Sentencia Constitucional Nº 214/1989, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recursos de inconstitucionalidad 610/1985, 613/198 de 21 de Diciembre de 1989

Fundamentos

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García- Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo y don Vicente Gimeno Sendra, Magistrados, ha pronunciado,

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los recursos de inconstitucionalidad, acumulados, núms. 610/1985, interpuesto por el Parlamento de Galicia, representado por su Presidente; 613/1985, interpuesto por la Junta de Galicia, representada por el Abogado don Angel Fenor de la Maza y Cornide-Quiroga; 617/1985, interpuesto por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por los Abogados don Ramón María Llevadot Roig, don Manuel María Vicéns Matas y don Albert Reventós Soler, y el 619/1985, interpuesto por el Parlamento de Cataluña, representado por su Presidente; todos ellos contra determinados preceptos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. Ha sido parte el Abogado del Estado en representación del Gobierno. Ha sido Ponente el Magistrado don José Luis de los Mozos y de los Mozos, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1.Mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el dia 2 de julio de 1985, el Excmo. Sr. don Antonio Rosón Pérez, Presidente del Parlamento de Galicia, al amparo del art. 31 de la LOTC interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes arts. de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local: 13, apartado 3.º; 20.2 y 32.2, por conexión con el art. 5 A); 28, en conexión con la Disposición transitoria segunda, apartado 2.º; 42, apartados 2.º y 4.º; 58, apartado 1.º, párrafo 2.º; 99, apartado 1.º, y 117, apartados 2.º y 3.º. en la expresión «a sus reuniones podrán asistir representantes de las Comunidades Autónomas».

2.Tras afirmar que los referidos artículos afectan al ámbito propio de la autonomía de la Comunidad en cuanto que la limitan en los contenidos materiales que le han sido atribuidos en los arts. 2.2.º, 27.2.º y 40 (sobre organización territorial de Galicia, alteración de términos municipales y reconocimiento de las comarcas y parroquias rurales); 27.2 (sobre funciones relativas al Régimen Local); 28.1 (sobre régimen jurídico de la Administración Pública de Galicia y régimen estatutario de sus funcionarios), y 49.1 (sobre tutela financiera); todos de su Estatuto de Autonomía (en adelante E.A.G ) la demanda se sustenta en las siguientes consideraciones juridícas:

A) Con carácter general, dada su distinta incidencia cualitativa en el contenido y alcance de los artículos que se impugnan se señala que la Comunidad Autónoma de Galicia (en adelante C.A.G.), en materia de régimen local, asume un conjunto de competencias de contenido y alcance distintos que, por lo que respecta a la materia de comarcas, parroquias y alteraciones municipales es una «competencia con el contenido pleno previsto en el art. 37 del Estatuto de Autonomía y en los límites generales establecidos a nivel Constitucional». Entre la Constitución y el E.A.G. no hay, pues, en esta materia, mediación alguna de potestad legislativa de delimitación de competencias, reforzándose este criterio a la luz del título competencial específico consignado en los arts. 2.2.º y 40 del Estatuto.

Por el contrario, la competencia exclusiva que se predica del régimen local ha de ajustarse en su contenido a las bases previstas en el art. 149.1.18 de la Constitución, que, en su aspecto positivo, como objetivos y fines comunes, afectan a todo el Estado, mientras que, en su aspecto negativo, constituyen el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias.

De otra parte, desde la consideración del carácter bifronte del régimen local, ya que esta materia queda enmarcada dentro de un doble contenido en los arts. 137 y 149.1.18.ª de la Constitución, se puntualiza que todo aquello que excede del contenido normal de la autonomía local (art. 137 de la Constitución) corresponde como competencia exclusiva a la C.A.G., razón por la cual se impugnan los arts 20 2.º y 32 2 º, en conexión con el art. 5 A) y 28, así como la Disposición transitoria segunda apartado 2.º en cuanto que asignan a las entidades locales competencias normativas o de simple ejecución en detrimento de la Comunidad Autónoma y con invasión de sus títulos competenciales a nivel estatutario, especialmente de su función ejecutiva reconocida en el art. 37. Y en cuanto al art. 149.1.18.ª, teniendo en cuenta el concepto de normativa básica tal como ha sido precisado por la propia jurisprudencia constitucional (SSTC 1/1982 25/1983 y 32/1983), es manifiesta la contradicción en que incurren los arts 28 y Disposición transitoria segunda, apartado 2.º; 58.1; 99.1 y 117, ya que en los mismos, una veces se desciende a regular aspectos esencialmente ejecutivos en confrontación con la competencia asignada a la C.A.G. en el art. 27 de su Estatuto, y otras a agotar la materia sin reservar a la potestad legislativa comunitaria su desarrollo normativo, desconociendo así las facultades conferidas en los arts. 27.2 y 28.1 y 2 del mismo Estatuto de Autonomía.

B) Ya mas en particular, como motivos de impugnación se fijan los siguientes:

a) En el art. 13.3 se establece un «sin perjuicio» con el que se trata de habilitar una actividad de «fomento» del Estado destinada a impulsar la fusión de municipios, invadiéndose de esta forma una competencia estatutaria exclusiva, tanto en su contenido material, como en su instrumentación formal. En su contenido material porque la alteración de los términos municipales (que incluye, entre otras modalidades, la fusión) es una competencia que, al amparo del art. 148.1.2 de la Constitución, la C.A.G. ha asumido en su plenitud (art. 27.2 E.A.G.). Y en su instrumentación formal porque esas medidas de fomento corresponden a la función ejecutiva asumida por la C.A. conforme a lo establecido en el art. 37 de su Estatuto.

b) Los arts. 20.2 y 32.2, por conexión con el art. 5 A), atinentes a la organización complementaria municipal y provincial, establecen la subordinación de las Leyes de las Comunidades Autónomas al Reglamento Orgánico propio de cada entidad local. Con ello se producen una serie de consecuencias. En primer lugar, la subversión del principio de jerarquía normativa (art. 9.3 de la Constitución). En segundo lugar, se incurre en una contradicción interna entre el art. 20.1 c) y el art. 20.2, en el que, después de proclamar el respeto a la organización determinada por esta Ley, a renglón seguido la excepciona. En tercer lugar, queda anulada la competencia legislativa de la Comunidad en este ámbito material (art. 27.2.º E.A.G.).

c) Una lectura conjunta del art. 28 y del párrafo segundo de la Disposición transitoria segunda pone de manifiesto que su contenido no tiene, en rigor, el carácter básico que corresponde a la Ley. Tras recordar la doctrina contenida en el fundamento 7.º de la STC 57/1983 de 28 de junio, se señala que la C.A.G. tiene asumida competencia exclusiva en materia de vivienda, cultura, asistencia social y protección del medio ambiente (arts. 27 3.º, 18, 19, 23 y 30 E.A.G.), competencia plena en materia de educación (art 31 E.A.G.) y competencia de desarrollo legislativo y ejecución en sanidad interior (art. 33.1), por lo que en relación a estas materias propias de la Comunidad Autónoma no es posible disponer desde una Ley de Bases su complementariedad, a nivel de ejecución, a favor de las Corporaciones Locales.

d) Los arts. 2.2 y 3; 27.2 y 40 del E.A.G. atribuyen a la C.A.G. y a su Parlamento competencia plena para regular su ordenación territorial y de manera especial para establecer la organización y el régimen jurídico de las comarcas y parroquias rurales, siendo por ello evidente que esa idoneidad o aptitud de Galicia para actualizar su organización territorial propia, se ve desconocida y cercenada en los apartados 2 y 4 del art. 42 que se impugna.

El apartado 2 condiciona el procedimiento de creación de la Comarca, con lo que se invade y conculca la referida normativa estatutaria que atribuye a una ley del Parlamento de Galicia la plena regulación jurídica del territorio, población y organización de la Comarca, llevando así a efectos una reasignación de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma para la que carece de aptitud el precepto que se impugna Y es que no puede olvidarse que, de acuerdo con la STC 76/1983, fundamento 4.º, el legislador estatal no puede incidir, con carácter general, en el sistema de delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sin una expresa previsión constitucional o estatutaria.

De otra parte, el apartado 4.º del art. 42 limita la capacidad de la Comarca por el respeto que impone a las competencias asignadas a los municipios por la propia Ley en los arts. 26 y apartado 2 del 25, contradiciendo lo que este último precepto establece al decir que «el Municipio ejercerá, en todo caso, competencias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas». Contradice también lo dispuesto en el art. 26.1. Además, en el sentido mismo de la impugnación queda avalado por la interpretación mantenida al respecto por el Tribunal Constitucional en su STC 32/1981. Y, por último, la propia excepción que establece la Disposición adicional cuarta de la Ley a favor de Cataluña quebranta el principio de generalidad de la Ley y discrimina a Galicia, en donde la presencia y diversidad de sus Comarcas es también un hecho peculiar y profundo, siendo fácil advertir que el E.A.G., en sus arts. 2.2.º, 27.2.º y 40 establece un techo de competencia equivalente al del Estatuto de Cataluña y pone de manifiesto la consideración de la Comarca como una Entidad local propia, básica e intracomunitaria de Galicia. Por ello mismo es procedente afirmar que el art. 42 es contrario a la Constitución y al Estatuto en cuanto afecta al ámbito de autonomía de Galicia.

e) A juicio del Parlamento de Galicia, con el art. 58.1 renacen en el territorio de la Comunidad Autónoma, las antiguas Comisiones Provinciales de Colaboración entre la Administración del Estado y las Corporaciones Locales, lo cual, además de ser inconsecuente con la propia declaración de la Exposición de Motivos de la Ley incurre en inconstitucionalidad. En concreto, la impugnación del párrafo 2.º del referido art. 58.1 se fundamenta en que no es una norma básica, sino que responde al deseo de regular en la ley aspectos organizativos propios de la Administración del Estado; en que, además, contradice otros preceptos de la misma Ley 7/1985 [en materia de inversiones, arts. 42.1 y 36.2 a), y en lo concerniente a la prestación de servicios, arts. 31 y 36.2 a)], en que crea, asimismo, una Comisión Territorial en la Comunidad Autónoma, sin dar a ésta participación, rompiendo el carácter y la armonía bifrontes proclamados como premisa en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional; y, finalmente, en que con la creación de ese órgano intermedio para asegurar la colaboración entre la Administración del Estado y la Administración Local en materia de inversiones, se desconocen y conculcan las competencias atribuidas a la C.A.G. (con carácter general en el art. 27.2 y con carácter específico en el art. 49 y Disposición adicional tercera de su Estatuto).

f) Se impugna el art. 99.1 porque de su propia lectura, así como de la del resto de los artículos de los Capítulos Primero, Segundo y Tercero del Título VII, se obtiene la evidente conclusión de que, en el sistema de provisión de plazas reservadas a funcionarios con habilitación de carácter nacional, la intervención estatal es decisiva, la local significativa y la autónomica prácticamente inexistente. A pesar del carácter bifronte del régimen jurídico de las Corporaciones Locales en aquellas Comunidades Autónomas que tienen asumidas competencias legislativas y ejecutivas en la materia (como es el caso de Galicia, art. 27.2 E.A.G.), lo cual se reconoce por el art. 92.1 de la propia Ley 7/1985, basta examinar la regulación establecida por dicha Ley en orden al procedimiento de selección, formación, habilitación, provisión y nombramiento de los funcionarios de habilitación nacional para comprobar que se prescinde de la intervención de las Comunidades Autónomas, con la única salvedad establecida a favor del País Vasco (Disposición adicional segunda). De otra parte, si bien la STC 25/1983, de 7 de abril, fundamento jurídico 4.º, considera básica, dentro del orden jurídico vigente, la existencia de dichos funcionarios como Cuerpo de carácter nacional, no extiende, sin embargo, ese carácter básico ni a los méritos que han de integrar el baremo, ni a la composición de los tribunales de selección. Por ello mismo, resulta obligado preguntar por qué la configuración de los méritos y su baremo son cuestiones reservadas a la Administración Central y a las Corporaciones Locales sin intervención de las Comunidades Autónomas desconociendo su título competencial.

Sobre este particular, hay que recordar que el E.A.G., anticipándose a la noción misma de «interés respectivo» tal como ha sido delimitada por el Tribunal Constitucional (STC 37/1981), ha establecido como méritos preferentes en concursos de funcionarios de titulación nacional, «la especialización en el Derecho Gallego y el conocimiento del idioma del país» (arts. 25 y 26), y en la misma línea se ha orientado también el legislador estatal en el art. 19.3.º, de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de acuerdo con la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto (F.J. 42).

En consecuencia, para los municipios gallegos -la mayoría de ellos rurales- es fundamental que los Secretarios y demás funcionarios de la Administración Local tengan un conocimiento mínimo del Derecho y del idioma de Galicia, correspondiendo a la C.A G. potenciar su conocimiento (art. 5.3 E.A.G.) y garantizar a nivel general y dentro de la Comunidad su aplicación, sin limitar la igualdad de oportunidades y la valoración objetiva que de tales méritos deben realizarse. Circunstancias éstas que explican parcialmente la excepción contenida en la Disposición adicional segunda, 8.a de la Ley 7/1985, atribuyendo al País vasco la facultad de fijar un 10 por 100 del baremo reservado al Estado en el art. 99 de la misma Ley, «en razón de las especialidades jurídicas y económico-administrativas... que se deriven de sus derechos históricos y especialmente del concierto económico». Por tanto, la reserva de un 25 por 100 de la configuración del baremo a favor de las Corporaciones Locales «en razón a las características locales» y, lo que es más grave, la cláusula residual a favor del Estado -en el supuesto de que aquéllas no hicieran uso de dichas atribuciones- limita la competencia de la Comunidad Autónoma, no sólo en la vertiente del régimen local (art. 27.2) sino también en la del régimen estatutario de sus funcionarios (art. 28.1), agotando el carácter básico establecido en el art. 149.1, 18.a, de la Constitución y, por conjunción, el repetido art. 27.2 del Estatuto.

g) Por último, se impugna también el art. 117.2 y 3, in fine, en el que se configura la Comisión Nacional de Administración Local sin que las Comunidad Autónomas formen parte de dicho órgano, aunque puedan asistir representantes de las mismas a sus reuniones. El art. 117 es, por tanto, discriminatorio para las Comunidades Autónomas.

Además, al disponer que la designación de los representantes de las Entidades Locales corresponde, en todo caso, a la asociación de ámbito estatal con mayor implantación, se reproduce la fórmula acuñada en la legislación laboral para el acceso de sindicatos y asociaciones a organismos colegiales, sobre la cual se pronunció el Tribunal Constitucional en STC 26/1985, declarando dicha fórmula contraria a los arts. 7, 14 y 28 de la Constitución. Fórmula que, asimismo, se separa de lo dispuesto en el art. 7 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, en relación a la composición del Consejo Superior de la Función Pública, al establecerse que los representantes de las Corporaciones Locales serán designados por las Federaciones de las Entidades Locales en proporción a su respectiva representatividad.

De otra parte, debe recordarse que el Tribunal Constitucional, al considerar, con carácter general, la regulación y funcionamiento de las Entidades Locales, ha puesto énfasis en d principio de cooperación entre la Administración Estatal y la Autonómica, lo que, sin embargo, el precepto que se impugna ninusvalora y prácticamente desconoce. De este modo se llega a una situación insólita, una vez que el ya citado art. 7 de la Ley 30/1984 establece la participación necesaria de las Comunidades Autónomas en el Consejo Superior de la Función Pública.

