Sentencia Constitucional Nº 149/1991, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recursos de inconstitucionalidad 1689/1988, 1708/1 de 04 de Julio de 1991

Fundamentos

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra y don José Gabaldón López, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los recursos de inconstitucional acumulados 1689, 1708, 1711, 1715, 1717, 1723, 1728, 1729 y 1740/88, interpuestos contra la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Han sido recurrentes la Xunta de Galicia, el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, el Gobierno Vasco, el Parlamento de Cataluña el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, el Gobierno de Canarias, el Gobierno Valenciano y don Federico Trillo- Figueroa Martínez-Conde, comisionado por 50 Diputados. Se ha personado el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, y ha sido Ponente el Magistrado don Francisco Rubio Llorente, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1.A) El 25 de octubre de 1988 se presentó en el Registro General de este Tribunal escrito que recibió el núm. 1689/88, y que, suscrito por don Heriberto García Seijo, Letrado de la Junta de Galicia, formula en nombre de ésta, recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de la Ley 22/1988, de Costas, que a continuación se relacionan: arts. 21.3, 22 (y en la medida que guardan conexión con él también los arts. 23.2, 25, 26.1, 27.2, 28.1 y 29), 30.1 b) (en cuanto al párrafo «sin que a estos efectos, la densidad de edificación pueda ser superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para edificar en el término municipal respectivo») 33.3 y 4, 34, 52.1, 53.1, 57.2, 84.1, 90 c), 110 b), c) y f), 111.1 a), b) c) y d), 112, 114, 115, 117 y 118. Disposiciones transitorias tercera (núms. 3 y [núm. 2, apartados b) y c)] y quinta (núm. 1) y Disposición final primera, párrafo 2.º

Por providencia de 7 de noviembre del mismo año, la Sección Segunda acordó la admisión a trámite de dicha demanda y acordó los traslados oportunos.

B) El 28 de octubre tuvo entrada igualmente en el Registro General de este Tribunal escrito al que se dio el núm. 1708/88, suscrito por don Pedro Antonio Aguiló Monjo, Jefe de la Asesoría Jurídica de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, quien, en nombre de ésta, formula recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la misma Ley de Costas: arts. 13, 22, 23, 25, 26.1, 27.2, 28.1.2, inciso segundo, 29, 30.1, 33.3, 4 y 5, 34, 38.1, 49, 52.1, 53.1, 54, 57.2, 84.1, 110 b), c), d), f) y h), 112, 115, 117 y 118, Disposiciones transitorias primera, tercera, cuarta [2 c)] y quinta, 1, y Disposición final primera, 2.

Dicho escrito fue admitido a trámite por providencia de la Sección Cuarta, de 7 de noviembre.

C) El mismo día 28 de octubre se registró también de entrada, bajo el número 1711/88, escrito en el que el Letrado del Gobierno Vasco don Miguel I. Legarda Ugarte formula recurso de inconstitucionalidad contra los siguentes preceptos de la Ley de Costas: arts. 3.1 a); 4.1, 2 y 4 a.11, 5; 6.1; 9.1; 11; 12.5: 13.1; 15; 18.1; 21 a 24; 25.1 a) a d) y f); 25.2 y 3; 26; 28; 29; 30.1; 31.2; 32.1 y 2; 33.4 y 5; 34.1 b), c) y e); 36; 37.2; 38; 44.1.5 y 6; 46 a 50; 52.1; 53.1; 55.2; 56.3; 57.2; 64; 67; 68; 71; 79.1 k); 84.1; 86 b); 90 c), e), f), h), i) y l); 111.1 a), b), c) y d); 111.2 y 3; 112; 115 d); 117 y 118; Disposiciones transitorias primera, 3 y 4; segunda, 1 y 2; tercera; cuarta, 1 y 2 c); quinta y séptima, 1 y 3, Disposiciones adicionales primera, tercera y cuarta, Disposición derogatoria primera, apartado 3, en cuanto que deroga el art. 14 de la Ley de Puertos.

El mencionado recurso fue admitido a trámite mediante providencia de 7 de noviembre de 1988.

D) Bajo el núm. 1715/88 se registró la entrada, también el 28 de octubre, del escrito por el que don Francesc Pau i Vall en nombre del Parlamento de Cataluña, presenta recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de la Ley de Costas que a continuación se indican: arts. 22.1; 23.2; 25.2 y 3; 26; 28.2 segundo inciso, 3 y 4; 29.2 segundo inciso; 30.1 b); 49.2; 110 b), c), f) y l); 112 c); 115 c) y d); 118; Disposiciones transitoria tercera y transitoria cuarta 2 c).

El recurso fue admitido a trámite por providencia del día 7 de noviembre del mismo año.

E) El día 28 de octubre se presentó igualmente escrito registrado bajo el número 1717/88, en el que el Procurador don Rafael Torrente Ruiz, asistido por el Abogado don M. Pardo Castillo, en nombre de la Comunidad Autónoma de Cantabria, impugna, por inconstitucionalidad, los siguientes preceptos de la Ley de Costas: arts. 22; 23; 25; 26.1; 28.1.2 y 4, 30; 33.3.4 y 5; 34; 35.2; 46; 56; 57; 58; 62; 86.3; 110 b), f), g) y h); 112, 117.8.9; 13.1 y 2; 21.1; 31.2; 33.1; 101.2; 15.1.2.3 y 4; 16; 55.1 y Disposiciones transitorias primera y tercera.

El recurso fue admitido a trámite por providencia del día 7 de noviembre siguiente.

F) También el 28 de octubre y registrado bajo el núm. 1723/88, se presentó recurso de inconstitucionalidad en nombre del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, contra la misma Ley de Costas. El recurso, suscrito por doña María Teresa Pagés Bertrán y don Xavier Castrillo Gutiérrez impugna en particular los siguientes preceptos: arts. 3.1 a); 20; 21; 22; 23; 24; 25; 26; 27.3; 28; 29; 30; 31.1; 32.2; 33.2, 3, 4 y 5; 34.1 letras a), b), c) y e); 44.5 y 6; 49.2; 52.1; 56.1 y 3; 57; 58; 59; 61; 62; 86; 87; 90 c), e) y f); 91.2 e), f) último inciso, g) y h); 93 c) párrafos primero y segundo; 110, letras b), c) d), f), g), h), i) y l); 111.1 a), b) y c); 112, 114, 115 b), c) y d); 117; 118; Disposiciones transitorias tercera 1, 2, 3, 4 y 6; cuarta 2 b) y c); séptima 1 y 3; Disposiciones adicionales tercera 1 y 3, y quinta, 2, y Disposición final primera, párrafo segundo.

El recurso fue admitido a trámite por providencia del día 7 de noviembre.

G) El día 29 de octubre impugna igualmente el Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Canarias la Ley de Costas, en escrito suscrito por don Javier Verona Gómez-Acedo, registrado bajo el núm. 1728/88. Los preceptos legales cuya inconstitucionalidad se denuncia son los siguientes: arts. 21, apartado 3; 22; 23; 24; 25; 26; 27, apartado 3; 28, apartados 2 y 3; 30, apartado 1 b); 33, apartado 3; 34; 49; 50; 110; 112 y Disposición transitoria tercera.

El recurso fue admitido a trámite el día 7 de noviembre.

H) El mismo día 29 de octubre, don Federico Trillo-Figueroa, en nombre de 50 Diputados, presenta igualmente escrito, registrado bajo el núm. 1729/88, en el que impugna por inconstitucionalidad los siguientes preceptos de la Ley de Costas: arts. 114, en conexión con el 21.3 y 22.2, Disposiciones transitorias tercera y cuarta, en conexión con los arts. 23, 25 y 30.

Mediante otrosí, interesa que se solicite del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, del Gobierno y de las Cortes Generales el expediente de tramitación de la Ley.

Por providencia de 30 de noviembre se admitió a trámite el recurso y se recabó el envío del expediente mencionado.

1) El día 2 de noviembre tuvo entrada en el Registro General del Tribunal, en donde recibió el núm. 1740/88, escrito suscrito por don A. Carles Vento, don A. Ortiz Armengol y don F. Raya Medina, en el que, en nombre de la Generalidad Valenciana, se solicita la declaración de inconstitucionalidad de los siguientes preceptos de la Ley de Costas: arts. 21.3; 22; 28.1 y 2; 29; 30; 34; 35.2; 44.5; 49.2; 52.1; 86; 110 b), c) y 1); 111.1 a), b), c) y d); 112 y 118.

En su escrito de comparecencia, de 16 de noviembre de 1988, el Abogado del Estado solicitó la acumulación de todos los recursos indicados que, previa audiencia de los recurrentes, que mostraron su conformidad, el Tribunal acordó, por Auto de 24 de enero de 1989, en el que también se concedió al Abogado del Estado un nuevo plazo de quince días para alegar, tanto sobre el fondo de los recursos como sobre la solicitud de suspensión del art. 112 a) y c) de la Ley de Costas, formulada por el Gobierno de Canarias.

Por Auto de 14 de marzo, se denegó la solicitud últimamente mencionada.

Con anterioridad a ello, mediante escrito fechado en 24 de febrero, la Abogacía del Estado presentó escrito de alegaciones en el que solicitaba la íntegra desestimación de todos los recursos de inconstitucionalidad presentados.

Recibidos que fueron los expedientes solicitados en el recurso formulado por don Federico Trillo-Figueroa, por providencia de 8 de junio de 1989, se dio vista de ellos a las partes, a las que se concedió el plazo común de ocho días para exponer lo que estimasen procedente. Dentro del plazo concedido, presentó escrito de alegaciones el Abogado del Estado.

2.A) El día 2 de diciembre de 1988, en escrito registrado bajo el núm. 1953/88, doña Silvia Grau i Bertrán interpuso, en nombre de la Generalidad de Cataluña, conflicto de competencia frente al art. 8 del Real Decreto 833/1988, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 20/1986, básica de residuos tóxicos y peligrosos.

Admitido a trámite el conflicto mediante providencia de 12 de diciembre, por Auto de 4 de abril de 1989, previa audiencia de todas las partes y sin oposición de ninguna de ellas, el Tribunal acordó la acumulación de este conflicto a las actuaciones seguidas en los recursos de inconstitucionalidad, ya acumulados, referidos en el número anterior y otorgar nuevo plazo para alegaciones a la Abogacía del Estado, que las efectuó dentro de él.

B) Frente al Real Decreto 1741/1989, por el que se aprueba el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, se han planteado los conflictos de competencia que a continuación se indican:

a) Gobierno Vasco, mediante escrito de 3 de abril de 1990, suscrito por don Miguel I. Legarda Uriarte y registrado bajo el núm. 866/90. Impugna los arts.: Título 1, bienes de dominio público marítimo terrestre, los arts. 4 a); 6 (excepto su apartado 2.º, primer inciso); 8 b) y c); 18.2; 28.2, 3 y 4; 38.2, 3, 4 y 5; Disposición transitoria trigésima 2, 3 y 4; Disposición transitoria cuadragésima 2 y 3; Disposición transitoria quincuagésima 2; Título II, limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo terrestre, capítulo primero de este título, objetivos y disposiciones generales, los arts. 41.2 y 3; y 42.4; 42.2 y 3; capítulo segundo, servidumbres legales; sección primera, servidumbre de protección, arts. 43.3, 4, 5 y 6 b) y último párrafo; 44.3 (excepto último párrafo) y 4; 45.2, 3, 4 y 5; 46.2 y 3; 48.3; 49.1; 50.2; 49.2, 3, 4, 5, 6 y 7 y 50.1; sección segunda. Servidumbre de tránsito, art. 5 1.4; sección tercera. Servidumbre de acceso al mar, arts. 52.3 y 4; 55; 53.2; capítulo tercero, otras limitaciones de la propiedad, arts. 56.2 y 3; 57.2, 3 y 4; capítulo cuarto, zona de influencia, arts. 58.2 y 3; otras regulaciones del Reglamento de Costas no contenidas en su Título 11, con proyección en la zona colindante a la demanial costera, arts. 9.3, 4 y 5; 21.4; 31.3 y 5; 94.2; 95.2; 110.3 y 4; 203.1 c); 142.2; 184 b), d), f) y g); 204.4; 204.1 c); 210.4 y 5; Disposiciones transitorias séptima 2 a 6; octava 2 a 6; novena 2 y 3, y undécima 3, duodécima 2 y 3; decimotercera 3, 4 y 5; decimoctava 2; vigésima 2; Disposición adicional primera 2 y 3. Título III, utilización del dominio público marítimo terrestre. Capítulo primero, disposiciones generales, arts. 60.2 y 3; 61. 2; 63; 64.4; 65; 66; 68.2, 3 y 4; 69; 70; 71.2; 72; 78.2 [excepto el segundo párrafo de la letra b)]; 80.2; 81.3; capítulo segundo, proyectos y obras, arts. 85.2; 88; 89; 90.2; 92; 93; 94.2; 95.2. Capítulo tercero, Reservas y adscripciones, arts. 102.3; 103.2 y 3; 104.3; 106.2 y 3; capítulo cuarto, Autorizaciones, sección primera, arts. 108.3 y 4; 109.5; 110.3 y 4; 111; 112; 113 a 123; 124; 128; 111.3 a 11 (ambos inclusive); 115.4; 118; 126; 128; capítulos quinto y sexto, concesiones y disposiciones comunes a autorizaciones y concesiones, arts. 129.2 y 3 (excepto su inciso final); 131.3 y 4; 133.2; 134.2, 3, 4, 5, 6 y 7; 135.2; 136.2; 137.3 y 5; 138.2, 3, 4 y 5 y 139; 140.3; 141.2; 142.2; 143 (excepto su núm. 2.º) 144.2; 145.2 y 3; 146.2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8 [excepto la letra b)], 9, 10, 11 y 12; 149.2; 150; 151; 152.3 y 4; 154 [excepto a cánones y tarifas de la letra d) del apartado 21; 155.2 y 3; 156.3; 157.2, 3 y 4; 158.2; 159.2 y 3; 161, 162.2; 164.2; Disposiciones transitorias decimotercera 2 a 5; decimocuarta 3 a 8; título IV, régimen económico financiero de la utilización del dominio público marítimo terrestre, art. 173.2 y 5. Título V, infracciones y sanciones, arts. 176.2 y 3; 177.2 y 3; 182.2; 184; 185.2; 186; 187.2; 188.2 y 3; 189.5; 194.4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14. Título VI, Competencias Administrativas, arts. 203.3; 204.4, 5 y 6; 205.2, 3 y 4; 209.3; 210.4 y 5.

Fue admitido a trámite por providencia de 23 de abril de 1990.

b) Junta de Andalucía, por escrito de 6 de abril, registrado bajo el núm. 897/90, y suscrito por don Nicolás González Deleito. Impugna el art. 103.2.

Fue admitido a trámite por providencia de 23 de abril.

c) Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, mediante escrito de 6 de abril, suscrito por don P. A. Aguiló y don J. R. Ahicart Sanjosé y registrado bajo el núm. 902/90. Impugna los arts. 41; 42; 43; 45; 46; 47; 48; 49; 50; 51.2; 51.4; 52.2; 52.3; 52.4; 56; 57; 58.1; 58.3; 64.3; 64.4; 65; 67; 68; 71; 72; 73; 74; 81; 103; 104; 105; 106; 107; 109.1; 109.2; 111; 112; 114.2; 203.1 b); 203.1 c); 203.1 d); 203.1 f); 203.1 h); 205.1 a); 205.1 b); 205.1 c); 205.1 d); 205.2; 208; 211 y las Disposiciones transitorias séptima, octava, novena, décima, undécima, decimotercera, punto 1, apartado c), y decimocuarta, apartado I.

