Sentencia Civil 1488/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Civil, Rec. 1289/2020 de 11 de noviembre del 2024

PRIMERO.- Antecedentes relevantes

A los efectos resolutorios del presente recurso partimos de los antecedentes siguientes:

1.º-Con fecha 17 de noviembre de 2011, D.ª Amelia, D.ª Elisa, D.ª Julia, D.ª Dulce y D. Justino presentaron una reclamación administrativa contra el Servicio Andaluz de Salud por el fallecimiento de D. Jesús Manuel, esposo y padre, respectivamente, de los reclamantes, como consecuencia de la asistencia sanitaria prestada por dicho servicio público.

2.º-A tales efectos, se incoó expediente de responsabilidad patrimonial con sujeción a lo previsto en el Real Decreto 429/93, de 26 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de los procedimientos de las administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, que fue registrado con el número Z 11685.

3.º-El día 14 de agosto de 2017, se dictó resolución por la Dirección Gerencia del Servicio Andaluz de Salud por la que se desestimó dicha responsabilidad, que fue notificada a los reclamantes, antes de la interposición de la presente demanda, según la tesis de la parte demandante el 29 de enero de 2018.

En la precitada resolución se hizo constar en su parte dispositiva:

«Notifíquese esta resolución a la persona reclamante, haciéndole saber que, con ella, se agota la vía administrativa, conforme a lo establecido en el artículo 114.1 e) de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ( artículo 142.6 de la derogada Ley 30/1992, de 13 de enero, en su redacción modificada, dada por Ley 4/1999, de 13 de enero), e informándole asimismo de que frente a la misma podrá interponer Recurso Contencioso-administrativo ante los órganos judiciales de lo Contencioso- administrativo en cuya circunscripción tenga su domicilio, o, a su elección, ante los de Sevilla, sede de este Órgano resolutor, todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo 14.1.2ª de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su última y modificada redacción dada por Ley 37/2011, de 10 de octubre. El plazo para la interposición del recurso será de dos meses contados a partir de la fecha de notificación de la resolución».

4.º-Contra dicha decisión administrativa no se interpuso ningún recurso contencioso administrativo.

5.º-El 22 de marzo de 2018, los reclamantes presentaron demanda contra la entidad Zúrich Insurance PLC, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado de Primera instancia número 81 de Madrid.

En su contestación a la demanda, Zurich invocó el carácter firme de la resolución administrativa dictada en el expediente de responsabilidad patrimonial, y la imposibilidad de su fiscalización por parte de los órganos de la jurisdicción civil. Apoyó su oposición en la STS 321/2019, de 5 de junio.

6.º-Seguido el correspondiente procedimiento en todos sus trámites se dictó sentencia día 124/2019, de 17 de junio, en la que se desestimó la oposición formulada por la entidad aseguradora y, con estimación parcial de la demanda, se condenó a la demandada a abonar a los demandantes las cantidades que figuran en su parte dispositiva, al considerar concurrente negligencia en la prestación sanitaria dispensada por la sanidad autonómica.

7.º-Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por ambas partes. Por la aseguradora Zurich, al entender que no cabía un pronunciamiento judicial en tanto en cuanto no se había recurrido ante la jurisdicción contencioso-administrativa la desestimación de la reclamación administrativa efectuada, entre otros motivos. Por los demandantes interesando la elevación de la indemnización fijada a su favor.

El recurso correspondió a la sección 19.ª de la Audiencia Provincial de Madrid, que dictó sentencia 23/2020, de 22 de enero, por la que desestimó el recurso de la aseguradora, y acogió en parte el formulado por los demandantes, con incremento de las indemnizaciones señalas por la sentencia del juzgado.

8.º-Contra dicha resolución se interpuso por la compañía Zurich el presente recurso de casación.

SEGUNDO.- El recurso de casación

El primer motivo del recurso se interpone al amparo del art. 477.2.3.º LEC, se denuncia la vulneración de la doctrina jurisprudencial respecto al enjuiciamiento de la legitimación pasiva de la compañía de seguros de la administración pública en el proceso civil, con cita de la sentencia de pleno de esta sala 321/2019, de 5 de junio, e infracción del art. 73 de la Ley de Contrato de Seguro (en adelante LCS) .