En suma, la configuración de esa Comisión no sólo desconoce el repetido carácter bifronte del régimen jurídico local, sino que, además, las funciones que se le atribuyen invaden las competencias de la C.A.G. establecidas en los arts. 27.2.º, 49 y Disposición adicional tercera de su Estatuto, y se contradice, asimismo, con lo dispuesto con carácter general en el art. 5 de la propia Ley que se impugna.

3.Por providencia de 10 de julio de 1955, la Sección Primera del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento de Galicia y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, para que, en el plazo común de quince días, comparecieran en el procedimiento y formularan las alegaciones que estimasen pertinentes, ordenando, asimismo, la publicación de la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» para general conocimiento.

4.Con fecha 2 de julio de 1985 tuvo entrada en este Tribunal un escrito por el que el Director General-Jefe de la Asesoría Jurídica General de la Junta de Galicia, en nombre de ésta dedujo demanda de interposición de recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local: Art. 3, párrafo 2.º, apartado a), en cuanto a la frase «conforme al art. 45 de esta Ley», por conexión con este último precepto; art. 3 párrafo 2.º. apartado b), en cuanto a la frase «de conformidad con esta Ley» y por conexión con el párrafo 2.º del art 42 exceptuando el inciso inicial de este último párrafo relativo a la iniciativa municipal para la creación de una comarca; art. 5, apartado A), en conexión con los arts. 20.2 y 32.2, y, asimismo, con la Disposición transitoria primera y párrafo 2.º de la Disposición final primera; art. 13, párrafo 2.º, en cuanto su inciso inicial, relativo a que «la creación de nuevos Municipios sólo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados», y al alcance o interpretación que deba darse al concepto de «núcleo de población territorialmente diferenciado»; art 13, en cuanto a su párrafo 3 º; art. 14, párrafo 1.º, en conexión con la Disposición transitoria quinta; art. 20, párrafo 2.º, inciso final, relativo a... «que regirá en cada Municipio en todo aquello en que su Reglamento Orgánico no disponga lo contrario», y, por conexión, el apartado c) del párrafo 1.º del mismo artículo en cuanto a la frase... «sin otro límite que el respeto a la organización determinada por esta Ley»; art. 28 y, por conexión, el párrafo 2.º de la Disposición transitoria segunda; art. 32, párrafo 2.º, en cuanto a las frases «sin otro límite que el respeto a la organización determinada por esta Ley» y... «que regirá en cada provincia en todo aquello en lo que ésta no disponga lo contrario, en ejercicio de su potestad de autoorganización»; art. 36, párrafo 2.º, apartado a), párrafo 1.º, inciso final, que dice... «de acuerdo con lo previsto en el artículo 59 de esta Ley», y, por conexión, el art 59.1.º, párrafo 2.º, relativo a que la coordinación se realizará mediante la definición concreta y en relación con una materia, servicio o competencia determinados los intereses generales o comunitarios, a través de planes sectoriales para la fijación de los objetivos y la determinación de las prioridades de la acción pública en la materia correspondiente», en cuanto al alcance interpretativo de este último precepto en relación con la elaboración, aprobación y coordinación de los Planes Provinciales de Obras y Servicios; párrafo 2.º del art. 42, exclusión efectuada de su inciso inicial relativo a que la iniciativa para la creación de una comarca podrá partir de los propios Municipios interesados», siempre que la misma iniciativa no se interprete como requisito indispensable, ni como excluyente, de otras posibilidades de iniciativa cuya contemplación compete a la legislación autonómica gallega; párrafo 4.º del art. 42, en el extremo relativo a que «la creación de las comarcas no podrá suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el art. 26»; art. 44.3.º, relativo al procedimiento de aprobación de los estatutos, en cuanto a la frase «se ajustará, en todo caso, a las siguientes reglas», ya que prescinden de toda iniciativa autonómica en la «constitución» y «no otorgan la aprobación de los Estatutos a la Comunidad Autónoma», al margen de lo dispuesto en el art. 1, 2 núm. 1, en sede de organización, por el Real Decreto 1.014/1979, de 13 de febrero sobre transferencias de competencias a la Xunta de Galicia en materia de Interior, art. 45, en su totalidad, y, por conexión, el apartado b) del párrafo 2.º del art. 47; art. 47.2.º, apartado c), que hace extensivo el Acuerdo Municipal a la «aprobación de la delimitación del término municipal»; art. 47.3, apartado b), por su conexión con el párrafo 3.º del art. 44; art. 48, en cuanto a su inciso final, que dice... «y a través del Ministerio de Administración Territorial»; art. 50, párrafo 1.º; art. 58, en cuanto a los siguientes aspectos: a) Previsión que las Leyes del Estado... podrán crear, para la coordinación administrativa, órganos de colaboración, para la coordinación administrativa con las entidades locales... con un ámbito autonómico o provincial»; núm. 1, párrafo 1.º; b) Comisión Territorial de Administración Local, que el Gobierno podrá crear en cada Comunidad Autónoma para asegurar la colaboración entre la Administración del Estado y la Administración Local: núm. 1, párrafo 2.º, y c) El núm. 2 del artículo, en cuanto a su párrafo 1.º, por conexión con el núm. 1; art. 59, párrafo 1.º, en el extremo relativo a que... «las Leyes del Estado..., reguladoras de los distintos sectores de la acción pública, podrán atribuir al Gobierno de la Nación... la facultad de coordinar la actividad de la Administración Local y, en especial, de las Diputaciones Provinciales en el ejercicio de sus competencias», y por conexión con esta previsión, el párrafo 2.º del propio art. 59, parcialmente, en cuanto «la Ley» se refiere a la «Ley Estatal» y las «modalidades de control que se reserven las Cortes Generales»; art. 62, en su totalidad; art. 68, párrafo 3.º, en cuanto omite el requisito de «previa autorización de la Comunidad Autónoma»: núm. 3, 3.º, del Anexo del Real Decreto 3.037/1982, de 24 de julio de Transferencias, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Xunta de Galicia en materia de Administración Local; art. 83, sobre el alcance interpretativo que deba otorgarse a la expresión «legislación específica», en sede de «montes vecinales en mano común»; art. 99, en su párrafo 1.º, cuando en sede provisión de plazas reservadas a funcionarios con habilitación nacional, atribuye al Estado: a) una valoración de los méritos generales de carácter preceptivo, que alcanza el 75 por 100 de la total posible conforme al baremo correspondiente, y b) una reserva residual al Estado del 25 por 100, reservado, en principio, a las Corporaciones Locales si éstas no hiciesen uso de sus atribuciones; art. 106, párrafo 3.º; art. 117, en su totalidad, y, por conexión con el mismo, los arts. 118, 119 y la Disposición transitoria sexta, en sus núms. 1.º y 3.º en cuanto se refiera a la mencionada Comisión; Disposición final primera, en su totalidad, y, por conexión con la misma, la Disposición transitoria primera, y Disposición transitoria primera, en su totalidad.

5.Se fundamenta la demanda en las siguientes alegaciones:

A) Con carácter previo se formulan una serie de consideraciones generales sobre la temática esencial que plantea la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local y que no es otra que lo que se ha dado en llamar «modelo de Administración» o de «ordenación territorial del Estado». Modelo de Administración que, para las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos fueron aprobados por la vía del.art. 151 de la Constitución, debe tener en cuenta que, constitucionalmente, como regla, se adopta una técnica de separación de las potestades legislativas y de ejecución, correspondiendo estas últimas a las Comunidades Autónomas, que se extienden, en principio, a las de desarrollo legislativo», «reglamentaria» y de «gestión o administración» (art. 149.1, 6ª, 7ª, 8ª, 9ª, 13ª, 15ª, 16ª, 17ª, 18ª, 22ª, 23ª, 25ª, 27ª, y 30ª de la Constitución), mientras que, como excepciones a la referida regla, y sin perjuicio de otros casos de interconexiones o interferencias entre materias que pueden postular una concurrencia en la ejecución, constitucionalmente también se preven reservas puntuales de competencias de ejecución a favor del Estado, lo que supone una reserva de competencias plenas, legislativa y ejecutiva, ya sea por el carácter suprarregional de una obra o servicio, por la trascendencia de la materia para interés general o, en definitiva, por estar vinculada la competencia de que se trate a la esencia y ejercicio de la soberanía (art. 149.1. 2ª, 3ª, 4ª, 5ª, 10ª, 11ª, 14ª, 16ª, 19ª, 20ª, 21ª, 22ª, y 23ª, de la Constitución).

Pues bien, parece obvio deducir del sistema de distinción de competencias el siguiente sustrato organizativo en orden al «modelo de Administración»:

a) La tendencia a institucionalizar una Administración Autónoma en cada demarcación territorial, que, como consecuencia del principio de continuidad de las Administraciones Públicas, ejercería sus propias o exclusivas competencias y, a la vez, ejecutaría competencias por «encargo» o «delegación».

b) Posible u obligada presencia de servicios desconcentrados en el ámbito territorial o demarcación de una Administración Autónoma, como excepción a aquel principio de continuidad, precisamente en aquellos casos o materias cuya competencia ejecutiva aparece directamente reservada al Estado por el art. 149.1 de la Constitución. En todo caso, esas potestades estatales de ejecución no consisten por su propia comprensión, significado y aun proyección territorial, en el desarrollo de funciones generales.

En suma, las competencias ejecutivas que reserva directamente al Estado el art. 149 de la Constitución postulan, como regla general, y como límite de la expresión organizativa del Estado, «servicios específicos» y «no órganos con competencias generales sobre un sector».

c) En cuanto a la posición de la Administración Local, la garantía institucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 de la Constitución) obliga a que el Estado y las Comunidades Autónomas, al disponer de sus competencias entreguen a las Corporaciones Locales la competencia de los asuntos que deben gestionarse desde sus respectivas demarcaciones, lo cual plantea, a su vez, el esencial problema de la «redistribución vertical del poder público».

d) Además, el necesario equilibrio entre «separación» (igual a autonomía) y «continuidad» (igual a unidad, solidaridad) de las Administraciones Territoriales, exige, en atención a la unidad del sistema, técnicas de colaboración y coordinación (sistema de relaciones interadministrativas) que, de modo palmario, el Estado debe instrumentar cuando las tareas de ejecución se refieren a las leyes estatales, pero no cuando las Comunidades Autónomas apliquen leyes propias.

De otra parte, al margen del «principio de coordinación, nada empece a la potestativa instrumentación de mecanismos de «acuerdo y colaboración» independientemente del sistema de distribución de competencias (SSTC 18/1982 y 64/1982).

B) La problemática del «modelo de Administración», que constituye el tema capital de la Ley objeto del recurso, ha sido, por lo demás, objeto de consideración por la doctrina del Tribunal Constitucional en diversas Sentencias (entre otras SSTC 4/1981, 28/1981 y 76/1983), debiéndose destacar de la misma una serie de aspectos, dada su relevancia en relación con las hipótesis normativas objeto de la impugnación.

a) La autonomía de las Comunidades Autónomas es evidentemente superior a la de los entes locales, y esa superioridad cualitativa se sustenta en el hecho de que a las Comunidades se les atribuyen potestades legislativas y gubernamentales.

b) La redistribución de competencias entre entidades de distinto nivel se ha de efectuar en función del respectivo interés de dichas entidades, si bien la concreción de ese interés en relación con cada materia no es fácil, llegándose en ocasiones a distribuir la competencia en función del «interés predominante», sin que, no obstante, ello signifique un interés exclusivo que justifique una competencia exclusiva en el orden decisorio.

c) Si bien corresponde al Estado la fijación, como condiciones básicas, de principios o criterios «básicos» en materia de organización y competencia de general aplicación en todo el Estado, y, por ello, la «definición de las competencias» y «configuración de los órganos de Gobierno» de las Comunidades Locales, así como la regulación de las relaciones entre las distintas Administraciones y, por ende, de las «bases» a que habrá de ajustarse la coordinación entre éstas, sin embargo «ello no puede derivar en el establecimiento de un régimen uniforme para todas las entidades locales de todo el Estado, sino que debe permitir opciones diversas, ya que la potestad normativa de las Comunidades Autónomas no es en estos supuestos de carácter reglamentario».

d) Desde la perspectiva de la «garantía institucional» (fundamento jurídico 3.º de la STC 28/1981), la institución autonómica y también las Entidades Locales, están protegidas frente al legislador ordinario estatal, que debe configurarlas observando el límite que marca el reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza, de manera que la garantía institucional, si bien no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, si actúa como un «límite» que asegura la preservación de la institución.

e) Subrayada la garantía constitucional de la autonomía local, cabe derivar de la Constitución razones que apuntan a la posibilidad de que los intereses provinciales y municipales -es decir, el haz de competencias- pueden ser inflexionados al efecto de acomodar la estructura jurídico-política a otras entidades de nueva creación, tal como ya se declaró en la STC 28/1981 (fundamento jurídico 3.º).

f) En cuanto al carácter del régimen jurídico de las autonomías locales, es éste un «carácter bifronte» como consecuencia del hecho de que algunas CC.AA., como es el caso de la gallega, han asumido la competencia exclusiva (arts. 27.2, 39, 40 y 41 del E.A.G.) en materia de régimen local. En tales supuestos, es a esas Comunidades a las que corresponde la regulación mediante ley del régimen jurídico de las Corporaciones Locales de su territorio; ley que, no obstante, deberá ajustarse a las «bases» establecidas por el Estado. De ahí que el régimen jurídico de las Corporaciones Locales, en aquellas Comunidades Autónomas que, como la gallega, asumen el máximum de competencias al respecto, es siempre resultado de la actividad conjunta del Estado y de las Comunidades Autónomas (en este sentido, sobre el carácter bifronte del régimen local, STC 84/1982, de 23 de diciembre).

No obstante, la interpretación coordinada del art. 149.1.18 de la Constitución en relación con los arts. 27.2 y 39, 40 y 41 del E.A.G., conduce a la indeclinable consecuencia, amparada por la doctrina del Tribunal Constitucional, de que las potestades de la C.A.G. sobre el «régimen local» no son simplemente de carácter reglamentario, secundario o accidental, sino que abarcan, también como sustrato de una propia opción política, potestades legislativas y ejecutivas.

