Sentencia Constitucional Nº 237/2000, Tribunal Constitucional, Sala Segunda, Rec Recurso de amparo 2751/1996 de 16 de Octubre de 2000

Fundamentos

La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Carles Viver Pi-Sunyer, Presidente, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Tomás S. Vives Antón, don Vicente Conde Martín de Hijas y don Guillermo Jiménez Sánchez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 2751/96, promovido por la Junta de Andalucía, representada por el Letrado don Eduardo Hinojosa Martínez, contra la Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de 31 de mayo de 1996, estimatoria del recurso de casación para unificación de doctrina que revocó la Sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en 26 de junio de 1995, dictada en recurso de suplicación contra la Sentencia del Juzgado de lo Social núm. 3 de los de Jaén, de fecha 12 de enero de 1995. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Guillermo Jiménez Sánchez, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1.Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 9 de julio de 1996 el Letrado de la Junta de Andalucía, en la representación que por su cargo ostenta de conformidad con lo dispuesto en los arts. 447.2 LOPJ y 82.2 LOTC, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo a la que se ha hecho referencia en el encabezamiento.

2.Los hechos aducidos en apoyo de la pretensión de amparo son los siguientes:

a) En ejecución de Sentencias firmes dictadas contra el Instituto Andaluz de Servicios Sociales y la Delegación Provincial de la Consejería de Asuntos Sociales de la Junta de Andalucía se denegó a los actores el derecho a percibir los intereses reclamados (los previstos en el art. 921.4 LEC), con fundamento en que las obligaciones dinerarias habían sido satisfechas por los ejecutados dentro del plazo de tres meses desde que se solicitó la ejecución del fallo, plazo señalado en la Ley autonómica 5/1983 en concordancia con lo establecido en los arts. 45 de la Ley General Presupuestaria y 921.5 LEC (providencia del Juzgado de lo Social núm. 3 de Jaén de 15 de diciembre de 1994, confirmada en reposición por Auto de 12 de enero de 1995 y en suplicación por Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de 26 de junio de 1995).

b) Frente a esta última resolución interpusieron los ejecutantes recurso de casación para unificación de doctrina. La Sala de lo Social del Tribunal Supremo, en Sentencia de 31 de mayo de 1996, estimó el recurso, casó la Sentencia impugnada y revocó el Auto del Juzgado de lo Social, condenando a la parte demandada a satisfacer los intereses del art. 921.4 LEC desde las respectivas fechas de las Sentencias de instancia hasta el cumplimiento de las condenas impuestas. La resolución reiteraba la doctrina ya establecida en la Sentencia del Alto Tribunal de 6 de noviembre de 1993 razonando lo siguiente:

'... las excepciones contempladas por la Ley General Presupuestaria en su art. 45 no pueden desvirtuar la generalidad del párrafo 4º del propio art. 921 de la Ley Procesal Civil ... y de la que únicamente hay como excepción la fijada por el propio párrafo 5º ...' (fundamento de Derecho cuarto).

'... el párrafo cuarto del artículo 921 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ... alcanza a los entes autonómicos, provinciales o locales, pues ... cuando se trata de cumplir una condena al pago de cantidad líquida ordenada por una sentencia firme, la norma que hay que acatar y cumplir es el art. 921 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ..., pues, de un lado, ... la Ley del Parlamento Andaluz reguladora de la Hacienda Pública andaluza no prevalece sobre aquel artículo, y, de otro, el establecimiento ... en [su] art. 27 ... de unas disposiciones de contenido similar a los arts. 42 a 46 de la Ley General Presupuestaria no produce la consecuencia de que la Delegación Provincial de la Consejería de Asuntos Sociales y el Instituto Andaluz de Servicios Sociales queden comprendidos en la excepción que establece el párrafo quinto del art. 921' (fundamento de Derecho quinto).

3.El recurso de amparo imputa a la expresada Sentencia del Tribunal Supremo haber vulnerado los arts. 14 y 24.1 CE.