Fue admitido a trámite también por providencia de 23 de abril.

d) Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, mediante escrito de 6 de abril, registrado bajo el núm. 903/90, y suscrito por don Xavier Castrillo Gutiérrez. Impugna los arts. 3.1 a); 39; 40; 41; 42.1; 43.1 y 2; 44.1 y 2; 45.1; 46.1; 47; 48.1 y 2; 51.3; 52.1 y 2; 53.1; 54; 56.1; 57.1; 58.1 a) y b), 58.2; 59.1; 61.1; 64.2; 64.3; 67; 68.1; 71.1 a); 71.1 b); 71.1 c); 71.1 e); 94.1; 95.1; 104.1; 109.1; 113.1 y 3; 114; 115.1, 2 y 3; 116.1; 117; 119.1; 120; 122; 123; 174 c); 174 e); 174 f); 175.2 e); 175.2 f); 175.2 h); 177.1 c) párrafo 1.º; 177.1 c) párrafo 2.º; 203.1 b), c), d), f), g), h) y l); 204.1 a); 204.1 b); 204. ac; 205.1; 207.1; 208 b), c) y d); 201.1; 210.2 y 3; 211; Disposiciones transitorias séptima, octava, novena, décima, undécima 2, decimotercera 1 b) y c); vigésima l; Disposición adicional tercera 3; 6.5; 8.c); 40.3; 44.3; excepto el último párrafo; 45.2, 3, 4 y 5; 46.2; 48.3; 50; 51.4; 52.3 y 4; 53.2; 55; 56.2; 61.2; 63; 64.4; 65.1 y 2; 68.2 y 3; 70; 79.2; 88; 89; 94.2; 103.2 y 3; 104.3 en su último inciso; 105; 109.5; 111.3 al 11; 128, 129; 140.3; 141.2; 149.2; 150; 155.2 y 3; 162.2; 205.2 y 3; 206.4 párrafo primero; 210.4 y 5. Disposiciones transitorias duodécima 3, decimotercera 3 y 4, vigésima 2, vigesimotercera último inciso.

Fue admitido a trámite por providencia de 23 de abril.

e) Por Auto de 11 de julio, oídas todas las partes, que manifestaron su acuerdo, el Tribunal decidió la acumulación de los conflictos relacionados en el presente número de estos antecedentes a los recursos y conflictos que se mencionan en el número anterior y concedió al Abogado del Estado el plazo de veinte días para la presentación de alegaciones, que efectivamente fueron presentadas dentro del plazo otorgado.

3.Como fundamentación jurídica general de la impugnación particularizada de los diversos preceptos contenidos en los Títulos I, y, sobre todo, II y Disposiciones transitorias y adicionales de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante L.C.) las Comunidades Autónomas recurrentes formulan una serie de consideraciones previas que pueden sintetizarse de la forma siguiente:

a) La L.C. ha procedido a una verdadera reformulación del orden de competencias, pues el Estado no dispone de título competencial alguno que pueda avalar la promulgación de una Ley como la aprobada, que, siendo tan amplia, completa y detallada, viene a desconocer las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas. Competencias que, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 148.1.3 C.E., han sido asumidas en términos de exclusividad en la materia de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda», mencionando, incluso -a excepción del Estatuto de Autonomía de Cantabria (art. 22.3), ya más específicamente, la «ordenación del litoral» (art. 9.9 EAC; 10.31 EAPV, 27.3 EAG; 13.8 EAA 31.9 EAV; 34.3 EA Canarias y 10.3 EAB), lo que significa que esas competencias se proyectan terri- torialmente hasta la misma orilla del mar, sin que sea óbice a ello el que existan enclaves de titularidad pública estatal como son las playas y la zona marítimo-terrestre y que, además, son competencias que tienden a facilitar una ordenación completa y total de los espacios, integrándose en la misma los diversos aspectos ambientales, paisajísticos, culturales, etcétera.

Pues bien, siendo incuestionable que la finalidad de la Ley que se impugna es la de proteger el litoral y salvaguardar sus condiciones naturales, siendo la competencia sustancialmente actuada la contemplada en el art. 148.1.3 C.E. y en los correlativos preceptos de los Estatutos de Autonomía, el Estado, al carecer de una competencia similar a la de las Comunidades Autónomas, sólo podrá intervenir en los diversos aspectos que integran la ordenación de las costas en la medida en que le habiliten para ello sus diferentes competencias sectoriales. Ello es así porque no cabe apelar al art. 149.1.1 C.E., aduciendo que la regulación de la función social de la propiedad afecta a las posiciones jurídicas fundamentales de los ciudadanos, ni es admisible tampoco la pretensión de justificar la Ley en su conjunto al amparo del art. 149.1.23 o, en última instancia, del art. 132.2, en conexión con el 149.1.18, todos de la C.E.

En efecto, tratar de mantener la constitucionalidad -por razón de la competencia de la regulación que la Ley establece por razón de su incidencia en la función social de la propiedad y, por tanto, en el art. 149.1.1 C.E., supone desconocer la doctrina de la STC 37/1987, fundamentos jurídicos 8.º, 9.º y 10.º

Asimismo, tampoco la protección medio-ambiental y las competencias que el Estado ostenta al respecto (art. 149.1.23 C.E.) pueden justificar la Ley en su conjunto, sin olvidar que el concepto de medio ambiente queda referido, a pesar de su carácter complejo e interdisciplinario (STC 64/1982), a la protección y conservación de la naturaleza (STC 80/1985), presentando así un alcance mucho más restringido y limitado que la materia «ordenación del territorio» y, como especificación de la misma, que la de «ordenación del litoral», al consistir ésta en la asignación razonada y planificada de los diversos usos a que se destina el territorio. De ahí que la materia ordenación del territorio y del litoral deba prevalecer sobre la de medio ambiente, ya que ésta queda condicionada en su contenido por aquélla, sin perjuicio de que se constituya en una específica función pública, pero dentro o a partir de las determinaciones de la ordenación del territorio, que a su vez ha de inspirarse en los dictados del art. 45 C.E.

Y, por último, el art. 132.2 C.E. no atribuye titulo competencial alguno al Estado (SSTC 58/1982 y 77/1984), de manera que no hay incompatibilidad entre el carácter demanial de los bienes y el ejercicio de competencias por las Comunidades Autónomas, aun cuando se proyecten sobre tales bienes, por cuanto el carácter demanial de los espacios marítimos no significa, obviamente, que no constituyan parte del territorio de las Comunidades Autónomas, en el que éstas ejercitan las competencias que les corresponden. Por lo demás, si bien el art. 149.1.18 C.E. reconoce al Estado la competencia sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, incluyéndose en las mismas las relativas al régimen jurídico de los bienes de dominio público (STC 5811982), el contenido de ese régimen jurídico queda perfilado por el propio art. 132.2 C.E., sin que pueda incluirse en el mismo aquello que no sea protección específica del demanio, de manera que el referido título materialmente tampoco puede facultar al Estado para regular la totalidad de las cuestiones que plantea la ordenación de las costas. Y en todo caso, aun cuando se admitiese el dominio público como un título concurrente con la ordenación del territorio y del litoral, no por ello tendría cabida la aplicación preferente de aquél, al tener que darse primacía al título competencial más específico (SSTC 80/1985 y 68/1987).

Por todo ello, las competencias de que dispone el Estado afectan sólo a extremos parciales de la Ley, ya sea en unos casos en términos de exclusividad (v. gr.: vigilancia costera), ya lo sea compartidamente, al haber retenido la competencia legislativa en su integridad (v. gr.: vertidos), o más limitadamente aun, la competencia sobre la legislación básica (v. gr.: medio ambiente), lo que conduce a afirmar que, en concreto, el tratamiento que se da en el Título II de la Ley a los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre, estableciendo una regulación pormenorizada que excede del contenido propio del régimen jurídico demanial, supone una invasión de diversos sectores competenciales de las Comunidades Autónomas y, en especial, del relativo a la ordenación del territorio y del litoral y al urbanismo.

En definitiva, todo contenido normativo de la Ley que suponga materialmente una ordenación del litoral o tenga un contenido urbanístico o de ordenación del territorio, deberá ser constitucionalmente rechazado por invadir las competencias autonómicas.

b) Asimismo -y es la Generalidad de Cataluña en particular la que formula la advertencia-, en la Ley que se impugna faltan indicaciones respecto a qué previsiones de la misma tienen el carácter de básicas y cuáles no, a los efectos de posibilitar el ejercicio pacífico de las competencias estatales y autonómicas resultantes de los arts. 149.1.23 C.E. y 10. 1.6 EAC, respectivamente, no ajustándose, pues, a la doctrina de las SSTC 69 y 80/1988.

Más aún: aquellos preceptos de la Ley que, teniendo como verdadera finalidad la protección y la conservación física del litoral, desciendan a regular agotadoramente la materia, ocupando todo el espacio normativo disponible, no sólo excederán del concepto material de bases, sino que también se opondrán al concepto formal, puesto que al mezclar lo básico con lo que no lo es carecerán, en principio, de aquella estructura -orden interno- que permite inferir con naturalidad su carácter de normas básicas.

Y, de otra parte, el legislador estatal está, asimismo, obligado a distinguir los preceptos de la Ley que tienen vigencia directa y los que solo la tienen supletoria. No haberlo hecho, funda suficientemente la sospecha de que la Ley ha sido concebida para su aplicabilidad directa en todo el territorio estatal.

c) Por último, también se señala, en general, que no es razonable la regulación uniforme que ha establecido la L.C., dado que las costas españolas requieren de normas y planes particulares que atiendan a las necesidades concretas, correspondiendo asumir el protagonismo a las Comunidades Autónomas y a los Municipios, al tratarse de la ordenación del litoral como especifición o subespecie que es de la ordenación territorial y del urbanismo.

Esa unifomidad, concretada en la identidad de limitaciones y servidumbres impuestas a las zonas colindantes con el dominio público, atenta, pues -puntualizan las representaciones de las Comunidades Autónomas de las Islas Baleares y de Cantabria contra el principio de autonomía que el art. 137 C.E. garantiza a las Comunidades Autónomas y supone una quiebra profunda del régimen de descentralización política.

4.Por su parte, el Abogado del Estado también expone una serie de consideraciones previas y generales sobre la totalidad de la Ley y los diversos Títulos de que consta.

a) Respecto del Título I de la Ley impugnada, tras señalar, con cita de la STC 227/1988, que el art. 132.2 C.E. contiene una reserva de ley estatal, de manera que corresponde al legislador estatal, al amparo del art. 149.1.1 y 8 C.E., trazar la línea de separación entre propiedad pública (demanio natural) y propiedad privada, añade que la sustancia jurídica del dominio público no puede reducirse a una mera relación de propiedad (pública) carente de toda virtualidad para la atribución de potestades administrativas sobre los bienes que son objeto de esa calificación, ya que, antes bien, de esa titularidad necesariamente derivan potestades bien específicas.

b) Asimismo, en el apartado IV de sus alegaciones, el Abogado del Estado examina las impugnaciones dirigidas contra el Título II -en su totalidad, a excepción del art. 27.1 -, las Disposiciones transitorias tercera, cuarta y séptima y las Disposiciones adicionales primera, tercera y cuarta de la L.C. señalando, con carácter previo, que la cuestión central que se plantea consiste en saber si los preceptos del Título II de la L.C. vulneran o no las normas de competencia contenidas en el art. 148.1.3 C.E. y en los diversos Estatutos de Autonomía relativos a la ordenación del territorio y al urbanismo.

La tesis que mantiene al respecto la Abogacía del Estado es que los órganos autonómicos y locales que ejerzan potestades de ordenación territorial y urbanística -en particular la de planeamiento- deberán respetar los preceptos, todos los preceptos, de cualquier norma estatal adoptada dentro de las competencias propias del Estado que sean de aplicación directa e inmediata. Podrá discutirse si esas normas estatales con pretensión de aplicación directa están o no amparadas verdaderamente por títulos estatales de competencia -es decir, si son o no conformes con el orden de competencia-, pero no se puede sostener que sean inconstitucionales simplemente porque incidan en la competencia autonómica de «ordenación del territorio y urbanismo». Si los planes urbanísticos vinculan a la Administración del Estado (art. 57.1 Ley del Suelo), tan formidable capacidad autonómica y local de sujetar a la Administración central tiene la contrapartida de que esa potestad de planeamiento pueda ser lícitamente limitada por las Cortes Generales, a condición de que esos límites respeten el orden de competencia y la autonomía local.

Y lo mismo cabe afirmar, además, respecto de las decisiones o actos de aplicación adoptados por órganos estatales de acuerdo con el orden de competencia, de manera que -de acuerdo con lo declarado en la STC 227/1988 [fundamento jurídico 20 c)]-, siempre que el Estado cuente con un título competencias específico para ello, el entrecruzamiento de competencias obliga a la coordinación entre las Administraciones implicadas.

En el presente caso, el Estado cuenta a su favor con tres títulos que justifican los preceptos incluidos en el Título II de la L.C.: en primer lugar, el previsto en el art. 149.1.1 C.E., ya que debe existir un minimum básico de homogeneidad en las limitaciones de derechos civiles -de los «terrenos colindantes» con el dominio público- en todo el territorio nacional; en segundo lugar, el relativo a la legislación civil a que se refiere el art. 149.1.8 C.E., por cuanto en el Título II de la L.C. hay normas que claramente han de conceptuarse como legislación civil en sentido material a la luz de la doctrina contenida en la STC 227/1988, fundamento jurídico 22; y finalmente, el contenido en el art. 149.1.23 C.E., relativo a la legislación básica del medio ambiente.

5.Tras las referidas consideraciones de carácter general, del Título I de la Ley se impugnan los siguientes preceptos:

a) El art. 3.1 a) se opone, a juicio de la Generalidad de Cataluña, al principio de seguridad jurídica, al haberse establecido que la zona marítimo-terrestre se extiende hasta «donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos», a diferencia del criterio establecido en la legislación anterior (art. 1 de la Ley de Puertos, de 19 de enero de 1928, que recogía lo ya establecido en la Ley de 7 de mayo de 1880) de «las mayores olas en los temporales conocidos». De este modo, aparte de demanializarse una apreciable porción del litoral que era hasta ese momento propiedad privada, se introduce un grave factor de inseguridad jurídica, ya que siempre podrán surgir dudas acerca de cuál haya podido ser «el mayor temporal conocido», sin olvidar que ha podido ser un temporal de carácter insólito.

Junto a ello, no puede desconocerse que si las alteraciones introducidas ahora en las definiciones que daba la Ley de Costas de 1969 son artificiosas, en el sentido de carecer de justificación objetiva y razonable, necesariamente habrá que tacharlas de inconstitucionales. O tal como afirma con carácter general el Gobierno Vasco: debe tenerse presente que la regulación por Ley de instituciones garantizadas por la C.E. tiene que hacerse de modo que continúen siendo recognoscibles por la idea que sobre ellas tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, ya que, en caso contrario, la Ley atentará contra la C.E., razón por la cual -añade ahora la representación del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares-, dado que los conceptos utilizados por el art. 132.2 C.E. responden a las definiciones legales que existían en el momento de su aprobación (Ley de Costas de 1969), la ampliación del concepto de zona marítimo-terrestre, que realiza la Ley de Costas de 1988, constituye una afectación ex lege que no puede vincularse ni justificarse directamente en la propia C.E., lo que comportará la necesidad de indemnización, vía expropiación, si con ello se produce el efecto de que una propiedad privada pase a integrar el dominio público (art. 33.3 C.E.).