C) Desde la perspectiva doctrinal expuesta, el análisis de la «Ley de Bases» que se impugna, pone de manifiesto, prima facie, su carácter general, uniformando el régimen local independientemente del diverso techo estatutario autonómico, utilizando para ello diversos mecanismos.

a) Así, el «interés autonómico» en la materia queda enmarcado exclusivamente en el art. 148.1 de la Constitución, mientras que, paralelamente, el interés del Estado queda en el art. 149.1 del mismo Texto constitucional.

b) De otra parte, se transfieren competencias legislativas de desarrollo, así como funciones administrativas, antes del transcurso del plazo de cinco años a que se refiere el art. 148.2 de la Constitución a las Comunidades Autónomas que se mencionan en la Disposición adicional primera, números primero y segundo.

c) Asimismo, hay un propósito de reproducir el «viejo Código Legislativo Local», propio de la pasada estructura centralista del Estado, a través de la delegación legislativa que se prevé a fin de regularizar, aclarar y armonizar disposiciones provenientes de la etapa preconstitucional, así como los viejos Reglamentos sobre Régimen Local (Disposición final primera de la Ley que se impugna), con lo que esa «armonización de hecho» del Régimen Local se aplica independientemente del diverso techo estatutario a todas las Comunidades Autónomas, produciendo, además, un verdadero efecto de cierre de las correlativas potestades legislativas comunitarias.

d) También se prescinde del grado autonómico cualitativamente superior que corresponde a las Comunidades Autónomas, tal como se refleja, sin perjuicio de otros motivos impugnatorios aducibles contra los mismos, en los arts. 5, A); 20.2; 32.2; 42.4; 44.3; 47.2; 68.3; 99.1, y 117 de la Ley que parcialmente se impugna.

e) En algunos supuestos hay un excesivo desarrollo de las «bases» con el efecto de «restricción» y aun de total preemption o «desplazamiento» de las potestades legislativas o de gestión comunitarias. Es, en concreto, el supuesto, con independencia de otros motivos de impugnación de los arts. 3.2.2; 3.2, b); 13.2; 13.3; 14.1 (y transitoria quinta); 32.2; 42.2; 44.3; 45; 47.3, b); 48, inciso final; 50.1; Disposición final primera, y Disposición transitoria primera.

f) Otros preceptos prescinden de la necesaria redistribución de competencias que conlleva la distribución vertical del poder público, y, por lo mismo, de la incidencia en el sistema competencial total del surgimiento de nuevas entidades. Es el caso de las «Comarcas» y «Parroquias Rurales», en que, aparte de restringirse notablemente el campo de producción de la legislación autonómica, con merma cualitativa de la autonomía de grado superior, se ignoran las consecuencias de la doctrina que contiene el fundamento 3.º de la STC 59/1982 (inflexión de competencias e intereses respectivos, vinculada a la distribución vertical del poder). Así sucede, en efecto, sin perjuicio de otras motivaciones, con toda la regulación «comarcal» y «entidades inferiores al ámbito municipal», (especialmente en el párrafo 4.º del art. 42).

g) Hay también un trato discriminatorio a Galicia con respecto a Cataluña, tal como se evidencia en la Disposición adicional cuarta, desconociéndose la igualdad de situación en cuanto al respectivo techo estatutario.

h) Se procede a una reformulación o redefinición del sistema de distribución de competencias que contienen la Disposición transitoria primera y la Disposición final primera, al producirse en una materia objeto de concurrencia competencial una «delegación legislativa», unida a una «remisión normativa» que cierran o restringen, por su carácter exhaustivo o agotador, toda producción normativa autonómica de desarrollo a nivel legislativo y aún reglamentario, independientemente de la invasión parcial de competencias ejecutivas comunitarias que ello supone.

i) Y, finalmente la Ley impugnada, lejos de limitarse a definir las «bases», para la coordinación, instrumenta y realiza la propia coordinación, no sólo a nivel nacional sino también en los ámbitos autonómicos y provincial, e incluso con carácter general, prescindiendo de los principios organizativos que se derivan del análisis del sistema de distribución de competencias constitucional y estatutario. Es el supuesto de los arts. 58 y 59 objeto de impugnación.

D) Tras el referido planteamiento general, se procede a un análisis concreto de los preceptos impugnados

a) En relación al art. 5, A), en conexión con los arts. 20.2 y 30.2, cabe afirmar que tal determinación normativa -cuya consecuencia es hacer prevalecer al Reglamento Orgánico propio de cada entidad sobre la Ley de la Comunidad Autónoma, que no será aplicable en todo lo que se oponga a aquel-, aparte de un desconocimiento del superior grado de autonomía que, cualitativamente, corresponde a la Comunidad Autónoma, ponderándose en exceso la autonomía municipal, supone, además, una serie de consecuencias.

En concreto, supone un desarrollo excesivo de las «bases» a que se refiere el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, invadiéndose las competencias autonómicas (arts. 2.2 y 3, 27.2 y 37.2 del E.A.G.). Es decir, la ley estatal, más allá de su funcionalidad básica, desciende a la regulación de la organización complementaria municipal y provincial, hasta el punto, incluso, de constituirse en único límite de las potestades organizativas lo que, a su vez, determina una verdadera anulación o total desplazamiento de la competencia de desarrollo legislativo de la Comunidad Autónoma. Con tales determinaciones, se desconoce, además la «garantía institucional», por cuanto la «organización complementaria» de que tratan los preceptos constituye, sin duda alguna, parte esencial integrante, y por lo mismo «indisponible», del núcleo de las potestades autonómicas sobre el régimen local.

Por otro lado, si el territorio de la Nación se divide en Estado, Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios como entidades territoriales más relevantes, «formas de organización que deben superponerse sin anularse», dado el carácter o naturaleza «bifronte», del régimen jurídico de las Corporaciones Locales, parece evidente que la aparente colisión o antinomia que pudiera plantearse entre la ley autonómica y los reglamentos organizativos locales, debe resolverse, no buscando el interés preferente o predominante, sino con arreglo a la articulación o armonía entre ambos intereses, igualmente relevantes. A este respecto debe tenerse presente el art. 2 del E.A.G.

b) El párrafo 2.º del art. 13 instaura una regla de aplicación general y uniforme en todo el territorio del Estado, que invade las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia sobre «organización territorial», insitas en el ámbito material del art. 27.2 del E.A.G. en relación con el art. 37.2 y 3 de la propia norma institucional básica. Si la organización territorial de Galicia tendrá en cuenta la «distribución de la población gallega» y «sus formas tradicionales de convivencia y asentamiento», el precepto que se impugna impide a la legislación que habilita el art. 2.3 del E.A.G. ponderar o valorar la posible creación de nuevos municipios con arreglo a aquellos parámetros, vinculados a la propia identidad de Galicia (art. 1.2 E.A.G.), al tener que constreñirse a las consecuencias del concepto de «núcleo de población territorialmente diferenciado». Pues bien, tal concepto jurídico indeterminado, si se interpreta como «núcleo separado de población» o con arreglo a cualquier otro criterio de carácter restrictivo, produciría el efecto de cierre o desplazamiento de la legislación autonómica en la materia. Debe tenerse presente que el art. 2 del E.A.G. contempla la realidad social secular en Galicia de una «población dispersa», lo que, a su vez, ha dado lugar a una peculiar distribución de la misma (caseríos, aldeas, lugares: población diseminada) y propias y genuinas formas de asentamiento y convivencia, amparadas por el mandato estatutario, de manera que el concepto de «dispersión» o «diseminación», a cuyas circunstancias se adapta o pretende adaptarse el precepto estatutario, es diametralmente opuesto y aún contrario, con la «idea de núcleos de población territorialmente diferenciados».

Por tanto, hay que concluir que el precepto que se impugna trasvasa o excede el carácter «básico» a que debe limitarse la legislación estatal en la materia, irrumpiendo plenamente en el campo o ámbito de la «organización» propia de la competencia y legislación autonómica.

c) El párrafo 3.º del mismo art. 13, además de serle aplicable a los criterios «geográficos», «sociales» y «culturales» la doctrina que acaba de referirse en el apartado precedente, supone una invasión de las competencias ejecutivas autonómicas, embebidas, desde luego, dentro del ámbito o comprensión material de aquellos preceptos estatutarios, por cuanto el «fomento» de que se trata, siempre que se verifique a través de subvenciones, ayudas directas otras formas de la acción pública que no consistan en «beneficios fiscales» o «fórmulas crediticias reservadas al Estado», es una «típica actividad de ejecución», impropia, a todas luces, del carácter «básico» que, desde la perspectiva material, exige a la legislación del Estado sobre Régimen Local el artículo 149.1.18.ª de la Constitución. Una vez más el precepto, extrapolando el concepto de lo «básico», se inserta en el ámbito de las competencias de ejecución que, por modo directo, como actividad de «gestión» o «administración», habilitada por el art. 37 E.A.G., conviene a la idea de fomento.

Independientemente de lo expuesto, no debe olvidarse que la materia relativa a «alteración de términos municipales», a la que se engarza la «fusión», como objeto de actividad estatal de fomento, ha sido asumida por la Comunidad Autónoma al amparo del art. 27-2.º del E.A.G., con arreglo al contenido sustancial o significado que el concepto de «alteración de términos municipales» ostentaba en el art. 2 del Texto Refundido de 1955, extensivo no sólo a la fusión, sino también a la «segregación» y «agregación». Corrobora tal consecuencia el carácter «indiciario» que debe otorgarse a los Reales Decretos de traspasos, dada la circunstancia de que la materia de que se trata ha sido objeto de concreta «transferencia» o «traspaso», en virtud de los arts. 27.2 E.A.G. y 148.1.2 de la Constitución, por el Real Decreto 3.037/1982, de 24 de julio, que, a su vez. tuvo como sustrato la Ley de Régimen Local de 1955, aplicable por las prescripciones que contiene la Disposición transitoria tercera del E.A.G.

Por último, y a mayor abundamiento, el listado del art. 149 de la Constitución no contiene otra reserva expresa estatal de ejecución en sede de fomento que la relativa a la «investigación científica y técnica», y, por otra parte, en el párrafo 1.º del propio precepto no podía fundamentarse una genérica actividad de fomento del Estado en la materia que nos ocupa, tal como, sin embargo, se pretende en el precepto impugnado.

d) La competencia concretada en los cambios de denominación de los municipios a que se refiere el art. 14.1 y, por conexión, la Disposición transitoria quinta, ha sido asumida por la C.A.G. en virtud del art. 27.2 de su Estatuto, habiéndose incluso operado ya el traspaso a la Junta de Galicia bajo la vigencia del régimen preautonómico, mediante Real Decreto 1.014/1979, de 13 de febrero, cuyo art. 1.2.3 le atribuye la competencia sobre «la alteración de los nombres y capitalidad de los municipios».

Se trata, pues, de una materia propia del «desarrollo y ejecución» autonómica que resulta ajena a la funcionalidad y contenido propios de las «bases» en los términos ya expuestos, razón por la cual, el carácter oficial de los cambios de denominación de los municipios no puede vincularse a la inscripción obligatoria un Registro Estatal, ni a la necesaria publicación en el «Boletín Oficial del Estado». Antes bien, el «Registro» debe instrumentarse por la C.A., a la par que la «publicidad» debe verificarse mediante el «Diario Oficial de Galicia», por cuanto tales medios instrumentales son los exigibles como consecuencia de la titularidad de la competencia.

Ello no es óbice para que, con fundamento en el principio de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas (arts. 1 a 4 de la Ley sobre el Proceso Autonómico), pueda procederse a la «información» al Estado y a la publicidad en el «Boletín Oficial del Estado» de los cambios operados, así como a la llevanza potestativa de un Registro por el Estado por motivos estadísticos o de general conocimiento. Pero esa posible doble publicidad en el «Diario Oficial» de la Comunidad Autónoma y en el «Boletín Oficial del Estado» no puede hacer olvidar que el «carácter oficial» se deriva de la primera publicación.

A mayor abundamiento, refuerzan la titularidad autonómica sobre la materia las potestades que, sobre regulación lingüística, atribuye a la Comunidad Autónoma el E.A.G. en sus arts. 5 y 27.20, sobre criterios materiales de la ordenación lingüística y la competencia exclusiva sobre «la promoción y la enseñanza de la lengua gallega», ya que la «promoción» abarca, evidentemente, el uso de la lengua gallega en los «cambios de denominación de los municipios» a que se refiere el art. 14.1 objeto de impugnación.

e) La interpretación coordinada del art. 28 con la Disposición transitoria segunda, en su párrafo 2.º, conduce al verdadero establecimiento de una «reserva dé ejecución a favor de los municipios que 'restringe' o 'anula' las posibilidades 'organizativas' o 'atributivas de competencias' (igual a delegación) que, en favor de otras Entidades Locales (Comarcas, Diputaciones, Parroquias Rurales, Mancomunidades, etc.), pueda prever la legislación sectorial autonómica sobre vivienda (art. 27.3 E.A.G.), cultura (art. 27.19 E.A.G.), asistencia social (art. 27.23 E.A.G.), protección del medio ambiente (art. 27), educación (art. 31 E.A.G.) y desarrollo legislativo y ejecución en materia de sanidad interior (art. 33.1 E.A.G.)».

Esta «reserva ejecutiva» o «de actividades complementarias» establecida por la Ley que se impugna, además de primar al municipio en relación con las Comarcas y Diputaciones, no es congruente, en general, con el obligado carácter «básico» de la Ley que desciende, así, a aspectos reglamentarios o meramente ejecutivos, propios de la competencia autonómica de «desarrollo», sin que exista una justificación que, con arreglo a la propia esencia o naturaleza de los casos, pueda habilitar la exclusividad municipal en la materia.

Con ello se ignora, por otra parte, el carácter «bifronte» del régimen jurídico de las Corporaciones Locales, ya que, en este supuesto, incluso por aplicación del criterio general del art. 2.1 de la propia Ley que se impugna, es la Comunidad Autónoma la llamada a atribuir, bien por vía de delegación (art. 41 E.A.G.), ya sea por otros medios, las competencias de ejecución a los diversos entes locales de su territorio, por cuanto es su legislación la reguladora, desde luego, de la acción pública ejecutiva sobre tales materias.

Por consiguiente, parece, en buena lógica, que sólo las Comunidades Autónomas y, entre ellas, la de Galicia pueden otorgar o atribuir tales actividades complementarias, de naturaleza ejecutiva, mediante los sistemas establecidos al efecto.

f) Por lo que respecta al art. 42, párrafos 2.º y 4.º, y, por conexión, el resto del precepto, así como al art. 3, párrafo 2.º, apartado b), en cuanto a la frase «de conformidad con esta Ley», afirma la representación de la Junta de Galicia que, dada la honda raigambre de las Comarcas en Galicia, el E.A.G. se ha ocupado de las mismas en diversos preceptos (arts. 2, 27.2, 40 y 41).

Pues bien, analizados los preceptos de la «Ley de Bases» que ahora se impugnan, si bien contemplan, con carácter general, la posible creación de entes de carácter comarcal, establecen, no obstante, una serie de exigencias para su constitución que vienen a entregar la posibilidad de constituir Comarcas a la «voluntad» o «decisión de otros entes (municipios y Diputaciones Provinciales), cuando lo cierto es que, en los términos del E.A.G., la posibilidad de su «reconocimiento», que no «constitución», es facultad de la Comunidad Autónoma, como única forma de lograr el establecimiento de una demarcación comarcal general para toda ella. Por ello, dicha regulación legal «anula» o «restringe» la competencia legislativa autonómica en orden a la organización territorial, al ocupar el campo de la futura legislación autonómica. La expresada regulación, atinente al ámbito organizativo, no presenta, pues, un carácter «básico» en atención a su contenido substancial, pero es que, además, tampoco puede tenerlo al no presentar un carácter general y uniforme o de vigencia indefinida en todo el territorio de la Nación. Y es que si la referida regulación ostentase un carácter básico no seria posible, en modo alguno, estatuir la excepcionalidad a su aplicación en Cataluña, tal y como determina la Disposición adicional cuarta.

Esa restricción o anulación de la autonomía comunitaria en beneficio de la autonomía «municipal» o «provincial» ignora, por otra parte, el principio, proclamado por la doctrina del Tribunal Constitucional, de que la autonomía de las Comunidades Autónomas es superior a la de los entes locales. Por ello, resulta realmente inadmisible el «informe favorable» de las Diputaciones Provinciales, pues con ello se trasladan al ente provincial potestades y competencias decisorias atribuidas a la Comunidad Autónoma en virtud del sistema de distribución de competencias constitucional y estatutario, a la par que se instaura un control sobre la actividad comunitaria de carácter indeterminado y no tipificado por la Constitución y el E.A.G.