En definitiva, se considera que, una vez resuelta la responsabilidad de la Administración por resolución/orden administrativa firme y consentida, al no haber sido recurrida en vía contencioso-administrativa, no cabe condenar a la compañía de seguros, en la vía jurisdiccional civil, cuando se proclamó, por resolución administrativa firme, la falta de negligencia de los servicios públicos andaluces de la salud.

La parte demandada se opone al recurso alega que notificada la decisión administrativa con fecha 29 de enero de 2018, se interpuso demanda antes de haber transcurrido el plazo de dos meses y se consideró que no existía identidad de razón con el caso contemplado en la sentencia 321/2019, de 5 de junio, en el que se había estimado la reclamación parcialmente, mientras que, en el caso presente, se había desestimado.

En el segundo motivo, se alegaba la infracción del art. 20.8 de la LCS, en lo relativo a la imposición de los intereses de demora.

TERCERO.- Estimación del recurso

La cuestión controvertida objeto de este proceso fue tratada, entre otras, por la STS 169/2024, de 12 de febrero, en la que se contemplaron los distintos escenarios que podían producirse en los supuestos del ejercicio de la acción directa contra la aseguradora de la administración, en dicha resolución señalamos:

«Para mejor explicación del pronunciamiento estimatorio del recurso interpuesto, abordaremos su resolución en los apartados siguientes:

»3.1 Opciones que se le abren al perjudicado en casos, como el presente, de supuesta mala praxis en la asistencia sanitaria prestada por la sanidad pública.

»El Tribunal Supremo ha explicitado las opciones legales que se les abren a los perjudicados en los casos de ser víctimas de acciones dañosas causadas por la Administración. Así, en las sentencias 473/2020, de 17 de septiembre, de Pleno; 501/2020, de 5 de octubre, y más recientemente en la sentencia 1519/2023, de 6 de noviembre, esta sala se ha pronunciado sobre dichas opciones legales que sintetizamos de la forma siguiente:

»3.1.1 Acudir a la vía administrativa.

»En efecto, una de las posibilidades legales, que brinda el ordenamiento jurídico a la demandante, es formular la oportuna reclamación administrativa previa ante la propia Administración para obtener el resarcimiento del daño, en cuyo caso finalizado el expediente con reconocimiento de la responsabilidad patrimonial y fijación de la indemnización correspondiente, se producen las consecuencias jurídicas siguientes, a las que se refiere la STS 321/2019, de 5 de febrero:

»"(i) fijada la indemnización, la aseguradora o la propia asegurada pueden pagarla y extinguir el crédito; (ii) una vez declarada la responsabilidad y establecida la indemnización, si el perjudicado no acude a la vía contenciosa, esos pronunciamientos quedan firmes para la administración; (iii) pueden producirse, potencialmente, todos los efectos propios de las obligaciones solidarias, además del pago, ya mencionado; y (iv) la indemnización que queda firme en vía administrativa es el límite del derecho de repetición que el art. 76 LCS reconoce a la aseguradora".

»Esta doctrina es ulteriormente ratificada en la sentencia 579/2019, de 5 de noviembre, entre otras.

»3.1.2 Acudir a la vía contencioso-administrativa.

»Los perjudicados, en el caso de que hubieran optado por la vía administrativa, si formulada la preceptiva reclamación fuera desestimada expresamente o por silencio administrativo, o cuando considerasen insuficiente la cantidad fijada en concepto de indemnización por los daños y perjuicios sufridos, podrían cuestionar tal resolución administrativa ante la jurisdicción contencioso-administrativa de las formas siguientes:

»a) Bien, mediante el ejercicio de una acción de condena exclusivamente dirigida contra la Administración, en cuyo caso es la jurisdicción contencioso-administrativa a la que le compete el conocimiento de las reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial dirigidas contra la Administración, según resulta de lo normado en el art. 2 e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de dicha jurisdicción (en adelante LJCA) .