Por su parte, el Abogado del Estado considera que bien puede afirmarse que el art. 3 de la L.C. no es una norma meramente interpretativa, vulneradora del límite existente entre poder constituyente y legislador constituido, sino que la precisión legislativa de los conceptos zona marítimo-terrestre o playa es el único modo de hacerlos operativos, correspondiendo a la libertad de configuración del legislador «la opción de definir» en el sentido en que se ha hecho en el referido artículo 3 L.C. (SSTC 183/1988, fundamento jurídico 3.º, y 250/1988, fundamentos jurídicos 2.0 y 3.0). Por ello debe rechazarse la tesis del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, ya que la petrificación semántica en que se apoya carece de toda razón de ser. Ni se puede dar por supuesto que los conceptos utilizados por el art. 132.2 de la C.E. hayan de tener un significado único, ni tampoco cabe restringir su campo semántico, haciendo de mejor condición a un legislador (el de 1969) determinado por contingencias de la historia.

Por lo demás, en relación a la impugnación del art. 3.1 a), añade el Abogado del Estado que «temporales conocidos» es un concepto con mayor posibilidad de ser aplicado con resultados previsibles que el anterior de «temporales ordinarios», sin que sea aceptable sostener que la expresión «mayores temporales conocidos» «amplía anticipadamente» la zona marítimo- terrestre, ya que lo sucedido una vez puede volver a ocurrir.

b) El Gobierno Vasco considera que los arts. 4 (excepto su apartado 3) y 5 (excepto la expresión «en cuyo caso serán de dominio público su zona marítimo-terrestre, playas» y la referencia a los arts. 3 y 4 con el alcance dado a los mismos), vulneran las competencias autonómicas relativas a la ordenación del territorio y del litoral (art. 10.31 EAPV), por cuanto conllevan unas consecuencias jurídicas idénticas a las de las «leyes meramente interpretativas» (STC 76/1983, fundamento jurídico 1.º).

Sin embargo, para el Abogado del Estado, los apartados 1 a 6 del art. 4 y el artículo 5 de la L.C. completan la enumeración de bienes de dominio público natural marítimo-terrestre que pertenecen al Estado atendiendo a unas ciertas características naturales homogéneas que comportan esos tipos o clases de bienes, hallándonos, pues, en el caso del primer inciso del art. 132.2 de la C.E. Y también pueden quedar amparados en la referida previsión constitucional los apartados 7, 8 y 9 del art. 4, aun cuando, en estos casos, la afectación no se produzca simplemente en virtud de la mera descripción normativa -general y abstracta- de categorías de bienes carac- terizados por unos ciertos rasgos materiales homogéneos, siendo necesario, a tal efecto, la concurrencia de ciertos hechos, actos o negocios jurídicos particulares.

Distinto es, no obstante, el caso de los apartados 10 y 11 del art. 4, ya que aquí la titularidad de los bienes es accesoria de las competencias estatales reconocidas por el art. 149.1.20 de la C.E.

En definitiva, el art. 132.2 de la C.E. no impide que puedan añadirse otros tipos de bienes por decisión del legislador estatal con arreglo al primer inciso del art. 132.2 de la C.E. o en atención a su accesoriedad a la competencia estatal ex art. 149.1.20 C.E., por lo que, frente a la impugnación del Gobierno Vasco, de ninguna manera pueden calificarse los arts. 4 y 5 como preceptos «meramente interpretativos» de normas constitucionales de distribución de competencias.

c) También se extiende la impugnación del Gobierno Vasco a los artículos 6.1, 12.5 y 15 por conexión con el Título II; Disposición transitoria primera, 3 y 4, y Disposición transitoria segunda, 1 y 2; y a los artículos 9.1, 11, 13.1 y 18.1; dada su conexión con los arts. 3, 4 y 5.

Baste señalar ahora que en relación al art. 6.1 de la L.C., el Abogado del Estado considera que al haber sido imnpugnado por su conexión con el Título II, el análisis debe quedar remitido al estudio de referido Título, al igual que el art. 12.5.º Y en cuanto al art. 11, debe rechazarse la pretendida inconstitucionalidad por conexión con los arts. 3.1.º a), 4 y 5.

d) Por su parte, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria afirma que los artículos 8 y 9 no respetan los derechos adquiridos en relación a las marismas y a las playas privadas, apelando a tal efecto a lo dispuesto en el art. 92 del Reglamento de Puertos, de 19 de enero de 1928, sobre concesiones de marismas.

Sin embargo, para el Abogado de Estado, la imputación dirigida a los artículos 8 y 9 de la L.C., que no parece ser otra que la de vulnerar los artículos 33.3 y/o 9.3 de la C.E., en realidad ha de considerarse referida a la Disposición transitoria primera de la L.C. que más adelante se examinará.

e) El art. 13, a juicio del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria, contradice el principio de separación de poderes e infringe el art. 106.1 C.E., al equiparar el acto de deslinde a una Sentencia firme, siendo sobre este particular mucho más respetuosa la Ley de Costas de 1969 (art. 6.3).

La inconstitucionalidad del art. 13 se mantiene, igualmente, por la representación de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, argumentando que al no haber ampliado el art. 132.2 C.E. el ámbito material del dominio público y no conllevar, por tanto, transformación alguna de la propiedad privada en dominio público, la modificación que se ha producido en las consecuencias jurídicas del deslinde administrativo sin prever efecto indemnizatorio resulta inconstitucional (art. 33.3 C.E.).

Por el contrario, el Abogado del Estado afirma que la eficacia jurídica del deslinde que se prevé no desmiente su carácter de acto administrativo sujeto a control judicial, contencioso- administrativo y civil. El art. 13.1, en suma, parte del supuesto normal de deslinde administrativo válido, mediante el cual se determina en concreto un bien de dominio público, lo que no significa que sea ya jurisdiccionalmente inalterable, pues en ese caso, obviamente, se infringirían los arts. 1.1, 9.1 y 3, 103.1 y 106.1 de la C.E. No hay, por ello, sustracción indebida de una actividad administrativa al control jurisdiccional.

Tampoco el art. 13.1 de la L.C. infringe el art. 33.3 de la C.E., ya que el deslinde administrativo no es un mecanismo inmune jurisdiccionalmente, mediante el cual el Estado pueda apropiarse sin indemnización de los fondos privados, sin que la mera descripción general y abstracta de la eficacia del deslinde que se prevé entrañe ablación o privación forzosa singular de derechos patrimoniales privados.

Por lo demás, el inciso final del apartado 1 del art. 13 es corolario de principio enumerado por el art. 8 de la misma L.C. y éste, a su vez de los principios constitucionales declarados por el art. 132.1 de la C.E., de manera que viene a establecerse ahora que el dominio público marítimo- terrestre tiene una publicidad de fuerza superior a la tabular, derivada de las características naturales fijadas por la C.E. y la Ley.

Y en cuanto al apartado 2 del art. 13, ningún reproche de inconstitucionalidad puede prosperar, ya que, en primer lugar, el mandato legal de rectificar las situaciones registrales contradictorias es una consecuencia más del art. 8 de la L.C., estando dentro de los límites institucionales la depuración de las inexactitudes registrales (arts. 39, 40 y concordantes de la Ley Hipotecaria). De otra parte, la inscripción registral se deja al criterio de la Administración, que a la vista de las circunstancias decidirá si la publicidad tabular añadida es o no conveniente para el bien demanial. Y, finalmente, se desplaza sobre el particular la carga de reivindicar su propiedad, siguiendo así el criterio ya establecido por la jurisprudencia civil, sin que para nada se cambien artificialmente las posiciones procesales «naturales» de las partes.

f) En cuanto a los arts. 15 y 16, la C.A. de Cantabria considera que son contrarios al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.), ya que no se especifica el plazo para concluir el expediente de deslinde o se demora sin razón el proceso de inmatriculación.

Sin embargo, el Abogado del Estado considera que los apartados 1 a 3 del art. 15 son normas protectoras del dominio público marítimo-terrestre que pretenden evitar la creación de apariencias registrales contrarias a la integridad, indisponibiliidad o régimen de utilización de aquel demanio; y, a la vez, son normas protectoras de la seguridad del tráfico jurídico privado, tratando de evitar precautoriamente el acceso a la publicidad tabular de fincas aparentes en cuya adquisición pudieran quedar defraudados o perjudicados terceros de buena fe. Se justifica por ello, que los referidos apartados del art. 15 queden amparados en los apartados 1 (en relación con el art. 33.1 C.E.) y 8 del art. 149.1 C.E., sin que ninguna relación guarden con las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio o del litoral.

Asimismo, el apartado 4 del mismo art. 15 no es ni reiterativo ni innecesario, y aunque lo fuese, no por ello sería inconstitucional, debiéndose tener en cuenta que la duración máxima del procedimiento ya esté establecida con carácter general por el art. 61 de la Ley de Procedimiento Administrativo y que el Reglamento General de la L.C. pormenorizará los términos y plazos.

Las consideraciones expuestas a propósito del art. 15 son trasladables al art. 16, que, además, se impugna sin aportar argumento alguno.

g) Por último, la impugnación del art. 18.1, por conexión con el artículo 4, apartados 5 y 10, decae automáticamente una vez demostrado que éste no es inconstitucional.

6.Dentro ya del Título II, relativo a las «limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo- terrestre», la impugnación particularizada de los diversos preceptos se razona, de acuerdo con las consideraciones generales ya expuestas, de la siguiente forma:

a) Algunas prescripciones del art. 20 -como la relativa a la prevención de las perjudiciales consecuencias que para el dominio público puedan derivarse de obras e instalaciones, o la que se refiere al mantenimiento de la accesibilidad a las pertenencias públicas y a la defensa de los fines de uso general a que están destinadas- son tachadas de inconstitucionalidad por la Generalidad de Cataluña, ya que, al ser medidas de protección física y no jurídica del patrimonio natural que representan las playas y la zona marítimo-terrestre y disponer el Estado únicamente de competencia sobre la legislación básica en materia de protección del medio ambiente, en el sentido de protección y conservación de la naturaleza (STC 80/1985), tales prescripciones rebasan ese ámbito competencial del Estado y vulneran a la vez el propio de las CC.AA. sobre la ordenación del litoral.

No obstante, para el Abogado del Estado dicho precepto no prejuzga si las diferentes actividades de protección demanial pueden o deben ser realizadas por el Estado o por las CC.AA., limitándose a precisar el contenido de dicha protección. Y aunque el concepto técnico y estricto de protección demanial sólo abarca una parte de las actividades enumeradas en el art. 20, de ahí no se sigue su inconstitucionalidad, porque, no prejuzgándose el orden competencial, no hay prohibición constitucional de que el legislador puede utilizar un concepto amplio o extenso de protección.

b) Según la Generalidad de Cataluña, el art. 21, en sus párrafos 1 y 2, incurre en inconstitucionalidad por conexión necesaria con el art. 20.

Es, de todas formas, el párrafo 3 del mismo artículo el que concita mayores objeciones para prácticamente la totalidad de los recursos planteados, ya que únicamente no es objeto de impugnación por el Parlamento de Cataluña y por los Consejos de Gobierno de las Islas Baleares y de Cantabria.

Se afirma al respecto que el carácter de «regulación complementaria» que en la referida previsión se asigna a las disposiciones del Título II resulta contrario a la propia función y naturaleza de las bases estatales, que no es la de complementar los ordenamientos autonómicos, sino la de asegurar la homogeneidad legislativa indispensable para garantizar los intereses generales en las materias en que constitucionalmente proceda.

Se añade, asimismo, que no puede prejuzgarse que las disposiciones contenidas en dicho Título II sean en todos los casos efectivas normas encuadrables en la competencia estatal ex art. 149.1.23 C.E. o en otros títulos competenciales, de manera que no es constitucionalmente admisible que, por vía indirecta, se pretenda ya establecer el alcance mismo de las competencias autonómicas exclusivas para la ordenación del territorio y del litoral, pues con ello se atribuye el Estado una competencia que no le corresponde.

No es tampoco posible justificar la referida previsión al amparo del artículo 149.1.1 C.E., siguiendo la propia doctrina de la STC 152/1988 anteriores, puntualiza el Gobierno de Canarias, tratándose, a juicio de la Junta de Galicia, de un mecanismo armonizador incompatible con el art. 150.3 C.E.

Y, finalmente, el Comisionado de los Diputados recurrentes coincide en señalar que la previsión vulnera el sistema u orden constitucional de competencias, ya que mediante el recurso a la categoría de «regulación mínima» se interfieren las competencias autonómicas exclusivas o concurrentes con las del Estado. De esta manera, las limitaciones previstas por la Ley que recaen sobre territorios ajenos a la zona marítimo-terrestre, van a tener preferencia sobre las que puedan resultar del ejercicio de las competencias exclusivas de las CC.AA. sobre la ordenación del territorio, del litoral y urbanismo, las cuales sólo podrán, en todo caso, agravar esas limitaciones, pero no prescindir de las mismas.

Frente a tales argumentaciones, para el Ahogado del Estado, el apartado 1 del art. 21 se justifica en la competencia estatal resultante del art. 149.1.1 (en relación con el art. 33.1 y 2) y 8, todos de la C.E.

El apartado 2 -aunque ninguno de los recursos argumenta específicamente su pretendida inconstitucionalidad- encuentra también cobertura en idénticos títulos competenciales, ya que, entraña una excepción al apartado 1 del mismo art. 21.

Y en cuanto al apartado 3, en sí mismo considerado, es totalmente respetuoso con el orden de competencia, ya que se limita a enunciar dos rasgos propios de las normas estatales dictadas en el ejercicio de las competencias de los apartados 1 y 23 del art. 149.1 C.E. La declaración de que una regla tiene carácter mínimo da pie suficiente para inferir su naturaleza de norma básica, y, de otra parte, la cualidad de complementaria no es incompatible con la de mínima, una vez que con ello quiere significarse que el régimen del Título H es mínimo pero completo y, por este último rasgo, puede ser complementario de las regulaciones que adopten las CC.AA. en caso de que éstas sean parciales, evitándose así la formación de lagunas.

El art. 21.3 se limita, pues, a establecer una norma general de articulación entre los ordenamientos estatal y autonómico, basada en la creencia de que el Título II de la L.C., considerado en su conjunto, está amparado -al menos- en competencias estatales de regulación de condiciones básicas (art. 149.1.1 C.E.) o de legislación básica (art. 149.1.23 C.E.), dé manera que si esta presuposición es exacta, el art. 21.3 será inobjetable. En suma, por su carácter de norma de reenvío «a las disposiciones de este título» no puede entenderse que el art. 21.3 sea en sí mismo inconstitucional por menoscabar las normas de competencia autonómica sobre ordenación del litoral y otras. De existir, ese menoscabo lo habrán producido otras disposiciones del Título II nunca el art. 2 1.3.

c) El art. 22.1 incurre en inconstitucionalidad tanto por la naturaleza urbanística de la previsión -ya que esas normas para la protección de deteminados tramos de costa deben jurídicamente reconducirse a la figura de los planes especiales o a la de los planes sectoriales prevén los artículos 17.21 y 57.2 de la Ley del Suelo, respecto de lo cual la competencia es exclusiva de las CC.AA.-, como por el hecho de que aun encuadrándose en la materia protección del medio ambiente, la Administración estatal no puede intervenir en la fijación de lo básico, sino con un carácter muy excepcional lo que no se corresponde con la facultad que el precepto le reconoce. Y, además, por su propio contenido, la previsión no puede reputarse como norma básica al carecer de la generalidad y universalidad aplicativa que son propias de la noción material de bases.