En primer término, según la Junta de Andalucía, la conclusión de la Sentencia recurrida (que las específicas disposiciones destinadas a la Hacienda pública en el art. 921.5 LEC no resultan de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía sino exclusivamente a la Hacienda pública estatal) vulnera el principio de igualdad al efectuar una interpretación de la Ley que dispensa a la Comunidad Autónoma un trato discriminatorio respecto del Estado. Es clara, se aduce, la equivalencia de la situación de las Comunidades Autónomas y del Estado respecto de las especialidades económico-financieras que justifican el establecimiento de un tratamiento específico referido al retraso o demora en el cumplimiento de las obligaciones. El Tribunal Constitucional ha señalado en varias ocasiones la objetividad y razonabilidad del establecimiento de ciertas especialidades para el cumplimiento por las Administraciones Públicas de las sentencias de los Tribunales, circunstancias concurrentes igualmente en la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, a la cual resultan de aplicación idénticas exigencias que al Estado en lo referente al sometimiento al principio de legalidad y, en concreto, al rígido conjunto de procedimientos y controles que se imponen a la realización de prestaciones económicas en favor de terceros.

Desde una perspectiva constitucional, añade la recurrente, las exigencias sobre el particular se dirigen indistintamente a todas las Administraciones Públicas. En concreto, el sometimiento de los gastos a un régimen presupuestario (art. 134.2 CE) se reitera en el art. 63.2 del Estatuto de Autonomía respecto del conjunto institucional autonómico. De otra parte, el núcleo normativo regulador del régimen de la Hacienda pública de la Comunidad Autónoma viene constituido por la Ley 5/1983, de 19 de julio, cuyo sistema normativo en nada desmerece en rigor al que se contiene en la Ley Presupuestaria estatal. Además, cuando el Ordenamiento ha querido referirse a la Hacienda del Estado no ha empleado la misma terminología que el art. 921 LEC (el art. 156.1 CE se refiere a la Hacienda estatal); no parece, pues, que exista razón solvente para limitar el calificativo de pública a la Hacienda del Estado. Los elementos histórico-legislativos tampoco aportan ningún elemento que pueda servir de criterio válido de distinción. El art. 45 de la Ley General Presupuestaria se mantiene intacto desde su redacción original y, por tanto, no puede pensarse que del ámbito del precepto deban ahora extraerse las Comunidades Autónomas, entidades que, tras la nueva estructura territorial instaurada por la CE, participan también del concepto global de Estado. Asimismo, en una interpretación lógica, el término Hacienda pública debe entenderse en el sentido global que proporciona la referida estructura territorial del Estado. Resultaría absurdo que a las Comunidades Autónomas que no han legislado sobre la materia, en virtud de la regla de la aplicación supletoria del Derecho estatal, les fueran de aplicación las especiales disposiciones que nos ocupan, mientras que las que hubieran desarrollado sus competencias sobre dicho particular aspecto no pudieran prever especialidades de este orden. En tal sentido, añade la demanda de amparo, debe recordarse que la consideración global del Estado ha justificado en otras ocasiones el reconocimiento a las Comunidades Autónomas de un tratamiento parejo al de la Administración del Estado (STC 69/1985). Y, finalmente, el art. 921.4 LEC permite la existencia de disposiciones especiales que puedan establecer sistemas diversos, por lo que el régimen de devengo de intereses previsto en dicha Ley puede ser regulado o modulado por otras normas distintas. Sin embargo, siendo todo eso así y pese a la identidad sustancial de situaciones, la Sentencia recurrida no empleó ni manifestó criterio alguno de distinción que pueda considerarse como razón objetiva o racional del diverso tratamiento, discriminatorio para la Comunidad Autónoma de Andalucía, a juicio de ésta.