La regulación es, asimismo, «discriminatoria» para Galicia. Y ello porque, desde la perspectiva del «principio de igualdad», a identidad o similitud de techo estatuario entre Cataluña y Galicia, se aplica, sin embargo, sin que exista justificación alguna, una dispar ratio decidendi. La diversidad de soluciones dispuestas por la Ley que se impugna, tal como evidencia la Disposición adicional cuarta, no puede fundamentarse, desde luego, dada su irrelevancia constitucional, en la circunstancia de que la Generalidad tuviera en el pasado aprobada una organización comarcal para la totalidad de su territorio, pues también debe tenerse presente que, si bien Galicia no llegó a tener aprobada una organización comarcal, sin embargo cuenta con una organización comarcal de hecho, avalada por la historia, que, lejos de «constituirse», simplemente puede reconocerse.

En definitiva, el techo estatutario autonómico de Galicia, desde la perspectiva de la organización comarcal, es sensiblemente superior al de las Comunidades que se mencionan en la Disposición adicional primera, que no accedieron a su autonomía por la vía del art. 151, y, a la vez, similar al de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

Más en particular, debe señalarse que el párrafo 4.º del art. 42, al margen de incurrir en contradicción con la posibilidad de «dispensa en orden a la prestación, que la propia ley contempla, supone, una vez más, una restricción o limitación de las potestades organizativas autonómicas en relación a las comarcas, lo cual resulta realmente paradójico si se tiene presente que el art. 26.1 de la misma Ley permite que los municipios puedan «prestarlos» por si o «asociados». Piénsese, en este sentido, que la «prestación asociada» constituye una situación análoga a la de la Comarca, no existiendo, en realidad, diversidad de ratio decidendi entre este caso y el supuesto de una asociación de municipios.

El referido precepto no presenta, pues, un carácter básico, máxime si se observa que, en todo caso, el art. 40.1 del E.A.G. expresamente preserva la garantía institucional de la «existencia» de la «autonomía» municipal, como un límite para la legislación autonómica, cuando establece que «la Comarca no supondrá necesariamente la supresión de los municipios que la integran». Más aún: las posibilidades que abre la «fusión», dentro de la alteración de términos municipales, hace realmente inútil la garantía que, aparentemente, quiere estatuir el párrafo 4.º del art. 42; sin olvidar, en fin, que resulta realmente contradictorio con el fomento de la fusión de municipios que pretenderse instrumentarse en el art. 13.3 de la misma Ley.

g) También quedan restringidas o anuladas las potestades organizativas habilitadas por el E.A.G. cuando el art. 44.3, en conexión con el 47.3 b), prescinde de toda iniciativa autonómica en la constitución de mancomunidades e, incluso, de la aprobación de sus Estatutos por la Comunidad Autónoma, entregando el poder decisorio en la materia a los Ayuntamientos. Además, esta materia resulta «indispensable» para el legislador ordinario, por cuanto no ostenta naturaleza básica, lo cual se evidencia, como prueba adicional de la ausencia de tal carácter, a la luz del concreto traspaso de que fue objeto por el Real Decreto 1.014/1979, de 13 de febrero (art. 1.2.º 1.ª).

h) En relación a la impugnación del art. 45 en su totalidad y, por conexión, de los arts. 47.2 b) y 3.2 a), en cuanto a la frase «conforme al art. 45 de esta Ley», son aplicables los mismos argumentos expuestos ya a propósito de la comarca. En concreto, tales preceptos se refieren a la regulación de las «entidades de ámbito territorial inferior al municipio y, por ello mismo, alcanzan al régimen organizativo de las Parroquias Rurales Gallegas. Pues bien, las Parroquias Rurales Gallegas (arts. 2, 27.2 y 40.3 del E.A.G.) son, en primer término, un hecho sociopolítico que, dado su desconocimiento por la legislación centralista uniformadora, están únicamente pendientes en cuanto a su «reconocimiento» -no «constitución» ex novo- de una delimitación clara y de que se les dote «de un marco jurídico y de una vida legal», lo cual, sin embargo, resulta verdaderamente imposible dentro de las hipótesis normativas que se impugnan. Mientras que el E.A.G. se inspira, al igual que el régimen de la comarca, en la necesidad de dotar de un régimen uniforme a las Parroquias Rurales sobre la base de una total ordenación territorial, el sistema legislativo que se analiza lo reduce a la práctica similar condición que el de las anteriores «Entidades Locales Menores», como «entes descentralizados del municipio». De este modo, la intervención del municipio en la organización parroquial lo es en detrimento del grado cualitativamente superior de autonomía que se predica de la Comunidad Autónoma, y ello se manifiesta tanto, de una parte, en el mantenimiento de la misma proporcionalidad política en el nombramiento de vocales como, de otra, en el favorecimiento de una actuación coordinada de Ayuntamiento-Parroquia, minimizando así la libertad de acción y autonomía de esta última; también se manifiesta en la iniciativa y audiencia municipal en el momento de su constitución, prescindiendo de toda intervención autonómica, y en las limitaciones en la realización de determinados actos (disposición de bienes, operaciones de crédito, etc.) que deben ser ratificados por el Ayuntamiento; lo que coincide con las que ya se establecían en la legislación anterior para las «Entidades Locales Menores». Por lo que, estas normas, no pueden reputarse básicas.

i) El art. 47.2 c), al hacer extensivo el acuerdo a la aprobación de la delimitación del término municipal, está primando a la autonomía municipal en detrimento de la autonomía que corresponde a la Comunidad Autónoma, de superior grado cualitativo. Y no puede olvidarse tampoco que la «delimitación de términos municipales» es materia propia de la «demarcación territorial» otorgada a la competencia de la Comunidad según los arts. 2, 27.2 y 37.2 del E.A.G. y art. 1, uno y dos, del Real Decreto 1.014/1979, de 13 de febrero, sobre transferencias de competencias de la Administración del Estado a la Junta de Galicia en materia de interior; estando desprovista, por tanto, de todo carácter básico, aparte de su «indisponibilidad» para el legislador ordinario estatal.

j) El art. 48, en su inciso final «... y a través del Ministerio de Administración Territorial», vulnera el art. 15 del E.A.G. cuando establece que «el Presidente... ostenta la representación de la Comunidad Autónoma y la ordinaria del Estado en Galicia».

El Presidente de la Comunidad Autónoma, en efecto, representa ordinariamente al Estado en cuanto institución u ordenamiento jurídico, y no en cuanto Estado- Aparato; cuestión esta que compete al Delegado del Gobierno. De ahí que resulte improcedente la exigibilidad de petición de informe a través del Ministerio de Administración Territorial, ya que viene a ignorar que la petición directa al Consejo de Estado, como en cualquier otra materia que afecte a la Administración Autonómica, está embebida dentro de la función representativa de la Comunidad y de la ordinaria del Estado en Galicia.

k) El art. 50, párrafo 1.º, aparte de incurrir en los mismos motivos de impugnación deducidos respecto de la regulación de las Comarcas y Parroquias Rurales, supone una vulneración del Real Decreto 3.037/1982, de 24 de julio, sobre transferencias, que, precisamente con fundamento en los arts. 27.2 del E A.G. y 148.1.2 de la Constitución traspaso a la Comunidad Autónoma en materia de régimen jurídico local, «la resolución de las cuestiones de competencia que se plantean entre Entidades Locales pertenecientes al territorio de la Comunidad Autónoma», lo cual abarca obviamente a Entidades de nueva creación como Parroquias y Comarcas aparte de los Ayuntamientos y Diputaciones.

l) Los arts. 58 y 59, en conexión con el art. 36.2 a) plantean tres cuestiones fundamentales.

La primera se refiere al alcance del art. 149.1.18.ª de la Constitución en orden al principio de coordinación entre las diversas Administraciones Públicas, debiéndose reconocer que, a diferencia del «principio de colaboración», que ostenta un carácter genérico y se deduce de la estructura compuesta del Estado, «el principio de coordinación», como se deriva del análisis del art. 149.1 de la Constitución y de los tres supuestos en que lo tipifica (núms. 13, 15 y 16), consiste en un «poder específico del Estado», para articular «competencias propias» y de las Comunidades Autónomas, en los casos concretos en que expresamente se prevé. Poder que se traduce en el establecimiento «específico» de medidas no normativas distintas de las de fijación de «bases», que desembocan, bien en una «coordinación formal» (equivalente a información o asistencia recíproca) o en una «coordinación material», que incluye, para la homogeneidad técnica o acción conjunta, cierto poder directivo de operaciones globales por parte de la unidad superior. En este sentido, es «una competencia distinta de la fijación de bases», aunque en ocasiones, expresamente tasadas, aparece unida a esta última para su refuerzo y eficacia práctica. Es decir el carácter específico del poder de coordinación tiene siempre como sustrato competencias concretas.

La técnica de «reducción a la unidad» en el supuesto que regula el art. 58.1, y en lo referente a la coordinación periférica con carácter general, no consiste, en realidad, en un poder estatal general de coordinación, sino en un poder de «supervisión o vigilancia», análogamente a lo que acontece en los sistemas alemán y austríaco, que, desde luego, sin perjuicio de la definición de las «bases de la coordinación» observables por la Comunidad Autónoma, puede ser objeto de una estructuración al amparo del artículo 149.1.18.ª, hallando su último fundamento en los arts. 153, 154 y 155, todos de la Constitución.

Tal interpretación garantiza el principio de unidad, a la par que desde la perspectiva de la proporcionalidad, es más respetuosa con el principio de autonomía, que la coordinación general periférica que pretende instaurar el art. 58.1 que se impugna. Y, en todo caso, independientemente de estas apreciaciones, la norma del art. 58.1 no debe reputarse «básica» para las Comunidades Autónomas, por cuanto se limita a la previsión de aspectos organizativos cuya concreta instrumentación es propia de la competencia autonómica ex arts. 2, 27.2 y 37.2 del E.A.G.

En lo concerniente a la segunda cuestión relativa a las comisiones Territoriales de la Administración Local que instituye el art. 58.1, párrafo 2.º, al efecto de coordinar las inversiones y la prestación de los servicios, con simple «participación» de las Comunidades Autónomas, tampoco puede ostentar un carácter básico.

Pero es que, además, en lo relativo a las inversiones, vulnera la competencia exclusiva que, sobre la tutela financiera de las Corporaciones Locales otorga a la C.A. el art. 49.1 del E.A.G. Tutela financiera a la que es inherente la potestad de organización y coordinación de la C.A., tal como se desprende de la Disposición adicional tercera y también del art. 49.2 del E.A.G., ya que, en este caso, el sistema de «percepción» y «distribución» de los ingresos de los Entes locales de Galicia que se prevé presupone implícitamente, como instrumento indispensable para alcanzar los fines de la propia competencia, una potestad autonómica de coordinación. Por lo demás, los «criterios legales» a que se refiere el art. 49.2 del E.A.G. son los propios de la legislación autonómica, tal como se deduce de la competencia exclusiva contemplada en el art. 27.2 del E.A.G. en relación con los arts. 37.2 y 49 de la propia norma estatutaria.

En definitiva, el precepto que se impugna desconoce que el Estado, si bien se superpone a la C.A., no puede, sin embargo, anular las competencias de ésta sobre organización y coordinación financiera de las entidades locales de su territorio.

En cuanto a la materia relativa a la «prestación de servicios», no cabe sino reiterar lo ya dicho a propósito de la coordinación estatal a nivel periférico. La creación por el Estado de ese órgano intermedio supone una vulneración de la competencia exclusiva que atribuye a la C.A. el art. 27.2 de su Estatuto, en la que se insertan, asimismo, como criterios de la regulación, el art. 49 y la Disposición adicional tercera de la misma norma institucional.

Por último, por lo que respecta a la tercera cuestión, que concierne a la elaboración, aprobación y coordinación de los planes provinciales de obras y servicios, independientemente de la ausencia de carácter básico en tales previsiones, debe tenerse en cuenta que esos «Planes» no pueden anular la existencia y contenido sustancial de los «planes de obras y servicios» dada la garantía institucional de la autonomía provincial, y, a la vez, no pueden restringir o impedir otras posibilidades de coordinación entre la Comunidad Autónoma y las Diputaciones, ya que ello supondría una minoración de las competencias organizativas y coordinadoras que se atribuyen a aquélla. Por tanto, el debido respeto a la autonomía provincial y, a la vez, el superior grado cualitativo de la autonomía propia de la C.A., requiere en la materia de Planes Provinciales, y a los efectos de la necesaria conjunción de acciones, la previsión de Planes Generales de carácter regional elaborados con participación de las Diputaciones, Ayuntamientos y otros Entes locales, insertándose en dicho «marco» o «previsiones» generales los «Planes Provinciales de Obras y Servicios». Sólo así será posible engarzar la planificación provincial con la regional, que se encuentra habilitada, con un carácter cualitativamente superior, por el art. 30 del E.A.G.

Y en cuanto al art. 59.1, le son aplicables los mismos argumentos esgrimidos con relación al art. 58.1.

ll) En relación al art. 62, debe tenerse presente que, a pesar de la dificultad de la atribución de competencias en función del «interés respectivo», la apreciación de un «interés predominante» no puede plasmarse, como podría deducirse de la literalidad del precepto, en un interés y competencia exclusiva en cuanto al orden decisorio. El precepto, por su propia generalidad o indeterminación, puede constituir una fuente de redefinición y aun de reasunción de competencias en detrimento de la Entidad, autonómica o local, que ocupe un escalón gradualmente inferior dentro de la distribución vertical del poder público.

Desde tal perspectiva, la atribución de potestad decisoria con fundamento en una indeterminada titularidad de la competencia, vulnera el principio de seguridad jurídica y aún el carácter «indisponible» e «irrenunciable» de toda competencia.

m) El art. 68.3, al prescindir de la necesaria «autorización» de la C.A. (en este sentido, téngase presente el núm. 3.3.º del anexo del Real Decreto 3.037/1982, de 24 de 757 julio de traspasos), restringe también el alcance del art. 27.2 del E.A.G., dentro de cuya comprensión y fundamento se integra la expresada facultad.

n) Incurre asimismo, en inconstitucionalidad el art. 83 si la expresión «legislación específica» se interpreta en el sentido de «legislación estatal», dada la competencia exclusiva que corresponde a la C.A. en materia de montes vecinales en mano común al amparo del art. 27.11 del E.A.G.

ñ) Las previsiones normativas del art. 99.1 sobre los funcionarios con habilitación nacional, que, sin embargo, se excepcionan singularmente para el País Vasco en virtud de la Disposición adicional segunda en sus números 7, 8 y 9, significan un trascendente poder estatal en la materia acompañando de una concurrente participación local. Sin embargo, se prescinde, en absoluto, de cualquier participación o intervención autonómica.

Pues bien, a tal regulación deben hacerse las siguientes precisiones.