De otra parte, la inconstitucionalidad alcanza también al párrafo 2, al reducir las competencias de las CC.AA de desarrollo legislativo en materia de medio ambiente y exclusivas para la ordenación del territorio y del litoral a la emisión de un simple informe limitado a plasmar las objeciones que se deriven de los instrumentos de ordenación aprobados o en tramitación. Se asiste, de este modo, a una reformulación competencial contraria a la C.E., ya que, en todo caso, son las CC.AA. y los Ayuntamientos los que habrían de recabar dicho informe de la Administración estatal.

Por último, para el Comisionado de los Diputados recurrentes, en el art. 22.2, inciso final concurre un especifico motivo de inconstitucionalidad, consistente en arbitar un principio de solución de conflictos contrario al sistema de prioridad de ordenamientos previsto por el artículo 149.3 C.E., según el cual, a sensu contrario, las normas de las CC.AA- en materia de su competencia exclusiva prevalecen sobre las del Estado en caso de conflicto (en este sentido, arts. 21 EAPV, 26.1 EAC, 38.1 EAG, etc.). En la previsión que se impugna, se sustituye, sin embargo, la prioridad del Derecho autonómico por la apertura de «un período de consultas», con lo que concluye legalmente la posibilidad de resolver el conflicto, sin que por lo demás se precise cuándo la discrepancia es o no sustancial, de manera que si la normativa estatal se impone aún no siendo sustancial la discrepancia, se producirá una nueva vulneración del art. 149.3 C.E.

El Abogado del Estado mantiene, sin embargo, que por razón de la finalidad y objetivo que se propone el art. 22 -proteger «determinados tramos de costa», que pueden o no pertenecer a la misma C.A.- no cabe considerar que el precepto contradiga el orden de competencia. Debe estimarse, por tanto, que as impugnaciones se producen porque se encomienda a la Administración estatal la función de desarrollar preceptos legales dictados en materias respecto de las que el Estado posee sólo competencia para regular condiciones básicas (art. 149.1.1 C.E.) o para establecer la legislación básica (art. 149.1.23 C.E.).

Pues bien el art. 22.1 L.C. no puede considerarse contrario al orden de competencia porque existen hipótesis -las de los arts. 27.2 y 28.1- en que el desarrollo del art. 22.1 está amparado por el art. 149.1.8 C.E. que permite la regulación de la materia en toda su amplitud. Además, no siempre es inconstitucional que las normas básicas se establezcan por vía reglamentaria, siempre que el desarrollo se mantenga dentro de lo básico, lo cual sólo podrá determinarse cuando se publiquen. No cabe excluir, asimismo, que esas normas de protección representen verdaderas medidas en sentido propio y riguroso, haciendo inadecuada la aplicación del criterio de reparto competencial bases/desarrollo y ejecución y, por tanto, resulta inviable el anticipar juicio alguno sobre unas normas aún inexistentes. Finalmente, no puede desconocerse que las CC.AA. y los Ayuntamientos tienen una importantísima participación en la elaboración de las repetidas normas con arreglo al apartado 2 del mismo art. 22.

Este apartado 2 del art. 22 L.C. supone, en efecto, una grado de respeto tal a las competencias exclusivas autonómicas de ordenación territorial, urbanística y litoral que la única solución posible en caso de «discrepancias sustanciales» entre normas estatales de protección e instrumentos de ordenación pasa necesariamente por el «común acuerdo» para resolver la diferencia. Cuestión distinta será la de distinguir en concreto las discrepancias sustanciales de las que no lo son, pero no puede darse por supuesta una aplicación abusiva de tal concepto, sin perjuicio de que, si se produjera, hay suficientes medios para su impugnación.

d) Por exceder de las competencias que constitucionalmente corresponden al Estado, están viciados de inconstitucionalidad los arts. 23, 24, 25 y 26.

Los referidos preceptos regulan formalmente la llamada «servidumbre de protección», pero en realidad contienen un conjunto de medidas calificables como de ordenación del territorio y del litoral y urbanísticas que agotan todo posible contenido de las competencias autonómicas.

No cabe al respecto justificar los preceptos que se impugnan ni en la protección del dominio público, ni en la competencia estatal ex art 1.23 C.E., pues, en relación a esta última, como ya se declaró en la STC 80/1985, es improcedente extender la competencia sobre protección del medio ambiente a toda actuación que pueda tener alguna repercusión en el medio físico en el que se desenvuelve la vida y la actividad de los ciudadanos. Todo ello, además, sin prejuicio de que las previsiones cuestionadas no guardan relación con la protección de la naturaleza en sentido estricto, ni con las potestades básicas del Estado en la materia, a excepción de lo dispuesto en el art. 25.1 c).

En última instancia, si la cobertura de tales previsiones fuera el artículo 149.1.23 C.E., también incurrirían en inconstitucionalidad por infracción del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.), ya que, a la luz de la doctrina de las SSTC 69/1988 y 80/1988, el legislador debería haber designado expresamente su carácter de normas básicas o, en todo caso, debería haberlas dotado de una estructura cuyo carácter básico se infiriese con naturalidad.

También con carácter general, se tacha a los arts. 23 a 26 de inconstitucionalidad por vulneración del art. 140 C.E., ya que, a juicio del Comisionado de los Diputados y de algunas de las CC.AA. recurrentes, se ignora por completo la autonomía municipal constitucionalmente garantizada, haciéndola irreconocible al dejar vacías de contenido las competencias municipales que deben corresponderles en orden a configurar su propio territorio y suelo [art. 25.2 b) de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local].

Ya más en particular, se añaden otros motivos de inconstitucionalidad específicos, advirtiéndose, en primer término, que la fijación de la extensión de la servidumbre de protección (art. 23.1) no puede ampararse en las competencias del Estado sobre las bases, pues ese tipo de previsión no es conceptuable como regulación básica de acuerdo con lo declarado en la STC 69/1982, debiéndose tener en cuenta que, en todo caso, la prohibición de determinadas actividades deberá serlo porque puedan perjudicar a las playas o a la zona marítimo-terrestre y no por el simple hecho de que se realicen dentro de una distancia fijada de antemano y abstractamente, prescindiendo de las características físicas de los terrenos.

Y en cuanto a la «efectividad de la servidumbre» a la que se refiere el párrafo 2 del mismo art. 23, el resultado no es otro, a juicio del Parlamento de Cataluña, que posibilitar la limitación discrecional del contenido del derecho de propiedad.

Asimismo, en los arts. 23.2, 25.2 y 26.1 se atribuyen a la Administración del Estado y al Consejo de Ministros potestades autorizatorias que son de estricto carácter ejecutivo, y en el art. 25.2, último inciso, de carácter reglamentario, siendo las mismas, por tanto, potestades ajenas a la competencia del Estado, al no ser susceptibles de ser calificadas como básicas. El resultado final es que unas competencias privativas de las CC.AA- quedan en el mejor de los casos transformadas en competencias compartidas con el Estado, lo que evidencia una vez más su inconstitucionalidad.

Por último, la competencia del Estado prevista en el artículo 149.1.23 C.E. tampoco da cobertura a que, tal como dispone el art 6. 1, la autorización de usos permitidos en la zona de servidumbre deba otorgarse «con sujeción a lo dispuesto en presente Ley».

También el Abogado del Estado, dada la relación del art. 23 con los arts. 24, 25 y 26, procede a un examen conjunto de tales preceptos.

De una parte, la regulación de la «servidumbre de salvamento», reflejada en el art. 24.2, se ampara en la competencia estatal para establecer el régimen de las servidumbres legales de acuerdo con el art 149.1.8 C.E. (y con la doctrina de la STC 227/1988, fundamento jurídico 22). Y en cuanto a la «servidumbre de protección», tal y como resulta regulada en los arts. 23, 24.1, 25 y 26, encuentra cobertura en el art-. 149.1.23 en concurso con el art. 149.1.1 (en relación con el artículo 33.1 y 2), todos de la C.E.

Por otro lado, si el carácter formalmente básico de tales preceptos se infiere con claridad de su propia estructura y queda corroborado por el carácter de minimun que expresamente les otorga el art. 23.1, cabe añadir que también son preceptos materialmente básicos por las siguientes razones:

- Es claro que la determinación general de la zona de servidumbre (art. 23.1) es materialmente básica, tanto desde la perspectiva del art 149.1.23 C.E., como desde la del art. 149.1.1 C.E., tal como de manera parecida se reconoció por la STC 227/1988 [fundamento jurídico 20 e) y 251 para la zona de policía del art. 6 b) de la Ley de Aguas.

- Idénticas razones justifican el carácter básico del art. 23.2, pero es que, además, la fijación del cuánto de la ampliación en cada caso concreto se prevé que sea efectuada por decisión concorde de la Administración del Estado y de la autonómica, lo cual es perfectamente justificable desde el punto de vista del orden de competencia.

- El art. 24. 1, junto con el 25. 1 y 2, constituyen las reglas esenciales definidoras del régimen jurídico de la zona de servidumbre de protección, y en cuanto esenciales, tienen evidente carácter básico.

- El régimen de autorización excepcional que establece el art. 25.3 tiene asimismo carácter básico, ya que la excepción a una regla general básica ha de entenderse también básica, tal como ha declarado la STC 227/1988.

- El art. 26, apartado 1, parece haber reservado el otorgamiento de la autorización a la Administración estatal por entenderlo básico para asegurar la plena efectividad de la servidumbre de protección ante la comprometida situación de las costas españolas, que exige una actuación drástica, eficaz y unificada. Además, la competencia que se reconoce a la Administración estatal aparecía ya prevista en el Reglamento de ejecución de la anterior Ley de Costas, de 23 de mayo de 1980, precepto posconstitucional nunca tachado de inconstitucionalidad y pacíficamente aceptado.

Por último, el apartado 2 del mismo art. 26 tiene evidente carácter básico, incluso como norma básica en materia de concesiones (art. 149.1.18 C.E.).

e) La no previsión de participación alguna de las CC.AA. en el señalamiento de nuevas servidumbres de tránsito en el supuesto contemplado en el art. 27.3, atribuyéndose tal facultad en exclusiva a la Administración estatal, supone, en opinión de la Generalidad de Cataluña, un nuevo desconocimiento de las competencias autonómicas sobre ordenación del litoral, ya que, puntualizada ahora el Gobierno de Canarias, la decisión debería tomarse conjuntamente por las Administraciones autonómica y estatal o, en todo caso, dando prevalencia a la competencia autonómica.

Por su parte, el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares admite que la previsión y regulación de la servidumbre de tránsito encuentra cobertura en la competencia estatal relativa a la fijación de las normas básicas para la protección del dominio público marítimo-terrestre (art. 149.1.18 C.E.), pero impugna, no obstante, el párrafo 2 del art. 27 dada su conexión con el art. 22.1.

Sin embargo, el Abogado del Estado se opone a esas imputaciones, advirtiendo que, en relación a la impugnación del art. 27.2, por conexión con el art. 22.1, basta remitirse a lo ya razonado sobre la constitucionalidad de este último.

Y por lo que atañe al art. 27.3, contiene normas generales relativas al régimen de una servidumbre legal que se amparan en el art. 149.1.8 C.E., y la imposición de la servidumbre sustitutiva que se prevé en el mismo, el apartado 3 del mismo art. 27, nos sitúa por lo demás, ante un supuesto que ha de calificarse como de constitución forzosa de gravámenes que queda igualmente amparado en el mismo título de competencia estatal del art. 149.1.8 C.E.

f) El contenido del art. 28 es claramente incardinable en la materia ordenación del litoral y excede, por otra parte, de lo que debe ser el ámbito de la necesaria protección del dominio público marítimo-terrestre encuadrable en el art. 149.1.18 C.E., por lo que, no disponiendo el Estado de ningún título competencial que le autorice para predeterminar el alcance de los futuros planes y normas de ordenación territorial y urbanística del litoral a los efectos de asegurar el uso público y el acceso al mar, es incuestionable su inconstitucionalidad.

A ello se añade la constatación, una vez más, del criterio uniformizador seguido, sin tener en cuenta las características que puede revestir cada terreno, lo que condiciona irrazonablemente el ejercicio pleno de las competencias autonómicas.

El Abogado del Estado considera, no obstante, que el art. 28.1, en sí mismo considerado, no puede ser reputado contrario al orden de competencia, ya que se limita a establecer los rasgos generales de un tipo de servidumbre legal, lo que el legislador estatal puede hacer en virtud del título del art. 149.1.8 concurrentemente con el del art. 149.1.1, en relación con el art. 33.1 y 2, todos de la C.E.

Asimismo, en la previsión del apartado 2 del mismo art. 28, ninguna infracción hay de la garantía expropiatoria, sino pura delimitación de la función social de la propiedad a través de la legislación de ordenación del suelo (STC 37/1987, fundamentos jurídicos 2.º, 3.º y 8.º). Y aunque es manifiesta su naturaleza de norma de ordenación territorial y urbanística, no por ello puede entenderse lesivo de las normas estatutarias, pues en esta materia -ordenación territorial y urbanística- el Estado tiene competencia para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos patrimoniales privados (art. 33.1 y 2 C.E.), e incluso en el cumplimiento de los deberes resultantes del art. 47 de la C.E.

De otra parte, el ejercicio de la potestad estatal expropiatoria que prevé e art. 28.3, no excluye el ejercicio de las potestades autonómicas de igual naturaleza cuando sea conforme con el orden de competencias, y no es posible sostener que las competencias autonómicas de ordenación territorial, urbanística o del litoral impidan a las Cortes Generales realizar una declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios. Sobre este particular, las únicas competencias autonómicas pertinentes podrían ser las del tipo que ha asumido el País Vasco en el art. 10.7 EAPV, pero lo cierto es que, a diferencia de lo que ocurre con las aguas continentales, las costas no aparecen en ningún Estatuto de Autonomía como específica materia sobre las que las CC.AA hayan asumido competencias. Por ello, tampoco la competencia del artículo 10.7 EAPV es pertinente, ya que las costas, como tales, no son materia de competencia vasca, sin perjuicio de que también pueda invocarse el art. 149.1.8 C.E.

Por último, el apartado 4 del art. 28 contiene una norma análoga al artículo 545 C.C., lo que pone de manifiesto que aquel precepto es una norma materialmente civil amparada en el art. 149.1.8 C.E.

g) Con independencia de la consecuencia dimanante de su conexión con el art. 22. 1, el art. 29, aun cuando sea subsumible en la materia protección del medio-ambiente, incurre en inconstitucionalidad al otorgar en su apartado 1 a la Administración del Estado la facultad de emitir un informe favorable que excede de la competencia ex art. 149.1.23 C.E. y deja sin contenido el ejercicio de la competencia autorizatoria autonómica.

La inconstitucionalidad alcanza, igualmente, el apartado 2 en cuanto atribuye a la Administración estatal los derechos de tanteo y retracto que prevé y la facultad de expropiar los yacimientos de áridos, al tratarse de competencias ejecutivas que exceden también de las competencias estatales.