Respecto del art. 24.1 CE argumenta la recurrente que la Sentencia impugnada inaplicó de forma explícitamente consciente una Ley andaluza (concretamente, el art. 27 de la Ley 5/1983), por entender que prevalecía la norma estatal. Con cita de la doctrina sobre la revisión en amparo de la selección arbitraria e irracional de la norma aplicable, señala la demanda que la Sala Cuarta del Tribunal Supremo ha desconocido el deber inexcusable de resolver atendiendo al sistema de fuentes establecido. Nuestro sistema, con claros matices de justicia constitucional concentrada, se fundamenta precisamente en la imposibilidad de que los Jueces y Tribunales declaren nulas o inaplicables las normas con rango de ley emanadas del poder legislativo. Frente a ese imperativo el art. 163 CE habría sido obviado por el Tribunal sentenciador, desconociendo con ello una de las reglas esenciales que configuran el sistema mismo de selección normativa (la norma que prohíbe el control negativo de la constitucionalidad de las leyes por los Tribunales), incurriendo de esa manera en un verdadero exceso jurisdiccional. En efecto, la operación aplicativa llevada a cabo por el Tribunal Supremo no se desenvuelve en el marco interno del ordenamiento estatal o del autonómico, sino que excede de uno y otro para penetrar en el ámbito de las relaciones entre ambos sistemas normativos. La Sentencia, en virtud del criterio de la prevalencia, decidió la aplicación de una Ley del Estado frente a otra autonómica, función ésta que queda fuera de la jurisdiccional atribuida a los Jueces y Tribunales según el art. 117.3 CE. En consecuencia, resolviendo la Sentencia impugnada el conflicto normativo entre Ley estatal y autonómica de acuerdo con los criterios de reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas previstos en la CE, es evidente que estaría actuando en funciones de control de la constitucionalidad de las leyes, por lo que claramente invadió las atribuciones exclusivamente asignadas al Tribunal Constitucional.

4.La Sección Cuarta, en providencia de 21 de octubre de 1996, en uso de lo dispuesto en el art. 50.5 LOTC, acordó requerir a la parte recurrente para que, dentro del plazo de diez días, aportara los escritos de interposición del recurso de suplicación y los de preparación e interposición del recurso de casación para unificación de doctrina.

5.Cumplimentado el requerimiento, la Sección, en providencia de 26 de febrero de 1997, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, acordó conceder a la demandante de amparo y al Ministerio Fiscal el plazo común de diez días para que formularan las alegaciones que estimaran pertinentes en relación con la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda [art. 50.1 c) LOTC].

6.El Letrado de la Junta de Andalucía solicitó la admisión a trámite del recurso. Además de insistir en los argumentos ofrecidos en la demanda de amparo en cuanto a la lesión del art. 24.1 CE, respecto a la invocación del art. 14 CE precisó que los derechos cuya protección tiene asignada la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía (derechos que, en último extremo, corresponden a toda la ciudadanía de la Comunidad Autónoma) no pueden merecer peor condición que aquellos otros desprovistos de interés general. En este caso, sostiene, la diferencia de trato entre Estado y Comunidad Autónoma se proyecta sobre el ámbito de la tutela judicial efectiva (el cumplimiento y ejecución de las Sentencias de los Tribunales) y, por tanto, es revisable en sede constitucional.

7.El Fiscal ante el Tribunal Constitucional interesó se dictara Auto de inadmisión del recurso por la causa que advirtió la Sección en su providencia de 26 de febrero. La supuesta vulneración del derecho a la igualdad ante la Ley parte de una concepción inexacta del derecho invocado, al que parece atribuirse un carácter absoluto e ilimitado, sin tener en cuenta la doctrina constitucional, muy reiterada, que limita su eficacia a los supuestos fácticos iguales. En este caso, dice el Ministerio Público, no se afronta un problema de igualdad ante la Ley, que no aparece en ningún momento menoscabada dado el indiscutido carácter general de las dos normas cuya aplicación se cuestiona, sino la determinación de la legislación aplicable al objeto jurídico controvertido ante los Tribunales ordinarios.