La referida Disposic

II. Fundamentos jurídicos

1.Cuatro son los recursos de inconstitucionalidad acumulados planteados contra diversos preceptos de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (L.R.B.R.L.). En dos de ellos, los promovidos por la Junta de Galicia y por la Generalidad de Cataluña, se formulan, con carácter previo, una serie de consideraciones generales a las que, también con carácter introductorio. es preciso referirse. Consideraciones generales, no obstante, que son de muy desigual alcance, razón por la cual distinta ha de ser la atención que merezcan. Las alegaciones de la Junta de Galicia consisten, en realidad, en una mera síntesis de la propia jurisprudencia constitucional sobre la estructura y organización territorial del Estado y, en particular, sobre el significado de la autonomía y del régimen local en relación a la distribución del poder entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades locales. Nada hay que objetar a todo ello, al igual que nada se dirá, en este momento, en relación al reproche que se dirige a la L.R.B.R.L. de haber procedido a una «uniformización» del régimen local a pesar del diferente nivel competencial de las Comunidades Autónomas en la materia. ya que una de las previsiones a las que se imputa tal efecto la Disposición final primera es específicamente impugnada, aconsejando por ello. estrictas razones sistemáticas, posponer por ahora su análisis.

Distinto es, sin embargo, el sentido y alcance de las consideraciones preliminares que expone la Generalidad de Cataluña, que cuestiona globalmente la L.R.B.R.L. en cuanto que se asienta en una concepción que supone la desintegración de la materia «régimen local», la cual queda reducida a estrictas cuestiones organizativas y de funcionamiento, marginándose así todo lo relativo a las competencias. Pero, a la vez, se tacha al Iegislador estatal de haber asumido el papel de constituyente, al interpretar que a él le corresponde instrumentar la garantía institucional de los Entes locales, sin que, no obstante, pueda encontrarse correspondencia entre el objeto de esa garantía y el de la competencia que al Estado le reserva el art. 149.1.18.ª de la Constitución.

Planteada la cuestión en estos términos, de inmediato son necesarias algunas precisiones; precisiones que directamente resultan de la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

En efecto, debe recordarse que en la STC 32/1981, de 28 de julio. ya se dijo que el núm. 18 del art. 149.1 de la Constitución, a diferencia de los demás apartados del mismo artículo, hace referencia «a una acción por así decir reflexiva del Estado (en el sentido más amplio del término), esto es, a la que el mismo lleva a cabo en relación al aparato administrativo que constituye su instrumento normal de actuación», añadiendo que «esta peculiaridad es importante, ya que entronca con el tema de la garantía institucional», de lo cual deduciría que corresponde al Estado la competencia para establecer las bases no sólo en relación a los aspectos organizativos o institucionales, sino también en relación a las competencias de los Entes locales constitucionalmente necesarios.

El razonamiento, en concreto, de este Tribunal es el siguiente: «Como titulares de un derecho de autonomía constitucional garantizada, las Comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias y la configuración de sus órganos de gobierno a la interpretación que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho, tanto más cuanto que el mismo no va acompañado, como en otros ordenamientos sucede, de un derecho de carácter reaccional que, eventualmente, les abra una vía ante la jurisdicción constitucional frente a las normas con rango de ley». Por todo ello, el Tribunal Constitucional deja sentado que la «garantía constitucional es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado, y ello conduce, como consecuencia obligada, a entender que corresponde al mismo la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización y competencia».

Pues bien, es esta doctrina -reiterada en posteriores sentencias: fundamentalmente SSTC 76/1983, de 5 de agosto (fundamento jurídico 19.º) y 27/1987, de 27 de febrero (fundamento jurídico 2.º)-, según la cual debe ser el legislador estatal, con carácter general y para todo tipo de materias, el que fije unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales, encontrando cobertura a esa encomienda estatal en el concepto mismo de «bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas», por cuanto dicha expresión engloba a las Administraciones Locales (SSTC 25/1983, fundamento jurídico 4.º; 76/1983 fundamento jurídico 38.º; 99/1987 fundamento jurídico 2.º b), la que, con carácter general, inspira el sistema que articula la L.B.R.L. El «régimen local», que es, por tanto, el «régimen jurídico de las Administraciones Locales», resulta de este modo no una materia evanescente, disgregada en una pluralidad de asuntos sometidos a un régimen competencial diversificado tal como afirma la Generalidad de Cataluña, sino una materia con perfiles propios que, por imperativo de la garantía institucional de la autonomía local, contempla también -y no excluye- lo relativo a las competencias de los Entes locales. Por todo ello, podrá si acaso discutirse el alcance dado a las competencias del Estado derivadas del art. 149.1.18.ª de la Constitución al incluir, en concreto. entre ellas, la de establecer los criterios básicos en materia de competencias de las Entidades locales, pero en absoluto se ajusta a la realidad la afirmación de que el «régimen local» -equivalente, a «régimen jurídico de las Administraciones Locales» haya quedado reducido a las cuestiones estríctamente organizativas.

En suma, las cuestiones planteadas en los presentes recursos de inconstitucionalidad han de ser resueltas desde la atribución al Estado, por el art. 149.1.18.ª de la Constitución, de la competencia para establecer las bases de las Administraciones Públicas. Teniendo en cuenta que, en materia de régimen local, viene modulado su concepto por la garantía constitucional de la autonomía local (art. 140 de la Constitución), sin que, por ahora, sea preciso dar respuesta con mayor detenimiento a las alegaciones de carácter general aducidas por los recurrentes.

Consecuentemente, procede rechazar, de acuerdo con lo expuesto, las alegaciones formuladas tanto por la Junta de Galicia como por la Generalidad de Cataluña en sus consideraciones previas sobre el significado y alcance de la L.R.B.R.L.

2.El Parlamento y la Generalidad de Cataluña impugnan el art. 2 de la L.R.B.R.L.

Para el Parlamento el art. 2 de la Ley altera el orden competencial en materia de «régimen local»; asumiendo, además, un carácter meramente interpretativo de la Constitución y de los Estatutos, en contradicción con la doctrina de la STC 76/1983. Según la recurrente, atribuye la potestad de asignación de competencias a quien tiene la potestad para la regulación del sector material, añadiendo que, en el caso de desdoblamiento entre bases y legislación de desarrollo, es la legislación básica la que atribuye las competencias a los Entes locales en la correspondiente materia. De este modo - concluye el Parlamento de Cataluña-. la materia «régimen local» se desvanece, ya que cualquier título competencial sobre materia distinta prevalece siempre y en todo caso.

Por su parte, la Generalidad de Cataluña, estima que con la fórmula adoptada se reformulan y expanden las competencias estatales, al habilitar al Estado en la materia de «régimen local», cada vez que dicte una Ley básica sectorial, lo que, en manera alguna, resulta admisible, ya que no es un cometido propio de las distintas leyes básicas del Estado atribuir directamente competencias a los Entes locales y, mucho menos, que esas leyes puedan adentrarse en los aspectos organizativos o funcionales a través de los cuales haya de articularse la participación de las Entidades locales.

3.En contestación a las alegaciones de los recurrentes, cabe decir que el art. 2 de la L.R.B.R.L. contiene dos previsiones bien diferenciadas, aunque dirigidas a idéntico fin. Fin que no es otro que el de concretar el alcance de la garantía constitucional de la autonomía local desde la perspectiva de las competencias locales. La Ley se ajusta así, en principio, a la propia doctrina constitucional, según la cual, «la garantía constitucional (de la autonomía local) es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado», correspondiendo al Estado «la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización y competencia» de las Entidades locales constitucionalmente necesarias.

a) A esta idea responde el párrafo 1º. del art. 2:

«Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades locales, la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios. Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.»

Ningún reproche de inconstitucionalidad cabe formular a la referida previsión. Se condensa en la misma el criterio de que corresponde al legislador estatal la fijación de los principios básicos en orden a las competencias que deba reconocerse a las Entidades locales, estableciendo, y garantizando, al fin, «su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al circulo de sus intereses» y fijando al respecto unas directrices para llevar a cabo la asignación de tales competencias, directrices que se concretan en atender, en cada caso, a las características de la actividad pública y a la capacidad de gestión de la Entidad local, de acuerdo con los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa de los ciudadanos. Fijados esos criterios -que incuestionablemente se mueven en el plano de los principios generales y que, por ello mismo, no deben suscitar reparo alguno en orden a su reconocimiento como bases de la materia-, concreta algo más la L.R.B.R.L. al delimitar las materias en las que necesariamente, de acuerdo con los principios señalados, a las Entidades locales deberán atribuírseles competencias, e incluso, especificando para los municipios los servicios mínimos que, en todo caso. deberán prestar. Así se prevé para los municipios en los arts. 25.2 y 26, y para las provincias en el art. 36, sin que, por lo demás, tales previsiones hayan sido objeto de impugnación alguna.

Ahora bien, delimitada así la exigencia de orden competencial vinculada a la garantía constitucional de la autonomía de las entidades locales, la concreción última de las competencias locales queda remitida -y no podía ser de otra manera- a la correspondiente legislación sectorial, ya sea estatal o autonómica, según el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Puede afirmarse, por tanto, que el sistema arbitrado por el párrafo 1.º del art. 2 de la L.R.B.R.L. resulta plenamente adecuado a la Constitución, sin que pueda apreciarse extralimitación alguna en la fijación de las bases relativas a las competencias locales. Se mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación detallada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas. De ahí que esa ulterior operación quede deferida al legislador competente por razón de la materia. Legislador, no obstante, que en el caso de las Comunidadcs Autónomas, no puede, con ocasión de esa concreción competencial, desconocer los criterios generales que los arts. 2.1.º, 25.2.º, 26 y 36 de la misma L.R.B.R.L. han establecido.

b) Ahora bien, el art. 2 va más lejos y, en esa función garantista de las competencias mínimas de las autonomías locales, añade en su párrafo 2.º que «las Leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los Entes locales en la materia que regulen».

El Abogado del Estado alega de contrario, frente a la impugnación de dicho precepto, que se trata de una previsión de futuro que sólo concierne a la legislación ordinaria del Estado. Sin embargo, semejante explicación -y justificación- no es admisible. Y no lo es porque no se trata de una previsión que sólo concierne a la legislación estatal, sino que incide directamente en las propias competencias autonómicas.

Pues bien, la norma impugnada, que es una norma incompleta o de remisión, no avala o garantiza, por sí misma, la constitucionalidad de las leyes básicas sectoriales, pero no por ello es inconstitucional ya que tiene en su fundamento las mismas razones que se dan en l párrafo 1.º de este art. 2, resultando una consecuencia del reconocimiento de la autonomía de los Entes locales que proclama el art. 137 de la Constitución y de su garantía institucional, según el art. 140 de la misma. Todo lo cual nos lleva a un fallo interpretativo del precepto contenido en el art. 2, párrafo 2.º, en el sentido de que las leyes básicas deberán decir qué competencias corresponden en una materia compartida a las Entidades locales por ser ello necesario para garantizarles su autonomía (arts. 137 y 140 de la Constitución). Ello no asegura que la ley básica estatal y sectorial (montes, sanidad, etc.) que tal cosa disponga sea, sin más, constitucional, porque si excede de lo necesario para garantizar la institución de la autonomía local habrá invadido competencias comunitarias y será por ello, inconstitucional, correspondiendo en último término a este Tribunal Constitucional ponderar, en cada caso, si las competencias de ejecución atribuidas a los Entes locales son o no necesarias para asegurar su autonomía.

c) En consecuencia, el art. 2.2.º de la L.R.B.R.L. es constitucional interpretado en el sentido expuesto, desestimando los recursos en todo lo demás, lo que debe extenderse, por conexión con este art. 2. a la impugnación efectuada por la Generalidad de Cataluña del art. 25.3 de la Ley.

4.La Generalidad de Cataluña considera inconstitucional el párrafo 2.º del art. 4 por dos razones. De una parte, por la remisión que hace al art. 2, ya que, no siendo admisible constitucionalmente, según la recurrente, la sectorialización del régimen local a la que procede dicho artículo en relación a las Provincias, Municipios e Islas, tampoco puede serlo respecto de las restantes Entidades locales. Y de otro lado, la inconstitucionalidad se produce porque esa misma referencia al art. 2 puede llevar aparejado que las leyes sectoriales básicas del Estado traten de asignar competencias a esas otras Entidades Territoriales, lo cual tampoco resulta admisible ya que, en todo caso, esa asignación queda bajo la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas que son quienes pueden crear y regular tales Entidades locales.

a) La primera de las razones debe ser necesariamente rechazada una vez que, como ya se ha visto, en absoluto resulta constitucionalmente inadmisible que, para concretar las competencias de las Entidades locales cuya autonomía se encuentra garantizada por la Constitución, se haya adoptado el criterio básico de remitir tal determinación al legislador, sectorialmente competente por razón de la materia.

Legislador sectorial que en esa operación de asignación de competencias deberá atenerse a los propios límites de las bases conforme al art. 149.1.18.ª de la Constitución en relación con los arts. 137 y 140 de la misma en el sentido anteriormente expuesto.

b) Una opinión bien distinta merece, no obstante, la segunda de las objeciones formuladas.

El art. 4.2 establece que «lo dispuesto [...] en el art. 2, podrá ser de aplicación a las Entidades Territoriales de ámbito inferior al municipal y, asimismo, a las Comarcas, Areas metropolitanas y demás Entidades locales...». Es cierto que concluye la previsión señalando que «las Leyes de las Comunidades Autónomas (deberán) concretar cuál de aquellas potestades serán de aplicación». si bien esa concreción no alcanza, evidentemente, al art. 2 -que atiende al sistema de atribución de competencias-, sino al párrafo 1.º del mismo art. 4, en el cual se procede a enumerar las diversas potestades locales. Así pues, la remisión que se hace al art. 2 viene a abrir la posibilidad de que los criterios allí establecidos en orden a la asignación o atribución de competencias a los Municipios, Provincias c Islas, puedan ser también aplicados a estas otras Entidades locales no necesarias o contingentes.

Pues bien, tal posibilidad debe estimarse incursa en inconstitucionalidad por ser contraria al sistema de distribución de competencias en materia de régimen local entre el Estado y las Comunidades Autónomas ya que el Estado viene a incidir sobre unas Entidades que sólo las Comunidadcs Autónomas pueden crear (STC 179/1985, de 19 de diciembre, fundamento jurídico 2.º). Estas Entidades, en efecto, entran en cuanto a su propia existencia en el ámbito de disponibilidad de las Comunidades Autónomas que dispongan de la correspondiente competencia.

Se trata, en consecuencia, de unas Entidades con un fuerte grado de «interiorización» autonómica por lo que, en la determinación de sus niveles competenciales, el Estado no puede sino quedar al margen. Corresponde, pues, en exclusiva a las Comunidades Autónomas determinar y fijar las competencias de las Entidades locales que procedan a crear en sus respectivos ámbitos territoriales. Asignación de competencias que, evidentemente, conllevará una redistribución, si bien con el límite de que esa reordenación no podrá afectar al contenido competencial mínimo a estas últimas garantizado como imperativo de la autonomía local que la Constitución les reconoce, garantía institucional que. sin embargo, no alcanza «a las Entidades Territoriales de ámbito inferior al municipal».

c) Por tanto, el inciso «y en el art. 2» del art. 4.2 de la L.R.B.R.L., debe considerarse inconstitucional, por cuanto la posibilidad que prevé de que el Estado pueda atribuir competencias a las Entidades locales referidas en el art. 3.2 de la misma Ley, resulta contraria al orden constitucional de distribución de competencias.

5.El art. 5 L.B.R.L. es impugnado con carácter general por la Generalidad de Cataluña, y por conexión se impugnan también el ar. 105.1, proposición primera, y las Disposiciones transitorias primera y segunda. Asimismo, la propia Generalidad impugna, por conexión con el apartado A) del art. 5 citado, los arts. 20.2 y 32.2 y, por conexión con el apartado B) del art. 5 citado, el art. 88.1 de la Ley impugnada.