Por el contrario, a juicio del Abogado del Estado, el inciso primero del art. 29.1 contiene una norma claramente básica que el legislador estatal puede lícitamente dictar (art. 149.1.23 C.E.). Y el inciso segundo del mismo art. 29.1 no prejuzga ni quien es el competente para autorizar la extracción de áridos con arreglo a la legislación de aguas, ni a quien corresponde establecer la distancia a que alude el precepto, limitándose el informe favorable de la Administración estatal estrictamente a la incidencia de la extracción de áridos en el dominio público marítimo-terrestre, lo que se justifica -independientemente del carácter intercomunitario o intracomu- nitario de la cuenca a la que pertenezca el cauce- en que corresponde a la Administración del Estado asegurar la integridad de ese dominio, según resulta de la STC 227/1988 (fundamento jurídico 18), sin que sea desproporcionado el medio elegido (informe favorable) para alcanzar ese fin.

La creación y regulación de los tanteos y retractos legales que se prevé en el inciso primero del art. 29.2 es materia civil, amparada por el art. 149.1.8 C.E. concurrentemente con el art. 149.1.1, en relación con el art. 33.1 y 2, de la C.E. Y titular de esos derechos no puede ser otro que la Administración del Estado, dado que precisamente, el dominio público marítimo-terrestre al que se aportan los yacimentos de áridos, ha de ser propiedad demanial del Estado (art. 9.1 L.C.).

En relación al segundo inciso del art. 29.2 cabe reiterar lo ya expuesto a propósito del art. 28.3.

h) Concluye la impugnación del Título II con la de su art. 30, por ser también su contenido propio de la competencia de las Comunidades Autónomas sobre la ordenación urbanística, sin que pueda ampararse ni en la regulación protectora del dominio público, ni en la relativa a la protección del medio ambiente.

Además, con tal previsión desaparece prácticamente la competencia de planeamiento municipal y queda directamente afectada, por tanto, la garantía institucional de la autonomía local, desconociéndose el propio mandato del art. 25.2 d) de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Sin embargo, a juicio del Abogado del Estado, en el apartado 1 del art. 30, el legislador, que se remite a lo que resulte de la ordenación territorial y urbanística, se ha ceñido a establecer una dimensión mínima de la zona de influencia, y una norma que establece un mínimo es una norma de evidente carácter básico.

Además, el precepto formula dos criterios generalísimos: el contenido en la letra a), que, relacionado con el art. 28.2, tiene muy poca virtualidad limitativa y es poco más que recordatorio del art. 13.2 e) de la Ley del Suelo, y, en segundo lugar, la prohibición contenida en la letra b), inciso segundo -el inciso primero es absolutamente inocuo desde el punto de vista del orden de competencia, por ser mera norma de reenvío-, no está desprovista de relación con el art. 73 b) de la Ley del Suelo. Ambos criterios son clarísimamente básicos infiriéndose este carácter con naturalidad de su carácter de límites generales de la potestad de planeamiento territorial y urbanístico, plenamente congruentes con los fines del art. 20. Debe tenerse en cuenta, por lo demás, que la limitación de la densidad de edificación es el único medio, verdaderam

II. Fundamentos jurídicos

1.La inconstitucionalidad que los recurrentes denuncian se argumenta, en cada uno de los recursos y respecto de cada uno de los preceptos, mediante razones diversas que habrán de ser tomadas en consideración cuando, más abajo, los analicemos en detalle. El motivo común y fundamental que todos los recurrentes aducen para sostener la inconstitucionalidad de los artículos que integran el cuerpo de la Ley (de los elementos comunes a la impugnación de las Disposiciones transitorias y adicionales nos ocuparemos más tarde), utilizando en particular frente a cada uno de ellos, a veces como argumento único y directo, a veces sólo de modo indirecto o en unión de otros, es, sin embargo, el de que mediante el establecimiento de estas normas el Estado invade la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre ordenación del territorio y urbanismo, e incluso la autonomía municipal. Parece indispensable, en consecuencia, antes de acometer el análisis en particular de los distintos preceptos, para facilitarlo y evitar reiteraciones, estudiar directamente el mencionado argumento.

A) La primera cuestión que al acometer tal estudio se nos plantea es la atinente a cuál sea el alcance que en relación con el litoral ha de otorgarse a la competencia sobre ordenación del territorio. Si hubiéramos de contemplar sólo el texto de la Constitución esa cuestión no tendría apoyo en nuestro Derecho positivo, pues el art. 148.1.3.ª, que menciona como materia de posible competencia de las Comunidades Autónomas la de «ordenación del territorio», no establece, respecto de éste distinción alguna y ninguna duda cabe tampoco sobre la pertenencia del litoral al territorio. El bloque de la constitucionalidad que hemos de tomar en consideración para pronunciarnos sobre la validez o invalidez de las normas legales no está integrado, no obstante, sólo por la Constitución, sino también por otras normas (art. 28 LOTC), entre las que figurar, muy destacadamente, las contenidas en los Estatutos de Autonomía. En este caso, los de siete de las ocho Comunidades recurrentes (esto es, todas ellas, salvo Cantabria) mencionan la competencia para la ordenación del litoral como distinta a la competencia para la ordenación del territorio, a la que viene a sumarse.

Esta diferenciación estatutaria entre ordenación del territorio y ordenación del litoral parece responder además a la creencia de que sólo las Comunidades Autónomas constituidas al amparo de lo previsto en el art. 151 y Disposición transitoria segunda C. E. podían asumir desde el momento mismo de su creación competencia para la ordenación del litoral, que sólo mediante reforma de su Estatuto, o por vía de delegación o transferencia, podrían hacer suya, añadiéndola a la competencia para la ordenación del territorio, las Comunidades creadas por la vía que abren el art. 143 y Disposición transitoria primera C.E. No sólo se menciona, en efecto, la competencia para la ordenación del litoral en los Estatutos de Autonomía del País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía y no, por el contrarío, en los de Asturias, Cantabria y Murcia, sino que, de modo absolutamente expresivo, el Estatuto de Autonomía de Canarias menciona en un lugar (art. 29.1 l) la competencia sobre ordenación del territorio como competencia cuya titularidad se asume en ese momento y en otro distinto (art. 34) la competencia para la ordenación del litoral, que sólo se recibirá cuando sea otorgada por vía de delegación o transferencia.

Esta interpretación que el legislador estatutario ha hecho de la norma constitucional quiebra, sin embargo, en el caso del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, elaborado y promulgado según el procedimiento previsto en los arts. 143 y 146 C.E. y que, pese a ello, precisa (art. 10.3) que la ordenación del territorio incluye la del Litoral.

Nos hallamos así ante dos interpretaciones distintas de lo dispuesto en el art. 148.1.3.a de la C.E. Una, más restrictiva y sin apoyo alguno en la letra del precepto, para la cual el concepto de territorio no incluye el de litoral y que, en consecuencia, entiende que, inicialmente, la competencia para ordenar este último sólo puede ser asumida por aquellas Comunidades Autónomas cuyos Estatutos sólo han de tener en cuenta los límites establecidos en el art. 149. Otra, más amplia y en definitiva más congruente con el Texto constitucional, para la cual el litoral forma parte del territorio de las Comunidades Autónomas costeras, de manera que su ordenación puede ser asumida por éstas como competencia propia desde el momento mismo de su constitución y sea cual hubiera sido la vía seguida para lograrla.

Esta segunda interpretación del mencionado precepto (art. 148.1.3.ª) de la Constitución, priva de relevancia constitucional, en lo que toca a la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, a la distinción, innecesaria por tanto a estos efectos, entre «territorio» y «litoral». Apoyándonos en ella no sólo hemos de desechar las reservas que el Abogado del Estado (aunque de modo dubitativo y más bien en apoyo de otra argumentación) expresa sobre la constitucionalidad de Estatuto balear, sino afirmar también que se extiende a la ordenación del litoral la competencia que a Cantabria otorga su Estatuto de Autonomía (art. 22.3) sobre «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda».

Esta afirmación no sólo se fundamenta, como hemos visto, en el texto de la Constitución, sino incluso en el del propio Estatuto de Autonomía que, al definir el territorio de la Comunidad Autónoma (art. 2.2), lo identifica con el de los «municipios comprendidos dentro de los límites administrativos de la actual provincia de Santander». Esta definición (coincidente, por lo demás, con la utilizada en los Estatutos de Autonomía de Asturias -art. 2- y Murcia -art. 31 -, que no han sido parte en estos recursos) hace imposible la interpretación restrictiva y excluyente antes comentada, pues el litoral forma también parte, sin duda alguna, del territorio de los municipios costeros.

Frente a esta conclusión sólo cabe utilizar el argumento a contrario. Este sólo tiene pleno sentido, sin embargo, cuando se comparan normas que tienen idéntico origen y el contenido de cada uno de los Estatutos de Autonomía tiene su origen en la iniciativa de órganos ad hoc cuyo criterio respecto del alcance de los conceptos utilizados por la Constitución pueden diverger de un caso a otro, sin que estas divergencias, en cuanto se muevan dentro del valor común de los términos empleados, deban ser necesariamente eliminadas por las Cortes Generales. No hay por tanto razón alguna para sostener que éstas, al aprobar el Estatuto de Cantabria, no han querido dar al concepto de territorio el valor pleno que en el Texto constitucional tiene, aunque en los proyectos de Estatuto de otras Comunidades Autónomas se hubiera hecho de él una interpretación más restringida y se hubiera creído necesario completarlo con una referencia específica al litoral, quizás por el distinto entendimiento que en ese momento se tenía de las competencias de las Entidades locales sobre el litoral. Hay que entender, por tanto, como conclusión, que todas las Comunidades costeras competentes para la ordenación del territorio lo son también para la del litoral, como sin duda han entendido también los autores de la Ley de Costas, en cuyo art. 117 se hace una referencia genérica a todo planeamiento territorial y urbanístico «que ordene el litoral», concepto este último, por lo demás, cuya precisión no está exenta de considerables dificultades, que aquí podemos obviar, ya que, a los efectos de esta Ley, incluye al menos la ribera del mar y sus zonas de protección e influencia.

B) Sobre el concepto mismo de ordenación del territorio son escasas las precisiones que se encuentran en nuestra doctrina. La STC 77/1984 (fundamento jurídico 2.º) se limita a afirmar que «tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial», a lo que agrega la STC 56/1986 (que en concreto se refiere a la competencia sobre urbanismo, pero en términos perfectamente aplicables a la de ordenación territorial) que esa competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas no puede impedir al Estado el ejercicio de sus propias competencias exclusivas (fundamento jurídico 3.º). Una consecuencia esta última por lo demás perfectamente obvia, pues como sucede en todos aquellos casos en los que la titularidad competencial se establece por referencia a una «política» (v. gr.: protección del medio ambiente, protección del usuario, etc.), y no por sectores concretos del ordenamiento o de la actividad pública, tal competencia no puede se entendida en términos tales que la sola incardinación del fin perseguido por la norma (o por el acto concreto) en tal política permita desconocer la competencia que a otras instancias corresponde si la misma norma o acto son contemplados desde otras perspectivas. De otra parte, y como también es obvio, la ordenación del territorio es, en nuestro sistema constitucional, un título competencial específico que tampoco puede ser ignorado, reduciéndolo a la simple capacidad de planificar, desde el punto de vista de su incidencia en el territorio, las actuaciones que por otros títulos ha de llevar a cabo el ente titular de aquella competencia, sin que de ésta se derive consecuencia alguna para la actuación de otros entes públicos sobre el mismo territorio.

La ordenación del territorio es, efectivamente, más una política que una concreta técnica y una política, además, de enorme amplitud. La Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada por la CEMAT (Conferencia Europea de Ministros de Ordenación del Territorio) el 23 de mayo de 1983, citada por muchos de los recurrentes, la define como «expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad».

Esa enorme amplitud de su ámbito propio evidencia que quien asume, como competencia propia, la ordenación del territorio, ha de tomar en cuenta, para llevarla a cabo la incidencia territorial de todas las actuaciones de los poderes públicos, a fin de garantizar de ese modo el mejor uso de los recursos del suelo y del subsuelo, del aire y del agua y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo. Cuando todas esas actuaciones sobre un mismo territorio corres onden a una sola Administración, o en términos más generales, a un sólo ente público, la ordenación del territorio planteará siempre problemas de organización, pero no originará más problemas jurídicos en sentido estricto que aquellos que surjan de la relación entre las potestades de la Administración (o los poderes del ente público) y los derechos de los particulares. Este supuesto se da raras veces, sin embargo, en la realidad. La idea de «ordenación» (o de «planificación», que es el término utilizado en otras lenguas europeas) del territorio nació justamente de la necesidad de coordinar o armonizar, desde el punto de vista de su proyección territorial, los planes de actuación de distintas Administraciones. Cuando la función ordenadora se atribuye a una sola de estas Administraciones, o, como entre nosotros sucede, a entes dotados de autonomía política constitucionalmente garantizada, esa atribución no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio.

Este condicionamiento de una competencia atribuida por referencia a un concepto que la Ley cántabra sobre la materia (Ley 7/1990) califica de equívoco y la Ley de Ordenación Territorial de la Comunidad de Madrid (Ley 10/1984) de «denominación aún confusa en nuestra reflexión teórica», no es ilegítimo y ello no sólo por el hecho de que el territorio puede ser contemplado desde una perspectiva nacional y hasta europea, como recuerda la Ley 6/1989, de la Comunidad Valenciana, sino sobre todo porque, como acabamos de indicar, es inherente a la idea misma de ordenación la actuación de poderes distintos, dotados de competencias propias. Para que el condicionamiento legítimo no se transforme en usurpación ilegítima, es indis- pensable, sin embargo, que el ejercicio de esas otras competencias se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarlas para proceder, bajo su cobertura, a la ordenación del territorio en el que han de ejercerse. Habrá que atender por tanto en cada caso a cuál es la competencia ejercida por el Estado, y sobre qué parte del territorio de la Comunidad Autónoma opera, para resolver sobre la legitimidad, o Ilegitimidad de los preceptos impugnados.

C) No es, desde luego, la ordenación del territorio el objetivo perseguido por la Ley impugnada. Su objeto, definido en el art. 1, es la «determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre y especialmente de la ribera del mar». Es desde la perspectiva de esta autodefinición desde donde se ha de juzgar fundamentalmente la legitimidad de la normativa estatal, que los recurrentes niegan en cuanto que tal normativa condiciona o limita la competencia que las Comunidades Autónomas tienen para la ordenación de su propio territorio, incluido el litoral.

Es sabido que, según una doctrina que muy reiteradamente hemos sostenido [SSTC 77/1984, fundamento jurídico 3.º; 227/1988, fundamento jurídico 14, y 103/1989, fundamento jurídico 6.º a)] la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aisla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad. Tal doctrina no significa, sin embargo, que la Constitución no establezca con absoluta precisión que es competencia propia del Estado la determinación de aquellas categorías de bienes que integran el dominio público natural y que atribuya al Estado la titularidad del mismo, como ya se declaró en la STC 227/1988 (fundamento jurídico 14). Según allí se demuestra no sólo resulta, en efecto, del análisis del art. 132 C.E. la conclusión de que «tratándose del demanio natural es lógico que la potestad de demanializar se reserve en exclusiva al Estado y que los géneros naturales de bienes que unitariamente lo integran se incluyan asimismo, como unidad indivisible en el dominio estatal», sino que esa solución es la única compatible con otros preceptos constitucionales, muy especialmente los contenidos en los párrafos primero y octavo del apartado primero del art. 149.