Así las cosas, la fijación del alcance y eficacia de las normas jurídicas autonómicas frente a las estatales, en los casos en que pueda existir una fricción entre ambas, constituye una cuestión de competencia normativa cuya resolución en el seno de los procesos jurisdiccionales ha de corresponder a los Tribunales ordinarios. Por otra parte la ejecución de las resoluciones judiciales es sin duda una materia procesal y, por ende, según el art. 149.1.6 CE, competencia exclusiva del Estado. Y, dado que el Estatuto de Autonomía para Andalucía no concede a esta Comunidad ninguna competencia en relación con la regulación de los procedimientos jurisdiccionales, resultaba evidente la necesidad de aplicar la LEC. Las indudables diferencias entre la Administración Estatal y las Autonómicas no permiten una interpretación extensiva del último párrafo del art. 921 LEC en beneficio de éstas, beneficio no querido por el legislador, que mantuvo la expresa referencia a la Ley General Presupuestaria al reformar el art. 921 LEC por Ley de 6 de agosto de 1984, sin incluir las leyes autonómicas, de la misma manera que la excepción tampoco alcanza a la Administración local o a determinados entes de la Administración institucional, pese a integrar igualmente el sector público. En todo caso, la exclusión de la Ley andaluza de la excepción procesal del último párrafo del art. 921 LEC no afecta al art. 14 CE, pues la divergencia entre normas que emanan de poderes legislativos distintos no puede dar lugar a una pretensión de igualdad.

Es asimismo evidente, concluye el Fiscal, la falta de relevancia constitucional de la alegada violación del derecho a la tutela judicial efectiva, que aparece enlazada con la supuesta vulneración del derecho a la igualdad, habida cuenta que es precisamente función de los Tribunales de Justicia la determinación del Derecho aplicable, por lo que la Sentencia impugnada, a la que tampoco puede achacarse que carezca de fundamentación o que ésta sea irrazonable o arbitraria, no es sino una expresión de cumplimiento de lo establecido por el art. 117.3 CE.

8.Por providencia de 9 de octubre de 1997 la Sección Cuarta acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requirió a la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, a la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, y al Juzgado de lo Social núm. 3 de Jaén la remisión de certificación o fotocopia adverada de las actuaciones, interesándose del último órgano judicial el emplazamiento a quienes hubieran sido parte en el procedimiento para que pudieran comparecer en este recurso de amparo.

9.En providencia de 27 de noviembre de 1997 se acordó dar vista de las actuaciones a la parte recurrente y al Ministerio Fiscal, de conformidad con lo previsto en el art. 52.1 LOTC, para que presentaran las alegaciones que estimasen pertinentes.

10.Por escrito registrado el 5 de enero de 1998 el Fiscal ante el Tribunal Constitucional formuló sus alegaciones. En cuanto a la supuesta vulneración del derecho a la igualdad ante la ley el Ministerio Público subraya la falta de aportación de un término de comparación idóneo y, en todo caso, la dificultad que supone aceptar abiertamente la posibilidad de que este derecho fundamental sea alegado en amparo por las Administraciones Públicas. En relación con la denunciada vulneración de la tutela judicial efectiva por arbitrariedad del Tribunal Supremo en la determinación y valoración de la legislación aplicable considera el Fiscal que nos situamos ante una cuestión de competencia exclusiva de los Tribunales ordinarios, no revisable en esta sede pues, aunque pueda discreparse de la decisión adoptada, resulta patente que la resolución impugnada no puede ser tachada de irreflexiva o arbitraria.

11.En escrito registrado el 9 de enero de 1998 la Junta de Andalucía insiste en sus alegaciones anteriores, precisando que, de darse la estimación del recurso por vulneración de la tutela judicial efectiva, habría que reservar al Tribunal Supremo la decisión previa sobre el planteamiento o no de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo 27 de la Ley 5/1983, de 19 de julio, General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de modo que la estimación del motivo debería conllevar la anulación de la sentencia impugnada y la retroacción al momento anterior al fallo para que por el órgano judicial pudiera adoptarse la decisión oportuna.

12.Por providencia de 11 de octubre de 2000 se señaló para su deliberación y fallo de la presente Sentencia el día 16 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1.Lo que se pone en tela de juicio en el presente recurso de amparo es la supuesta vulneración de dos derechos fundamentales. En primer término, del principio de igualdad ante la Ley, dado que el Tribunal Supremo, al efectuar una interpretación de la normativa vigente sobre el pago de obligaciones dinerarias en ejecución de Sentencias firmes por parte de la Comunidad Autónoma de Andalucía, habría dispensado a ésta un trato discriminatorio respecto del Estado, sin poner de manifiesto criterio alguno de distinción que pueda entenderse como razón objetiva o racional de dicho diverso tratamiento. En segundo lugar, del derecho a la tutela judicial efectiva, dado que la Sentencia impugnada habría inaplicado una norma andaluza (concretamente, la contenida en el art. 27 de la Ley 5/1983) por estimar que prevalecía otra estatal (la consagrada en el art. 921.4 LEC), actuando con ello un control negativo de la constitucionalidad de las leyes determinante de un verdadero exceso jurisdiccional.

2.Este Tribunal, no sin ciertos matices y cautelas a los que nos referiremos a continuación, ha reconocido a las personas jurídicas de Derecho público el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en cuanto el Ordenamiento les atribuye capacidad para ser partes en los procesos. Sin embargo, como declaramos en las SSTC 100/1993, de 22 de marzo, y 211/1996, de 17 de diciembre, y en el ATC 1178/1988, de 24 de octubre, no cabe extender sin más esa doctrina sobre la titularidad de las Entidades públicas del derecho a la tutela judicial efectiva a otros derechos fundamentales susceptibles de ser invocados en amparo y, específicamente, al de no sufrir discriminaciones injustificadas proclamado en el art. 14 CE. Por consiguiente la presente alegación de trato desigual entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía carece de relevancia constitucional, toda vez que el principio de igualdad, cimentado en la dignidad de la persona como fundamento del orden político (art. 10.1 CE), es de todo punto ajeno a la cuestión debatida.

3.Desde la concepción de la justicia constitucional como un instrumento de garantía de los ciudadanos frente al poder, la pretendida lesión del art. 24.1 CE tampoco resulta atendible, puesto que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que en el citado precepto se consagra no tiene para las personas jurídico- públicas el mismo alcance que para los ciudadanos (SSTC 91/1995, de 19 de junio, y 123/1996, de 8 de julio, así como ATC 187/2000, de 24 de julio), dado que únicamente reviste en relación con aquéllas una dimensión procesal, lo cual supone, a efectos de la cuestión planteada en el presente caso, que, cuando es un ente público el titular del referido derecho, el contenido de éste no es otro que el de ostentar las facultades inherentes a la condición de parte en el proceso, de las cuales desde luego resulta ajena la tutela de la cuestión de fondo, es decir, la selección o interpretación de las normas aplicables, en este caso la defensa de los privilegios o prerrogativas que acompañan a determinadas actuaciones de los poderes públicos (SSTC 64/1988, de 12 de abril, 197/1988, de 24 de octubre, 129/1995, de 11 de septiembre, y 123/1996, de 8 de julio).

Dicho en otros términos, en la línea ya apuntada respecto de las potestades administrativas en el reciente ATC 187/2000, de 24 de julio, las contradicciones en las cuales la Sentencia impugnada en este recurso hubiera, en su caso, incurrido determinarían, de ser apreciables, una falta de tutela judicial de la prerrogativa que pudiera corresponder a la Junta de Andalucía sobre pago de intereses, sin relevancia constitucional al no constituir una indefensión procesal susceptible de vulnerar los únicos derechos fundamentales que se deducen del art. 24.1 CE en relación con los entes públicos. La tutela de los referidos privilegios o prerrogativas no puede considerarse comprendida en el art. 24.1 CE, sin perjuicio de que en el curso de su defensa, practicable como manifestación del acceso al proceso, la Administración tenga el derecho fundamental a no sufrir indefensión y a que, consiguientemente, sean respetados sus derechos estrictamente procesales. Por ello, no estando éstos en cuestión en el supuesto ahora contemplado, la consecuencia que ha de resultar no puede ser otra que la de la falta de contenido constitucional de la pretensión formulada por el recurrente de amparo, con la consiguiente desestimación de su demanda.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar el presente recurso de amparo.

Publíquese esta Sentencia en el 'Boletín Oficial del Estado'.

Dada en Madrid, a dieciséis de octubre de dos mil.