Las restantes Entidades recurrentes no impugnan con carácter general el mencionado art. 5, limitándose a hacerlo de su apartado A) y, por conexión, impugnan también los arts. 20.2 y 32.2. Por demás, el Parlamento de Cataluña impugna, singularmente, el apartado D) del art. 5.

Afirma la Generalidad de Cataluña con carácter general que el art. 5 de la L.R.B.R.L incurre en inconstitucionalidad dado el criterio sectorizador del régimen local del que parte y en atención, también, a su carácter meramente interpretativo de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, lo que se traduce en una reasignación evidente de las competencias distribuidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas establecidas por el bloque de la constitucionalidad.

En todo caso, añade la recurrente, no puede admitirse su carácter básico, ya que se limita a hacer una enumeración meramente interpretativa de las fuentes del Derecho por las que habrán de regirse las Corporaciones Locales, sin establecer, por tanto, una regulación material efectiva que venga a fijar un mínimo común denominador normativo, que es en lo que se traducen las normas básicas.

Dejando de lado la argumentación basada en la presunta concepción sectorializada que alienta a juicio de la Generalidad, en este artículo, las dos restantes razones se encuentran muy estrechamente relacionadas entre sí. Es su carácter básico el que dá a la norma su fuerza de obligar a las Comunidades Autónomas y es esta vinculación de las Comunidades Autónomas a su contenido la que la hace inadmisible como norma interpretativa

Esta argumentación compleja debe ser atendida. El precepto impugnado establece el orden de prelación de normas aplicables a las distintas materias que conciernen a la Administración Local, situando en primer lugar los contenidos en la propia Ley, que tiene así efectivamente una pretensión de superioridad ordinamental, que se hace explícita en su exposición de motivos. En cuanto que enumera las normas aplicables en una materia en la que la competencia legislativa está dividida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, el precepto ha de ser entendido, en consecuencia, como una norma interpretativa de lo dispuesto en el bloque de la constitucionalidad respecto de esta materia. Es esta naturaleza de norma meramente interpretativa, sin contenido material alguno, la que hace el precepto constitucionalmente ilegítimo. El orden de fuentes en un ordenamiento compuesto es el establecido por el bloque de la constitucionalidad, sin que uno de los elementos de esta realidad compuesta, en este caso el legislador estatal, pueda imponer a todos los demás, como única interpretación posible, la que ¨I mismo hace. Es cierto que al usar de sus facultades legislativas sobre las materias de su competencia, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas han de operar a partir de un determinado entendimiento del bloque de la constitucionalidad. Tal entendimiento, que puede ser también denominado, si se quiere, interpretación, se produce entonces, sin embargo, en conexión con una materia determinada, no como criterio abstracto de interpretación y podrá ser siempre corregido por este Tribunal a través de las oportunas vías procesales.

No es este, sin embargo, como es obvio, el contenido del precepto que ahora analizamos. Prescindiendo de la afirmación preliminar de la prioridad absoluta de la propia L.R.B.R.L. que naturalmente existirá en la medida en la que sus preceptos puedan apoyarse en los títulos competenciales que el Estatuto ostenta, el resto de los párrafos que el art. 5 contiene establecen como queda dicho, un orden de prelación de fuentes que será correcto en la medida en que coincida con lo dispuesto en el bloque de constitucionalidad, e incorrecto en cuanto se aparte de él. En cuanto tal coincidencia exista, el precepto es en consecuencia superfluo y en cuanto no exista inválido. Su anulación no origina por tanto vacío normativo alguno.

Unicamente queda por contestar la impugnación efectuada por la Generalidad de Cataluña por conexión del art. 5 con el art. 105.1 proposición primera, art. 88.1, párrafo inicial y las Disposiciones transitorias primera y segunda, la primera de las cuales es impugnada también por la Junta de Galicia.

Esta respuesta no puede ser otra, claro está, que la de que todas las remisiones al art. 5 han de considerarse eliminadas al haber sido anulado su término de referencia, sin que, dadas las razones que nos han llevado a tal anulación, la supresión de la referencia concreta tenga otro sentido que el puramente formal y que, en consecuencia, la legislación aplicable haya de ser la que efectivamente resulte de la normativa vigente con independencia de que se encuentre o no mencionada en el precepto suprimido.

6.En cuanto a las impugnaciones efectuadas por las cuatro Entidades recurrentes del art. 5 A), del art. 20.2 (y por conexión del art. 20.1 C) y del art. 32.2, hemos de decir, en primer lugar, que su aceptación viene en gran parte condicionada por la declaración de inconstitucionalidad del art. 5 en su conjunto. El legislador estatal ha optado, en concreto, por establecer un modelo organizativo común y uniforme para todas las Entidades municipales y provinciales (con la excepción, no obstante, respecto de estas últimas, prevista en la Disposición adicional segunda para los Territorios Históricos de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya) a partir del cual, y con pleno respeto al mismo, las propias Entidades locales pueden dotarse de una organización complementaria en virtud de lo dispuesto en los correspondientes Reglamentos Orgánicos (arts. 20.1.º y 32.2.º, primera parte). No obstante, se reconoce expresamente la posibilidad de que las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local también puedan disponer y regular esa organización complementaria de la prevista por la propia L.R.B.R.L., si bien tales previsiones no regirán -ni vincularán, por tanto, a las Entidades locales- sino en la medida en que, en cada caso, los correspondientes Reglamentos Orgánicos no dispongan lo contrario (arts. 20.2.º y 32.2.º, segunda parte).

De este modo, según los recurrentes, el marco normativo por el que se ordena directamente y, en primer término, la organización de las Entidades locales queda constituido por las previsiones de la L.R.B.R.L. y de los Reglamentos Orgánicos de las Entidades locales, quedando relegadas las normas que las Comunidades Autónomas puedan dictar sobre la materia a una posición secundaria, de orden subsidiario o supletorio en cuanto a su eficacia, ya que sólo vincularán a las Entidades locales en la medida en que éstas no ejerciten la competencia que se les reconoce y no se doten de esa estructura organizativa complementaria o, aun en la hipótesis de que habiéndolo previsto, tales previsiones autonómicas no resulten incompatibles con las del correspondiente Reglamento Orgánico Local.

Lo que sucede es que, en lo concerniente a la organización municipal, el orden constitucional de distribución de competencias se funda en el reconocimiento de tres ámbitos normativos correspondientes a la legislación básica del Estado (art. 149.1.18.ª de la Constitución), la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas según los respectivos Estatutos y la potestad reglamentaria de los municipios, inherente esta última a la autonomía que la Constitución garantiza en su art. 140. De acuerdo con el modelo constitucional anterior, el art. 20 de la L.R.B.R.L., establece en su apartado 1.º, los órganos municipales de carácter necesario, reconociendo en el párrafo c) de este mismo apartado la potestad de autoorganización complementaria que corresponde a los propios municipios, lo que, en si mismo, no plantea problema constitucional alguno. Este problema surge en relación con el último inciso de ese mismo párrafo, según el cual, dicha potestad reglamentaria de autoorganización no tiene más límite que el respeto de los órganos necesarios establecidos por la Ley básica estatal. Con ello resulta evidente que se elimina la posibilidad de todo espacio normativo para la legislación autonómica de desarrollo autonómico en materia de organización municipal, lo que contradice frontalmente el orden constitucional de distribución de competencias arriba descrito. Bien entendido que la declaración de inconstitucionalidad de este inciso está justificada por la exclusividad que como límite se atribuye a esta ley, lo que en modo alguno impide que la L.R.B.R.L. continúe, en cuanto Ley básica del Estado, constituyendo un límite (no el único) a la Reglamentación organizativa de los Municipios.

Sin perjuicio de lo anterior, el apartado 2.º de este mismo precepto reconoce formalmente la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas para que éstas puedan establecer una organización municipal complementaria de la fijada con carácter básico o necesario por la propia L.R.B.R.L. No obstante, dicho reconocimiento queda supeditado en su último inciso al hecho de que «regirá en cada municipio en todo aquello que su Reglamento orgánico no disponga lo contrario». Ello significa, como subrayan los recurrentes, que el espacio normativo de las Comunidades Autónomas, en este punto, queda también virtualmente desplazado en su totalidad por la prevalencia de los reglamentos orgánicos complementarios de que puedan dotarse, según esta Ley, los propios municipios. Por lo que también debe declararse contrario al orden constitucional de competencias el inciso transcrito.

En consecuencia, depurado el precepto de los dos incisos a que se ha hecho referencia, permita que éste se ajuste al orden constitucional de distribución de competencias, pues en el mismo se definen los órganos básicos municipales, se reconoce la potestad legislativa de desarrollo de las Comunidades Autónomas y se admite, al propio tiempo, la existencia de un ámbito reservado a la autonomía organizativa municipal, ámbito éste que no podrá ser desconocido o invadido por las normas que, en materia de organización municipal complementaria, dicten las Comunidades Autónomas.

Por lo demás, todo lo afirmado en relación con el art. 20.2, puede también decirse del art. 32.2, igualmente impugnado por los recurrentes, ya que no suscita otro rechazo que el que deriva de los incisos «sin otro límite que el respeto a la organización determinada por esta Ley» y «que regirá en cada provincia en todo aquello en lo que ésta no disponga lo contrario, en ejercicio de su potestad de autoorganización». Despojado de ambos incisos el precepto no es inconstitucional, puesto que resulta respetuoso con las competencias legislativas de las Comunidades Autónomas en materia de organización provincial complementaria.

7.Los arts. 9 y 30 son impugnados por la Generalidad de Cataluña, al estimar que el primero de ellos comprime las posibilidades de un desarrollo autonómico diferenciado de las Entidades locales, por lo que excede del concepto de lo básico, mientras que el segundo trata de sujetar las potestades legislativas de las Comunidades Autónomas a unas condiciones más estrictas que las dimanantes de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, y ello mediante la expresión «en el marco de lo establecido en esta Ley». Además, este art. 30, cercena también las competencias de la Comunidad Autónoma al establecer muy concretamente, a pesar de su aparente carácter descriptivo, la tipología de los supuestos susceptibles de ser sometidos a un régimen especial. Aunque en sus alegaciones, la Generalidad no vincula, la impugnación que formula frente a ambos artículos, dada la interrelación existente entre ellos, es aconsejable su análisis paralelo.

El art. 9 establece que las normas de desarrollo de la Ley que afecten a Entidades locales no podrán limitar su ámbito de aplicación a una o varias de dichas Entidades con carácter singular, sin perjuicio de lo dispuesto para los regímenes municipales o provinciales especiales. No supone, en contra de lo que sostiene la Generalidad, la imposición de un iniformismo generalizado en el ejercicio de las competencias autonómicas, ni la imposibilidad de regímenes locales especiales, sino que tan sólo veda el establecimiento de regímenes locales de carácter singular, es decir, con aplicación limitada a determinadas y concretas Entidades locales individualizadas por la propia norma. La prohibición de regímenes, de caso único, singulares o particularizados constituye por su propia naturaleza una norma básica, que por su contenido no supone una restricción del ámbito de regulación propio de la Comunidad Autónoma, y es además una garantía adicional de la propia autonomía local, que podría resultar disminuida a través de la creación de normas de caso único por parte de la Comunidad Autónoma. En consecuencia, procede desestimar la impugnación formulada contra el art. 9 porque no vulnera el ámbito competencial propio de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

El art. 30 L.R.B.R.L. ha previsto la posibilidad de que las leyes sobre régimen local de las Comunidades Autónomas puedan establecer regímenes especiales municipales «en el marco de lo establecido en esta Ley» para los municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable. La impugnación se refiere no al precepto en si sino a las modulaciones o condicionamientos que se estima establece en relación a la competencia legislativa de la Comunidad Autónoma de Cataluña. En primer lugar por incluir la expresión «en el marco de lo establecido en esta Ley», pero esta referencia no supone ningún plus sobre los límites constitucionales y estatutarios para el ejercicio por Cataluña de sus competencias en materia de régimen local, ya que esas competencias han de sujetarse, según ya se ha dicho, a las bases estatales establecidas en la propia L.R.B.R.L. La expresión podría calificarse si acaso de superflua, pero no de inconstitucional.

En segundo lugar, se impugna la tipología que el precepto establece de los supuestos susceptibles de ser sometidos a un régimen especial. Sin embargo, la lectura del precepto permite comprobar el carácter meramente descriptivo y ejemplificativo de los posibles supuestos de municipios susceptibles de ser sometidos, por la Ley autonómica, a un régimen especial, sin que suponga ni una constricción al legislador autonómico para establecer tal régimen especial, ni tampoco una limitación a fijarlos, puesto que, por la propia cláusula final con la que se cierra la enumeración, deja un amplísimo margen de discrecionalidad y creatividad a la legislación de la Comunidad Autónoma.

En consecuencia, procede desestimar la impugnación formulada contra el art. 30 L.R.B.R.L. por la Generalidad de Cataluña.

8.Considera la Junta de Galicia que la regla general y uniforme que establece el art. 13.2 de la L.R.B.R.L. vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma Gallega (art. 27.2.º E.A.G.), ya que si la expresión «núcleo de población territorialmente diferenciado» se interpreta restrictivamente como «núcleo separado de población», se desconocerá la realidad misma de Galicia, consistente en la existencia de «población dispersa» o «diseminada», que es la realidad de la que parte l art. 2 del E.A.G. Además, la previsión que se impugna invade el campo de la organización propio de la competencia de la Comunidad Autónoma, a la vez que conlleva un excesivo desarrollo de las «bases» estatales que provoca el desplazamiento de la competencia autonómica.

a) La impugnación se sustenta, en primer término, en la simple hipótesis de que si se interpreta la expresión «núcleo separado de población» restrictivamente, se condicionarán indebidamente las competencias de la Comunidad Autónoma que cuenta, como característica, con una población «diseminada» o «dispersa». Se parte, pues, de un presupuesto hipotético, basado en una mera conjetura interpretativa, que, ya de por sí, priva de fundamento a la impugnación. Pero es que, además, el art. 13.2 de la L.R.B.R.L., al exigir para la creación de nuevos municipios, entre otras exigencias, la existencia de un «núcleo de población territorialmente diferenciado» no desconoce, ni deja de desconocer, esa realidad que ahora se señala como característica de Galicia, consistente en la «población diseminada o dispersa». Es cierto que ambas expresiones no vienen a describir necesariamente idéntica realidad, pero no puede desconocerse que se trata ahora de la creación de nuevos municipios cuya autonomía se encuentra constitucionalmente garantizada. Quiere decirse, pues, que, en la medida en que el ámbito territorial de Galicia, esa población «dispersa» o «diseminada» venga a constituir efectivos «núcleos de población», quedará plenamente satisfecha la exigencia legal que se analiza. No es admisible, sin embargo, que baste la existencia de «población dispersa», que no llega a formar un «núcleo de población» con suficiente entidad para ser calificado como tal, para que pueda procederse a su configuración como nueva entidad municipal. Sin perjuicio de la necesidad de que concurran otros requisitos -cuya constitucionalidad, por lo demás, no se cuestiona (en concreto que esos «núcleos de población territorialmente diferenciados» puedan contar con «recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados»)-, sin perjuicio de ello, no resulta en absoluto ilegítimo constitucionalmente, ni, por tanto, vulnerador de la competencia autonómica, que el Estado, con cobertura en el art. 149.1.18.ª de la Constitución, haya establecido esa exigencia mínima. Exigencia mínima, además, que no impide a la Comunidad Autónoma de Galicia llevar a cabo, en cada caso la oportuna constatación de su existencia, la cual no será susceptible de enjuiciamiento, sino, única y exclusivamente, por los Tribunales Contencioso-Administrativos.

b) De otra parte, si bien este art. 13.2 de la L.R.B.R.L. irrumpe, tal como afirma la entidad recurrente, en el campo de la organización territorial, es incuestionable que con ello el Estado no se ha excedido de la competencia que, con cobertura en el art. 149.1.18.ª de la Constitución, puesto en relación con los arts. 137 y 140 de la misma norma fundamental, le corresponde a fin de regular los requisitos que con carácter necesario deben reunir los municipios.