»b) Bien, demandando, en vía contencioso-administrativa, a la Administración y a su compañía aseguradora, lo que constituye una posibilidad expresamente prevista en el art. 9.4 II de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante LOPJ) , en consonancia con lo dispuesto en el art. 21 c) de la LJCA, que consideran legitimada pasivamente a "las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren".

»3.1.3 Ejercitar exclusivamente la acción directa contra la compañía de seguros de la Administración ante la jurisdicción civil.

»Por último, se abre una tercera posibilidad como es la de prescindir de la vía administrativa, y demandar, exclusivamente, a la compañía de seguros, en su condición de sociedad mercantil, ante la jurisdicción civil, en el ejercicio de la acción directa del art. 76 de la LCS ( autos de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo 3/2010, 4/2010, 5/2010 de 22 de marzo y sentencias 574/2007, de 30 de mayo, 62/2011, de 11 de febrero y 321/2019, de 5 de febrero, entre otras).

»Recientemente, la Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo, en auto 2/2022, de 2 marzo, reiteró tal criterio atributivo del conocimiento de dicha acción, incluso tras la entrada en vigor de la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dado que se trata de una controversia inter privatos; esto es, entre la demandante, por un bien privativo como es la salud y los perjuicios económicos sufridos en su patrimonio biológico personal, y una compañía de seguros legalmente constituida bajo el régimen jurídico de una sociedad anónima de capital.

»Como señalamos en la sentencia 1322/2023, de 27 de septiembre, en tales casos, la aseguradora no puede:

»"[...] ampararse en el argumento de que no está obligada a hacer honor a su compromiso indemnizatorio, si no acude la víctima a la vía administrativa, formulando la correspondiente reclamación patrimonial frente a la administración presuntamente responsable, y esperar a que aquella sea reconocida en el correspondiente expediente administrativo, pues el perjudicado no está obligado a ello, y goza del derecho de dirigir la acción de resarcimiento en vía civil únicamente contra la aseguradora de la administración".

»Por consiguiente, en el supuesto de acudir a dicha vía jurisdiccional civil, la condena de la aseguradora dependerá de la existencia de responsabilidad patrimonial de la administración asegurada, que deberá acreditarse, en el proceso civil, bajo los parámetros propios del derecho administrativo, lo que no es cuestión extravagante, sino expresamente prevista en el art. 42 de la LEC, que regula las cuestiones prejudiciales no penales que se susciten en el proceso civil.

»En definitiva, corresponde a la jurisdicción civil resolver los casos de ejercicio de la acción directa del art. 76 LCS contra la compañía aseguradora siempre que ésta sea la única demandada, como así se ha expresado en la sentencia del Pleno de la Sala 1.ª 321/2019, de 5 de junio, y no se hubiera acudido previamente a la vía administrativa.

»3.2 Opciones que están vedadas a los perjudicados.

»Ahora bien, lo que no cabe es que, si optaron por acudir a la vía administrativa y su pretensión resarcitoria del daño sufrido resulta desestimada o estimada en parte, es acudir posteriormente a la vía civil para obtener el reconocimiento de la responsabilidad denegada o incrementar el importe de la indemnización fijada en dicha vía; pues ello supondría atribuir a los tribunales civiles facultades revisoras de los actos administrativos con clara invasión del ámbito propio de la jurisdicción contencioso administrativa a la que le compete el control de la Administración Pública ( arts. 106 CE; 9.4 LOPJ y 1 y 2 LJCA) , y máxime cuando dichos actos administrativos resultan firmes por no haber sido impugnados por vía contencioso administrativa.

»El ordenamiento jurídico no posibilita el trasvase indistinto de una jurisdicción a otra, ni la invasión de ámbitos ajenos a la propia, al anudar a los actos procesales de tal naturaleza la sanción jurídica de la nulidad de pleno derecho ( arts. 238.1 LOPJ y 225.1 de la LEC) .