Esta facultad del legislador estatal para definir el dominio público estatal (art. 132.2 C.E.) y para establecer el régimen jurídico de todos los bienes que lo integran, está constitucionalmente sujeta a condicionamientos que la propia Constitución establece de modo explícito o que implícita, pero necesariamente, resultan de la interpretación sistemática de la Norma fundamental. Como en el presente caso el contenido del dominio público, el género de bienes que lo integran, está establecido por la propia Constitución, el legislador se limita, al definirlo, a ejecutar un mandato constitucional y se excusan otras consideraciones respecto del condicionamiento que a la facultad para incluir en el dominio público, genéricamente, los bienes de otra naturaleza o clase, impone la misma Constitución. Sí resulta necesario recordar que, en lo que toca al régimen jurídico de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, el legislador no sólo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. Ciertamente esta inclusión en la legislación reguladora del régimen jurídico de los bienes del dominio público natural cuya titularidad corresponde al Estado de las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad se impone como necesidad lógica en todo caso, y así lo declararnos, en lo que concierne a las aguas, en la ya citada STC 227/1988 (fundamento jurídico 18). En el caso del dominio público marítimo-terrestre se trata además, sin embargo, de una expresa necesidad jurídico- positiva, constitucional, pues como es obvio, el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas.

De otro lado, es igualmente evidente que de esa titularidad derivan también facultades propias para la Administración del Estado, de las que no es necesario ocuparse ahora, pues las cuestiones que respecto de la misma se suscitan habrán de ser tratadas al analizar las previsiones legales sobre la utilización del demanio en el fundamento cuarto.

D) Esta naturaleza y estas características de la zona marítimo- terrestre no se reducen, como es bien sabido, al simple hecho físico de ser esa zona el espacio en el que entran en contacto el mar y la tierra. De esa situación derivan una serie de funciones sociales que la Carta Europea del Litoral resume, en el primero de sus apartados, señalando que es esencial para el mantenimiento de los equilibrios naturales que condicionan la vida humana, ocupa un lugar estratégico en el desarrollo económico y en la reestructuración de la economía mundial, es soporte de las actividades económicas y sociales que crean empleo para la población residente, es indis- pensable para el recreo físico y psíquico de las poblaciones sometidas a la presión creciente de la vida urbana y ocupa un lugar esencial en las satisfacciones estéticas y culturales de la persona humana. Para servir a estas funciones el legislador estatal no sólo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos.

Estas finalidades que ampara el art. 45 C.E. no pueden alcanzarse, sin embargo, sin limitar o condicionar de algún modo las utilizaciones del demanio y el uso que sus propietarios pueden hacer de los terrenos colindantes con él y, en consecuencia, tampoco sin incidir sobre la competencia que para la ordenación del territorio ostentan las Comunidades Autónomas costeras. Esta incidencia está legitimada, en lo que al espacio demanial se refiere, por la titularidad estatal del mismo. En lo que toca a los terrenos colindantes es claro, sin embargo, que tal titularidad no existe y que la articulación entre la obligación estatal de proteger las características propias del dominio público marítimo-terrestre y asegurar su libre uso público, de una parte, y la competencia autonómica sobre la ordenación territorial, de la otra, ha de hacerse por otra vía, apoyándose en otras competencias reservadas al Estado en exclusiva por el art. 149.1 de la C.E. Entre éstas, y aparte otras competencias sectoriales que legitiman la acción normativa e incluso ejecutiva del Estado en supuestos concretos (así las enunciadas en los párrafos 4.º, 8.º, 13.º, 20.º, 21.º ó 24.º del citado art. 149.1 C.E.), son dos los títulos competenciales, por así decir generales, a los que se ha de acudir para resolver conforme a la Constitución el problema que plantea la antes mencionada articulación.

El primero de tales títulos es el enunciado en el art. 149.1.1, que opera aquí en dos planos distintos. En primer lugar para asegurar una igualdad básica en el ejercicio del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado al desarrollo de la persona (art. 45 C.E.), en relación con el dominio público marítimo-terrestre, cuya importancia a estos efectos ya ha sido señalada antes con referencia a la Carta Europea del Litoral. No es ya la titularidad demanial, sino la competencia que le atribuye el citado art. 149.1.1, la que fundamenta la legitimidad de todas aquellas normas destinadas a garantizar, en condiciones básicamente iguales, la utilización pública, libre y gratuita del demanio para los usos comunes y a establecer, corre- lativamente, el régimen jurídico de aquellos usos u ocupaciones que no lo son. De otro lado, tanto para asegurar la integridad física y las características propias de la zona marítimo-terrestre como para garantizar su accesibilidad es imprescindible imponer servidumbres sobre los terrenos colindantes y limitar las facultades dominicales de sus propietarios, afectando así, de manera importante, el derecho que garantiza el art. 33.1 y 2 de la C.E. La necesidad de asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de este derecho no quedaría asegurada si el Estado, en uso de la competencia exclusiva que le otorga el art. 149.1.1, no regulase las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes de la zona marítimo-terrestre, una regulación que, naturalmente, no excluye la posibilidad de que, a través de los correspondientes instrumentos de ordenación, las Comunidades Autónomas condicionen adicionalmente el uso que a esos terrenos puede darse.

El segundo, aunque no secundario, de los indicados títulos es el que, en relación con la protección del medio ambiente consagra el art. 149.1.23. Como se sabe, la competencia allí reservada al Estado es la relativa al establecimiento de la legislación básica, que puede ser complementada con normas adicionales, cuando así lo prevén los respectivos Estatutos, así como el ejercicio de las funciones de ejecución necesarias para la efectividad de esa legislación. Es, sin duda, la protección de la naturaleza la finalidad inmediata que persiguen las normas mediante las que se establecen limi- taciones en el uso de los terrenos colindantes a fin de preservar las características propias (incluso, claro está, los valores paisajísticos) de la zona marítimo-terrestre y, por tanto, es a partir de esa finalidad primaria como se han de articular, para respetar la delimitación competencial que impone el bloque de la constitucionalidad, la obligación que al legislador estatal impone el art. 132.2 de la C.E. y las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas.

Conviene subrayar ya en este momento, que los términos en los que la Constitución (art. 149.1.23) recoge la competencia exclusiva del Estado concerniente a la protección del medio ambiente ofrecen una peculiaridad que no puede ser desdeñada a la hora de establecer su significado preciso. No utiliza aquí la Constitución, en efecto, como en otros lugares (v. gr.: en el art. 149.1.13.º, 16.º, 18.º ó 25.º) el concepto de bases, sino el de legislación básica del que también hace uso en otros párrafos (17.º y 27.º) del mismo apartado 1.º del art. 149. A diferencia de lo que en éstos sucede, sin embargo, no agrega explícitamente (como en el art. 149.1.27.º), ni implícitamente admite (así el 149.1.17.º) que el desarrollo de esta legislación básica pueda ser asumido, como competencia propia, por las Comunidades Autónomas, sino que precisa que la eventual competencia normativa de éstas es la de «establecer normas adicionales de protección».

Aunque esta redacción del Texto constitucional lleva naturalmente a la conclusión de que el constituyente no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado sólo el establecimiento de preceptos básicos necesitados de ulterior desarrollo, sino que, por el contrario, ha entendido que había de ser el Estado el que estableciese toda la normativa que considerase indispensable para la protección del medio ambiente (sin perjuicio, claro está, de que este standard proteccionista común fuese mejorado, por así decir, por las Comunidades Autónomas) y aunque, efectivamente algunos Estatutos de Autonomía se ajustan precisamente a este entendimiento (así EA Galicia, art. 27.30.º; EA Valencia, art. 32.6.º; EA Baleares, art. 11.5.º, por ceñimos a las Comunidades Autónomas actoras en los presentes recursos que han asumido competencias normativas), hay otros Estatutos de Autonomía [así EA País Vasco, art. 11.1.º a); EA Cataluña, art. 10.6.º, y EA Andalucía, art. 15.1.7.ª] que atribuyen a la correspondiente Comunidad Autónoma competencia para desarrollar la legislación básica del Estado sobre medio ambiente.

Esta atribución es, sin duda, legítima, pues al precisar que el Estado tiene competencia exclusiva para la legislación básica sobre protección del medio ambiente, «sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de Protección», la Constitución no excluye la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar también, mediante normas legales o reglamentarias, la legislación estatal, cuando específicamente sus Estatutos les hayan atribuido esta competencia. La obligada interpretación de los Estatutos conforme a la Constitución fuerza a entender, sin embargo, que en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica es menor que en otros ámbitos y que, en consecuencia, no cabe afirmar la inconstitucionalidad de las normas estatales aduciendo que, por el detalle con el que están concebidas, no permiten desarrollo normativo alguno.

Esta consideración, unida a la evidente dificultad que en la práctica ofrece la distinción entre normas que desarrollan la legislación estatal y normas que establecen medidas adicionales de protección, permite establecer una cierta equiparación, a estos efectos, entre todas las Comunidades Autónomas.

Con arreglo a estas ideas generales y sin perjuicio de examinar otros posibles títulos competenciales cuando la materia concreta lo requiera, pasamos al análisis de las impugnaciones dirigidas contra los distintos artículos. Ordenaremos este análisis siguiendo los Títulos en los que la propia Ley está dividida aunque, ocasionalmente, en razón de la conexión existente entre los preceptos, hayamos de hacer referencia, en el análisis del contenido de un determinado Título, a preceptos que se hallan fuera de él.

2.El Titulo I está dividido en cuatro Capítulos y comprende dieciocho artículos (del 3 al 20), de los cuales se impugnan los 3.1; 4; 5 (y por conexión con ellos 9.1; 11 y 18.1); 13, 15 y 16, así como, por la relación que guardan con otros preceptos del Título II, los arts. 6.1; 12.5 y 15.

A) Artículo 3.1 a).

Los recursos que postulan la declaración de inconstitucionalidad de este precepto, suscritos por el Gobierno Vasco y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña no basan su impugnación en la transgresión de norma alguna de delimitación competencial, sino en la violación del principio de seguridad jurídica que implica la utilización de un criterio («hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos») que se aparta de los utilizados en leyes anteriores, puede variar con el transcurso del tiempo y no coincide con el contenido que las instituciones garantizadas por la Constitución tienen en la conciencia social. Con estos argumentos, viene a coincidir el utilizado por la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares que, sin embargo, no demanda la inconstitucionalidad de este precepto, al sostener que los conceptos utilizados en el art. 132.2 de la Constitución deben ser entendidos de acuerdo con las definiciones legales vigentes en el momento de la promulgación de aquélla.

Que la nueva Ley utilice para la delimitación de la zona marítimo- terrestre una definición distinta de un concepto ya utilizado por leyes anteriores sobre la materia, no es, ciertamente, razón alguna que abone su inconstitucionalidad. Una cosa es que las Instituciones públicas o los Institutos de Derecho privado constitucionalmente garantizados no pueden ser modificados en términos que afecten a su contenido esencial, de manera que, aun conservándose la antigua denominación, esta venga a designar un contenido en el que la conciencia social no reconoce ya la Institución garantizada y otra bien distinta que el legislador no pueda modificar las definiciones o los criterios definitorios de realidades naturales, no jurídicas, a las que la Constitución alude.

La Constitución, al facultar al legislador para determinar qué bienes han de formar parte del dominio público estatal, determina por sí misma (imponiendo con ello al legislador la obligación de incluirlos en el demanio) que en todo caso formara parte de él la zona marítimo-terrestre y las playas, pero como es evidente, no pretende atribuir a estos conceptos otro contenido que el de su valor léxico, ni eleva a rango constitucional las definiciones legales previas. El legislador, al definirlos con mayor precisión para establecer una más nítida delimitación del demanio, que es una de las finalidades plausibles de la Ley impugnada, no puede ignorar este valor léxico, pero, ateniéndose a ti, es libre para escoger los criterios definitorios que considere más convenientes.

Es claro que el criterio ahora utilizado, como todo criterio que hace referencia al cambio en el tiempo, adolece de una cierta imprecisión, puesto que puede modificarse nuestro conocimiento del pasado y no tenemos el del porvenir. No puede tacharse, sin embargo, en modo alguno de irracional o caprichoso, ni se aparta en nada de la noción genérica de la zona marítimo- terrestre como zona en donde el mar entra en contacto con la tierra emergida, ni, por último, difiere sustancialmente de los empleados con anterioridad. Determinar cuál es el punto donde alcanzan «las olas en los mayores temporales conocidos» no entraña mayor dificultad que fijar aquel a donde llegan «las mayores olas de los temporales», que era el criterio acogido por las Leyes de Puertos de 1880 y 1928, ni siquiera cuando el sustantivo «temporal» se acompaña del adjetivo «ordinario» como hizo la Ley de Costas de 1969, pues también este adjetivo, con el que se aludía a la habitualidad o frecuencia, lleva a distintas soluciones en función de cuál sea el período de tiempo considerado y de los que por frecuencia quiera entenderse.

Es posible que el nuevo criterio lleve a considerar como partes del demanio fincas que anteriormente no lo integraban, pero el problema que de ello pueda resultar en nada afecta a la constitucionalidad del precepto que ahora analizamos y habrá de ser tratado, en su caso, al estudiar la impugnación da contra las Disposiciones transitorias.

B) Artículos 4 y 5.

Por razones en buena medida análogas a las ya expuestas sostiene también la inconstitucionalidad de los arts. 4 (excepto el apartado 3.º) y 5 (excepto la expresión «en cuyo caso serán de dominio publico su zona marítimo- terrestre y playas» y la referencia a los arts. 3) y 4) el Gobierno Vasco, que atribuye además a estos preceptos consecuencias idénticas a las que son propias de las «leyes meramente interpretativas», que consideramos inconstitucionales en la STC 76/1983.

En cuanto que el precepto incluye en el demanio bienes que no están directamente aludidos por la Constitución, ha de considerarse dictado en virtud de la facultad que la misma Constitución concede al legislador para determinar los bienes que integran el dominio público. Aunque esa facultad no aparece acompañada, en el art. (132.2) que la otorga, de limitación expresa alguna, es evidente que de los principios y derechos que la Constitución consagra cabe deducir sin esfuerzo que se trata de una facultad limitada, que no puede ser utilizada para situar fuera del comercio cualquier bien o género de bienes si no es para servir de este modo a finalidades lícitas que no podrían ser atendidas eficazmente con otras medidas. En el presente caso la finalidad perseguida es, claro está, la de «la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre y especialmente de la ribera del mar», que es la explícitamente proclamada en el art. 1 de la Ley impugnada. Atendida esta finalidad, no cabe imputar exceso alguno al legislador en ninguna de las determinaciones que los distintos apartados del art. 4 hacen, ni menos aún en el contenido del art. 5, que expresamente excluye la incorporación al dominio público de las islas que sean de propiedad privada de particulares o de Entidades públicas o procedan de la desmembración de éstas. Aquellas determinaciones se refieren en todo caso a tierras que han formado parte del lecho marino (apartados 1.º y 2.º) o que quedan cubiertos por él (3.º) o que han estado integrados en la zona marítimo- terrestre o son prácticamente indiscernibles de ella (apartados 4.º, 5.º y 6.º), o se incorporan a ella en virtud de un negocio jurídico (apartados 7.º y 8.º) o, por último, están ocupados por obras que son parte del dominio público estatal por afectación (apartados 9.º, 10 y 11).