Procede, en consecuencia, desestimar la impugnación dirigida contra el art. 13.2.º, de la L.R.B.R.L.

9.El párrafo 3.º del art. 13 de la L.R.B.R.L., a juicio del Parlamento y de la Junta de Galicia, al prever que el Estado pueda establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de municipios, determina una invasión de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma sobre las alteraciones de términos municipales (art. 27.2.º E.2 G.), y, más en general, también vulnera la competencia ejecutiva de la Comunidad Autónoma en la materia, por cuanto ese «fomento» conlleva una actividad de «gestión» o «administración» que evidencia la impropiedad del carácter básico que se atribuye al precepto.

Sin embargo, ninguna de las alegaciones en que trata de sustentarse la pretendida inconstitucionalidad son aceptables. De una parte porque, frente a lo que parecen sustentar las recurrentes, la llamada acción de fomento por los poderes públicos no siempre excluye, antes lo contrario, la intervención del legislador, razón por la cual resulta inexacta la tesis de la invasión de las competencias ejecutivas de la Comunidad Autónoma por el simple hecho de que el art. 13.3.º habilite al Estado para establecer medidas que inciten a la fusión de municipios.

Pero hay más. En sí considerada, esa habilitación al Estado para fomentar la fusión de municipios en nada restringe la competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia en orden a las alteraciones de términos municipales, las cuales al órgano autonómico competente corresponderá decretar, de acuerdo con la regulación propia de la Comunidad que sólo se encuentra limitada por las previsiones de orden procedimental y sustantivo que, respectivamente, prevén los párrafos 1.º y 2.º del mismo art. 13. En concreto, y en lo que ahora interesa, el párrafo 1.º sólo impone la condición de que se otorgue audiencia previa a los municipios inmersos en el proceso de fusión, por lo que ese fomento estatal, si en verdad aspira a ser efectivo, no será impensable, sino todo lo contrario, que se dirija a las propias Comunidades Autónomas, que retienen la competencia plena y efectiva para materializar esas alteraciones territoriales. No sólo son, pues, los municipios los teóricos destinatarios de la acción de fomento, sino que también pudieran serlo las propias Comunidades Autónomas, con lo que, en tal caso, con mayor evidencia aún si cabe, se aprecia la falta de fundamento de la alegada invasión del ámbito competencial comunitario, al identificar indebidamente «fomento» con actividad administrativa de estricta ejecución, e, implícitamente, con actividad proyectada o dirigida en exclusiva a las entidades municipales.

Con todo, esa acción estatal de fomento a fin de favorecer las fusiones de municipios, buscando con ello una mayor capacidad de gestión en las entidades locales, no resultaría adecuada al sistema constitucional de distribución de competencias si en la materia sobre la que incide esa política estatal suasoria el Estado no dispusiera de competencia alguna. En este sentido se orienta también la impugnación, cuando la Junta de Galicia afirma taxativamente que el art. 149.1 de la Constitución no da cobertura alguna a esa acción del Estado. No obstante, olvida la recurrente que en relación a las alteraciones municipales, sin perjuicio de lo dispuesto por el art. 148.1.º y 2.º de la Constitución, el Estado ostenta también competencia para fijar los criterios básicos a los que debe sujetarse el ejercicio de las correspondientes competencias autonómicas, y ello como resultado del juego combinado de los arts. 137, 140 y 149.1.18.ª de la Constitución, que obligan necesariamente a atribuir al Estado la regulación básica de su propia estructura.

En atención a lo expuesto, la impugnación del art. 13.3.º, de la L.R.B.R.L. debe ser desestimada.

10.Tanto la Junta de Galicia, como la Generalidad de Cataluña, consideran vulneradas sus competencias ejecutivas en materia de régimen local (arts. 27.2.º del E.A.G. y 9.8.º del E.A.C.) como consecuencia de la previsión contenida en el art. 14.1.º, de la L.R.B.R.L., que condiciona la eficacia oficial de los cambios de denominación de los municipios a su anotación en un Registro estatal y a su subsiguiente publicación en el «Boletín Oficial del Estado». La competencia sobre cambios de denominación de los municipios es, en su opinión, una típica competencia de ejecución, ajena al contenido propio de las «bases», razón por la cual el Estado no dispone de título competencial que pueda justificar el condicionamiento que se prevé, vinculado a la inscripción en el Registro estatal y a la publicación en el «Boletín Oficial del Estado». Por ello, debe entenderse que la «oficialidad» y, por tanto, la plena eficacia de los cambios de denominación dimanarán de la inscripción en el Registro que lleve la Comunidad Autónoma correspondiente y de la publicación en su «Diario Oficial», sin perjuicio de que el Estado deba ser informado por así exigirlo el principio de colaboración, y aun sin perjuicio también de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado», que, no obstante, no podrá demorar la eficacia derivada de la publicación en el «Diario Oficial de la Comunidad Autónoma».

A mayor abundamiento, la Junta de Galicia recuerda que, según el E.A.G., corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia sobre la regulación lingüística (arts. 5 y 27.20.º), y que la «promoción» de la lengua gallega abarca el uso del gallego en los cambios de denominación de los municipios.

La aprobación de la alteración o cambio de! nombre de los municipios es típica competencia de ejecución en materia de régimen local que, con arreglo al marco constitucional de distribución de competencias, los Estatutos de Galicia y de Cataluña atribuyen a sus respectivas Comunidades Autónomas. Buena prueba de ello es que la propia normativa estatal no básica (Texto Refundido de Régimen Local de 18 de abril de 1986, art. 11.1.º), reconoce la competencia del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma para la aprobación de la alteración del nombre de los municipios, habiendo dictado ya algunas Comunidades Autónomas la correspondiente normativa reguladora del procedimiento a seguir (significativamente, Leyes de Cataluña 12/1982, de 8 de octubre, por la que se regula el cambio de nombre de los municipios de Cataluña, y 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local de Cataluña: arts. 29 a 34, así como el Decreto 140/1988, de 24 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de demarcación territorial y población de los entes locales: arts. 57 y ss. y 110 y ss.). Competencia, en fin, que por lo que respecta a la Junta de Galicia, por Real Decreto 1.014/1979, de 13 de febrero, ya le fue transferida (art 1.2.3. «alteración de los nombres y capitalidad de los municipios»).

Con el carácter de norma básica, el art. 14.1.º de la L.R.B.R.L. que ahora se impugna, condiciona, según los recurrentes, la efectividad de la aprobación de ese cambio a su inscripción en el Registro estatal de Entidades Locales y a su subsiguiente publicación en el «Boletín Oficial del Estado», pero tal previsión, que limita incuestionablemente la plenitud de efectos de las competencias autonómicas, sólo en el caso de que mereciera el reconocimiento de su carácter de norma básica podría estimarse ajustada al sistema de distribución de competencias constitucionalmente establecido.

Pues bien, no puede negarse el carácter básico de la norma cuestionada, por cuanto la previsión ahora enjuiciada reconoce a la Administración del Estado una competencia propia que es necesaria dado el ámbito nacional del interés afectado. Y es que, como ya dijéramos en nuestra STC 4/1981, fundamento jurídico 9.º), «la concepción del Estado como organización compleja - expresamente reflejada en el título VIII de la Constitución- permite-sostener que el cambio de aspectos relevante de una de las partes que la constituyen no es indiferente -y de alguna manera- puede afectar a las demás».

Hay que tener en cuenta que la norma sólo condiciona el carácter oficial del cambio decidido por el poder público competente, lo cual es razonable para garantizar la seguridad jurídica; no correspondiendo ya al Estado la aprobación de los referidos cambios, el propio interés general supraautonómico en que esos cambios o alteraciones sean conocidos con carácter general, justifica plenamente la previsión cuestionada, que no supone control del Estado, sino un medio de garantizar esa necesaria publicidad en todo el territorio por medio de la inscripción del cambio en el correspondiente Registro estatal y de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

En consecuencia, el art. 14.1 debe ser reputado como norma básica y, por tanto, con eficacia en todo el territorio nacional.

11.El art. 27.3 es impugnado por el Parlamento y la Generalidad de Cataluña en la medida que excepcional la regla general (que establece el propio precepto) de que para la efectividad de la delegación estatal de competencias en favor de las entidades locales se requerirá «la previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma» en aquellos supuestos en que «por Ley se imponga obligatoriamente» la delegación, ya que consideran ambas entidades recurrentes que con ello se produce una ruptura del equilibrio competencial establecido por el art. 149.1.18.ª de la Constitución.

Sin embargo, la imputación de inconstitucionalidad que se formula en relación al señalado inciso del art. 27.3 («salvo que por Ley se imponga obligatoriamente»), carece de consistencia. En la STC 84/1982, de 23 de diciembre, citada como principal argumento justificativo de la pretendida inconstitucionalidad, ya se cuestionó la posibilidad de que el Estado pudiera delegar o transferir competencias directamente en las Corporaciones Locales; posibilidad que este Tribunal Constitucional no dudó en admitir, apoyándose para ello en que el «carácter bifronte del régimen jurídico de las autonomías locales en algunas Comunidades Autónomas, que hace imposible calificarlo, de forma unívoca, como 'intracomunitario' o 'extracomunitario', no es contradictorio con la naturaleza que a las entidades locales atribuye la Constitución, cuyo art. 137 concibe a municipios y provincias como elementos de división y organización del territorio del Estado» (fundamento jurídico 4.º).

Conforme a esta doctrina, hay que reconocer la constitucionalidad de las fórmulas de delegación o transferencia directa de competencias estatales a las Corporaciones Locales, sin que, por ello, esas fórmulas deban necesariamente articularse, siempre y en todo caso, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, a fin de que éstas, en una fase posterior, accedan, o no, a transferir o delegar dichas competencias en favor de las entidades locales existentes en su territorio.

No obstante, y es aquí donde trata de encontrarse apoyo a la impugnación, en el mismo fundamento jurídico 4.º de la referida STC 84/1982, se añadió que «es cierto que el principio básico de que el Estado puede delegar o transferir directamente competencias a las Corporaciones Locales ni es necesariamente el único posible dentro del marco constitucional que permite al legislador estatal otras opciones para la regulación de las relaciones entre el Estado y los entes locales, ni puede interpretarse en términos que desconozcan las competencias que en materia de régimen local tienen atribuidas determinadas Comunidades Autónomas y, entre ellas, Cataluña. Estas competencias no hacen imposibles, por las razones ya expuestas, esas delegaciones o transferencias directas, pero aconsejan sin duda a dar a la Comunidad Autónoma, sobre todo cuando los receptores de la transferencia o delegación son los municipios, algún género de intervención en el procedimiento que a ellas conducen».

Esa intervención de las Comunidades Autónomas se configura, pues, más como una posibilidad, deseable y aconsejable, que como una exigencia inexcusable en todo caso, ya que, en estrictos términos constitucionales, nada impide la delegación o transferencia directa de competencias propias del Estado a las Corporaciones Locales. De manera que resulta, pues, rigurosamente inexacto que con la previsión impugnada se produzca una ruptura del equilibrio competencial establecido por el art. 149.1.18.ª de la Constitución; mas aun, no puede ni siquiera mantenerse que la referida doctrina constitucional sea radicalmente desconocida por el precepto impugnado. No sólo porque constitucionalmente nada impide esa transferencia o delegación directa de competencias, sino porque, además, se trata de una atribución que, por su misma excepcionalidad, al mediar la correspondiente ley, justifica que se prescinda de la intervención preceptiva de la correspondiente Comunidad Autónoma. Téngase presente que la Ley que impone obligatoriamente la delegación se configura, como excepción al sistema normal que requiere el acuerdo de aceptación del ente delegado, sin que, por lo demás, esa Ley pueda ser una Ley de regulación general de la imposición obligatoria de competencias delegadas, sino que habrá de adoptarse para competencias concretas, por lo que no se abre ninguna puerta, frente a lo que afirma el Parlamento de Cataluña, a una posible transformación importante de las funciones desempeñadas por los municipios sin mediar intervención alguna de las Comunidades Autónomas.

Cabe concluir, por tanto, que el inciso del art. 27.3 «salvo que por Ley se imponga obligatoriamente...» no incurre en inconstitucionalidad.

12.El Parlamento y la Junta de Galicia consideran, en síntesis, que el art. 28, y por conexión la Disposición transitoria segunda, 2, de la L.R.B.R.L. afecta e incide ilegítimamente en el sistema constitucional de distribución de competencias, ya que se asignan a los municipios competencias de simple ejecución en detrimento de la Comunidad Autónoma, que es la titular, con diferente alcance, de las competencias sobre las materias a las que se refiere este art. 28 (arts. 27.3.º, 18.º, 19.º, 23.º y 30.º; 31 y 33.1 del E.A.G.). Además, con la «reserva de ejecución» que se articula a favor de los municipios se viene a desconocer el carácter bifronte del régimen local, ya que, incluso con el criterio general del art. 2.1.º de la propia L.R.B.R.L., es la Comunidad Autónoma la llamada a atribuir por delegación, o por otras vías, dichas competencias de ejecución (art. 41 del E.A.G.).

a) En realidad, el art. 28 no viene a ampliar notablemente el ámbito competencial de los municipios, tal como queda ya delimitado por el art. 25 de la L.R.B.R.L.. El art. 25, en efecto, en su párrafo 1.º, precisa que los municipios pueden promover «toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la Comunidad vecinal», especificando en el listado de materias sobre las que los municipios deben, en todo caso, ejercer competencias, las relativas a vivienda, educación, cultura, protección del medio ambiente, sanidad y prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social [art. 25.2.º, d), n), m), f), h), i), k)]. La correlación de materias es, por tanto, evidente, si bien este art. 28 se configura como una cláusula competencial genérica que, más allá de las competencias que por imperativo de los arts. 2.1.º y 25 de la Ley, el legislador sectorial debe reconocer a las entidades municipales, habilita a los municipios para que puedan desarrollar actividades complementarías de las propias de otras Administraciones. Quiere decirse, pues, que esas «actividades complementarías» en forma alguna menoscaban o se configuran como un obstáculo a las competencias que corresponden al Estado o a las Comunidades Autónomas, razón-por la cual difícilmente puede admitirse la consecuencia que, desde la perspectiva del ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de Galicia, las entidades recurrentes anudan a esa habilitación que prevé el art. 28 de la L.R.B.R.L..