»En este sentido, la sentencia 358/2021, de 25 de mayo, de pertinente cita, al referirse también a un caso en el que el perjudicado ejercitó en vía civil la acción directa del art. 76 LCS contra Zurich, aseguradora del SERMAS, después de que hubiera devenido firme la resolución administrativa que declaró la inexistencia de responsabilidad patrimonial de dicha Administración sanitaria, proclama que:

»"[...] la sentencia recurrida se opone a la doctrina jurisprudencial de esta sala fijada a partir de su sentencia de pleno 321/2019 y reiterada en las sentencias 579/2019, de 5 de noviembre, 473/2020, de 17 de septiembre, de pleno, y 501/2020, de 5 de octubre, sobre la vinculación de la jurisdicción civil a lo resuelto por la Administración en el expediente de responsabilidad patrimonial, o en su caso a la resuelto por la jurisdicción contencioso-administrativo si se impugna el acto administrativo.

»[...] En este sentido, se recuerda que la acción directa del art. 76 LCS se funda en los principios de autonomía de la acción, solidaridad de obligados y dependencia estructural respecto de la responsabilidad del asegurado, y que esto comporta que, aunque la acción directa goce de autonomía procesal (al ser posible demandar exclusivamente a la aseguradora ante la jurisdicción civil sin que previamente se sustancie una reclamación en vía administrativa), la aseguradora no pueda quedar obligada más allá de la obligación del asegurado, pues la jurisdicción contencioso-administrativa es la única competente para condenar a la Administración mientras que la jurisdicción civil sólo conoce de su responsabilidad y consecuencias a efectos prejudiciales en el proceso civil.

»Esta jurisprudencia, con arreglo a lo cual esta sala ha desestimado la acción directa contra la aseguradora de la Administración cuando se ha utilizado por el perjudicado para conseguir de la aseguradora en vía civil una indemnización superior a la indemnización reconocida en vía administrativa o contencioso-administrativa, es también aplicable a un caso como el presente en el que la perjudicada, pudiendo demandar directamente a la aseguradora en vía civil, optó por acudir al expediente administrativo de responsabilidad patrimonial para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria y la consiguiente indemnización del daño sufrido, y consintió que adquiera firmeza la resolución administrativa desestimatoria de su reclamación, dado que igual que 'sería contrario a la legalidad que se utilizase la acción directa para impugnar el acto administrativo, que se había consentido, a los solos efectos indemnizatorios' ( sentencia 321/2019, citada por la 579/2019), también lo sería utilizar la acción directa contra el asegurador para conseguir que la jurisdicción civil declarase la responsabilidad de la Administración sanitaria asegurada -por ser presupuesto para que responda la aseguradora- tras haber devenido firme el acto administrativo que negó la existencia de dicha responsabilidad".

»Por consiguiente, es contrario a la legalidad utilizar la acción directa para impugnar el acto administrativo que se ha consentido.

»En el caso enjuiciado, en la sentencia 119/2022, de 15 de febrero, se desestimó también una acción directa en vía civil contra la compañía de seguros, cuando había sido desestimada la pretensión resarcitoria por sentencia dictada en vía contencioso-administrativa.

»En efecto, la parte actora había optado por formular reclamación por vía administrativa. A tal efecto, promovió el correspondiente expediente de declaración de responsabilidad patrimonial contra la Administración por considerar constitutiva de mala praxis la atención al parto dispensada por el Servicio Público de Salud Murciano. La pretensión indemnizatoria fue desestimada: primero por silencio negativo, lo que motivó se interpusiera recurso contencioso administrativo contra la Comunidad Autónoma de Murcia y la compañía de seguros, al amparo del art. 21.1 c) de la LJCA, conforme a la cual se considera parte demandada, en vía contenciosa, a "las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren".

»Posteriormente, de forma expresa, se desestimó tal pretensión en vía administrativa, así como por sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, por apreciar que la acción se encontraba prescrita, pronunciamiento que es firme.

»Pues bien, en la precitada sentencia 119/2022, de 15 de febrero, se resolvió, como no podía ser de otra forma, que:

»"[...] cuando existe una sentencia del orden jurisdiccional contencioso administrativo, que proclama mediante pronunciamiento firme, en proceso seguido contra la compañía como codemandada, que no existe responsabilidad patrimonial de la administración asegurada, la cual no puede renacer mediante la promoción de una acción ante la jurisdicción civil sobre los mismos hechos contra su aseguradora absuelta".

»En definitiva, la acción directa por vía civil contra la compañía aseguradora de la Administración exige no haber acudido previamente a la vía administrativa, pues si el perjudicado se somete voluntariamente a ésta no puede posteriormente acudir a los tribunales civiles para obtener la revisión de actos administrativos.

»Por otra parte, la constatación de la responsabilidad del asegurado es presupuesto básico para que pueda prosperar la acción directa ejercitada contra la entidad aseguradora ( sentencias 20 diciembre 1989, 15 junio 1995, 469/2001, de 17 de mayo y 129/2022, de 21 de febrero, entre otras), de tal modo que la inexistencia de responsabilidad de la administración sanitaria ( art. 73 LCS) excluye la obligación de la aseguradora.

»En el presente caso, la demandante promovió expediente administrativo de responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria y dejó que la resolución desestimatoria dictada en dicha vía adquiriera firmeza. Con ello, se le cerró la posibilidad del ejercicio de la acción directa del art. 76 de la LCS ante los tribunales civiles, al ser presupuesto condicionante de su estimación la existencia de la responsabilidad patrimonial de la administración, y en la vía inicialmente elegida por la demandante dicha responsabilidad se declaró inexistente en pronunciamiento firme"».

CUARTO.- Asunción de la instancia

En este caso, la parte demandante acudió a la vía administrativa. Esperó a que se dictase la correspondiente resolución de tal clase, que le fue notificada con advertencia expresa de la posibilidad de impugnarla ante la jurisdicción contencioso-administrativa. No lo hizo así, sino que promovió acción directa ante la jurisdicción civil, lo cual no es posible en tanto en cuanto ello supondría un trasvase de jurisdicción con atribución a los tribunales del precitado orden civil la revisión de un acto administrativo.

Por lo tanto, no cabe condenar a la recurrente a resarcir una responsabilidad patrimonial que se declaró inexistente por resolución administrativa, que alcanzó firmeza en la vía elegida por los presuntos perjudicados para obtener el resarcimiento del daño. No es un problema relativo a que la demanda civil se interpusiera en el plazo de dos meses, puesto que este plazo es para revisar, en la vía jurisdiccional de lo contencioso la resolución administrativa dictada, lo que no corresponde a los tribunales de lo civil en virtud del conjunto argumental antes reseñado.

Tampoco la doctrina citada queda circunscrita a los casos en que la reclamación administrativa fuera parcialmente estimada en dicha vía, dado que el carácter vinculante de la resolución dictada proviene, en ambos casos, de no haber sido impugnada por la vía procedente.

En consecuencia, conforme al art. 487.3 LEC, procede casar la sentencia recurrida y, en su lugar, en funciones de segunda instancia, estimar el recurso de apelación interpuesto por la compañía de seguros Zurich, con la correlativa desestimación de la demanda formulada por la actora por mor de todo el conjunto argumental antes expuesto.

La estimación de este motivo de casación deja sin interés jurídico la infracción alegada de vulneración del art. 20 de la LCS.

QUINTO.- Costas y depósito

Conforme al art. 398.2 LEC, no procede imponer a ninguna de las partes las costas del recurso de casación, dada su estimación, ni las costas de la segunda instancia, dado que el recurso de apelación tenía que haber sido estimado.

Comoquiera que, al interponerse la demanda, la cuestión controvertida era polémica, con distintos pronunciamientos judiciales al respecto, hasta el punto que los juzgados de primera y segunda instancia consideraron competente a la jurisdicción civil, lo que, incluso, motivó que la sentencia 321/2019, de 5 de junio, fuera de pleno, procede no imponer a los demandantes las costas de la primera instancia en uso de las facultades que a los órganos jurisdiccionales atribuye el art. 394.1 LEC.

Conforme a la disposición adicional 15.ª. 8 LOPJ procede devolver a la parte recurrente los depósitos constituidos para recurrir.