos excluidos de la exoneración los créditos públicos cuya competencia recaudatoria correspondan al Ayuntamiento de Madrid.

27.- La TGSS no mantiene en segunda instancia el motivo que provocó su inicial oposición al EPI, que se centraba en el hecho de que el interesado no había acreditado la ausencia de derivación de responsabilidad.

28.- Esto no obstante, la TGSS interpone el recurso alegando la infracción del artículo 489.1.5 TRLC. El recurso, formulado en tales términos, no puede prosperar porque la sentencia recurrida efectúa una interpretación literal del mencionado precepto, reconociendo la exoneración de los créditos públicos de la TGSS con "el límite cuantitativo y la forma de exoneración del crédito a que se refiere el artículo 489.1.5º TRLC lo son por ministerio legal". Es decir, la recurrente mantiene el mismo método de cálculo de la exoneración que el declarado en la sentencia.

29.- Las pequeñas diferencias que existen en la cantidad exonerable solicitada por el deudor y la calculada por la TGSS no traen causa del método de cálculo de la exoneración. Responden a las diferencias existentes en el importe de la deuda, que simplemente puede responder al hecho de que la deuda no esté referenciada al mismo día. En todo caso, es una cuestión irrelevante porque la liquidación de la deuda no es lo que ahora interesa, sino exclusivamente el reconocimiento del derecho al EPI.

IMPUGNACIÓN DE LA SENTENCIA FORMULADA POR LA REPRESENTACIÓN DE D. Emilio

TERCERO: COSTAS DE PRIMERA INSTANCIA. -

1.- El recurrente discrepa del pronunciamiento sobre costas, que no fueron impuestas a ninguna de las partes bajo la consideración de que el caso presentaba serias dudas de derecho ( artículo 542.1 TRLC en relación con el artículo 394.1 LEC) . El apelante resalta que la petición deducida no presentaba ninguna duda porque se limitó a solicitar la exoneración del crédito público conforme lo establecido en la Ley (solo para la AEAT y la TGSS). Añade a continuación que las dudas fueron generadas indebidamente por el Ayuntamiento de Madrid, porque no era un hecho controvertido si las deudas de esa entidad local quedaban o no exoneradas.

2.- Cabe resaltar que el escrito que presentó el Ayuntamiento en primera instancia no fue realmente una demanda de oposición. En el suplico del escrito, expresamente se interesa que se "se sirva admitirlo y, teniendo por formuladas las presentes alegaciones(...)". Es decir, el Ayuntamiento le atribuyó la naturaleza de "alegaciones".

3.- En consonancia con el suplico, la alegación segunda, in fine del escrito presentado se indica lo siguiente "no nos oponemosa la exoneración del pasivo insatisfecho solicitada, siempre que los créditos de competencia recaudatoria del Ayuntamiento de Madrid- no se incluyan dentro de la exoneración que se pretende". En la medida en que esa inclusión no se pretendía por el solicitante, hemos de deducir que la corporación municipal no se oponía a la solicitud en los términos interesados.

4.- Lo cierto es que el escrito presentado por el Ayuntamiento contenía unas alegaciones que resultaban coincidentes con la petición del deudor. Esto no obstante, no puede descartarse totalmente la justificación de tales alegaciones, bajo la consideración de que, a pesar de la conformidad de las partes, el juzgador pudiese acordar otra cosa de oficio, como efectivamente hizo.

5.- En atención a lo expuesto, consideramos que no es posible imponer al Ayuntamiento las costas de un incidente de oposición que no está formalmente instado por esa parte, pues no podemos atribuir el carácter de demanda incidental al escrito de alegaciones presentado.

6.- La TGSS sí se opuso formalmente a la solicitud con carácter principal y esta pretensión fue íntegramente desestimada en la sentencia de primera instancia. Compartimos con el impugnante que en este caso no existía ninguna duda en la desestimación de la demanda porque la solicitud del EPI ajustó su pretensión a los términos literales del artículo 489.1.5º TRLC. Por consiguiente, la sentencia de primera instancia debió imponer las costas de la oposición a la TGSS.

CUARTO: COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA. -

1.- En vista de la estimación del recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento, no procede efectuar especial pronunciamiento de las costas causadas por el mencionado recurso, de conformidad con el núm. 2 del art. 398 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

2.- Las costas del recurso interpuesto por la TGSS deben ser impuestas a dicha parte, dada su desestimación ( artículo 398.1 LEC) .

3.- La impugnación de la sentencia ha sido desestimada en relación al Ayuntamiento, por lo que las costas de la impugnación causadas a la mencionada Corporación municipal deben imponerse al impugnante. Sin embargo, la impugnación ha sido estimada respecto de la TGSS, por lo que no se impondrán al impugnante las costas causadas a la TGSS por la referida impugnación