De otra parte, es claro que el hecho de que estas normas entrañen alguna consecuencia en cuanto a la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas no permite considerarlas en modo alguno como normas meramente interpretativas. La interdicción de este género de normas, de acuerdo con las razones que se dan en el fundamento jurídico 4.º de nuestra STC 76/1983 y las consecuencias que de ellas se extraen en el fundamento jurídico 5.º, está referida, como es lógico, a la interpretación de conceptos jurídicos, no a la delimitación de los espacios naturales a los que las normas han de aplicarse. Como ya dijimos en STC 227/1988, «una cosa es que el legislador estatal realice, con pretensiones normativas de validez general, una interpretación genérica y abstracta del sistema constitucional y estatutario de delimitación de competencias, subrogándose en el ejercicio del poder constituyente sin una expresa previsión constitucional o estatutaria, y otra muy distinta que ejercite las potestades normativas que la Constitución y los Estatutos de Autonomía le atribuyen específicamente para la regulación de un sector material del ordenamiento. El desarrollo de esta actividad requiere, como presupuesto lógico, una interpretación del alcance y de los límites de la competencia legislativa del Estado, definida en la Constitución y en los Estatutos». Es evidente que al ejercer la facultad que el art. 132.2 le otorga para regular el dominio público, el legislador estatal no puede eludir la necesidad de establecer los criterios que permiten identificar los bienes que integran el «demanio natural». Esos criterios podrán ser impugnados, en cuanto a su validez constitucional, por no ajustarse a preceptos concretos de la Constitución o a los principios que ella, de modo explícito o implícito consagra, pero no en razón -de las consecuencias inevitables que la aplicación de esos criterios entrañaría en cuanto a la delimitación espacial, no conceptual, de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas.

C) Artículos 8 y 9.

Con independencia de la impugnación que el Gobierno Vasco hace del art. 9.1 por su conexión con el art. 4, este artículo y los que le preceden, esto es, los arts. 8 y 9, son impugnados por el Gobierno cántabro por violación de los derechos adquiridos sobre marismas y playas por virtud de lo dispuesto en el art. 92 del Reglamento de Puertos de 1928.

El contenido de estos dos artículos, en cierto sentido complementarios, dimana necesariamente de los principios a que la Constitución (art. 132.1) sujeta el régimen jurídico de los bienes de dominio público, principios que el art. 7 de esta misma Ley aplica al dominio marítimo-terrestre. En ellos se establece, hacia el futuro, una doble prohibición, de cuya infracción se extraen las consecuencias oportunas en relación con las inscripciones registrales y los actos administrativos. No se admite ni se niega en ellos la existencia de derechos adquiridos, a los que pretendieran hacer referencia, en el momento de elaboración de la Constitución, algunas enmiendas que entonces no se incorporaron, aunque sí se niega todo valor obstativo frente al dominio público de las detentaciones privadas, aun amparadas por inscripciones en el Registro de la Propiedad. En cuanto que no se trate de pura detentación, sino de disfrute conforme a un título legítimo (derivado o no de los preceptos o concesiones para la desecación de marismas, a los que el recurso alude), es decir, de auténticos derechos, la situación, está regulada en las Disposiciones transitorias, especialmente primera y segunda, cuya legitimidad constitucional, también negada en diversos recursos, habrá de ser analizada más tarde. Como simples disposiciones generales y abstractas, estos preceptos no sólo no son, en consecuencia, contrarios a la Constitución, sino cumpliendo del mandato que ésta dirige al legislador.

D) Artículo 13.

La impugnación de este precepto por los Consejos Ejecutivos de las Comunidades Autónomas de Cataluña y de las Islas Baleares se basa, sustancialmente, en la consideración de que, al disponerse en él que el deslinde aprobado es título bastante para declarar la posesión y la titularidad dominical del Estado y para rectificar, en consecuencia, las inscripciones registrales contradictorias, se dota al acto administrativo de la eficacia propia de las Sentencias judiciales, con violación entre otros del art. 106 C.E A esta Consideración se añade la de que, en la medida en que la nueva definición amplía el dominio marítimo-terrestre, esta eficacia directa e incontestable del acto de aprobación del deslinde conlleva también una expropiación sin indemnización, que viola lo dispuesto en el art. 33.3 C.E.

Tanto una como otra consideración parte, sin embargo, de una interpretación errónea del contenido de los preceptos impugnados. La última de las mencionadas evoca un supuesto que, allí en donde se dé, determinará la aplicación de lo dispuesto en las Disposiciones transitorias y habrá de ser considerado al analizarlas.

Tampoco rinde cuenta exacta del contenido real del precepto que ahora estudiamos la caracterización del acto aprobatorio del deslinde como un acto dotado de la firmeza propia de las Sentencias judiciales e invulnerable al control jurisdiccional. Que esto no es así lo evidencia el inciso final del apartado 2.º del artículo, en donde se reconoce, de modo quizás innecesario, el derecho de los afectados por el deslinde a ejercer las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, acciones que podrán ser objeto de anotación preventiva en el Registro de la Propiedad y que, sin duda, podrán seguirse tanto en la vía contencioso-administrativa, como en la civil, aunque sólo a estas últimas se refiere el art. 14 (no impugnado) de la misma Ley. Esta interpretación que es la que deriva naturalmente de la letra del precepto es, por lo demás, la acogida en el art. 29 del Reglamento, que es el que lo desarrolla.

E) Artículos 15 y 16.

El primero de estos artículos es impugnado por el Gobierno Vasco por la referencia que en él se hace a la zona de servidumbre que establece y regula el titulo II. Se trata, en consecuencia, de una inconstitucionalidad que se postula sólo por conexión y que no es éste, en consecuencia, el momento de analizar. El Gobierno de Cantabria reprocha a ambos artículos la infracción del principio de seguridad jurídica, en cuanto que no fijan plazo para la conclusión del deslinde y demoran el proceso de inmatriculación.

La breve argumentación que el Gobierno Cántabro aporta no va dirigida realmente contra los tres primeros apartados del art. 15, que en buena medida se limitan a recoger, elevando su rango, normas preexistentes (Real Decreto 1156/1986), sino especialmente contra el apartado 4.º, pues es éste el que prohíbe la inscripción de las fincas enclavadas en zonas en las que el deslinde no esté aún aprobado.

Prescindiendo del hecho de que el precepto no prohíbe la inscripción, sino que, en un supuesto típico de cierre provisional del Registro, declara en suspenso la solicitud a tal efecto cursada, es sin duda cierto que al no prever un plazo determinado para la conclusión del expediente, sino sólo para su iniciación, parece que puede producir el resultado, que la Comunidad recurrente entiende contrario al principio de seguridad jurídica, de prolongar durante mucho tiempo la solicitud de inscripción registral. Esa posibilidad no puede descartarse, como pretende el Abogado del Estado, apelando a lo dispuesto con carácter general en el art. 61 de la Ley de Procedimiento Administrativo, tan fácil y frecuentemente soslayado, pero aun as! no se infringe con ello el principio de seguridad jurídica. Ni de éste deriva necesariamente la necesidad de inscripción instantánea en el Registro de la Propiedad de todas las solicitudes que en él se presenten, ni la solicitud de inscripción (rectius, la inscripción misma, declarada en suspenso deja de entrañar efectos favorables a la seguridad jurídica, que por el contrario podría verse más gravemente perjudicada por inscripciones regis- trales destinadas a sufrir casi inevitablemente alteraciones una vez efectuado el deslinde. Por lo demás, y como evidencia el Reglamento (art. 32.2.º, 3.º y 4.º), la previsión que aquí se echa de menos en la Ley es una precisión típicamente reglamentaria cuyo lugar propio no está en la Ley misma.

Tampoco en el 16, respecto del que no se argumenta en particular y que, en lo sustancial, se limita a extender a las inscripciones de exceso de cabida lo dispuesto en el artículo anterior se advierte vicio de inconstitucionalidad alguno.

Al quedar desechadas las razones por las que se impugnan los arts. 3.1 a); 4 y 5, decae también la impugnación de los arts. 9.1; 11 y 18.1, cuya inconstitucionalidad postula el Gobierno Vasco por su conexión con aquéllos.

La decisión sobre otros artículos de este Título I, que son impugnados por la relación existente entre ellos y las previsiones contenidas en el Título II, se adoptará al analizar los recursos dirigidos contra este último. Este es el caso de los arts. 6.1; 12.5 y 15.

3.El Título II de la Ley que, según su epígrafe, regula las «limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo-terrestre» y está dividido en cuatro capítulos, comprende once artículos, todos ellos impugnados por uno u otro de los recurrentes y en su mayoría por la totalidad de éstos.

A) Artículo 20.

El art. 20, que sólo se impugna por la Generalidad de Cataluña, viene a precisar genéricamente el contenido de la protección del dominio público marítimo-terrestre, estableciendo que comprende la defensa de su integridad y de los fines de uso general a que está destinado, así como la preservación de sus características y elementos naturales y la prevención de las perjudiciales consecuencias de obras e instalaciones.

No se advierte motivo alguno de inconstitucionalidad en este precepto, pues el legislador estatal, al precisar los fines y objetivos que tratan de alcanzarse a través de la protección del demanio no se ha extralimitado en el ejercicio de sus competencias, ni vulnerado el ámbito competencial propio de las Comunidades Autónomas relativos a la ordenación del litoral y del territorio y al urbanismo.

Es cierto que el contenido dado a la protección demanial en este art. 20 no coincide con una determinada concepción jurídica estricta del régimen de protección de los bienes demaniales, fundamentalmente centrada en la articulación de los medios jurídicos precisos para la defensa de la integridad -patrimonial- del demanio. Ni aun si se acepta esa estrecha concepción, que no es, como se ha visto en el fundamento jurídico 1.º, la que resulta de la Constitución quedaría desprovisto de cobertura competencial, sin embargo, el artículo que ahora analizamos, ya que no es reprochable -en términos competenciales- que el legislador estatal describa anticipadamente los fines tendentes a proteger el dominio público marítimo-terrestre sin prejuzgar a quien corresponda regular y adoptar las medidas y decisiones que hagan efectivos dichos fines. De ahí que el Abogado del Estado pueda afirmar que se trata de un precepto competencialmente inocuo.

El carácter demanial natural de los bienes marítimos y la titularidad estatal de los mismos, es titulo suficiente para que el legislador estatal adopte una previsión como la que se impugna. Que algunas de las medidas que deban adaptarse para dar satisfacción a esos fines protectores se ubiquen en unas u otras de las materias sobre las que se ha efectuado el reparto competencial y que, a resultas de ello, la competencia para su adopción venga a corresponder a unas u otras instancias territoriales, es cuestión que no queda aquí prejuzgada. Pero también puede afirmarse que, aun cuando hipotéticamente correspondiesen alguna de ellas a las Comunidades Autónomas, no resulta ilegítimo que el legislador estatal las englobe en un concepto amplio de protección demanial.

B) Artículo 21.

El art. 21 es impugnado en su totalidad, si bien es preciso examinar por separado la impugnación, de una parte, de los dos primeros apartados y, de otra, la del apartado 3, por cuanto es distinta la problemática y los correlativos motivos de inconstitucionalidad que unos y otros plantean.

a) Los apartados 1 y 2 son impugnados por la Generalidad de Cataluña por conexión necesaria con el art. 20.

Descartada la inconstitucionalidad de aquél queda sin base la imnpugnación de estos apartados 1 y 2 del art. 2 1, restando añadir que la sujeción, con carácter general, de los terrenos colindantes con el dominio público a las servidumbres y limitaciones del dominio que regula la Ley trae razón de ser, como antes se dijo, de la propia naturaleza, características y función social de los bienes que integran el dominio público marítimo- terrestre, lo que obliga a limitar el uso que pueda hacerse de tales terrenos colindantes al amparo, genéricamente, del título resultante del art. 149.1.23 C.E. Como también hemos dicho, tratándose de terrenos que no forman parte del dominio público, esta limitación sólo puede hacerse derivar de la competencia estatal para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, cuya ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas. La incardinación de estas limitaciones en el mencionado título competencial, con la consecuencia de que su ejecución haya de entenderse atribuida a las Comunidades Autónomas, no excluye, claro está, la posibilidad de que el Estado pueda utilizar otras competencias sectoriales como efectivamente sucede con la de defensa (art. 149.1.4 C.E.), que da plena cobertura al apartado 2 de este artículo 21, en el que se exceptúa de la referida sujeción a los terrenos expresamente declarados de interés para la seguridad y la defensa nacional, conforme a su legislación específica.

De otra parte, que las limitaciones y servidumbres prevalezcan «sobre la interposición de cualquier acción» y sean «imprescriptibles en todo caso», encuentra a su vez respaldo en la competencia reservada al Estado en las materias de legislación procesal y civil (art. 149.1, 6 y 8 C.E.), por lo que ningún reparo cabe oponer, desde la consideración del orden constitucional de distribución de competencias, a los apartados 1 y 2 del art. 21.

b) Mayor solidez tienen las objeciones que muchos de los recurrentes hacen al apartado tercero de este artículo, en el que se atribuye a todos los preceptos que integran el título el carácter de «regulación mínima y complementaria de la que dicten las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias».

En primer lugar, y pese al esfuerzo argumental que en contrario hace la Abogacía del Estado, resulta difícil comprender cómo pueden conjugarse los dos adjetivos que se predican de la regulación, pues si ésta es mínima por fijar las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad en los terrenos colindantes, como sugiere la exposición de motivos (apartado IV), no se adivina cómo podría ser al mismo tiempo complementarias de otra normativa que, en el mejor de los casos y si las Comunidades Autónomas costeras tuvieran competencia para ello, sólo podría acrecer, nunca disminuir, las cargas (servidumbres y limitaciones) que el legislador estatal ha impuesto sobre la propiedad del suelo en la zona colindante.

La manifiesta impropiedad del carácter «complementario» que el precepto atribuye a la regulación a que se refiere, no es sin embargo, razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad de aquél pues, como ya hemos afirmado en otras ocasiones, la imperfección técnica no es causa de invalidez. Tampoco resulta evidente, sin embargo, ni qué es lo que por regulación «mínima» deba entenderse, ni qué es lo que el precepto en cuestión añade a la fuerza vinculante de los restantes artículos del Título II. Si éstos carecen de ella por exceder, por ejemplo, de la competencia del legislador estatal para dictarlos, es claro que no la adquirirán por obra de esta declaración, pues como ya dijimos en nuestra STC 76/1983, fundamento jurídico 4 b), y es, por lo demás, obvio «el legislador no puede dictar normas que incidan en el sistema constitucional de distribución de competencias para integrar hipotéticas lagunas existentes en la Constitución», si por el contrario, la tienen, es manifiestamente innecesario declararla.

Desde esta perspectiva, el precepto es seguramente técnicamente incorrecto o superfluo. No obstante, debiendo ser entendida buena parte de los preceptos que integran este Titulo como legislación básica sobre protección del medio ambiente, tampoco hay inconveniente en admitir que la adjetivación empleada para calificar la «regulación» estatal alude al carácter básico de ésta. Es cierto que, con ello, no se dota a los preceptos que integran esta regulación de mayor valor que el que intrínsecamente les corresponda, de manera que el enunciado se convierte en simple norma de reenvío de contenido tautológico, como propone el Abogado del Estado, y que la exposición de motivos de la Ley no hace referencia alguna al art. 149.1.23, pero la inocuidad misma del tenor literal del precepto hace imposible que, así entendido, pueda ser considerado contrario a la Constitución.

C) Artículo 22.

El art. 22 habilita a la Administración del Estado (en concreto al Ministerio de Obras Públicas, según la Disposición final primera, 2) para dictar normas para la protección de determinados tramos de costa, en desarrollo de lo previsto en los arts. 23.2, 25, 26.1, 27.2, 28.1 y 29 de la misma Ley y establece el procedimiento a seguir que requiere la consulta previa con las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos cuya jurisdicción incluya los tramos de costa afectados por tales normas. Del tenor literal del precepto, que refuerza en lo que toca a la eventual ampliación de la zona de servidumbre de protección el contenido del art. 23.2, se desprende que tales normas no podrán ser aprobadas si se opone una cualquiera de las Administraciones interesadas. Esta necesidad de la concurrencia de todos los poderes públicos con competencias propias sobre el territorio, que explícitamente reconoce el Reglamento (art. 42.3), reduce al mínimo posible la función del Estado en la protección del demanio y, en consecuencia, no excluye la competencia autonómica que se mantiene plena en cuanto que puede o no asentir a las normas propuestas que, sin su asentimiento, no llegarán a nacer.

Las normas en cuestión han de tener por objeto la modificación de las que la propia Ley establece con carácter general sobre la anchura de la zona de protección (art. 23), los usos que en ella se prohíben (art. 25), el otorgamiento de autorizaciones para los permitidos (art. 26), la ampliación de la anchura del tránsito (art. 27.2), la servidumbre de acceso público al mar (art. 28.1) y los tramos finales de los cauces de los ríos (art. 29.1). Es indudable que tales normas, que habrán de referirse siempre, según el Reglamento (art. 41.3), a unidades fisiográficas o morfológicas definidas, o a varios términos municipales completos, no son normas generales, en cuanto que no estarán referidas a la totalidad del litoral, y que tienen rango reglamentario. Ni aquella limitación espacial ni esta naturaleza sublegal son, sin embargo, razones que permitan sostener su ­legitimidad constitucional.

De una parte, la variedad de las condiciones físicas de la costa hace razonable, e incluso impone, que no sean idénticas las normas que hayan de aplicarse en uno u otro sitio para la protección del medio ambiente litoral y para asegurar la utilización del demanio, o tal vez, más precisamente, que la estructura jurídicamente uniforme de la protección y de la libertad de acceso (limitaciones a la propiedad, servidumbres de acceso y tránsito) se haga compatible con una acomodación de las determinaciones normativas a la diversidad natural.

De la otra, y como ya antes hemos sostenido, en materia de protección del medio ambiente cobra aun mayor fuerza, por las razones expuestas, la posibilidad que, con carácter general hemos admitido, de adoptar normas básicas con rango simplemente reglamentario, cuando esas normas sean complemento necesario de las establecidas con valor de Ley. En el presente caso estas normas reglamentarias, que acomodan a supuestos específicos las determinaciones establecidas por la Ley con carácter general, requieren, y esto es, en definitiva, lo decisivo, además de la voluntad de Estado, las de la Comunidad Autónoma y de los municipios afectados, a los que de ese modo se les da una participación plena en el proceso de elaboración de los contenidos normativos, que sólo con su acuerdo adquirirán fuerza.

D) Artículos 23 a 26.

Estos cuatro artículos, que componen la Sección Primera del Capítulo Segundo de este Título II de la Ley impugnada determinan la anchura de la zona de protección y establecen su régimen jurídico.

Las razones genéricas de su impugnación son las de que, por su contenido [y con excepción del art. 25. 1 c)], estos preceptos no guardan relación alguna con la protección de la naturaleza en sentido estricto por lo que el Estado carece de competencia para dictarlos, anulando tanto la que a las Comunidades Autónomas corresponde para la ordenación de su propio territorio como la de los municipios sobre urbanismo y que, aun si se quisieran entenderlos como normas básicas, faltaría la formalización explícita de su carácter de tales.

Estas razones genéricas son producto, como fácilmente se comprende, de una concepción muy restrictiva de la tarea que el legislador estatal debe llevar a cabo al establecer el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre, no coincidente con la que se deriva del Texto constitucional, ya expuesta en el primero de estos fundamentos. Es evidente que la protección de los bienes que integran este dominio, la preservación de sus características propias y el aseguramiento del libre acceso público a ellas no puede alcanzarse si no es dictando una legislación básica para la protección del medio ambiente y limitando, de uno u otro modo, la libre disponibilidad sobre los terrenos colindantes, una limitación que, por lo demás, sólo el Estado puede imponer de modo general (art. 149.1.8.º C.E.), garantizando al tiempo la igualdad básica de todos los españoles que posean fundos en esos terrenos, según ya dijimos, acerca de una norma análoga, en la STC 227/1988 y cuyo carácter básico no necesita explicitación alguna por inferirse naturalmente de su contenido y su generalidad.

Desechado este razonamiento genérico, se han de analizar los que, en concreto se dirigen contra cada uno de los artículos de la Sección.

a) Frente al apartado 1.º del art. 23 se hacen dos objeciones: La de que no puede atribuirse carácter básico a la determinación de una determinada dimensión, objeción que se pretende apoyar en la STC 69/1982, y la de carecer de toda racionalidad la fijación de una banda de anchura uniforme, sin atender a la muy diversa configuración de éstas.

Ninguna de estas dos razones conducen al resultado perseguido por los recurrentes. La primera de ellas, porque interpreta inadecuadamente nuestra citada Sentencia, que se limitó a negar que pudiese atribuirse carácter básico, en aquel concreto conflicto, a la norma que clasificaba según su tamaño a los distintos tipos de espacios naturales protegidos. La segunda, que pasa por alto el hecho de que este es el modo tradicional de establecer la delimitación de la zona de servidumbre contigua a la marítimo-terrestre, con independencia de cuál sea la anchura que a la misma se asigna, ignora también el hecho de que dado el procedimiento seguido para determinar el límite interior de la ribera del mar esta supuesta carencia de racionalidad no existe y que, de otro lado, este es seguramente el procedimiento más eficaz para asegurar la igualdad en el contenido del derecho de propiedad sobre los terrenos colindantes con la zona marítimo-terrestre.

El problema, en todo análogo al que planteaba el art. 6 b) de la Ley 29/1985, de Aguas, ha de recibir, en resumen, la misma respuesta que a éste dimos en STC 227/1988, fundamento jurídico 20.

Idéntica consideración lleva a descartar la inconstitucionalidad del apartado 2 del mismo articulo, máxime al quedar supeditada la ampliación de la extensión de la servidumbre al acuerdo de la Comunidad Autónoma y del Ayuntamiento correspondiente. La constitucionalidad de la posibilidad de que la extensión de la servidumbre de protección quede ampliada hasta un máximo de otros 100 metros se justifica, en efecto, en la competencia del Estado para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente que, en este caso, necesariamente se ha de traducir en una habilitación a la potestad ejecutiva de la Administración del Estado para, según las posibilidades del tramo de costa de que se trate, adoptar la decisión más adecuada y conveniente a fin de asegurar la efectividad de la servidumbre. Tal habilitación no resulta contraria al carácter básico de la norma, ni mucho menos vulnera el ámbito competencial autonómico, una vez que, en todo caso, es preciso el acuerdo de la Comunidad Autónoma y del Ayuntamiento correspondiente.

b) No se formulan específicas alegaciones en contra del art. 24, si bien conviene señalar que en su apartado 1 no se impone prohibición específica alguna a excepción de la obligación de dejar expedito el paso de la servidumbre de tránsito; regla que, con independencia de no haber sido impugnada, se justifica por el uso común de los bienes marítimos y la competencia relativa a la vigilancia de costas (STC 113/1983).

En cuanto al apartado 2 del mismo art. 24, es claro que se trata de una servidumbre - propiamente de salvamento- que por su propia finalidad - depósito temporal de objetos o materiales arrojados al mar y realización de operaciones de salvamento marítimo- al Estado titular de los bienes marítimo-terrestres corresponde establecer, sin que, por tanto, se produzca menoscabo o vulneración alguno de las competencias autonómicas.

El apartado 3, en fin, se limita a prever que los daños ocasionados por las ocupaciones serán indemnizados con arreglo a la Ley de Expropiación Forzosa, lo que, obviamente, para nada afecta al orden constitucional de distribución de competencia.

c) El art. 25 plantea en sus tres apartados cuestiones diversas que requieren un tratamiento diferenciado.

El primero de ellos enumera, en seis párrafos, una serie de prohibiciones, referidas todas ellas a la zona de servidumbre de protección y cuya finalidad evidente es la protección de la integridad espacial del demanio [párrafo c)] y de sus valores naturales y paisajísticos [párrafos a), b) y d) a f)]. Estas últimas, de acuerdo con lo antes dicho, han de ser valoradas, en relación con los ámbitos competenciales propios del Estado y de las Comunidades Autónomas, como normas de legislación básica para la protección del medio ambiente, puesto que ésta es, evidentemente, su finalidad inmediata. Una norma prohibitiva, como es la que ahora analizarnos, tiene, por lo demás por su propia naturaleza carácter básico, sin necesidad de que tal carácter sea explícitamente declarado.

El apartado segundo del art. 25 complementa el anterior al describir, en términos muy genéricos, las obras, instalaciones o actividades que, con carácter ordinario, podrán permitirse en esta zona de protección. Tales indicaciones son, de una parte, sin duda, criterios de ordenación que las Comunidades Autónomas deberán acoger en los correspondientes instrumentos, de la otra e inmediatamente, norma básica de protección del medio ambiente, cuya naturaleza de tal legitima el condicionamiento que impone a la competencia de las Comunidades Autónomas para la ordenación del territorio.

Un problema específico es el que se suscita en relación con el último inciso del apartado, que remite al Reglamento la determinación de las condiciones que en todo caso, y para asegurar la protección del dominio público, deberán cumplirse en la ejecución en esta zona de terraplenes, desmontes o tala de árboles, pues, como reiteradamente hemos dicho a partir de la STC 32/1983, es la Ley el instrumento adecuado para el establecimiento de la legislación básica. Esa doctrina no impide, sin embargo, en modo alguno que la propia Ley se remita al Reglamento cuando tal remisión sea necesaria para garantizar el fin a que responde la competencia estatal para la legislación básica. Como es obvio, la legitimidad constitucional de la norma reglamentaria así producida dependerá del uso que de la habilitación legal se haya hecho, por lo que no es este el momento de pronunciamos sobre la impugnación de los arts. 45 y, sobre todo, 46 del Reglamento. De otra parte, y como consideración complementaria, ha de recordarse que, como ya hemos dicho en lo que toca a la protección del medio ambiente, la competencia asumida estatutariamente por las Comunidades Autónomas no es la de desarrollar la legislación básica, sino la de complementarla mediante normas adicionales de protección, de donde se infiere que en principio también el desarrollo reglamentario de las Leyes sobre la materia es competencia estatal o, dicho de otro modo, que la «legislación básica» incluye tanto las normas con rango de Ley como las reglamentarias dictadas en su desarrollo.

El tercero y último de los apartados prevé, por último, la posibilidad de que, por razones de utilidad pública, el Consejo de Ministros levante, para obras o instalaciones determinadas, algunas de las prohibiciones contenidas en el apartado primero o excepcione, para alguna instalación industrial concreta, la regla general del apartado segundo, de manera tal que mediante este precepto se completa las normas que en aquellos otros apartados quedan sólo parcialmente enunciadas. La atribución concedida al Consejo de Ministros no es, en consecuencia, un acto de ejecución de aquellas otras normas fragmentarias, sino parte integrante del contenido de la normas total.

Esta naturaleza del acto excepcionante no elimina la necesidad de que la posibilidad que con la excepción se abre se adecue, sin embargo, a las reglas de ordenación urbanística que las Administraciones competentes hayan establecido, salvo en aquellos casos en los que la autorización se ampare en un título competencial que, como los enumerados en los párrafos 4.º, 20 ó 21 del apartado 1.º del art. 149, dotan a la decisión del Estado de un valor absoluto, o en los que el Consejo de Ministros haga uso de la facultad que le confiere el art. 180 de la Ley del Suelo, cuya acomodación a la Constitución declaramos en la STC 56/1986. Sólo en estos casos, en efecto, puede imponerse la voluntad del Estado a la competencia autonómica sobre ordenación del territorio. Por lo demás, aun en esos supuestos, tal competencia no queda abolida y, una vez que la Administración competente ha acomodado el planeamiento urbanístico preexistente para hacerlo compatible con la decisión estatal, también en ellos deberá acomodarse a ese planeamiento a realización de las actuaciones autorizadas, según el párrafo final del precepto establece.

d) El art. 26.1 atribuye a la Administración del Estado la potestad de autorizar los usos permitidos en la zona de servidumbre de protección, autorización que se otorgará con sujeción a lo dispuesto en la propia Ley y, en su caso, a las normas que se dicten para la protección de determinados tramos de costa.

La previsión debe reputarse contraria al orden constitucional de distribución de competencias, pues se trata de una competencia de carácter ejecutivo ajena a las constitucionalmente reservadas al Estado y que se engloba, por su contenido, en la ejecución de la normativa sobre protección del medio ambiente o en la ordenación del territorio y/o urbanismo de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.

Corresponderá, pues, ejercitar esa potestad autorizatoria a los pertinentes órganos de las Comunidades Autónomas o, en su caso, a los Ayuntamientos, que, como es obvio, deberán ajustarse a la normativa estatal, incluida la que se dicte para la protección

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y, en consecuencia:

1.º Declarar que son inconstitucionales y consiguientemente nulos los artículos: 26.1 [y en consecuencia las Disposiciones transitorias cuarta - apartado 2 c) y séptima -apartado 1- y Disposición final primera] en cuanto atribuye a la Administración del Estado el otorgamiento de autorizaciones en la zona de protección; 33.4, inciso final; 34 (y, en consecuencia, todas las referencias que a las normas aprobadas de acuerdo con él se hacen en los arts. 47.3; 52.1; 53.1; 57.2; Disposición transitoria tercera, apartado 4, y en la Disposición final primera); 35.2, las palabras «de oportunidad u otras»; 110, apartados b) (en cuanto incluye las autorizaciones en la zona de protección), h) (en cuanto referido a los vertidos de tierra a mar) y 1) (en cuanto se refiere a la inspección y coordinación del cumplimiento de los Tratados Internacionales por las Comunidades Autónomas); 111, apartado 1 d), en cuanto incluye el inciso «sobre acuicultura»; 118 y Disposición adicional quinta, apartado 2, en las palabras «en todo caso».

2.º Declarar que no son inconstitucionales si se interpretan en el sentido que se expone en los fundamentos jurídicos de esta Sentencia, que a continuación de cada uno de ellos entre paréntesis se indican, los artículos siguientes:

25, apartado 3 (fundamento jurídico 3.D.c); 33, apartados 3 y 4 (este último respecto del inciso «y se distribuirán de forma homogénea a lo largo de la misma» (fundamento jurídico 4.B.c); 44, apartado 1 (fundamento jurídico 4.C.a); 55, apartado 1 (fundamento jurídico 4.E.c.a]); 67 (fundamento jurídico 4.G.b); 68 (fundamento jurídico 4.G.c); 71, apartado 3 (fundamento jurídico 4.G.d); 86 (fundamento jurídico 5.C); 110, apartados c), g) e i) (fundamento jurídico 7.A, c, g e i); 112 (fundamento jurídico 7.A.c); 115 (fundamento jurídico 7.C); Disposición transitoria primera, apartado 3 (fundamento jurídico 8.B.d), y Disposición transitoria quinta (fundamento jurídico 8.F).

3.º Desestimar los recursos de inconstitucionalidad en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a cuatro de julio de mil novecientos noventa y uno.