Como bien señala el Abogado del Estado, se trata, en definitiva, de un reforzamiento de la autonomía local que, sin embargo, no altera, por el propio carácter complementario de la actuación municipal, el orden constitucional de distribución de competencias.

b) De otra parte, que en virtud de lo dispuesto en la Disposición transitoria segunda, 2, en las materias de educación, cultura, promoción de la mujer, vivienda, sanidad y protección del medio ambiente, los municipios ostenten cuantas competencias de ejecución no se encuentren conferidas por la correspondiente legislación sectorial a otras Administraciones Públicas, tampoco supone la quiebra del reparto constitucional de competencias establecido entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Galicia. Obsérvese cómo queda a salvo, en todo caso, la decisión del legislador sectorial en orden a la atribución de esas competencias de ejecución, juzgando, pues, la referida Disposición transitoria segunda, 2, como una cláusula residual a favor de los municipios que podrá desplegar una mayor o menor efectividad en función precisamente de la decisión misma que el legislador autonómico compete venga a adoptar. En nada se ven afectadas, por tanto, las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia, ya que, con la amplitud y alcance que le permite su propio nivel competencial, según lo dispuesto en su Estatuto de Autonomía y de acuerdo con los propios principios y reglas contenidas en la L.R.B.R.L., a ella le corresponde proceder a la retención o asignación, de manera exhaustiva, de todas las competencias de ejecución, limitando así los efectos que pudieran dimanar de la comentada cláusula residual, a la que no cabe formular reproche alguno desde la consideración material de lo básico, ni tampoco desde la perspectiva del carácter bifronte del régimen local. La Disposición transitoria segunda, 2, de la L.R.B.L.R. no atribuye por sí misma competencia ejecutiva alguna, sino en función de la amplitud o detallismo con que el legislador sectorial -, y fundamentalmente, el legislador autonómico- venga a concretar la titularidad de las competencias de ejecución de esas materias.

c) Por tanto, procede desestimar las impugnaciones de los referidos preceptos.

13.El art. 42 de la L.R.B.R.L., dentro del Título IV, relativo a «Otras entidades locales», establece en su párrafo 2.º una serie de reglas procedimentales relativas a la creación de Comarcas, y en el párrafo 4.º siguiente incorpora una garantía de orden competencial a favor de los municipios agrupados en dichas Comarcas.

Ambos párrafos son impugnados por el Parlamento y la Junta de Galicia [así como, por razones de estricta conexión, lo son también el párrafo 3.º de este mismo art. 42 y el párrafo 2.º b) del art. 3], mientras que la Generalidad de Cataluña ciñe la tacha de inconstitucionalidad que formula al párrafo 4.º

a) La cuestión planteada por el Parlamento y la Junta de Galicia en relación al párrafo 2.º del art. 42 exige tener en cuenta que, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 2.1.º y 3.º, 27.2.º y 40 del E.A.G., la comarca no se configura como una entidad necesariamente integrante de la organización territorial de la Comunidad Autónoma. Este hecho, a diferencia de la opción por la que se han decantado otros Estatutos (tal es el caso de Cataluña: arts. 2, 5.1.º y 3.º del E.A.C.), conlleva un efecto fundamental, consistente en que la regulación y constitución de la comarca en Galicia no puede considerarse como resultante de la potestad de autoorganización de la propia Comunidad Autónoma. sino, antes bien, consecuencia de la competencia legislativa que sobre el régimen local ha asumido estatutariamente, lo que sitúa la cuestión en una perspectiva singular en cuanto a la eficacia vinculante que la L.R.B.R.L. pueda desplegar. El E.A.G. ha optado, en efecto por reconducir la competencia legislativa autonómica, en relación al hecho comarcal, al desarrollo de las bases legislativas estatales, dados los términos de su art. 40.Lº, que, como ya se ha señalado, expresamente remite al art. 27.2.º de la misma norma estatutaria.

En consecuencia, las comarcas no aparecen dotadas de ninguna garantía estatutaria, al no ser sino entes contingentes en función de la decisión que adopte el legislador autonómico, el cual, si bien podrá disponer sobre la constitución y creación de tales entes, deberá hacerlo, en todo caso, con sujeción a las exigencias determinadas por la legislación básica estatal. Legislación básica estatal a la que el propio Estatuto apela expresamente, razón por la cual, en sí mismo considerado, el art. 42.2.º de la L.R.B.R.L. que se impugna, no puede considerarse que invada o vulnere las competencias autonómicas en la materia.

Es cierto que con lo expuesto no queda agotada la cuestión, ya que pudiera suceder que, por su contenido, el art. 42.2.º de la L.R.B.R.L. haya desbordado el concepto mismo de «bases», incurriendo así en una extralimitación competencial determinante de su inaplicabilidad directa en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Galicia. Sin embargo, no resulta apreciable ese hipotético exceso en la norma básica estatal dictada al amparo del art. 149.1.18.ª de la Constitución, dado que la posibilidad de que la voluntad municipal pueda llegar a impedir la constitución de una determinada comarca se proyecta en la creación de un ente que, como hemos visto, ni es elemento necesario de la organización territorial de la Comunidad Autónoma, ni goza, por ello, de garantía estatutaria alguna.

En suma, el art. 42.2.º [y por conexión el párrafo 3.º del mismo artículo y, asimismol el art. 3.2.º b)] de la L.R.B.R.L., no invade el ámbito competencial propio de la Comunidad Autónoma de Galicia.

b) De otra parte, tampoco es aceptable la discriminación que denuncian tanto la Junta como el Parlamento de Galicia.

La Disposición adicional cuarta de la L.R.B.R.L. se apoya, en principio, en una justificación de orden histórico para que la Generalidad de Cataluña no se vea total y absolutamente condicionada por las previsiones del art. 42.2.º de la L.R.B.R.L., de manera que una hipotética oposición municipal, o provincial, en los términos previstos por el referido artículo, pueda ser superada en virtud de Ley aprobada por mayoría absoluta del Parlamento de Cataluña.

Pues bien, con independencia de esa justificación amparada en el hecho de que Cataluña hubiera tenido aprobada en el pasado una organización comarcal para la totalidad de su territorio, lo cierto es que la posición competencial de Cataluña y Galicia en este singular aspecto no resulta totalmente equiparable, ya que Galicia, tal como hemos visto anteriormente, a diferencia de Cataluña, no ha previsto en su Estatuto una «organización comarcal de carácter general». Es este dato fundamental el que marca esa separación entre una y otra Comunidad, ya que la propia Disposición adicional cuarta, también se refiere expresamente al hecho de que Cataluña haya previsto en su Estatuto una «organización comarcal de carácter general. No hay lugar, por tanto, a considerar discriminada a la Comunidad Autónoma de Galicia respecto de la de Cataluña, lo que conduce a desestimar la imputación de inconstitucionalidad dirigida contra el art. 42.2.º [y por conexión contra el párrafo 3.º del mismo artículo y el art. 3.2.º b)] de la L.R.B.R.L.

c) El párrafo 4.º del art. 42 garantiza a los municipios enclavados en el ámbito territorial de las comarcas, que la creación de éstas no supondrá la pérdida de sus competencias para prestar los llamados servicios mínimos a los que se refiere el art. 26, ni la privación absoluta de su intervención en cada una de las materias enumeradas en el art. 25.2.º, ambos de la L.R.B.R.L.

Sobre este particular, y en relación a los reproches de inconstitucionalidad que tanto la Junta y el Parlamento de Galicia, como la Generalidad de Cataluña, formulan, debe recordarse que este Tribunal Constitucional, en su STC 32/1981, de 28 de julio (fundamento jurídico 3.º), ya advirtió -refiriéndose concretamente a la provincia, pero pudiéndose extender igualmente sus consideraciones a la institución municipal- que «la aparición de nuevas entidades territoriales ha de tener una profunda repercusión sobre la delimitación de cuál sea el interés propio de las hasta ahora existentes y, en consecuencia, sobre su ámbito competencial». Doctrina ésta que quedaría, no obstante, incompleta si no se precisara que en la misma Sentencia y mismo fundamento jurídico que acaba de citarse, se añade que, si bien «no cabe establecer a priori cuál es el límite constitucional de esta reestructuración de las autonomías locales», dichas «autonomías garantizadas no pueden ser abolidas, pues la protección que la Constitución les otorga desborda con mucho de la simple 'remisión a la Ley ordinaria en orden a la regulación de sus competencias' . El legislador puede disminuir o acrecentar las competencias hoy existentes, pero no eliminarlas por entero y, lo que es más, el debilitamiento de su contenido sólo puede hacerse con razón suficiente y nunca en daño del principio de autonomía que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución».

Reconocimiento, pues, de que la creación de nuevas entidades necesariamente ha de repercutir en la redistribución de los niveles competenciales de las entidades existentes, pero reconocimiento, también, de que esa reacomodación competencial no puede ser a costa de eliminar las competencias de las entidades cuya autonomía queda constitucionalmente garantizada.

Pues bien, sobre esta base no resulta en exceso problemático dar una respuesta taxativa a la cuestión planteada por las entidades recurrentes. El legislador estatal, en el precepto impugnado, no ha hecho sino fijar ese mínimo competencial que, en todo caso, debe corresponder a los municipios en virtud de la propia garantía institucional de que gozan. Ese mínimo queda concretado en la competencia para prestar los servicios que enumera el art. 26 de la Ley - previsión cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada- y en la garantía, formulada negativamente, de que no pueden quedar privados de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 del art. 25. Quiere decirse, pues, que la creación de comarcas podrá repercutir en las competencias de los municipios agrupados en las mismas, pero tal hecho no puede en ningún caso desembocar en una abolición, por desapoderamiento total, de la autonomía municipal constitucionalmente garantizada. A ello se dirige este párrafo 4.ºdel art. 42 garantizado ese mínimo, sin que pueda imputarse al legislador estatal una extralimitación en el ejercicio de sus competencias determinante de la vulneración, por invasión, del ámbito competencial de las Comunidades Autónomas recurrentes.

Por lo demás, esa garantía no entra en contradicción con la competencia de las Comunidades Autónomas en materia de alteraciones municipales, las cuales pueden plasmarse, incluso, en la supresión de municipios. Según el razonamiento de las entidades recurrentes, el art. 42.4.º que impugnan establece frente a las Comunidades Autónomas una cautela, de orden competencial a favor de los municipios, cuando lo cierto es que dichas Comunidades pueden acompañar la creación de comarcas de medidas mas radicales, tales como la supresión o fusión de municipios. Se evidenciaría así la inconsistencia lógica del art. 42.4.º de la L.R.B.R.L., que no estaría sino al servicio de una rest

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA

Ha decidido

1.º Declarar inconstitucionales:

a) El inciso «y en el artículo segundo» del art. 4.2.

b) El art. 5 en su totalidad de acuerdo con lo dicho en el Fundamento Jurídico quinto, y por conexión todas las remisiones al mismo contenidas en la presente Ley.

c) El inciso final («sin otro límite que el respeto a la organización determinada por esta Ley») del art. 20.1 c), y el inciso («sin otro límite que el respeto a la organización determinada por esta Ley») del art. 32.2, en ambos casos en los términos y con el alcance que se precisan en el fundamento jurídico 6.º

d) El inciso final («en todo aquello que su Reglamento Orgánico no disponga lo contrario») del art. 20.2.

e) El inciso final («que regirán en cada provincia en todo aquello en lo que ésta no disponga lo contrario en ejercicio de su potestad de autoorganización») del art. 32.2.

f) El inciso final del art. 48 («y a través del Ministerio de Administración Territorial»).

2.º Declarar que el art. 2.2, no es inconstitucional interpretado en el sentido expuesto en el fundamento jurídico 3.º, extendiéndose este pronunciamiento, por conexión al art. 25.3.

3.º Declarar que no tiene carácter básico el art. 45.2 b) apartados primero y segundo y que, por tanto, su contenido no es vinculante para las Comunidades Autónomas recurrentes.

4.º Desestimar los recursos en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veintiuno de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve.

Votos particulares

1.Voto particular discrepante que formula el Magistrado don Eugenio Díaz Eimil en los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 610, 613, 617 y 619 de 1985

Mi discrepancia con la Sentencia aprobada por la mayoría del Pleno se produce en relación con la inconstitucionalidad parcial de los arts. 20.1 c) y 20.2, declarada en los apartados c) y d), del numero primero del fallo, y se fundamenta en las siguientes razones.

El modelo de organización municipal que diseña la Constitución impide reconocer a las Comunidades Autónomas, en esta materia, competencias que no sean estrictamente residuales, pues así lo impone el respeto a la autonomía municipal consagrada en su art. 140.

Dicho modelo constitucional resulta del equilibrado juego de tres ámbitos normativos distintos, cuyos efectos recíprocamente limitados determinan que, en su configuración, deben distinguirse tres diferentes niveles de organización municipal, cuyo correcto orden descendente es, a mi juicio, el siguiente:

1. Organización básica, común a todos los Municipios, que corresponde establecer al Estado en ejercicio de la competencia que le atribuye el art. 149.1.18 de la Constitucion.

2. Organización complementaria, que corresponde a los propios Municipios en ejercicio de su autonomía, en cuyo núcleo esencial se incluye el poder de autoorganización, y

3. Organización municipal complementaria de la anterior, que corresponde a las Comunidades Autónomas en virtud del art. 148.1.2 de la Constitución y de sus respectivos Estatutos, cuyas normas de atribución de competencias en materia de régimen local deben siempre entenderse, al igual que las del Estado, sometidas al límite que se deriva de la autonomía municipal.

Los arts. 20.1 c) y 20.2 de la Ley impugnada guardan fiel conformidad con ese modelo constitucional, no siendo a mi juicio, aceptable afirmar que tales preceptos legales básicos desplazan indebidamente la competencia autonómica sobre la organización municipal a un plano distinto del que constitucionalmente le corresponde, eliminando la posibilidad de todo espacio normativo para la legislación de desarrollo autonómico en esta materia, puesto que la naturaleza supletoria y residual de esa competencia autonómica viene necesariamente determinada por la garantía de la autonomía municipal, la cual exige de manera insoslayable que las Comunidades Autónomas no puedan cubrir más espacio organizativo municipal complementario que aquel que el Municipio no haya complementado.

Por lo tanto, los citados preceptos legales sitúan la competencia autonómica en materia de organización de los Municipios en el lugar que constitucionalmente le corresponde.

Mantener la tesis contraria de que las Comunidades Autónomas tienen una competencia de organización municipal complementaria que se interpone entre la organización básica establecida por el legislador estatal y la organización complementaria que a los Municipios corresponde en virtud de su autonomía es tanto como reconocer una especie de competencia básica de segundo grado que, aparte de incurrir en la contradicción conceptual de compatibilizar lo básico con lo complementario, altera sustancialmente el modelo constitucional de organización municipal en la medida en que admite la posibilidad de que el poder complementario de autoorganización de los Municipios encuentre límites más allá del marco básico establecido por el legislador estatal, que es el único que tiene competencia para establecerlo.

Por consiguiente, estimo que el art. 20.1 c), en cuanto señala a la legislación básica del Estado como el único límite a la competencia municipal de autoorganización, y el art. 20.2, en la medida que limita la competencia autonómica al espacio de organización complementaria no cubierto por los Reglamentos Orgánicos de los Municipios, conjugan de forma intachable el orden constitucional de distribución de competencias con la garantía institucional de la autonomía de los Municipios.

Ello me conduce a entender que dichos preceptos legales son, en su totalidad, constitucionales, cualidad que no extiendo al art. 32.2, puesto que considero que sería muy discutible reconocer a la Provincia el mismo nivel de autonomía que al Municipio garantizado en el art. 140 de la Constitución.

Tal es mi opinión que expongo, sin perjuicio del acatamiento y aceptación que me merece la decisión de la mayoría.

Madrid, a veintiuno de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve.