Sentencia Constitucional Nº 341/1993, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad Cuestión de i de 18 de Noviembre de 1993

Fundamentos

El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los recursos de inconstitucionalidad 1.045/92, 1.279/92 y 1.314/92 (interpuestos, respectivamente, por noventa y un Diputados al Congreso, por el Parlamento de las Islas Baleares y por la Junta General del Principado de Asturias) y en las cuestiones de inconstitucionalidad 2.810/92 y 1.372/93 (planteadas, la primera, por la Audiencia Provincial de Madrid y, la segunda, por la Audiencia Provincial de Sevilla), procesos todos que han sido acumulados y que afectan a determinados preceptos de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. Han intervenido la Fiscalía General y la Abogacía del Estado y ha sido Ponente el Magistrado don Fernando García-Mon y González-Regueral, que expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1.Con fecha 24 de abril de 1992 se registró en este Tribunal, con el núm. 1.045/92, un escrito mediante el cual don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, Comisionado por noventa y un Diputados al Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 20.2, 21.2, 37, 38 y Disposición derogatoria (en lo que hace referencia al apartado 5 del art. 7 de la Ley 62/1978), y preceptos conexos, de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. El contenido del escrito de recurso plantea, en síntesis, lo siguiente:

a) Se solicita, con carácter previo, la suspensión de los preceptos legales impugnados, así como la tramitación preferente del recurso, a la vista 'de la importancia de las cuestiones que son objeto de impugnación' y en atención a las consideraciones expuestas en el escrito.

Se solicita también, en otro orden de cosas, que, en virtud de lo dispuesto en el art. 88.1 de la LOTC, recabe el Tribunal del Gobierno y de las Cortes Generales los antecedentes del proceso de elaboración de la Ley recurrida.

b) Ya en cuanto al fondo, el escrito de recurso comienza por exponer las siguientes 'consideraciones previas': 1) La cuestión es la de determinar el lugar que ocupa la Ley recurrida en el bloque de constitucionalidad, a cuyo propósito se recuerda que la regulación y desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas corresponde a la ley orgánica, debiendo tipificarse sus infracciones en el Código Penal y enjuiciarse por el Poder Judicial, citándose, asimismo, la normativa reguladora de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. En este esquema -se dice- la Ley recurrida no tiene acomodo y queda al margen de la Constitución. Así, sus arts. 2,3 y 5 están ya en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; el art.5 en la Ley de Protección Civil; el art. 6 y el art. 7 en el Reglamento de Armas; el art. 8 en el Reglamento de Espectáculos Públicos y, además, en la Ley del Deporte; los art. 9 y 10 en el Decreto regulador del Documento Nacional de Identidad; el art. 11 en la Ley de Extranjería y los arts. 16, 17 y 18 en las Leyes Orgánicas reguladoras de los derechos de reunión y manifestación. Lo que queda, lo que se innova, son las nuevas potestades que se reconocen a la Administración, aquí impugnadas. 2) Se indica, en segundo lugar, que 'dado el carácter particularmente delicado de las materias que en este recurso se tratan', una Sentencia 'interpretativa' resultaría improcedente, pues cuando la ley regula derechos tan fundamentales como la libertad personal y la inviolabilidad del domicilio la interpretación de la Constitución debe hacerse en favor de la libertad, y, por tanto, una ley sólo puede tenerse por ajustada a tales derechos y libertades siempre que no quepa ninguna posible interpretación contraria a su libre ejercicio.

c) En el primer motivo del recurso se afirma la inconstitucionalidad del art. 20.2 de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana (LOPSC, en adelante), en relación con los art. 17 y 53.1 de la Constitución.

Se dice, al respecto, que el impugnado artículo 20.2 consagra una figura inédita en nuestro ordenamiento jurídico (llamada por la doctrina 'retención policial'), contraria a los preceptos constitucionales citados. El art. 17.1 C.E. declara, en su inciso primero, que 'toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad', no siendo una y otra bienes jurídicos diferenciados, sino dos tractos de un mismo derecho. La situación resultante del goce de ese derecho a la libertad es, ante todo, un hecho, una realidad fáctica y, como tal, un valor absoluto como hecho de la realidad, aunque no en su configuración jurídica, pues el propio art. 17.1 C.E. se refiere a la posible privación de libertad 'con la observancia' de lo en él establecido. Se invoca, dicho esto, la STC 98/1986, de la que resulta que la detención es algo fáctico y que no hay zonas intermedias entre detención y libertad. Pues bien, la situación de una persona que se ve obligada a acompañar a los agentes policiales a una dependencia oficial no puede considerarse sino como 'detención'. Es cierto que el Tribunal Constitucional ha admitido que una privación de libertad momentánea (para la práctica de la llamada 'prueba de alcoholemia') no constituye detención (SSTC 103/1985 y 107/1985), pero aquí estamos ante un supuesto diferente, pues tal prueba tiene su origen en una relación de supremacía especial regulada por normas de policía de tráfico, lo que no concurre en el supuesto del impugnado art. 20.2. En segundo lugar, es evidente que la diligencia de identificación, y los fines a que ésta se orienta, puede suponer la incriminación del diligenciado.

Una vez expuesto lo anterior, se plantea en el recurso la cuestión de si la persona sujeta a la obligación dispuesta en el art. 20.2 goza, en los términos de la Ley, de las debidas garantías. Se cita, a este respecto, la STC 98/1986, reseñándose, también, el sistema de garantías establecido en el art. 17.1 C.E., garantías que no recoge el precepto impugnado: al detenido, pues, le asisten todos los derechos; al 'retenido', ninguno.

Por lo demás, para que haya lugar a la detención ex art. 20.2 es preciso que la misma se practique 'para impedir la comisión de un delito o falta o al objeto de sancionar una infracción'. Pues bien, si para proceder a la detención para identificación es necesaria una previa sospecha de criminalidad y hay, por tanto, notitia criminis, propiamente no hay detención para identificación, sino una detención ordinaria. Por tanto, el requerimiento para 'acompañar' a las dependencias no puede interpretarse sino como pura y clara detención, para la que es exigible todo el régimen de garantías que la Constitución establece. Al no respetar tales garantías, el art. 20.2 es inconstitucional. Esta inconstitucionalidad es igualmente predicable en el caso de que la detención se realice para 'sancionar una infracción', pues si la obligación legal de 'acompañar' al policía supone restricción de libertad -y la supone-, resulta que la Administración, para castigar una infracción, está excediéndose de las facultades que le otorga el art. 25.3 C.E. ('La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad'). La retención a que se refiere el artículo impugnado es una privación subsidiaria de la libertad: no se le detiene, porque no se le conceden los derechos del detenido, pero sí se le compele a cumplir unas obligaciones que implican, aunque sea temporalmente, privación subsidiaria de libertad.

En conclusión: la nueva e inédita figura de la retención-detención es una situación equívoca, un tertium genus, en la que no se sabe si, de Derecho, el ciudadano está en libertad o detenido. Esta creación de 'terceros géneros' equívocos, en detrimento de las libertades y de la claridad con que la Constitución está escrita, es contraria al contenido efectivo del derecho reconocido en el artículo 17, tal y como interpretó este precepto la STC 98/1986. La detención es algo fáctico, antes que algo jurídico, sin que quepa crear zonas jurídicas intermedias entre detención y libertad.

d) En el segundo motivo del recurso, se afirma la inconstitucionalidad del art. 21.2 de la Ley, que regula la entrada en domicilio sin mandamiento judicial, por violación del art. 18.2 C.E., que garantiza la inviolabilidad del domicilio, en relación con el art. 53.1 C.E., que impone a los poderes públicos la vinculación a aquel derecho y el respeto de su contenido esencial.

Comienza la demanda por citar la STC 160/1991, de cuya doctrina deduce el rigor de la protección de la inviolabilidad domiciliaria, que sólo cede en tres supuestos (consentimiento, delito flagrante o resolución judicial), régimen que se separa de otros y, en particular, del Derecho italiano, que permite exceptuar este derecho fundamental en los casos señalados por la ley, y del Derecho alemán, que admite que órganos no jurisdiccionales autoricen la entrada en el domicilio. Se observa, junto a ello, que protección del domicilio e intimidad están en íntima relación y que la previa resolución jurisdiccional es una garantía preventiva necesaria, salvo flagrante delito. Pues bien, el art. 21.1 se separa del modelo constitucional español en este punto, adoptando el italiano, al deferir a 'los términos que fijen las leyes' los casos en que procede la entrada en domicilio por los agentes de las Fuerzas de Seguridad. No hay más supuestos para la entrada legítima en el domicilio que los tres que enumera el art. 18.2 C.E., de modo que el precepto impugnado reinterpreta la Constitución, alterando el sentido de sus palabras, cuando configura el delito flagrante, forzando el concepto.

Se extiende, a continuación, el recurso sobre las características generales del delito flagrante. Se examina, así, la decantación histórica del concepto (relativo a la percepción inmediata de la comisión de un delito), su construcción doctrinal (según la cual delito flagrante es aquel en que se percibe directa e inmediatamente la comisión, mediante percepción sensorial inmediata, que alcanza la evidencia o la audición) y jurisprudencial (a cuyo efecto se citan las Sentencias del Tribunal Supremo de 16 de octubre y 14 de diciembre de 1990, según las cuales la flagrancia requiere, para ser tal, inmediatez temporal y personal y necesidad urgente; se cita, asimismo, la STC 199/1987). Realiza el recurso, después, una exégesis del impugnado art. 21.2, de conformidad con el cual la entrada policial en domicilio requiere de un requisito de carácter material (que el delito sea alguno de los tipificados en materia de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas) y tres de carácter objetivo e instrumental: un 'conocimiento fundado' que lleve a la 'constancia' de la realización de un delito y que sea precisa una 'intervención urgente'. Pues bien, pese al aparente rigor de la redacción del precepto, el mismo da lugar a una desnaturalización ampliatoria del delito flagrante que afecta no ya a su acreditada formulación legal, jurisprudencial y doctrinal sino además -lo que es más grave- al sentido con que la Constitución contempla esta excepción a un derecho fundamental en su art. 18.2.

Así, en primer lugar, la simple percepción sensorial de la comisión de un delito se transforma en la mera exigencia de un 'conocimiento fundado' de los hechos. Pero si el delito flagrante es una forma de conocimiento, una forma de tener noticias, una forma de enfrentarse con el hecho mismo, no puede equipararse delito flagrante y mero 'conocimiento fundado' del hecho. El conocimiento fundado se separa de la Constitución porque, aunque sea fundado, no es flagrante. Ampliar el contenido conceptual de una palabra ('flagrante'), introducida en la Constitución para significar unos perfiles conceptuales nítidos, para abarcar más casos de los constitucionalmente previstos es, en sí mismo, inconstitucional, máxime si se trata de una excepción a un derecho fundamental. En segundo lugar, la desnaturalización del delito flagrante se completa en este artículo excepcionando sólo un tipo de delitos (los relacionados con el tráfico de drogas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas) de un régimen sobre la flagrancia que no puede ser sino general, sin especialidades, porque la flagrancia no es una característica propia de los delitos contra la salud pública, sino un modo de tener constancia del delito, de manifestarse éste, independientemente de cuál sea su naturaleza jurídico-penal. La finalidad de esta 'excepción' es evitar las dificultades que, a efectos de los requisitos de la flagrancia, presentan los delitos de tracto continuado, pero no es menos claro que el tráfico de drogas es, además, un delito de peligro, y no de resultado, y por esta razón serán flagrantes estos delitos en la medida en que la lesión sea inminente y de especial gravedad, en cuyo caso es aplicable el régimen general de la flagrancia.

Al ampliarse, en definitiva, la base conceptual del delito flagrante y excepcionarse un determinado tipo delictivo dentro de ese régimen, se diluyen los estrictos límites que separan los art. 18.2 y 55.2 C.E., creando una peligrosa zona intermedia, absolutamente fuera de la previsión constitucional. La Ley contraviene así el contenido esencial del derecho que viene a regular (STC 11/1981). Si el constituyente hubiera querido que las causas para invadir un domicilio fueran un concepto abierto al legislador ordinario, no habría cerrado expresamente y de forma tan rotunda su posible única excepción en el art. 55.2.

e) En el motivo tercero del recurso se afirma la inconstitucionalidad de los arts. 37 y 38 de la LOPSC por violación del art. 25.3, en relación con los arts. 24 y 117, todos de la Constitución.

Comienza el recurso por diferenciar entre 'potestad sancionadora doméstica' (sobre quienes se encuentran en directa relación con la organización y funcionamiento de la Administración) y 'potestad sancionadora de orden general' (de protección del orden social general), refiriéndose, después, a la jurisprudencia constitucional sobre la potestad sancionadora de la Administración (SSTC 19/1981 y 77/1983). Derivan de dicha doctrina los siguientes límites de la potestad sancionadora: 1) Sumisión al principio de legalidad; 2) Carácter excepcional de los poderes sancionadores en manos de la Administración; 3) No privación de libertad, ni directa ni subsidiariamente; 4) Respeto a los derechos de la defensa y de presunción de inocencia y 5) Subordinación judicial de la actuación sancionadora.

El art. 37 de la LOPSC vulnera el derecho a la presunción de inocencia, al permitir que las informaciones aportadas por los agentes de la autoridad sean 'base suficiente para adoptar la resolución que proceda', lo que supone invertir la carga de la prueba, de modo que es el presunto inocente quien, perdiendo esa condición, se transforma en 'presunto culpable'. Este procedimiento de prueba, cuando sólo interviene un agente, incurre en el defecto de que una sola información y su posterior ratificación son título bastante para hacer saltar por los aires la presunción de inocencia (probatio diabolica). El agente ya no es sólo acusador y testigo al mismo tiempo, sino que, además, sus afirmaciones gozan de la inconstitucional presunción de veracidad. El propio precepto ratifica este planteamiento cuando admite que las informaciones aportadas por los agentes de la autoridad admiten prueba en contrario, prueba que deberá aportar el presunto inocente, convertido así en presunto culpable. Tras citar las SSTC 101/1985, 13/1982 y 124/1983, indica el recurso que la presunción de legalidad de los actos administrativos no implica un desplazamiento de la carga de la prueba, que normalmente corresponde a la Administración (arts. 81, 88 y 136 de la Ley de Procedimiento Administrativo). En materia punitiva, el art. 297 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal niega resueltamente presunción de veracidad a los atestados policiales, asignándoles sólo el valor de pruebas testificales. Por todo ello, el art. 37 viola el art. 25 de la Constitución (límites de la potestad sancionadora de la Administración), al no respetar los derechos de defensa del sancionado y al desconocer el principio de presunción de inocencia.

De otra parte, el artículo 38 y el apartado cuarto de la Disposición derogatoria de la LOPSC violan el art. 25.3, en relación con el art. 117.1 de la Constitución. La potestad sancionadora de la Administración está subordinada al control judicial (STC 77/1983) y no puede considerarse como alternativa o acumulativa de la potestad judicial, sino auxiliar. Por ello, la ley no puede, sin merma de los derechos fundamentales, rebajar las garantías propiamente procesales del art. 24 C.E. Sin embargo, el art. 38.1, al hacer ejecutivas las sanciones impuestas por resolución firme en vía administrativa, está reintroduciendo el principio solve et repete, que impide o dificulta aquella subordinación judicial que es límite de la potestad sancionadora de la Administración. La situación se agrava, además, al tener en cuenta que la Disposición derogatoria deja sin efecto, entre otras disposiciones, el apartado 5 del art. 7 de la Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales en orden a la suspensión de las sanciones pecuniarias reguladas por la Ley de Orden Público tan pronto se interpusiera recurso contra ellas. Así, la potestad sancionadora se independiza, al menos temporalmente, del control judicial. Aun tratándose del ejercicio de un derecho fundamental, se convierte la sanción en ejecutoria y se obliga, por tanto, no ya a depositar, sino a padecer (no solve et repete, sino pate et repete).

En resumen, los arts. 37 y 38 de la LOPSC violan los límites de la potestad sancionadora establecidos en el art. 25 de la Constitución, violan, además, el principio de presunción de inocencia reconocido en el art. 24 y violan, finalmente, la atribución constitucional al Poder Judicial de la facultad exclusiva de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, al impedir una tutela efectiva del derecho al recurso (artís. 24 y 117).

Se concluye con la suplica de que se declaren los artículos impugnados inconstitucionales y, por tanto, nulos. Mediante otrosí se pidió se diera al recurso de inconstitucionalidad una tramitación procesal según los plazos señalados en el art. 34 de la LOTC, 'así como la preferente tramitación que las materias objeto de impugnación requieren'. También por otrosí se pidió la suspensión de la vigencia de los artículos impugnados de la Ley, hasta tanto se dictara Sentencia, y que se recabara de los poderes públicos y de los órganos de cualquier Administración Pública la remisión del expediente y de los informes y documentos relativos a las disposiciones impugnadas en el recurso.

2.Mediante providencia de la Sección Primera del Pleno, de 28 de abril de 1992, se acordó la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, a fin de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Se acordó, asimismo, denegar la petición de suspensión de los preceptos impugnados, por no estar prevista tal posibilidad cuando el recurso de inconstitucionalidad se dirige contra leyes del Estado y carecer, por tanto, el Tribunal de facultades para acordarla, y recabar del Congreso, Senado y Gobierno la remisión de los expedientes y de los informes y documentos relativos a la elaboración de la Ley impugnada. Se ordenó, por último, la publicación de la incoación del recurso en el Boletín Oficial del Estado.

3.Mediante escrito registrado el día 7 de mayo de 1992, el Presidente en funciones del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal Constitucional el Acuerdo de la Mesa de dicha Cámara, según el cual la misma no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, así como el Acuerdo de trasladar al Tribunal el expediente de tramitación de la Ley recurrida, remitiendo el recurso a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General.

4.Por escrito registrado el día 8 de mayo de 1992, el Presidente del Senado dió traslado del Acuerdo de la Mesa de la Cámara en orden a dar por personada a la misma en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC, remitiendo copia del expediente de tramitación en el Senado del mencionado Proyecto de Ley.

5.Mediante escrito que tuvo entrada en el Registro del Tribunal el día 20 de mayo de 1992 presentó sus alegaciones la Abogacía del Estado en los términos que se exponen, resumidamente, a continuación:

a) Como primera consideración preliminar se invoca la doctrina constitucional según la cual el Acuerdo de recurrir por un número suficiente de Diputados o Senadores debe acreditarse en cada caso documentalmente, exigencia aquí no satisfecha, pues en el recurso no aparece constancia documental del Acuerdo adoptado por los Diputados que firman en los pliegos de recurrir, precisamente, los preceptos impugnados. El recurso, por ello, debería ser declarado inadmisible, de no subsanarse en debida forma la falta denunciada (STC 42/1985).

Se dice, ya en otro orden de cosas, que no puede admitirse la impugnación de 'preceptos conexos', en general, sin identificarlos con precisión ni razonar la supuesta conexión y la extensión a ellos de la inconstitucionalidad, pues ello contradice lo dispuesto en el art. 33 de la LOTC.

Por lo demás, la demanda se inicia con dos 'consideraciones previas' que, pese a su irrelevancia, deben ser contestadas por cortesía procesal. La primera de tales observaciones expresa la conclusión de que las únicas verdaderas innovaciones en la LOPSC son justamente las contenidas en los preceptos recurridos; ahora bien, la mayor o menor novedad de la LOPSC es irrelevante o indiferente para enjuiciar su constitucionalidad. Según la segunda consideración, cuando se trata de derechos fundamentales no caben Sentencias interpretativas, pero esta posición no puede compartirse. Ningún precepto de la Constitución ni de la LOTC prohibe a este Tribunal dictar Sentencias desestimatorias de una pretensión de inconstitucionalidad, pues el Tribunal sólo invalida un precepto legal cuando su incompatibilidad con la Constitución resulta indudable, por ser imposible interpretarlo en conformidad con la Norma suprema (SSTC 122/1983, 93/1984, 115/1987, 110/1988 y 157/1990). Si la mera posibilidad de interpretar una ley en perjuicio de un derecho fundamental forzara, por remota y poco plausible que fuera dicha interpretación, a invalidar la ley, se produciría la más caótica e inestable de las situaciones, pues se encuentra patentemente más allá de la capacidad del legislador democrático -o de cualquier intelecto finito- el enunciar formulaciones legales en lenguaje natural que resulten adornadas de tan peregrina perfección lingüística como para dar completa garantía de que nadie podrá jamás interpretarlas en sentido inconstitucional.

Hechas estas precisiones, inicia el Abogado del Estado el examen de las concretas impugnaciones deducidas.

b) El art. 20.2 LOPSC sólo puede ser debidamente entendido en estrecho vínculo con los apartados 1 y 4 (no impugnados) del propio artículo. El apartado 1 establece un deber jurídico de identificarse para aquella persona a quien se lo requiera un agente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, requerimiento que entraña una orden individual o particular de policía, que sólo puede impartirse cuando el agente esté en el ejercicio de sus funciones de indagación y prevención. Estas funciones incluyen tanto la prevención de actos delictivos como su investigación [art. 11.1. f) y g) de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad], pero también comprenden la prevención e investigación de las infracciones enumeradas en los arts. 23 y ss. LOPSC y, más en general, la prevención de cualquier alteración de la seguridad ciudadana y la captación, recepción y análisis de datos con interés para el orden y la seguridad pública [art. 11.1 e) y h) de la Ley Orgánica 2/1986]. No basta con ello, sin embargo, pues la legitimidad de la orden individual de identificación exige, además, que 'el conocimiento de la identidad de las personas requeridas (sea) necesario para el ejercicio de las funciones de protección de la seguridad que a los agentes encomiendan la presente Ley y la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad'. Ello remite al principio de proporcionalidad.

Si no es factible hacer las 'comprobaciones pertinentes' de identificación en la vía pública o lugar del requerimiento, y si no puede lograrse la identificación 'por cualquier medio', y sólo entonces, procederá aplicar el art. 20.2 LOPSC. Este precepto, que es el impugnado, faculta a los agentes para dar una nueva orden individual ('requerimiento'), a fin de que la persona cuya identificación no se logre acompañe a los agentes a 'dependencias próximas y que cuenten con medios adecuados para realizar las diligencias de identificación'. Este requerimiento sólo puede efectuarse con arreglo a ciertas condiciones y no puede sobrepasar varios límites legislativos. En primer lugar, la orden de desplazarse a las dependencias policiales debe ser necesaria (art. 20.1 LOPSC). En segundo lugar, el requerimiento sólo puede hacerse 'para impedir la comisión de un delito o falta o al objeto de sancionar una infracción' y no para otro fin. 'Impedir la comisión de un delito o falta' puede parafrasearse así: cuando el agente que haya requerido la identificación sin lograrla tenga motivos racionales bastantes para suponer que, a la vista de todas las circunstancias, el requerido puede estar tramando la comisión de un delito o falta. En cambio, cuando se trate de una infracción administrativa (especialmente de las reguladas en los arts. 23 y ss. LOPSC), la orden de desplazarse a las dependencias policiales para identificación sólo puede darse legítimamente cuando el aparente ilícito esté consumado, sin que baste el designio de impedirlo preventivamente (el art. 20.2 LOPSC se refiere a 'sancionar una infracción'). Los límites son, de otra parte, dos. El desplazamiento a dependencias policiales 'próximas' lo será 'a estos solos efectos' de identificación, y el otro límite es temporal: la diligencia de identificación debe durar 'el tiempo imprescindible'. Frente al incumplimiento de uno y otro límite podría ser procedente una petición de habeas corpus. Se hace notar que en el Libro-Registro (art. 20.3 LOPSC) deben hacerse constar las diligencias de identificación realizadas, sus motivos y su duración.

Si el ciudadano legítimamente requerido a desplazarse a dependencias policiales para su identificación se resiste o se niega infundadamente, sea a identificarse, sea a cooperar en las comprobaciones, sea a desplazarse a las dependencias policiales, el art. 20.4 LOPSC dice que 'se estará a lo dispuesto en el Código Penal y en la Ley de Enjuiciamiento Criminal'. El Código Penal considera delito resistir a la autoridad y sus agentes o desobedecerlos gravemente en el ejercicio de sus funciones (arts. 231.2 y 237) y tipifica como falta desobedecer levemente a los agentes de la autoridad (art. 570.2) y ocultar el nombre, vecindad, estado o domicilio a la autoridad o funcionario público que lo pregunte en el ejercicio de sus funciones (art. 571). Si ninguno de estos preceptos resultara aplicable, podría serlo el art. 26 h) LOPSC, que califica como infracción leve la desobediencia a los mandatos de la autoridad y sus agentes dictados en directa aplicación de lo dispuesto en la LOPSC, cuando ello no constituya infracción penal. De otro lado, el artículo 492.1 L.E.Crim. impone al agente de la policía judicial detener al delincuente in fraganti. Por lo tanto, cuando el agente juzgue razonablemente (art. 492.4.1 L.E.Crim.) que la resistencia o negativa infundada a cumplir las órdenes o requerimientos de identificación, someterse a las comprobaciones pertinentes o desplazarse a las dependencias policiales integra el tipo del art. 237 o, en casos muy graves, del art. 231.2 del Código Penal podrá detener al requerido como delincuente in fraganti. Y aun si estimara que la resistencia o negativa no integra más que la falta del art. 571 o del art. 570.2 del Código Penal podrá efectuar la detención si el presunto reo no tuviese domicilio conocido ni diese fianza bastante (art. 495 L.E.Crim.) y, obviamente, la falta de domicilio conocido resultará normalmente de la negativa misma a identificarse. La detención efectuada con arreglo a la L.E.Crim. dará lugar a la aplicación de todas las garantías del detenido (arts. 17.3 C.E. y 520 y ss. L.E.Crim.). Se comprueba así lo exacto de la afirmación que, en relación con el art. 20 LOPSC hace la Exposición de Motivos: 'No se altera (...) el régimen vigente del instituto de la detención, que sólo podrá seguir produciéndose cuando se trate de un sospechoso de haber cometido un delito y no por la imposibilidad de identificación'.

Es de capital importancia destacar que cuando el art. 20.4 LOPSC remite al Código Penal y a la Ley de Enjuiciamiento Criminal está implícitamente excluyendo la coacción policial (autotutela ejecutiva) para ejecutar forzosamente las ordenes (requerimientos) de identificarse, de sufrir comprobaciones o de trasladarse a las dependencias policiales. Si el ciudadano no se identifica voluntariamente o no se presta a las comprobaciones o no acompaña voluntariamente a los agentes no se le aplica la coacción policial. Con arreglo al art. 20.4 LOPSC sólo cabrá considerar tal conducta como susceptible de sanción penal [o, en su caso, administrativa: artículo 26 b) LOPSC] con posible aplicación, si procede, de lo dispuesto en la L.E.Crim. La posibilidad de excluir por la ley la coacción administrativa puede ser inferida del art. 102 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Procede, a partir de lo dicho, examinar los argumentos de la demanda en contra de este art. 20.2. Frente a lo que en el recurso se dice, el art. 20.2 LOPSC no regula supuesto alguno de privación de libertad, entendiendo incluido en el concepto de privación la nota de involuntariedad. Ante el requerimiento policial, la LOPSC deja el cumplimiento o incumplimiento a la voluntad del requerido, en el sentido de que la negativa infundada a cumplirlo no autoriza su ejecución forzosa mediante compulsión sobre la persona, aunque esa resistencia o negativa puede integrar un tipo penal de delito o falta que, en su caso, servirá de fundamento a una detención sujeta al régimen común de la L.E.Crim.. Así pues, quien atiende el requerimiento de desplazarse a dependencias policiales para identificación lo hace voluntariamente, como declara el art. 20.4 LOPSC. No cabe responder que esa voluntariedad es ficticia porque si el requerido se niega a cumplir la orden o requerimiento se le detendrá, pues es lingüísticamente admisible afirmar que alguien cumple voluntariamente sus obligaciones cuando lo hace para sustraerse a las consecuencias desventajosas derivadas del incumplimiento. Obra voluntariamente quien, cumpliendo el deber que el legislador democrático le impone, obedece a los agentes con el fin de evitar la comisión de un delito o falta y la consecuente detención por tal causa. Esa voluntariedad impide que pueda considerarse que el art. 20.2 LOPSC regula un supuesto de privación (involuntaria o coactiva) de libertad. Se cita, a este respecto, la STC 103/1985.

Ello no obstante, estima el Abogado del Estado que puede no ser inútil efectuar algunas precisiones.

La doctrina, plenamente correcta, de la STC 98/1986 fue sentada en un caso de habeas corpus en el que se denegó el amparo. El punto verdaderamente significativo de esta Sentencia es el llamado concepto fáctico de detención, concepto relativo al habeas corpus, pues pretende definir qué tipo de situación permite acudir a este remedio. A efectos de habeas corpus -se subraya por el Abogado del Estado- es detención ilegal cualquier tipo de situación de facto como la descrita en dicha Sentencia, sea o no 'detención' en el sentido procesal penal.

Tampoco cabe aceptar las consideraciones de la demanda sobre los dos fines que autorizan a requerir el desplazamiento a dependencias policiales: impedir la comisión de un delito o falta y sancionar una infracción. Impedir la comisión de una infracción es una actividad preventiva. La L.E.Crim. no autoriza en general a detener para impedir la comisión de un delito. Solo permite detener a quien intentara cometer un delito 'en el momento de ir a cometerlo'. De otro lado, el fin de sancionar una infracción responde a la idea de identificación como necesaria medida de instrucción en el marco de un procedimiento administrativo sancionador (arts. 81.1 y 136.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo), lo que nada tiene que ver con la presunción de inocencia ni con la interdicción constitucional de las sanciones administrativas que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad (arts. 24.2 y 25.3 C.E.). Por último, y en lo que se refiere a la llamada prueba de alcoholemia, se observa que no parece posible conceptuar su verificación como privación de libertad, pues el art. 24.3 del Reglamento general de circulación sólo habilita al agente de la autoridad para conducir al Juzgado 'a los efectos procedentes' y de conformidad con la L.E.Crim. a quien se negare a someterse a las pruebas de detección 'en los supuestos en que los hechos revistan caracteres delictivos'. Desde luego, la supuesta privación de libertad no podría justificarse nunca por la existencia, en este caso, de una relación de supremacía especial.

c) Se entra, a continuación, en el examen de la impugnación deducida frente al art. 21.2 LOPSC.

Parte la Abogacía del Estado del examen de la doctrina sentada por la STC 160/1991 y observa que el art. 21.2 LOPSC sólo puede explicarse si se tiene en cuenta el rigor y la taxatividad del art. 18.2 C.E. y del art. 21.1 LOPSC. El precepto impugnado descansa en un designio de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.), porque pretende enunciar un subconjunto o subclase de supuestos incluidos en, y amparados por, la noción de delito flagrante, como causa constitucional que justifica la entrada y registro en un domicilio. Así, los ciudadanos y las autoridades y agentes de seguridad saben a qué atenerse en su comportamiento.

Delito flagrante es un concepto constitucional (arts. 18.2 y 71.2 C.E.) tomado por el constituyente de nuestra tradición jurídica, donde ha cumplido diversas funciones. Pero no por ello hay que entender que, para fijar su sentido, el intérprete tenga prohibida toda técnica hermeneútica que no sea la investigación histórica, de manera que preceptos legales preconstitucionales (como el art. 779.1 L.E.Crim., en su redacción anterior) o decisiones judiciales anteriores a la Constitución se conviertan en límites para el legislador, por la vía de su conversión en contenido necesario del concepto constitucional de delito flagrante, lo que entrañaría una petrificación de los conceptos constitucionales que restringiría indebidamente la libertad política del legislador democrático y haría padecer al principio pluralista (art. 1.1 C.E.): SSTC 17/1991 y 149/1991. El valor léxico de los conceptos constitucionales limita al legislador, pero, dentro de tal valor, tiene libertad de elegir los criterios definitorios en relación con las finalidades lícitas que pretende alcanzar. Para fijar el límite léxico han de ser operantes criterios constitucionales internos, sin que anteriores o actuales definiciones legislativas o jurisprudenciales del concepto sean decisivas, aunque, sin duda, puedan y deban ser tenidas en cuenta en la tarea interpretativa constitucional.

A juicio de la Abogacía del Estado, los elementos esenciales del concepto delito flagrante son los de inmediatez y urgencia. Cuando la flagrancia se adopta como causa legitimadora de la entrada en un domicilio, por fuerza se convierte en secundario el problema de las fuentes de conocimiento de la comisión de un delito. En ese caso, la flagrancia nace objetivamente de la situación: el delito es flagrante no tanto en razón del medio por el que se haya conocido su comisión de presente, sino por el hecho de que, al entrar la Policía en el domicilio, se esté cometiendo o se acabe de cometer y sea urgente poner fin a la conducta delictiva, detener al delincuente o impedir que desaparezcan los efectos o instrumentos del delito. La percepción directa del agente de policía no es constitutiva de la situación de flagrancia, sino consecuencia de ella.

Otra interpretación del delito flagrante vaciaría de hipótesis útiles de aplicación esta causa constitucional de legítima entrada y registro domiciliarios. Si el constituyente quiso garantizar la inviolabilidad del domicilio, también decidió que cediera ante el superior interés de poner fin a conductas delictivas en curso de ejecución, detener a quienes las están realizando o acaban de realizar y facilitar su castigo, todo lo cual es plenamente ajustado al art. 8.2 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales. Pues bien, si exigimos que la flagrancia, como causa que legitima la entrada en un domicilio, incluya un contacto sensible con la comisión de un delito que sea previo o anterior a la irrupción en el domicilio, la causa constitucional quedaría virtualmente huérfana de hipótesis de aplicación, al menos en los casos de delitos cometidos dentro de los domicilios (aparte los casos de flagrancia externa o impropia: persecución con entrada en domicilio por delito cometido fuera de él; art. 553 L.E.Crim. y STC 22/1984). Por otro lado, se pregunta el Abogado del Estado si la percepción sensible del delito antes de la entrada en el domicilio no está sujeta a dudas razonables iguales o superiores a la que puedan producir la existencia de otros signos de comisión; siendo esto así, no hay razón para privilegiar a un tipo de signos comisivos (los derivados de la percepción o contacto sensible con actos comisivos) frente a otros igualmente sólidos y justificados.

Por lo demás, la posibilidad de abuso es un riesgo que soportan todos los conceptos constitucionales, y para remediarlo están Jueces y Tribunales, amén del severo régimen disciplinario de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. El art. 21.4 LOPSC pretende facilitar aquel control de las entradas en domicilio, al ordenar que se remita sin dilación a la autoridad judicial competente el acta o atestado redactado.

La referencia limitada que el art. 21.2 LOPSC hace a un determinado tipo de delitos es, en sí misma, irrelevante para juzgar acerca de si se desborda indebidamente o no el concepto constitucional de delito flagrante, pues la situación descrita por el art. 21.2 LOPSC encajará o no dentro de dicho concepto constitucional con absoluta independencia de que el legislador limite su aplicación general a una categoría de delitos. Si prescindimos de esta referencia a los delitos en materia de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, fácilmente puede encontrarse en este artículo las notas esenciales de la flagrancia: inmediatez (se exige que el delito 'se esté cometiendo o se acabe de cometer') y urgencia (se requiere que 'la urgente intervención de los agentes sea necesaria para impedir la consumación del delito, la huida del delincuente o la desaparición de los efectos e instrumentos del delito'). Estos son los rasgos que dibujaba la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 1990. La urgencia es, en todo caso, el núcleo de la noción de delito flagrante (STC 199/1987).

La otra exigencia del art. 21.2 (conocimiento 'fundado' para producir certeza -'constancia'- de que el delito se está cometiendo o se acaba de cometer) tiende a prevenir incorrectas o abusivas invocaciones de la causa de entrada en domicilio (que podrían, incluso, llevar a responder con arreglo al artículo 191.1 del Código Penal).

Esto dicho, se examinan y critican los argumentos expuestos en el recurso contra la constitucionalidad del precepto. Señala el Abogado del Estado, en síntesis, lo siguiente: 1) El art. 21.2 LOPSC no desnaturaliza el concepto de delito flagrante, cuyas notas de inmediatez y de urgencia aparecen en él recogidas; 2) En cuanto a la percepción sensorial directa como elemento de la flagrancia, se indica que puede denotar o bien el lado subjetivo de la flagrancia o bien una restricción de las fuentes de conocimiento de la comisión de un delito. En el primer sentido, la percepción directa no es otra cosa que la inmediatez y el art. 21.2 incorpora implícitamente esta percepción directa, al exigir que el delito esté cometiéndose o se acabe de cometer. La demanda apunta, sin embargo, al otro sentido (limitación de las fuentes de conocimiento), pues viene a sostener que sólo habría flagrancia cuando la fuente de conocimiento que lleva a la intervención policial sea la percepción sensorial (directa, parece) por los agentes, anterior a la irrupción en el domicilio. Pero, de este modo, el delito flagrante sería algo que sólo muy excepcionalmente podría ocurrir en domicilios, lo que vaciaría el concepto como causa constitucional legítima de entrada en domicilio. Esta restricción de las fuentes de conocimiento no se justifica en la demanda y no puede serlo mediante procedimientos aceptables de interpretación constitucional. Por el contrario, si el fin del delito flagrante como causa constitucional de legítima entrada en un domicilio es poner fin a una conducta delictiva, detener al delincuente y facilitar la prueba en el ulterior proceso penal, no hay razón para restringir las fuentes de conocimiento por las que, fundadamente, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad obtienen la certeza de que se está cometiendo o se acaba de cometer un delito; 3) La crítica al precepto por modelar un concepto ad hoc de flagrancia para ciertos delitos se rebate con sólo considerar que lo que se pretende con el precepto no es definir o redefinir el concepto constitucional de delito flagrante, la mejor prueba de lo cual es, justamente, la referencia a una categoría especial de delitos. El art. 21.2 parte de la base de que no corresponde al legislador fijar de manera definitiva (vinculante para todos los poderes constituidos) los límites constitucionales del delito flagrante, precisamente porque es un concepto constitucional cuyos límites sólo pueden ser establecidos y fijados final e irrevocablemente por el Tribunal Constitucional (STC 76/1983), aunque el legislador puede ensayar diversos procedimientos definitorios respetando el valor léxico-límite (SSTC 17/1991 y 149/1991). Lo único que el legislador se propone con el art. 21.2 es enunciar una subclase o grupo de casos que están dentro del concepto constitucional 'delito flagrante', a fin de proporcionar seguridad jurídica y establecer una norma general que favorezca la programación segura de las conductas (especialmente, de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad). No hay, pues, designio de crear un concepto ad hoc de delito flagrante para cierto tipo de infracciones penales, sino deseo de dar certeza de que determinado tipo de situaciones quedan inscritas en el concepto constitucional (art. 9.3 C.E.). Nuestro sistema constitucional atribuye al legislador lo que podríamos llamar la primacía en concretar la Constitución, a salvo siempre la posición del Tribunal Constitucional. Entre los dos métodos posibles de concretar la Constitución (el método judicial, caso por caso, y el método legislativo de la norma general y abstracta), el art. 21.2 representa una opción por el segundo, y evita así que sean los Jueces y Tribunales los que, caso a caso, vayan perfilando el concepto constitucional de delito flagrante en una obra de muchos años y, quizá, con un no despreciable coste de errores, contradicciones y, sobre todo, inseguridad para el proceso penal y para los agentes actuantes; 4) Por último, el art. 21.2 no crea un 'terreno intermedio' o de transición entre el régimen normal del art. 18.2 C.E. y el excepcional del art. 55.2 C.E. El precepto está plenamente dentro del régimen normal del art. 18.2 C.E., pues no desborda lo más mínimo los límites del concepto constitucional de delito flagrante. Tampoco puede sostenerse que 'delito flagrante' sea un concepto constitucional ilegislable, esto es, que la Constitución prohiba al legislador dictar cualquier tipo de norma que incida en, o afecte a, este concepto. Ello implicaría que el constituyente quiso que el concepto 'delito flagrante' pudiera ser concretado sólo y exclusivamente con ocasión de ser aplicado por el Tribunal Constitucional o por los Jueces y Tribunales del Poder Judicial, pero no hay la más mínima base en la C.E. para sostener tal ilegislabilidad.

d) En lo que se refiere a la impugnación del art. 37 LOPSC, comienza el Abogado del Estado por referirse a la doctrina de los delitos testimoniales, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Según esta doctrina, tales delitos serían una subclase de los flagrantes caracterizada por 'la presunción de credibilidad en cuanto a su existencia por cuanto es característica de los mismos la inseparable percepción de los agentes de policía judicial de los hechos cometidos o acabados de cometer' (STS de 20 de enero de 1986). Se sigue de ello que los testimonios de los agentes que sorprenden al delincuente en flagrante delito -debidamente ratificados y sometidos a contradicción en el juicio oral- pueden ser suficientes para enervar la presunción de inocencia y servir de base a la condena. Con esta jurisprudencia penal concuerda la STC 76/1990, en la que el Tribunal no entendió contrario a la Constitución la presunción iuris tantum de veracidad reconocida a las actas de la inspección tributaria o de la inspección de trabajo cuando se refiere a 'los hechos comprobados directamente por el funcionario'.

El art. 37 LOPSC se refiere a 'los procedimientos sancionadores que se instruyan en las materias objeto de la presente Ley'. En tales procedimientos opera, sin duda, la presunción de inocencia y en relación con ella establece este precepto una regla general, que viene a establecer algo muy parecido a la doctrina jurisprudencial de los delitos testimoniales. Las 'informaciones' aportadas por los agentes de la autoridad sobre hechos que hayan presenciado merecen, en principio, ese alto grado de credibilidad que las disposiciones vigentes y la jurisprudencia designan a veces como presunción de certeza o veracidad. Con tales fórmulas no se significa más que esos testimonios tienen vigor suficiente, como pruebas de cargo, para enervar la presunción de inocencia, a menos que el expedientado aporte una prueba de descargo con el suficiente peso como para desvirtuar aquellos testimonios. Obviamente, es el órgano que ha de decidir el procedimiento sancionador quien, con libertad, habrá de ponderar las pruebas de cargo y descargo.

La redacción del art. 37 contiene dos rasgos particulares que le dotan de una cierta singularidad, ambos favorables al imputado. El primero es que basta con que el expedientado niegue los hechos que figuran en el testimonio escrito de los agentes para que estos hayan de ratificarse en el expediente. El segundo es que quien resuelve el expediente no queda vinculado a sancionar en virtud de las informaciones de los agentes cuando el expedientado no haya probado nada en contra.

No son aceptables los argumentos de la demanda contra este precepto. En lo que se refiere a la contraposición entre sanciones de protección del orden general y sanciones de autoprotección -y sin perjuicio de que no cabe integrar un texto constitucional con una opinión doctrinal: STC 108/1986-, la misma se ha de entender como polaridad de tipos ideales, que no ha de ser hipostasiada (así, el art. 28.1 LOPSC contiene típicas sanciones de autoprotección en sus letras 'b' y 'd'). Tampoco el art. 37 invierte la presunción de inocencia: lo que hace es establecer las condiciones con arreglo a las cuales aquélla puede ser enervada mediante el testimonio de los agentes de la autoridad. La propia demanda reconoce que el precepto atribuye al expedientado la carga de desvirtuar la prueba aportada por los agentes de la autoridad. Así es, pero lejos de suponer inconstitucionalidad, ese es el régimen normal de distribución de la carga de probar en el proceso penal y en los procedimientos sancionadores. No hay probatio diabolica. El agente informante no es 'acusador y testigo': en un procedimiento administrativo sancionador 'el instructor es también acusador' (STC 22/1990).

Por último, la llamada presunción de veracidad no es inconstitucional (STC 76/1990). En un procedimiento administrativo sancionador existe contradicción y puede el encartado contestar el pliego de cargos, proponer pruebas de descargo y alegar. Si el expedientado niega los hechos que figuran en la información del agente, éste deberá ratificarse. El expedientado podrá proponer como prueba el contrainterrogatorio del agente.

e) En cuanto a la impugnación del art. 38.1 LOPSC, niega el Abogado del Estado que este precepto establezca nada parecido a la regla o principio solve et repete, pues no condiciona la admisión de ningún recurso administrativo o jurisdiccional al pago, consignación o depósito del importe de la sanción pecuniaria. El art. 38.1 difiere o aplaza la ejecutividad de un acto administrativo hasta el momento de la firmeza en vía administrativa, apartándose así, de modo más benigno para el ciudadano, de la regla general de la ejecutividad inmediata (arts. 44, 45.1 y 2, 101 y 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo). Ni este precepto, ni la derogación del art. 7.5 de la Ley 62/1978, suponen obstáculo alguno para el control judicial del acto administrativo ni, en concreto, para la posible suspensión del mismo.

El que las sanciones impuestas según esta Ley puedan afectar a derechos fundamentales no es algo que imponga la suspensión de la ejecutoriedad en todo caso y por la mera interposición del recurso contencioso-administrativo, pues ello no deriva de la Constitución (SSTC 115/1987 y 66/1984).

La derogación del art. 7.5 de la Ley 62/1978 somete las sanciones pecuniarias en virtud de la LOPSC exactamente al mismo régimen en materia de suspensión que opera en el recurso contencioso-administrativo especial de protección de los derechos fundamentales para cualesquiera sanciones pecuniarias u otros actos administrativos a los que se reproche la lesión de un derecho fundamental. No hay razón para suponer que las sanciones de la LOPSC puedan representar mayor amenaza disuasiva para el lícito ejercicio de los derechos fundamentales que otras sanciones o actos de intervención. No cabe, pues, defender que la Constitución imponga al legislador la obligación de establecer un régimen más favorable para la suspensión exclusivamente para las multas impuestas al amparo de la LOPSC. El legislador no podría excluir arbitrariamente a las sanciones previstas por la LOPSC del régimen común de suspensión en el proceso especial, pero hace algo distinto aquí: suprime el régimen singular del art. 7.5 de la Ley 62/1978 y somete las sanciones impuestas en virtud de la LOPSC al régimen común del art. 7.4 de dicha Ley, lo que está plenamente dentro de la libertad política del legislador democrático.

Se concluyó, por todo ello, con la suplica de que se dictara Sentencia por la que se declarase inadmisible el recurso, de no subsanarse el defecto denunciado, y, en otro caso, por la que se desestimara el mismo en su totalidad.

6.Por providencia de 26 de mayo de 1992, el Pleno del Tribunal acordó incorporar a los autos el anterior escrito de alegaciones del Abogado del Estado y requerir al Comisionado de los recurrentes para que, en el plazo de diez días, presentara poder especialísimo en el que los señores Diputados le faculten para la interposición del presente recurso y, en concreto, contra los preceptos impugnados, o bien documento firmado por los mismos Diputados en el que se expresara de modo indubitado su voluntad de recurrir contra dichos preceptos. Mediante escrito registrado el día 5 de junio, el Comisionado solicitó se le diera traslado de las alegaciones formuladas por la Abogacía del Estado, con suspensión del plazo concedido, a efectos de poder instruirse y completar, en su caso, la representación que se cuestiona. Mediante providencia de 9 de junio, acordó el Pleno del Tribunal que se estuviera a lo dispuesto en la providencia del día 26 de mayo y que se entregara al Comisionado copia de la parte necesaria del escrito de la Abogacía del Estado, en punto a la falta de acreditación documental de la voluntad de recurrir de los Diputados. Se concedió nuevo plazo de diez días para evacuar el trámite del requerimiento contenido en aquella providencia.

Mediante providencia de 30 de junio, el Pleno del Tribunal tuvo por presentado, dentro del plazo conferido, el escrito del Comisionado, de 22 del mismo mes, al que se acompaña escrito firmado por los señores Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el que éstos ratifican su voluntad de recurrir contra los arts. 20.2, 21.2, 37, 38 y Disposición derogatoria (en lo que hace referencia al apartado 5 del art. 7 de la Ley 62/1978) y preceptos conexos de la Ley Orgánica 1/1992 y también ratifican el escrito de interposición del presente recurso, por lo que se tuvo por subsanado el defecto señalado en la providencia de 26 de mayo.

7.Mediante escrito registrado en este Tribunal, con el núm. 1279/92, el día 21 de mayo de 1992, la Vicepresidenta Primera del Parlamento de las Islas Baleares presentó, en la representación que le es propia, recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 20 (apartados 2, 3 y 4), 21 (apartado 2), 25 (en su integridad), 26 (apartado 5) y 37 (en su integridad) de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana.

Tras afirmar la legitimación para recurrir del Parlamento de las Islas Baleares en virtud de lo dispuesto en los arts. 28.4 del Estatuto de Autonomía, 179 del Reglamento del Parlamento de las Islas Baleares y 32.2 LOTC (STC 28/1991), se articularon las siguientes alegaciones:

a) Comienza la representación actora por exponer algunas consideraciones sobre el concepto de seguridad ciudadana. La noción de seguridad a que se refiere el art. 17.1 de la C.E. debe ser entendida -se dice- como la expectativa jurídica que tiene el ciudadano de que sus derechos fundamentales y, de manera especial, su libertad, podrán ser ejercitados en las condiciones materiales adecuadas, lo que constituye un complemento y no una limitación de los derechos fundamentales y libertades públicas. La seguridad no es un valor en sí misma ni un derecho fundamental, sino un estado de cosas que permite la garantía de los derechos, un valor instrumental, en definitiva. Cuando la seguridad se considera como un fin en sí misma se convierte justamente en lo contrario, pues no hay peor inseguridad que la que procede de los poderes públicos cuando éstos olvidan que su tarea constitucional es, precisamente, asegurar la libertad. Se cita, a este propósito, el informe del Consejo General del Poder Judicial al Anteproyecto de la LOPSC, de 20 de diciembre de 1990, en el que se recordaba que la seguridad regulada en el Anteproyecto no era la citada en el art. 17.1 de la C.E., sino la seguridad material colectiva, que no es un derecho fundamental y que no puede limitar la libertad individual de la misma manera que un derecho fundamental limita a otro. Se cita, asimismo, la STC 33/1982.

b) Ya en cuanto al fondo del recurso, y en lo que se refiere al impugnado art. 20, señala la representación actora que la detención prevista en el núm. 2 de este precepto requiere toda una serie de garantías para poder ser considerada compatible con lo dispuesto en el art. 17 de la C.E. Tras citar las SSTC 98/1986 y 22/1988, se sostiene que la posición del Tribunal es la de estimar que toda privación obligatoria de libertad constituye una detención, lo que -se dice- conduce a preguntarse quién puede ser el objeto de la detención según el art. 20.2 LOPSC. De la lectura del precepto no se desprende que el sujeto detenido haya de ser sospechoso de haber cometido un delito, pues la detención procederá siempre que el conocimiento de la identidad de las personas requeridas fuera necesario para el ejercicio de las funciones de protección de la seguridad que corresponden a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (pero desde el punto de vista constitucional es completamente diferente que se restrinja la libertad de aquel sobre el que recaen sospechas razonables de que ha participado en un delito a que se haga otro tanto con quien no ha cometido ningún acto antijurídico, aunque su identificación pueda ser necesaria para sancionar una infracción; por ejemplo, un testigo o un perito). Estima la representación actora, previa cita del art. 5 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, que ninguna detención es posible fuera de los casos previstos en tal precepto. Tan solo sería admisible, pues, la detención de personas sobre las que recaen sospechas de participación delictiva, lo que restringe considerablemente el ámbito de aplicación del art. 20.2. Por lo demás, no se ve la utilidad del precepto, si es que es necesaria la sospecha racional de participación delictiva, pues, en tal caso, estaríamos ante una detención ordinaria (arts. 489 y ss. L.E.Crim.). En todo caso, sea el precepto útil o no, es pacífico que, si estamos ante una detención, esta deberá producirse con todas las garantías que establece el art. 17 de la C.E., coincidentes básicamente con las del citado artículo 5 del Convenio de Roma. En definitiva, el art. 20.2 sólo podría ser considerado constitucional si se interpretase que solamente puede ser aplicado a personas sospechosas de haber cometido un delito, participado en su comisión o estar cometiéndolo, y siempre que se den las garantías que para cualquier detención establece el art. 17 de la C.E. Una interpretación así del precepto lo desnaturaliza, hasta convertirlo prácticamente en 'letra muerta', pues vendría a coincidir con la regulación de la detención común. Por ello resulta indispensable que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre la obligatoriedad de una interpretación como la que aquí se formula.

c) También el art. 21 puede presentar graves problemas de adaptación a la Constitución. Así, tras citar las SSTC 22/1984 y 199/1987, recuerda la representación actora la extraordinaria importancia del derecho a la inviolabilidad del domicilio y se extiende sobre el concepto constitucional de flagrancia que aparece en el art. 18.2 de la C.E. Se dice, a este propósito, que la flagrancia supone la negación de la presunción de inocencia, ya que hay una constancia cierta y absoluta de que una persona ha cometido o está cometiendo en aquel momento un delito. Esta constancia la da solamente la evidencia, esto es, la percepción por los sentidos de la comisión de los hechos. La inexistencia de un concepto de flagrancia en el art. 18.2 sólo puede tener el sentido de que el constituyente lo considera un elemento descriptivo, cuyo alcance es precisamente el del uso ordinario del lenguaje: percepción sensorial que no permite la negación de los hechos por su autor. Por lo demás, el concepto de flagrancia ha de ser interpretado de manera sumamente restrictiva, en la medida en que constituye fundamento para la suspensión del derecho fundamental.

El art. 21.2 no ha sido precisamente escrupuloso al definir el concepto de flagrancia más extenso y amplio que ha existido nunca en el ordenamiento jurídico español, con la pretensión, por otra parte, de convertir el concepto en un elemento normativo, lo cual ha de suponer más una grave limitación que un auténtico desarrollo del texto constitucional. El legislador ordinario se ha extralimitado en sus funciones, pues no ha interpretado el concepto constitucional de flagrancia, sino que le ha dado una desmesurada extensión, con el resultado de que la aplicación de la norma hace de peor condición este supuesto que el previsto por el art. 55.2 de la Constitución, lo que no parece compatible con el principio de proporcionalidad. No es este un concepto de flagrancia genérico y válido para todos los delitos, lo cual solo puede suponer que se restringe o amplía el concepto normal de flagrancia. De otra parte, la Constitución no puede resultar condicionada por definiciones posteriores, lo que significa que si la norma fundamental no contiene ninguna definición es porque la da por supuesta o porque adopta la usual, no porque autorice al legislador ordinario a inventarse una, incompatible, además, con su letra y su espíritu. El concepto de flagrancia que contiene el art. 21.2 no puede considerarse ajustado a las exigencias del art. 18.2 de la C.E., en la medida en que amplía para un muy concreto grupo de delitos las posibilidades que la norma fundamental otorga a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, asimilando el 'conocimiento fundamentado que les lleve a la constancia' con la evidencia sensorial. Tal asimilación, por otra parte, constituye una interpretación tan extensiva de las autorizaciones que contiene el art. 18.2 que convierte a las del art. 55.2 en privilegiadas, cuando es claro que la voluntad de la Constitución es precisamente la contraria. Por todo ello, el art. 21.2 es inconstitucional, por suponer una violación material de lo que dispone el art. 18.2 al efectuar una interpretación del concepto constitucional de flagrancia rigurosamente incompatible con el sentido de la Norma fundamental.

d) Aborda, a continuación, la demanda el examen del Capítulo Cuarto de la LOPSC, relativo al régimen sancionador. Tras exponer el panorama normativo y doctrinal en este ámbito, y luego de citar lo dispuesto en el art. 25 de la C.E., se hace mención de la jurisprudencia constitucional en la materia: SSTC 19/1981, 42/1987, 219/1989 y 61/1990.

Expuesto lo anterior, se expresa que el texto del art. 25 de la LOPSC, al introducir el concepto 'tenencia ilícita', debería aclarar de forma más explícita su significado, pues del texto legal no se desprende con claridad si lo que constituye infracción es la tenencia de drogas en lugares públicos, vías, establecimientos o transportes públicos o si también se incluye la tenencia de drogas en el domicilio y casas particulares, pues si fuera esto último nos encontraríamos con la consideración, de forma indirecta, del consumo de drogas y otras sustancias psicotrópicas como infracción administrativa. El tipo no está suficientemente especificado en la Ley, por lo que la seguridad jurídica tampoco resulta suficientemente garantizada. Así, si no se considera ni delito ni infracción administrativa el consumo de estas sustancias, resulta claro que se está afirmando que un acto preparatorio (la tenencia) de otro lícito penal y administrativamente (el consumo) constituye una infracción, lo que no parece ni posible ni ajustado a Derecho. Por ello, debe ser la Ley, y no una eventual norma en ejecución de ella, la que dé el concepto de 'tenencia ilícita', a fin de cumplir con la doble garantía, material y formal, que impone el principio de legalidad (art. 25 de la C.E.) y también el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de la C.E.), todo ello de conformidad con la STC 61/1990. Por ello, el art. 25 de la LOPSC, al no establecer con suficiente certeza la conducta que puede motivar la infracción, incurre en inconstitucionalidad.

El mismo alegato vale en contra del apartado j) del art. 26, que califica como sanciones leves todos los incumplimientos de las obligaciones establecidas en la propia Ley y que remite no sólo a otras leyes, sino también a 'reglamentaciones específicas' o 'normas de policía'. Pese a que la infracción sea leve, esta norma es realmente una claúsula general, una remisión en blanco, que no permite saber qué tipo de obligación o de conducta es la que se sanciona (STC 61/1990). El precepto no cumple las exigencias del art. 25 de la C.E. y es, por tanto, inconstitucional.

En cuanto al párrafo segundo del art. 25 de la LOPSC, se señala en la demanda que es importante, a efectos de la seguridad jurídica, que esta norma establezca con más claridad cuándo y en qué circunstancias, dada la temporalidad de la suspensión de los actos administrativos, cesará definitivamente la eficacia, revocándose el acto sancionador, o si en cualquier momento puede levantarse la suspensión, recobrando de nuevo eficacia la sanción, cosa que comportaría sanción y tratamiento. Es a la ley a la que corresponde establecer el régimen de la suspensión del acto regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo (art. 116) y en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (art. 122). Por ello, debe cumplirse la reserva de ley en sentido formal mediante una aclaración de la Ley sobre este punto. Se solicita un pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre el régimen de suspensión previsto en el art. 25.2 de la LOPSC, por infringir lo dispuesto en el art. 25.1 de la C.E.

El art. 37 LOPSC 'presenta fundadas dudas en relación con su constitucionalidad'. Es evidente que la presunción de veracidad de los funcionarios en el ejercicio de su cargo es indudable y no parece, en sí misma, inconstitucional. Sin embargo, en este caso, la presunción de veracidad se lleva a tal extremo que se establece la inversión de la carga de la prueba, siendo así que en la esfera penal el art. 297 de la L.E.Crim. atribuye a los atestados policiales valor de simple denuncia. El precepto establece una probatio diabolica. El Tribunal ha dictado Sentencia sobre el valor de las actas extendidas por la inspección de tributos (STC 76/1990), sin estimar su inconstitucionalidad, pero estableciendo que la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su inocencia. El caso sobre el

II. Fundamentos jurídicos

1.Antes de entrar en el examen de los procesos aquí acumulados es preciso resolver la excepción relativa a la viabilidad del recurso interpuesto por la Junta General del Principado de Asturias y dar respuesta, también, a la objeción de inadmisibilidad opuesta por la Abogacía del Estado frente a la cuestión 1.372/93, promovida por la Audiencia de Sevilla:

a) En sus alegaciones en el recurso 1.314/92, interpuesto por la Junta General del Principado de Asturias, el Abogado del Estado ha aducido, como consideración previa, la extemporaneidad de la que estaría afectada tal impugnación, visto que el plazo para recurrir contra la LOPSC concluyó el día 22 de mayo de 1992 (art. 33 de la LOTC) y que el recurso no tuvo entrada en el Registro de este Tribunal sino el día 26 del mismo mes, constataciones una y otra correctas. La tacha de procedibilidad que así se opone no quedaría paliada, a juicio del Abogado del Estado, por el hecho de que el escrito de recurso se presentara el día 21 de mayo -dentro, pues, del plazo para recurrir- en una oficina de Correos de la ciudad de Oviedo para su remisión al Tribunal Constitucional, como así consta en la primera página de la demanda.

El recurso es, efectivamente, extemporáneo. Como el Tribunal en Pleno ha tenido ocasión de señalar en ATC 277/1992, el art. 1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, a la que remite como normativa supletoria el art. 80 de la LOTC, dispone que la comparecencia en juicio deberá realizarse ante el Tribunal competente, lo que supone que el lugar ordinario de presentación de los recursos de inconstitucionalidad es la sede del propio Tribunal Constitucional y, por ende, que la fecha que se ha de considerar, en principio, como de interposición del recurso es la de su entrada en el Registro General. Que esta regla general quede atemperada, según admite la legislación procesal, por la posibilidad de presentar los escritos de recurso ante el Juzgado de Guardia (STC 148/1991), no permite, claro está, concluir en que igual eficacia procesal tendrá la presentación de aquél ante cualesquiera oficinas públicas ni, en concreto, ante las mencionadas en el art. 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo entonces vigente (cuyo núm. 3, en lo que aquí interesa, dispone que 'las Oficinas de Correos recibirán también las instancias o escritos dirigidos a los Centros o dependencias administrativas, siempre que se presenten en sobre abierto, para ser fechados y sellados por el funcionario de Correos antes de ser certificados'). Esta asimilación es de todo punto improcedente, pues ni este Tribunal puede, como es obvio, considerarse un centro o dependencia administrativa ni la acreditación de la presentación ante una Oficina de Correos ostenta el valor jurídico-procesal que proporciona la correspondiente diligencia de registro extendida por un Secretario de Justicia, ya del propio Tribunal Constitucional (art. 101 de la LOTC) ya, por excepción, del que lo sea del correspondiente Juzgado de Guardia (art. 283.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).

El recurso 1.314/1992 debe considerarse, por lo dicho, extemporáneo y, en cuanto tal, inadmisible.

b) El Abogado del Estado ha pedido que se declare la inadmisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad 1.372/93, planteada por la Audiencia Provincial de Sevilla, toda vez -arguye- que la entrada en domicilio que dió origen a las correspondientes actuaciones penales no se llevó a cabo en aplicación del art. 21.2 de la LOPSC -precepto cuestionado por el Tribunal a quo-, sino, más bien, con el consentimiento de los ocupantes o titulares de la vivienda, lo que llevaría a apreciar ahora un error manifiesto en el juicio de relevancia realizado por el órgano judicial, error determinante de su inadmisibilidad.

Esta petición no puede ser acogida. Desde sus primeros pronunciamientos al respecto ha declarado este Tribunal que el control que le corresponde en orden a apreciar la aplicabilidad del precepto cuestionado en el proceso a quo se limita, por así decir, a 'juzgar por las apariencias' de tal modo que 'sólo cuando de manera evidente, sin necesidad de análisis de fondo, la norma cuestionada sea, según principios jurídicos básicos, inaplicable al caso en donde la cuestión se suscita, cabrá declarar inadmisible por esta razón una cuestión de inconstitucionalidad' (STC 17/1981). Por aplicación de esta doctrina que, desde entonces, ha sido reiterada en numerosas ocasiones, procede rechazar la inadmisibilidad propuesta por la Abogacía del Estado pues, en primer lugar, la Audiencia de Sevilla ha constatado que la Policía penetró sin mandamiento judicial en una vivienda y ha expuesto, de otra parte, la apreciación de que tal actuación no se produjo en un supuesto de flagrante delito ex art. 18.2 de la Constitución, sin que este Tribunal pueda dudar de aquella constatación o si el caso fue o no efectivamente de flagrancia. El supuesto 'consentimiento' de los ocupantes de la vivienda a que se refiere el Abogado del Estado no podría, en fin, desvirtuar esta conclusión, pues es claro, vistas las actuaciones, que la fuerza pública no entró en el domicilio identificándose como tal, única hipótesis en la cual podría apreciarse, en su caso, un consentimiento del titular o del ocupante que descartase, con evidencia plena, la aplicabilidad del art. 21.2 de la LOPSC. El Tribunal a quo ha estimado que sólo este precepto legal podría justificar, en el caso que juzga, la actuación policial y no es posible discutir esa apreciación, en este examen previo, sin desfigurar por entero su sentido propio. Debemos, pues, confirmar la admisiblidad de la cuestión 1.372/93, propuesta por la Audiencia Provincial de Sevilla.

Resueltas estas objeciones, procede ya iniciar el examen de las impugnaciones deducidas en los recursos 1.045/92 y 1.279/92 y de las dudas de constitucionalidad formuladas en las cuestiones 2.810/92 y 1.372/93.

2.Dichas impugnaciones se hacen preceder, en uno y otro de los recursos de inconstitucionalidad, de determinadas consideraciones relativas al supuesto carácter no innovador, salvo en la parte impugnada, de la LOPSC, a la improcedencia, en segundo lugar, de que el Tribunal llegara a dictar, ante las impugnaciones deducidas, un fallo de alcance interpretativo (recurso 1.045/92) y, en fin, al sentido general de los conceptos de 'seguridad' y de 'seguridad ciudadana' recogidos, respectivamente, en los arts. 17.1 y 104.1 de la Constitución (recurso 1279/92). Aunque el mismo carácter de estos simples exordios nos excusaría ahora de cualquier respuesta, no sobrará advertir que este Tribunal ni es, en modo alguno, Juez de la corrección técnica, oportunidad o utilidad de las leyes (porque 'el juicio de constitucionalidad no lo es de técnica legislativa': STC 109/1987, fundamento jurídico 3.c) ni puede, en otro orden de cosas, pronunciarse sobre la interpretación de los preceptos constitucionales al margen del enjuiciamiento que deba hacer, en un proceso como éste, de las concretas disposiciones de ley impugnadas. En cuanto a la supuesta improcedencia de que el Tribunal llegue a dictar un fallo interpretativo sobre la constitucionalidad de una o varias disposiciones de ley que afecten a derechos fundamentales, no cabe sino coincidir con lo expuesto por la Abogacía del Estado. El fundamento de todo pronunciamiento interpretativo está en el principio de conservación de la ley y en la exigencia de su interpretación conforme a la Constitución, criterios que, con todo, tienen también sus límites, pues no puede el Tribunal 'reconstruir una norma que no esté debidamente explícita en un texto, para concluir que ésta es la norma constitucional' (STC 11/1981, fundamento jurídico 4º), como tampoco puede 'ignorar o desfigurar el sentido de enunciados legales meridianos' (STC 22/1985, Fundamento jurídico 5º; en sentido análogo, STC 222/1992, Fundamento jurídico 2º). Pero a un fallo interpretativo de tal género -esto es lo relevante- se podrá o no llegar, según los casos, en atención a que el precepto impugnado requiera y admita un pronunciamiento expreso sobre su entendimiento conforme a la Constitución, sin que tenga sentido una específica pretensión de las partes para su adopción (STC 5/1981, Fundamento jurídico 6º) o, por iguales razones, para su exclusión.

3.El primero de los preceptos impugnados en uno y otro recurso es el art. 20.2 de la LOPSC, impugnación a la que se añade, en el recurso interpuesto por el Parlamento de las Islas Baleares, la de los apartados 3 y 4 del mismo artículo. Estos últimos preceptos, sin embargo, no han sido objeto de tacha alguna en los alegatos expuestos por el órgano autonómico recurrente, de tal modo que es preciso entender que su impugnación, simplemente invocada pero no razonada, se hace por conexión con lo dispuesto en el núm. 2 del artículo, en cuya crítica se agota la fundamentación del recurso 1.279/92.

En todo caso es necesario no sólo para una mejor comprensión de nuestros razonamientos, sino también por exigencias de la interpretación sistemática del precepto,reproducir aquí en su integridad el texto del artículo 20 de la LOPSC. Dice así:

1.'Los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrán requerir, en el ejercicio de sus funciones de indagación o prevención, la identificación de las personas y realizar las comprobaciones pertinentes en la vía pública o en el lugar donde se hubiere hecho el requerimiento, siempre que el conocimiento de la identidad de las personas requeridas fuere necesario para el ejercicio de las funciones de protección de la seguridad que a los agentes encomiendan la presente Ley y la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad'.

2. 'De no lograrse la identificación por cualquier medio, y cuando resulte necesario a los mismos fines del apartado anterior, los agentes, para impedir la comisión de un delito o falta o al objeto de sancionar una infracción, podrán requerir a quienes no pudieran ser identificados a que les acompañen a dependencias próximas y que cuenten con medios adecuados para realizar las diligencias de identificación a estos solos efectos y por el tiempo imprescindible'.

3.'En las dependencias a que se hace referencia en el apartado anterior se llevará un Libro-Registro en el que se harán constar las diligencias de identificación realizadas en aquéllas, así como los motivos y duración de las mismas y que estará en todo momento a disposición de la autoridad judicial competente y del Ministerio Fiscal. No obstante lo anterior, el Ministerio del Interior remitirá periódicamente extracto de las diligencias de identificación al Ministerio Fiscal'.

4.los casos de resistencia o negativa infundada a identificarse o a realizar voluntariamente las comprobaciones o prácticas de idetificación se estará a lo dispuesto en el Código Penal y en la Ley de Enjuiciamiento Criminal'.

Las tachas opuestas frente al núm. 2 de este artículo no difieren, en lo sustancial, en uno y otro de los recursos. En ambos se sostiene -como se ha recogido en los antecedentes- que dicho precepto configura un supuesto de privación de libertad (o, más concretamente, de 'detención') que resulta inconciliable con el dictado del art. 17 de la Constitución por lo mismo que el sujeto pasivo de tal medida quedaría privado, como se deduciría del núm. 4 del artículo, de las garantías que aquel precepto constitucional dispone en favor del detenido, inconstitucionalidad ésta que -según se dice en el recurso 1.045/92- supondría también la conculcación del contenido esencial (art. 53.1 C.E.) del derecho a la libertad personal. Este reproche, común en ambas impugnaciones, se acompaña en cada una de ellas de otras tachas específicas. Así, en el recurso 1.045/92 interpuesto por los señores Diputados al Congreso se sostiene que conculca también lo dispuesto en el art. 25.3 de la Constitución la concreta previsión, por el art. 20.2 de la LOPSC, de la realización de diligencias de identificación en 'dependencias' policiales a fin de 'sancionar una infracción' (administrativa, se entiende en el recurso). De otra parte, el recurso 1.279/92 promovido por el Parlamento de las Islas Baleares contiene, asimismo, una objeción de inconstitucionalidad frente al art. 20.2 que es en cierto modo previa, en un orden lógico, a las anteriores, pues se viene allí a decir que no cabe privación alguna de libertad -como ésta sería- sino en los supuestos del art. 5 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 1950 (Convenio de Roma, en adelante), supuestos entre los que no tendrían encaje las medidas aquí en cuestión.

Frente a estos alegatos, la Abogacía del Estado ha articulado una defensa del precepto impugnado que se centra -cabe resumir- en la afirmación de que en el mismo no se contempla privación alguna de libertad, 'entendiendo incluido en el concepto de privación la nota de involuntariedad'. Observa, así, el Abogado del Estado que la persona requerida en los términos del art. 20.2 que se preste 'a realizar voluntariamente las comprobaciones o prácticas de identificación' (núm. 4 del artículo) no puede decirse en modo alguno que haya sido privada de libertad, privación que sólo podría llegar a producirse, de conformidad con lo dispuesto en el Código Penal y en la ley de Enjuiciamiento Criminal, en el caso de que el requerido se resistiera o negara infundadamente a la identificación o a admitir las diligencias conducentes a la misma, todo ello sin perjuicio de que el requerimiento que contempla el repetido art. 20.2 entrañe una orden de policía, aunque -se añade- insusceptible, en cuanto tal, de imposición coactiva. En lo que se refiere a las personas que puedan resultar afectadas por estas medidas, se distingue en la contestación a la demanda entre uno y otro de los supuestos contenidos en el precepto impugnado, observándose, así, que la diligencia de identificación tendente a 'impedir la comisión de un delito o falta' afectará a aquel 'que pueda estar tramando la comisión' de tales ilícitos, en tanto que la que se justifique en el propósito de 'sancionar una infracción' no podrá aplicarse sino a quien haya ya consumado un ilícito administrativo.

Los contrarios argumentos así expuestos entrañan una cuestión principal que consiste en determinar si la medida de identificación prevista en el art. 20.2 de la LOPSC, para el supuesto de no lograrse la que previene el núm. 1 del mismo artículo, supone o no una privación de libertad para la persona de cuya identificación se trata. De darse respuesta afirmativa a esta cuestión, no sólo principal sino también lógicamente previa, se formulan por los recurrentes otras dos cuestiones: Una, relativa a la constitucionalidad, en sí misma, de dicha medida de privación de libertad -también llamada más concretamente detención o retención por los recurrentes-; y otra, concerniente a considerar si las garantías dispuestas por el art. 17 de la Constitución resultan o no de inexcusable observancia para la práctica de estas diligencias de identificación en las dependencias policiales.

Afrontamos seguidamente si en el art. 20.2 de la LOPSC se contiene, efectivamente, una medida de privación de libertad.

4. Hemos de examinar en primer lugar, por consiguiente, si las diligencias de identificación en dependencias policiales previstas en el art. 20.2 de la LOPSC entrañan o no una 'privación de libertad' en el sentido del art. 17.1 de la Constitución.

No es determinante, a estos efectos, la noción de 'voluntariedad' que, en relación con lo dispuesto en el art. 20.4 de la LOPSC, ha empleado en sus alegaciones el Abogado del Estado para negar que estemos ante una privación de libertad. Sin duda que una comparecencia espontánea o a voluntad propia en dependencias policiales excluiría, de principio, todo asomo de privación de libertad, aunque ésta podría llegar a constatarse, claro está, desde el momento en que el sujeto quedara imposibilitado de abandonar aquellas dependencias. Pero el art. 20.2 no hace referencia a una personación de este género. La situación descrita en este precepto es la de un acompañamiento a los agentes, por orden de ellos (requerimiento), hasta 'dependencias próximas' en las que el sujeto habrá de permanecer, si bien por 'el tiempo imprescindible' para realizar las diligencias de identificación y debe hacerse constar que la desatención a aquella orden conminatoria, se imponga o no por la coacción, puede dar lugar a responsabilidades penales o administrativas [arts. 20.4 y 26 h) de la LOPSC]. Siendo esto así, la actitud del requerido que acata la orden policial, expresa, claro es, una voluntad (la de no resistirse o no negarse a acompañar a los agentes), pero no necesariamente una voluntad libre en el sentido del art. 17.1 de la Constitución: volui, sed coactus volui.

La libertad a la que se refiere esta norma constitucional es, en efecto, la de quien orienta, en el marco de normas generales, la propia acción, no la de quien elige entre la obediencia y la resistencia al Derecho o a las órdenes dictadas en su virtud. No cabe, pues, hablar de libre voluntad para excluir la aplicación del art. 17.1 de la Constitución cuando una de las opciones que se le ofrecen al individuo sea jurídicamente necesaria y la otra entrañe, por lo mismo, una contravención, y bien claro está que si éste del acatamiento fuera el criterio para reconocer o no una situación de privación de libertad perderían toda objetividad las garantías del art. 17 y se concluiría en hacer de peor condición a la persona que acata la orden que a aquella otra que la desatiende o resiste. Una privación de libertad no deja de serlo por el mero hecho de que el afectado la acepte (Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 18 de junio de 1971, Caso de Wilde, Ooms y Versyp, II, 65).

La medida de identificación en dependencias policiales prevista en el art. 20.2 de la LOPSC supone por las circunstancias de tiempo y lugar (desplazamiento del requerido hasta dependencias policiales próximas en las que habrá de permanecer por el tiempo imprescindible), una situación que va más allá de una mera inmovilización de la persona, instrumental de prevención o de indagación, y por ello ha de ser considerada como una modalidad de privación de libertad. Con toda evidencia, estamos, pues, ante uno de 'los casos' a que se refiere el art. 17.1 C.E., cualquiera que sea la disposición de la persona ante la orden recibida, constatación que, por lo demás, da sentido al carácter de Ley Orgánica de este art. 20.2 (Disposición final tercera de la LOPSC)

5.Es preciso examinar si la previsión del art. 20.2 resulta conciliable con lo dispuesto en el art. 17.1 de la Constitución, según el cual: 'Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede ser privado de su libertad, sino con la observancia de lo establecido en este artículo y en los casos y en la forma previstos en la Ley'. Este precepto remite a la Ley, en efecto, la determinación de los 'casos' en los que se podrá disponer una privación de libertad, pero ello en modo alguno supone que quede el legislador apoderado para establecer, libre de todo vínculo, cualesquiera supuestos de detención, arresto o medidas análogas. La Ley no podría, desde luego, configurar supuestos de privación de libertad que no correspondan a la finalidad de protección de derechos, bienes o valores constitucionalmente reconocidos o que por su grado de indeterminación crearan inseguridad o incertidumbre insuperable sobre su modo de aplicación efectiva y tampoco podría incurrir en falta de proporcionalidad. Vale aquí recordar lo que ya dijimos en la STC 178/1985, esto es, que debe exigirse 'una proporcionalidad entre el derecho a la libertad y la restricción de esta libertad, de modo que se excluyan -aun previstas en la Ley- privaciones de libertad que, no siendo razonables, rompan el equilibrio entre el derecho y su limitación' (fundamento jurídico 3). No son éstos los únicos condicionamientos que pesan aquí sobre el legislador, pues la necesaria conexión entre los arts. 17.1 y 10.2 de la Constitución impone acudir a los tratados y acuerdos internacionales en la materia y, en particular, al ya citado Convenio de Roma, para interpretar el sentido y límites de aquel precepto constitucional. Es de relevante consideración, a estos efectos, que el art. 5.1 de aquel Convenio, luego de disponer que 'toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad', establece una relación de supuestos (taxativa, según la doctrina del Tribunal de Europeo de Derechos Humanos) en los que podrá legítimamente preverse una privación de libertad . A la luz de estos criterios es preciso examinar ahora lo dispuesto en el art. 20.2 de la LOPSC.

Se inicia este precepto con una referencia a lo dispuesto en el núm. 1 del propio art. 20 ('De no lograrse la identificación por cualquier medio, y cuando resulte necesario a los mismos fines del apartado anterior'), pero es del todo claro, atendido el tenor de la norma que enjuiciamos, que la orden o requerimiento para el desplazamiento con fines de identificación a dependencias policiales no podrá dirigirse a cualesquiera personas que no hayan logrado ser identificadas, supuesto en el que la gravosidad de la medida impondría un juicio de inconstitucionalidad, por desproporcionalidad manifiesta, frente a esta previsión. No es así, sin embargo. Aunque el precepto se refiera, como decimos, 'a los mismos fines del apartado anterior' (que son los genéricos de 'protección de la seguridad'), es lo cierto que la privación de libertad con fines de identificación sólo podrá afectar a personas no identificadas de las que razonable y fundadamente pueda presumirse que se hallan en disposición actual de cometer un ilícito penal (no de otro modo cabe entender la expresión legal 'para impedir la comisión de un delito o falta') o a aquellas, igualmente no identificables, que hayan incurrido ya en una 'infracción' administrativa, estableciendo así la Ley un instrumento utilizable en los casos en que la necesidad de identificación surja de la exigencia de prevenir un delito o falta o de reconocer, para sancionarlo, a un infractor de la legalidad.

El precepto no deja en lo incierto cuáles sean las personas a las que la medida pueda afectar y tampoco puede tacharse de introductor de una privación de libertad desproporcionada con arreglo tanto a las circunstancias que la Ley impone apreciar como a los fines a los que la medida queda vinculada. El art. 20.2 no es contrario a la Constitución por haber previsto este caso de privación de libertad pues, como ya se dijo en la STC 178/1985 (fundamento jurídico 3º), 'el art. 17.1 C.E. no concibe la libertad individual como un derecho absoluto y no desprovisto de restricciones'. Y no es incompatible, tampoco, con lo dispuesto en el art. 5.1 del Convenio de Roma. Este precepto admite, en su apartado 'b', que se lleguen a disponer privaciones de libertad 'para asegurar el cumplimiento de una obligación establecida por la Ley' y si bien la exigencia de identificarse ante el requerimiento de los agentes (art. 20.1 de la LOPSC) nunca podría llevar, por sí sola, a la aplicación de lo dispuesto en el art. 20.2, no es menos cierto que tal deber constituye una 'obligación' legal, en el sentido dicho, que permite, dadas las circunstancias previstas en este último precepto, asegurar la identificación de las personas afectadas, cuando no haya otro medio para ello, incluso mediante su privación de libertad.

6.No puede, sin embargo, concluir aquí nuestro examen, pues al precepto impugnado se le ha reprochado en los recursos, de modo principal, el haber configurado tal privación de libertad al margen de las garantías que corresponderían a la persona afectada, garantías que se cifran por los recurrentes en las enunciadas por el art. 17. 2 y 3 de la Constitución; y, en efecto, el art. 17.1 C.E. establece que nadie podrá ser privado de libertad 'sino con la observancia de lo establecido en este artículo'.

Los derechos y garantías que dispone el art. 17 (núms. 2 y 3) de la Constitución corresponden al afectado por una 'detención preventiva' . El 'detenido' al que se refieren estas previsiones constitucionales es, en principio, el afectado por una medida cautelar de privación de libertad de carácter penal y así hemos tenido ya ocasión de advertir que 'las garantías exigidas por el art. 17.3 -información al detenido de sus derechos y de las razones de su detención, inexistencia de cualquier obligación de declarar y asistencia letrada- hallan (...) su sentido en asegurar la situación de quien, privado de su libertad, se encuentra ante la eventualidad de quedar sometido a un procedimiento penal, procurando así la norma constitucional que aquella situación de sujeción no devenga en ningún caso en productora de la indefensión del afectado' (STC 107/1985, fundamento jurídico 3º).

Ahora bien, ello no significa que las garantías establecidas en los núms. 2 y 3 del art. 17 no deban ser tenidas en cuenta en otros casos de privación de libertad distintos a la detención preventiva. Cabe recordar, en este sentido, que ya en alguna ocasión este Tribunal ha debido contrastar con lo dispuesto en el art. 17.2 previsiones legales relativas a privaciones de libertad no calificables como detención preventiva (STC 115/1987, fundamento jurídico 1º). El ámbito de discrecionalidad del legislador para configurar otros casos de privación de libertad debe ser objeto de control de constitucionalidad a la luz de los criterios que inspiran las garantías dispuestas en los apartados dos y tres de este precepto y en función de la finalidad, naturaleza y duración de la privación de libertad de que se trate.

A) Las garantías que en primer lugar hemos de considerar son las dispuestas en el núm. 2 del art. 17, de conformidad con el cual 'la detención preventiva no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos y, en todo caso, en el plazo máximo de 72 horas, el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la autoridad judicial'.

La finalidad de identificación que justifica la medida que aquí enjuiciamos no se acomoda enteramente, cierto es, a las concretas prevenciones así establecidas en la Constitución, pero es también patente que este art. 17.2 expresa un principio de limitación temporal de toda privación de libertad de origen policial que no puede dejar de inspirar la regulación de cualesquiera 'casos' (art. 17.1) de pérdida de libertad que, diferentes al típico de la detención preventiva, puedan ser dispuestos por el legislador. La remisión a la Ley presente en el último precepto constitucional citado no implica que quede el legislador habilitado para prever otras privaciones de libertad de duración indefinida, incierta o ilimitada, supuesto en el cual padecerían tanto la libertad como la seguridad de la persona.

Pero la medida prevista en el art. 20.2 no puede calificarse de indefinida o de ilimitada en cuanto a su duración. Prescribe este precepto que las diligencias de identificación en dependencias policiales no se podrán prolongar más allá del 'tiempo imprescindible', expresión análoga, precisamente, a la que emplea el propio art. 17.2 de la Constitución ('tiempo estrictamente necesario para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos') y tal vinculación legislativa de la actuación policial de identificación priva de fundamento al reproche frente a la norma basado en la indefinición temporal de la medida en cuestión.

Cierto es que pudo aquí el legislador haber establecido, además, una duración máxima de estas diligencias de identificación, al modo como el propio art. 17.2 de la Constitución hace respecto a la detención preventiva y en el bien entendido, en todo caso, de que este último límite constitucional ('plazo máximo de setenta y dos horas') no resulta trasladable, desde luego, al supuesto que consideramos, vista la notoria diversidad de sentido entre la detención preventiva y las presentes diligencias de identificación, que nunca podrían justificar tan dilatado período de tiempo. Pero el que la Ley no haya articulado para estas últimas un límite temporal expreso no supone una carencia que vicie de inconstitucionalidad al precepto; lo sustantivo es -vale reiterar- que el legislador limite temporalmente esta actuación policial a fin de dar seguridad a los afectados y de permitir un control jurisdiccional sobre aquella actuación, finalidades, una y otra, que quedan suficientemente preservadas en el enunciado legal sometido a nuestro control: la fuerza pública sólo podrá requerir este acompañamiento a 'dependencias próximas y que cuenten con medidas adecuadas para realizar las diligencias de identificación' y las diligencias mismas, en todo caso, no podrán prolongarse más allá del 'tiempo imprescindible' para la identificación de la persona. Precisión que implica un mandato del legislador de que la diligencia de identificación se realice de manera inmediata y sin dilación alguna. El entero sistema de protección judicial de la libertad personal -muy en particular, el instituto del habeas corpus (art. 17.4 C.E.) - protegerá al afectado por estas medidas de identificación frente a toda posible desvirtuación de su sentido y también, por lo tanto, frente a una eventual prolongación abusiva de la permanencia en las dependencias policiales.

B) Importa también considerar si resultan aquí aplicables, y en qué medida, las garantías establecidas en el núm. 3 del art. 17, consistentes en la información inmediata al detenido, de modo comprensible, 'de sus derechos y de las razones de su detención', en la exclusión de toda obligación de declarar y en el aseguramiento de la asistencia de Abogado en las diligencias policiales -por lo que aquí interesa- 'en los términos que la Ley establezca'. Que el requerido a acompañar a la fuerza pública debe ser informado, de modo inmediato y comprensible, de las razones de tal requerimiento es cosa que apenas requiere ser argumentada, aunque la Ley (que exige consten en el Libro-Registro los 'motivos' de las diligencias practicadas) nada dice, de modo expreso, sobre esta información, inexcusable para que el afectado sepa a qué atenerse. No cabe derivar de este silencio, sin embargo, una permisión legal -que sería contraria a la Constitución- del requerimiento por entero inmotivado o carente de toda información al afectado, sino que es, más bien, el íntegro contenido de este art. 20 el que supone, implícita pero inequívocamente, que los agentes actuantes han de informar debidamente al requerido en los términos expresados.

C) Las demás garantías dispuestas en el art. 17.3 (exclusión de toda obligación de declarar y aseguramiento de la asistencia de Abogado en las diligencias policiales 'en los términos que la ley establezca') hallan su preferente razón de ser en el supuesto de la detención preventiva, por lo que no se adecúan enteramente a un supuesto de privación de libertad como el que consideramos. Así es, en efecto, pues la advertencia al afectado sobre su derecho a no declarar no tiene sentido cuando -como aquí ocurre-la norma no permite en modo alguno interrogar o investigar a la persona sobre más extremos que los atinentes, rigurosamente, a su identificación (para la obtención de los 'datos personales' a que se refiere el art. 9.3 de la propia Ley Orgánica).

No resulta inexcusable, en el mismo sentido, que la identificación misma haya de llevarse a cabo necesariamente en presencia o con la asistencia de Abogado, garantía ésta cuya razón de ser está en la protección del detenido y en el aseguramiento de la corrección de los interrogatorios a que pueda ser sometido (STC 196/1987, fundamento jurídico 2). Ninguna de estas garantías constitucionales -recordatorio del derecho a no declarar y asistencia obligatoria de Abogado- son indispensables para la verificación de unas diligencias de identificación que, vale reiterar, no permiten interrogatorio alguno que vaya más allá de la obtención de los 'datos personales' a los que se refiere el repetido art. 9.3 de la LOPSC.

Hay que señalar por último que cuanto queda dicho lleva a descartar, también, que lo dispuesto en el art. 20.2 de la LOPSC resulte contrario a lo prevenido en el art. 25.3 de la Constitución, de conformidad con el cual 'la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad'. La que el precepto impugnado hace posible no tiene un sentido sancionador, sino de estricta identificación personal, y basta con constatarlo así para excluir la inconstitucionalidad alegada con la cita de aquel precepto constitucional.

Cuanto antecede conduce a excluir las tachas de inconstitucionalidad opuestas frente al art. 20.2 de la LOPSC.

7.Todos los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad acumulados han impugnado o puesto en duda la validez del art. 21.2 de la LOPSC, precepto legal que ha de ser entendido a partir de lo prevenido en el núm. 1 del mismo artículo, de conformidad con el cual 'Los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad sólo podrán proceder a la entrada y registro en domicilio en los casos permitidos por la Constitución y en los términos que fijen las Leyes'. El texto de la disposición impugnada y cuestionada es el siguiente:

'A los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, será causa legítima para la entrada y registro en domicilio por delito flagrante el conocimiento fundado por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que les lleve a la constancia de que se está cometiendo o se acaba de cometer alguno de los delitos que, en materia de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, castiga el Código Penal, siempre que la urgente intervención de los agentes sea necesaria para impedir la consumación del delito, la huida del delincuente o la desaparición de los efectos o instrumentos del delito'.

Los reproches que se formulan frente a este precepto coinciden también, en lo sustancial, en los recursos y en las cuestiones de inconstitucionalidad. La norma -viene así a decirse- habría procedido aquí a una reinterpretación del concepto de 'flagrante delito' que aparece en el art. 18.2 de la Constitución, operación que entrañaría una extralimitación o ultra vires del legislador y que habría conducido, además, a la desnaturalización y ampliación de aquel concepto constitucional, con la consiguiente vulneración del contenido esencial del derecho a la inviolabilidad del domicilio, infracción junto a la que las cuestiones citan, también, la conculcación de lo dispuesto en los arts. 9.3 y 25.1 de la Constitución. Los recursos y las cuestiones sostienen, en suma, que las expresiones legales 'conocimiento fundado (...) que (...) lleve a la constancia' desbordarían y desfigurarían el concepto constitucional de flagrancia que -según su conformación histórica, doctrinal y jurisprudencial- no sería reconocible sino cuando se diera la percepción directa o sensorial de la comisión del delito. También sería inconstitucional, en fin, la definición legislativa del concepto de delito flagrante por referencia, como la norma hace, a tipos delictivos determinados, pues -se dice- el concepto constitucional no puede sino tener una proyección y alcance generales.

Alega el Abogado del Estado, en defensa de la Ley, que el precepto impugnado está animado por el designio, irreprochable, de proporcionar seguridad jurídica tanto a los ciudadanos como a los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, pues unos y otros sabrán, a partir de lo dispuesto en esta norma, en qué circunstancias puede procederse a una entrada en domicilio por delito flagrante. Este concepto, por lo demás, estaría, sí, tomado de la tradición jurídica, pero ello no impediría llevar a cabo sobre el mismo toda operación hermeneútica por los Tribunales o -como aquí se ha hecho- por el legislador, interpretaciones que serían correctas en tanto no pugnaran con los elementos esenciales de la idea de flagrancia, que no son otros -a juicio del Abogado del Estado- que la 'inmediatez' y la 'urgencia'. Se observa, a este propósito, que la percepción directa del delito por el agente de policía no es constitutiva de la situación de flagrancia, sino consecuencia de ella, y que, si así no fuera, la previsión constitucional del art. 18.2 resultaría, en la práctica, vaciada de hipótesis de aplicación. Por lo demás, la referencia limitada que hace el art. 21.2 a un tipo determinado de delitos sería, en sí misma, irrelevante para el juicio de constitucionalidad sobre el precepto. También la Fiscalía General del Estado ha argumentado en favor de la constitucionalidad del precepto que, a su juicio, no justificaría la entrada policial en un domicilio con fundamento en meros indicios o a partir de inferencias.

La controversia constitucional sobre el art. 21.2 se cifra, pues, en tres cuestiones que, aunque relacionadas, conviene distinguir: posibilidad, en primer lugar, de que el legislador lleve a cabo una definición del concepto constitucional de 'flagrante delito'; adecuación o inadecuación,en segundo lugar, de la norma impugnada al concepto mismo de flagrancia presente en el art. 18.2 de la Norma fundamental y, en fin, corrección o incorreción de que aquella definición se establezca no con carácter general, sino para delitos determinados . Estos extremos deben ser examinados a la luz de lo dispuesto en el precepto constitucional que garantiza la inviolabilidad del domicilio, garantía en la que se subsumen, por lo que ahora importa, las exigencias de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad genéricamente impuestas por el art. 9.3 de la Constitución, pues el contenido esencial de aquel derecho (art. 53.1 de la Constitución) resultaría directamente menoscabado si tales exigencias constitucionales hubieran sido aquí desconocidas por el legislador. La referencia al art. 9.3 de la Constitución resulta ahora, por tanto, innecesaria, como innecesaria es también -e incluso errada- la cita del art. 25.1 de la misma Norma fundamental, precepto que, como con razón aducen la Fiscalía General y la Abogacía del Estado, se refiere, estrictamente, al Derecho sancionador, materia ajena a lo regulado en el art. 21.2 de la LOPSC

8.En este fundamento examinaremos sucesivamente cada una de estas cuestiones.

A) Consideraremos, en primer lugar, si puede el legislador -como, sin duda, ha hecho en el art. 21.2- llevar a cabo una delimitación de la noción de 'flagrante delito' a efectos de la entrada forzosa en domicilio.

Según el art. 18.2 de la Constitución, 'el domicilio es inviolable', de tal modo que 'ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito'. Es éste, pues, un derecho fundamental 'relativo y limitado' (STC 199/1987, fundamento jurídico 9º), en el sentido de que la protección que la Constitución dispensa a este espacio vital puede ceder en determinados supuestos (consentimiento del titular, resolución judicial y flagrante delito), previsión constitucional que tiene un carácter rigurosamente 'taxativo' (STC 160/1991, fundamento jurídico 8º). Se sigue de ello, claro está, que las excepciones así dispuestas por la Constitución son pieza fundamental para la identificación del objeto del derecho (qué sea la 'inviolabilidad' domiciliaria) y de su contenido propio (facultad de rechazo del titular frente a toda pretensión ilegítima de entrada) y también, en relación con ello, para controlar las regulaciones legales y las demás actuaciones públicas que puedan afectar a este derecho fundamental. Función delimitadora que asimismo corresponde, por tanto, al concepto de 'flagrante delito', noción que la Constitución ha utilizado en algún otro precepto (art. 71.2), pero que, como es patente, no ha definido de modo directo o expreso.

Esta circunstancia no supone, sin embargo, que el concepto que examinamos deba considerarse vacío de todo contenido o, lo que es lo mismo, a merced de la libre determinación del poder público (del legislador o de los aplicadores del Derecho), pues, si así fuera, el derecho que tal concepto contribuye a delimitar no merecería el nombre de fundamental. La Constitución 'no surge, ciertamente, en una situación de vacío jurídico, sino en una sociedad jurídicamente organizada' (STC 108/1986, fundamento jurídico 16) y esta advertencia es de especial valor cuando se trata de desarrollar o, en su caso, interpretar los conceptos jurídicos que el Texto fundamental ha incorporado, conceptos que pueden tener -así ocurre con el de 'flagrancia'- un arraigo en la cultura jurídica en la que la Constitución se inscribe y que deben ser identificados, por lo tanto, sin desatender lo que tempranamente llamó este Tribunal las 'ideas generalizadas y convicciones generalmente admitidas entre los juristas, los Jueces y, en general, los especialistas en Derecho' (STC 11/1981, fundamento jurídico 8º). Ideas y convicciones que contribuyen así, en cada momento, a delimitar una imagen del Derecho, o de los conceptos que lo perfilan, que resulta indispensable, como dijimos en la Sentencia citada, para reconocerlo o no subsistente en las regulaciones de las que pueda ser objeto, esto es, para captar, en definitiva, lo que la Constitución llama su contenido esencial (art. 53.1 de la Constitución).

Sin embargo, ello no supone que le esté vedado a la Ley desarrollar ese contenido y regular qué deba entenderse por delito flagrante a los efectos de la entrada en domicilio sin autorización judicial. Incluso tal regulación legal podría estar justificada, como señalan la Fiscalía General y la Abogacía del Estado, para alcanzar una mayor seguridad jurídica en la aplicación del precepto constitucional y de las normas legales en conexión con él. El legislador actúa aquí no para precisar 'el único sentido, entre los varios posibles, que deba atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitución', y por tanto, dictando una norma meramente interpretativa de la Constitución (SSTC 76/1983, fundamento jurídico 4 c), 227/1988, fundamento jurídico 3 y 17/1991, fundamento jurídico 7), sino en la función que le corresponde de reflejar o formalizar en su norma el sentido de un concepto presente aunque no definido en la Constitución. Esta labor legislativa puede estimarse necesaria a fin de proporcionar a los titulares del derecho y a los agentes de la autoridad una identificación segura de la hipótesis en la cual será legítima la entrada forzosa en domicilio por delito flagrante, designio de certeza que no puede decirse irrelevante o caprichoso, dada la trascendencia que tiene la valoración acerca de una entrada en domicilio que se intente o se lleve a cabo con invocación de tal causa. Por consiguiente, no cabe tachar de inconstitucional la formalización legislativa del concepto de delito flagrante a efectos de la entrada en domicilio, y ello sin perjuicio que esa regulación legal ha de respetar el contenido esencial del derecho de acuerdo a lo que establece el art. 53.1 C.E., aunque en tal caso la tacha de inconstitucionalidad no estaría en la existencia misma de la norma, sino en su contenido, y ésto es lo que hemos de examinar seguidamente.

B) Lo que antecede es sólo, sin embargo, la respuesta genérica a la cuestión, igualmente abstracta, acerca de la posibilidad de una formalización legal del concepto constitucional de 'flagrante delito' y nada dice, por consiguiente, a propósito de la corrección o incorrección jurídica de la definición llevada a cabo, para determinados delitos, en el art. 21.2 de la LOPSC. Es preciso recordar, a este respecto, lo que hemos dejado dicho en el apartado que antecede en orden a los criterios generales para la identificación del concepto constitucional de 'flagrante delito' y reiterar, también, el sentido riguroso que tienen las excepciones dispuestas por la Norma fundamental a la inviolabilidad del domicilio. El art. 18.2 de la Constitución no ha deferido a la ley la previsión de aquellas excepciones y tampoco ha utilizado claúsulas de habilitación genéricas para justificar la entrada policial en domicilio, sino que ha establecido un sólo supuesto -fuera del consentimiento del titular y de la autorización judicial- en el que será posible aquella entrada: 'caso de flagrante delito'.

Desde luego, no corresponde a este Tribunal determinar con detalle en todos sus extremos, el concepto de flagrancia delictiva, pero sí debe, cuando así se le pida para enjuiciar una disposición de ley, perfilar los contornos esenciales que en la Constitución muestra tal figura, interpretación ahora inexcusable a fin de resolver sobre la constitucionalidad, también en cuanto a este punto, del art. 21.2 de la LOPSC.

A los efectos constitucionales que aquí importan no procede, asumir o reconocer como definitiva ninguna de las varias formulaciones legales, doctrinales o jurisprudenciales, que de la flagrancia se han dado en nuestro ordenamiento, pero lo que sí resulta inexcusable -y suficiente, a nuestro propósito- es reconocer la arraigada imagen de la flagrancia como situación fáctica en la que el delincuente es 'sorprendido' -visto directamente o percibido de otro modo- en el momento de delinquir o en circunstancias inmediatas a la perpetración del ilícito. Si el lenguaje constitucional ha de seguir siendo significativo -y ello es premisa firme de toda interpretación-, no cabe sino reconocer que estas connotaciones de la flagrancia (evidencia del delito y urgencia de la intervención policial) están presentes en el concepto inscrito en el art. 18.2 de la Norma fundamental, precepto que, al servirse de esta noción tradicional, ha delimitado un derecho fundamental y, correlativamente, la intervención sobre el mismo del poder público.

A idéntica conclusión conduce una interpretación lógico-sistemática de lo dispuesto en el art. 18.2 de la Constitución. Con reiteración ha dicho este Tribunal que la garantía constitucional del domicilio queda salvaguardada -al margen el consentimiento del titular- mediante la previa intervención judicial (SSTC 199/1987, fundamento jurídico 9, y 160/1991, fundamento jurídico 8º). Esta previa intervención judicial ha sido excepcionada por la Constitución con rigor a través de la noción de 'flagrante delito', que no puede entenderse, por ello, a los fines del art. 18.2 C.E., sino como la situación fáctica en la que queda excusada aquella autorización judicial, precisamente porque la comisión del delito se percibe con evidencia y exige de manera inexcusable una inmediata intervención. Mediante la noción de 'flagrante delito' la Constitución no ha apoderado a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para que sustituyan con la suya propia la valoración judicial a fin de acordar la entrada en domicilio, sino que ha considerado una hipótesis excepcional en la que, por las circunstancias en las que se muestra el delito, se justifica la inmediata intervención de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

El art. 21.2 de la LOPSC incorpora alguno de los elementos o rasgos que la jurisprudencia y la doctrina han venido utilizando para identificar el delito flagrante, y así ocurre en el pasaje final del precepto, que requiere 'que la urgente intervención de los agentes sea necesaria para impedir la consumación del delito, la huida del delincuente o la desaparación de los efectos o instrumentos del delito'. Urgencia, sin embargo, no es, por sí sola, flagrancia, como llevamos dicho, y a partir de esta advertencia es inevitable constatar que las demás condiciones prescritas por la norma impugnada muestran una amplitud e indeterminación en su enunciado incompatible con el rigor que presenta y requiere, en este punto, el art. 18.2 de la Constitución. Se refiere la Ley, en efecto, al 'conocimiento fundado por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que les lleve a la constancia de que se está cometiendo o se acaba de cometer' alguno de los delitos que menciona, pero estas expresiones legales -'conocimiento fundado' y 'constancia'- en cuanto no integran necesariamente un conocimiento o percepción evidente van notoriamente más allá de aquello que es esencial o nuclear a la situación de flagrancia. Al utilizar tales términos el precepto permite entradas y registros domiciliarios basados en conjeturas o en sospechas que nunca, por sí mismas, bastarían para configurar una situación de flagrancia. Las expresiones ambiguas e indeterminadas que contiene el art. 21.2 confieren al precepto un alcance que la Constitución no admite.

La interpretación y aplicación legislativa de los conceptos constitucionales definidores de ámbitos de libertad o de inmunidad es tarea en extremo delicada, en la que no puede el legislador disminuir o relativizar el rigor de los enunciados constitucionales que establecen garantías de los derechos ni crear margenes de incertidumbre sobre su modo de afectación. Ello es no sólo inconciliable con la idea misma de garantía constitucional, sino contradictorio, incluso, con la única razón de ser -muy plausible en sí- de estas ordenaciones legales, que no es otra que la de procurar una mayor certeza y precisión en cuanto a los límites que enmarcan la actuación del poder público, también cuando este poder cumple, claro está, el 'deber estatal de perseguir eficazmente el delito' (STC 41/1982, fundamento jurídico 2º). La eficacia en la persecución del delito, cuya legitimidad es incuestionable, no puede imponerse, sin embargo, a costa de los derechos y libertades fundamentales.

La delimitación legal del delito flagrante que expresa el impugnado art. 21.2 no es, por cuanto queda dicho, conforme a lo dispuesto en el art. 18.2 de la Constitución, lo que impone declarar la inconstitucionalidad del precepto.

C) La inconstitucionalidad, así constatada, del art. 21.1 de la LOPSC no hace ociosas, con todo, unas consideraciones últimas sobre otra de las tachas opuestas al precepto en los recursos y cuestiones aquí acumulados, reproche que se concreta en la afirmación de que no podría el legislador, como aquí ha hecho, articular un concepto de flagrante delito para un elenco determinado de delitos, toda vez que la noción de flagrancia que emplea el art. 18.2 de la Constitución tiene -se dice- un alcance general, irreductible a toda delimitación legislativa ad hoc.

El concepto que ahora nos ocupa tiene, en el art. 18.2 de la Constitución, una vocación o alcance general, pues la Norma fundamental no ha diferenciado aquí entre unos u otros tipos de delito que, al mostrarse con flagrancia, puedan dar lugar al levantamiento de la inviolabilidad domiciliaria. Antes bien, al configurar esta hipótesis como única excepción frente a la exigencia de resolución judicial o consentimiento del titular, la Constitución ha determinado que todo supuesto de flagrancia delictiva, cualquiera que sea la infracción penal, pueda dar lugar a la entrada forzosa en domicilio por parte de los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, actuantes entonces en funciones de policía judicial. Ahora bien, aunque la Constitución no ha singularizado supuesto delictivo alguno para aplicarle, o permitir que le sea aplicado, un concepto ad hoc de flagrancia, no es menos cierto que la noción general de delito flagrante requiere una aplicación jurisdiccional siempre atenta a las singularidades del modo de verificación de cada concreta conducta delictiva, y que bien puede el legislador anticipar en sus normas esa precisión o concreción, para ilícitos determinados, del concepto constitucional que nos ocupa. Tal delimitación selectiva del concepto constitucional sólo podrá reputarse de ilegítima si con ella se pretendiera relativizar o disminuir la garantía dispuesta en el art. 18.2 de la Constitución, pero ello, como bien se comprende, supone trasladar la cuestión al ámbito de la propia definición legislativa de la flagrancia -examinada en el apartado que antecede-, al margen, por lo tanto, del alcance o no general de tal definición, en sí mismo inconcluyente para apreciar su conformidad o disconformidad con la Constitución. El art. 21.2 de la LOPSC no es, en suma, contrario a la Constitución en lo que tiene de intento de descripción de la flagrancia para determinados tipos delictivos, sino por su parcial inadecuación, ya vista, al concepto mismo de flagrante delito presente en el art. 18.2 de la Constitución.

9.El art. 25 de la Ley ha sido, en sus dos apartados, impugnado en el recurso interpuesto por el Parlamento de las Islas Baleares. Examinaremos, a continuación, el fundamento de una y otra impugnación.

a) El art. 25.1 de la LOPSC dispone lo siguiente:

'Constituyen infracciones graves a la seguridad ciudadana el consumo en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos, así como la tenencia ilícita, aunque no estuviera destinada al tráfico, de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, siempre que no constituya infracción penal, así como el abandono en los sitios mencionados de útiles o instrumentos utilizados para su consumo'.

Se impugna tan sólo la inclusión en este precepto, para configurar un supuesto de infracción, del concepto 'tenencia ilícita'. El órgano recurrente estima, a este propósito, que la indeterminación del precepto (que no aclara si la infracción se produciría también caso de que la droga y demás sustancias se tengan en el domicilio) podría dar a entender que el mero consumo constituye ya una infracción administrativa y ello pese a que dicho consumo no suponga, en nuestro Derecho, ilícito penal o administrativo. Se afirma, así, en el recurso que debe ser la Ley, y no una eventual norma dictada en su ejecución, la que dé el concepto de 'tenencia ilícita', a fin de respetar lo dispuesto en los arts. 9.3 (seguridad jurídica) y 25.1 de la Constitución. La Abogacía del Estado ha argüido, de contrario, que el consumo de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas no es lícito, frente a lo que en el recurso se da a entender (art. 22 de la Ley 17/1967), que el art. 25.1 de la Ley no remite, en este punto, a reglamento y que tampoco se ha vulnerado la garantía material ex art. 25.1 de la Constitución. Se observa que el precepto legal es claro y preciso, pretende ser subsidiario del art. 344 del Código Penal, siendo su propósito sancionar administrativamente la simple posesión ilícita, especialmente cuando la represión penal de la tenencia haya fracasado o no pueda prosperar.

La impugnación del art. 25.1 de la LOPSC ha de ser rechazada. El concepto de 'tenencia ilícita' no es, en cuanto configurador de un supuesto de infracción administrativa, contrario a las exigencias del principio de legalidad en este orden (art. 25.1 de la Constitución), tanto en lo que se refiere al rango de la regla delimitadora del ilícito como en lo relativo a la configuración misma de la conducta infractora. La Ley no remite a reglamento la determinación de lo que se haya de entender por 'tenencia ilícita' (concepto no tachable de impreciso y cuya determinación corresponderá a los tribunales), aunque sí será necesario acudir a otras reglas legales, como la Ley 17/1967, de 8 de abril, sobre normas reguladoras de estupefacientes, para identificar lo que sea tenencia lícita (art. 22 de dicha Ley) y determinar por contraste con ellas la tenencia ilícita sancionable.

Ninguna consecuencia de inconstitucionalidad cabe derivar, ya en otro orden de cosas, del hecho de que el precepto impugnado dé lugar a la sanción de la tenencia ilícita de drogas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas destinada sólo al propio consumo, que es conducta hoy no constitutiva de delito (art. 344 del Código Penal). El carácter fragmentario y subsidiario del Derecho Penal da lugar, con toda naturalidad, a que no cualquier comportamiento ilícito constituya para aquél una conducta típica, siendo perfectamente admisible, desde la perspectiva constitucional que aquí importa, que la ley configure como infracción administrativa una 'tenencia ilícita' que no suponga, en sí misma, contravención de la ley penal. Si la tenencia ilícita de droga, estupefacientes o sustancias psicotrópicas destinados al propio consumo ha de ser o no objeto de represión penal o de sanción administrativa es algo, por lo demás, sobre lo que no da respuesta alguna la Constitución, que deja al legislador la identificación de los bienes que merezcan ser objeto de defensa por el Derecho sancionador.

El art. 25.1 de la LOPSC no es, en definitiva, contrario a lo dispuesto en el art. 25.1 de la Constitución, ni conculca, tampoco, el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de la Norma fundamental), cuyas exigencias, en lo que aquí importa, quedan subsumidas en el enunciado del principio de legalidad en materia sancionadora.

b) El art. 25.2 de la LOPSC, también impugnado, dispone lo siguiente:

'Las sanciones impuestas por estas infracciones podrán suspenderse si el infractor se somete a un tratamiento de deshabituación en un centro o servicio debidamente acreditado, en la forma y por el tiempo que reglamentariamente se determine'.

En el recurso se dice solicitar 'un pronunciamiento' del Tribunal sobre el régimen de suspensión previsto en este precepto, que se tacha de contrario a lo dispuesto en el art. 25.1 de la Constitución, en tanto no establece con claridad suficiente las circunstancias de la suspensión de la sanción y, en especial, su duración, extremos que se estima estarían cubiertos por reserva de Ley, a cuyo efecto se citan los arts. 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 122 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El Abogado del Estado ha contestado que el principio de legalidad en materia sancionadora no impone al legislador un deber de regulación agotadora de todos los supuestos y consecuencias imaginables que pueda plantear la suspensión de una sanción y ha observado, asimismo, que la remisión a reglamento que contiene el precepto impugnado no se refiere a la suspensión, sino al tratamiento de deshabituación. Añade la Abogacía del Estado que no existe reserva de ley para el régimen de suspensión de los actos sancionadores y que el sentido del art. 25.2 de la Ley no es el de atribuir un derecho a que tal suspensión se acuerde, sino el de facultar para ello a la autoridad competente, posibilidad que requiere un amplio margen de apreciación administrativa, incompatible con su exhaustiva regulación legal.

Tampoco en este caso puede el Tribunal compartir los argumentos de la impugnación. El art. 25.2 de la LOPSC -que contiene una previsión de algún modo similar a la remisión condicional del art. 93 bis del Código Penal- remite, en efecto, al reglamento la determinación de la ' forma' y del 'tiempo' de la suspensión que prevé, remisión que afecta, por consiguiente, tanto al régimen de suspensión del acto sancionador como, de modo indisociable, a las condiciones del tratamiento de deshabituación. Ahora bien, este llamamiento que la Ley hace al reglamento no conculca el principio de legalidad en el orden sancionador (art. 25.1 de la Constitución) ni entraña, tampoco, quiebra de reserva de ley alguna. No se produce la primera infracción, porque el ámbito de proyección del principio de legalidad en el orden sancionador administrativo (principio no excluyente, por lo demás, de toda intervención reglamentaria) es el de la determinación de los ilícitos y de las correspondientes sanciones, sin que el art. 25.1 de la Constitución sea de pertinente cita respecto a las regulaciones que afecten al procedimiento sancionador o a sus condiciones e incidencias. Sin duda que estas últimas regulaciones tienen también vinculos constitucionales (así, marcadamente, los del art. 24 de la Constitución: SSTC 18/1981, fundamento jurídico 2º, y 212/1990, fundamento jurídico 3º, por todas), pero sobre ellos nada se dice en los recursos ni en nada se ve, tampoco, cómo tales garantías procedimentales habrían sido menoscabadas por la mera remisión a reglamento que aquí se impugna. En el recurso se dice, asimismo, que esta remisión vulneraría una reserva de Ley para la regulación de las condiciones de suspensión del acto administrativo sancionador, pero no existe tal reserva en la Constitución, única fuente que podría imponerla, y ninguna relevancia tienen, a estos efectos, los invocados preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo y de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (arts. 116 y 122, respectivamente); con independencia de que la última de las disposiciones citadas no se refiere a la suspensión por la propia Administración, sino por los Tribunales, del acto administrativo, ninguna de tales reglas dispone una reserva de Ley en este ámbito.

La Constitución establece, ciertamente, una tal reserva, con carácter general, para la ordenación del 'procedimiento a través del cual deban producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado' [art. 105 c)], pero tampoco esta regla constitucional -que no impone una reserva plena o absoluta- ha sido vulnerada por el art. 25.2 de la LOPSC. El procedimiento para la adopción del acto de suspensión no podrá ser otro, en cuanto a sus condiciones básicas y garantías, que el procedimiento administrativo común (art. 31.2 de la propia LOPSC), si bien el reglamento habrá de disponer, dentro de tal marco, las determinaciones específicas inherentes a esta previsión legal, como podrían ser, en hipótesis, la incorporación al expediente de informes o dictámenes relativos a la deshabituación del infractor. El que ello, y cualesquiera otros extremos técnicos, se deje a la determinación del reglamento no entraña contradicción alguna con la Constitución y otro tanto es preciso decir, por razones idénticas, acerca de la precisión del tiempo de suspensión, por esta causa, de la sanción y de sus condiciones de revocación definitiva, cuando proceda. No cabe desconocer, además, que la duración de la suspensión, ligada como estará a un tratamiento de deshabituación, es cuestión que será preciso determinar también en atención a las circunstancias personales del infractor y que ello lleva a reconocer -como con razón observa el Abogado del Estado- un inevitable margen de apreciación a la autoridad administrativa, poco conciliable, en efecto, con la exhaustiva regulación legal de este extremo.

El art. 25.2 de la LOPSC no es, por todo ello, contrario a la Constitución.

10.El art. 26 j) de la LOPSC ha sido impugnado también por el Parlamento de las Islas Baleares. Dicho precepto identifica como 'infracciones leves de la seguridad ciudadana',

'Todas aquellas que, no estando calificadas como graves o muy graves, constituyan incumplimientos de las obligaciones o vulneración de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o en leyes especiales relativas a la seguridad ciudadana, en las reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las mismas.'

Se dice en el recurso que la referencia que hace este precepto a 'reglamentaciones específicas' y a 'normas de policía' entraña una claúsula general de remisión en blanco que no permite saber qué tipo de conducta será objeto de sanción, incumpliéndose, así, las exigencias del art. 25.1 de la Constitución. Para el Abogado del Estado, esta 'norma residual' no ha incurrido en la inconstitucionalidad aducida: el precepto describiría sin equívocos los elementos esenciales de la infracción y tampoco quebrantaría la garantía formal ex art. 25.1, pues la remisión a reglamento que contiene es lo suficientemente precisa y muestra -se dice- la decidida voluntad de subordinar aquellos reglamentos a las leyes que ejecuten, en las que habrán de encontrar base suficiente.

Existe ya una amplia y reiterada jurisprudencia de este Tribunal sobre la proyección del principio de legalidad de infracciones y sanciones en el ámbito de la potestad sancionadora de la Administración (art. 25.1 de la Constitución), jurisprudencia ya aludida en el fundamento que antecede y que conviene ahora recordar, por el alcance de esta impugnación, de modo más detallado. Hemos dicho, así, que la vigencia del principio nullum crimen nulla poena sine lege en el ordenamiento sancionador administrativo conlleva, a imagen de lo predicable del Derecho Penal, la doble garantía, material y formal, consistente, en primer lugar, 'en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas', y también, junto a ello, en la suficiencia de rango de las normas tipificadoras y sancionadoras, pues la locución 'legislación vigente' que emplea el art. 25.1 de la Constitución es expresiva de una reserva de Ley en materia sancionadora (STC 42/1987, fundamento jurídico 2º; en términos análogos, y entre otras, SSTC 69/1989, fundamento jurídico 1º, 22/1990, fundamento jurídico 7º y 61/1990, fundamento jurídico 7º). En lo que se refiere, de modo específico, a la garantía formal, hemos dicho también que el mandato del citado art. 25.1 'determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal, pero no excl

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

1º. Inadmitir, por extemporáneo, el recurso de inconstitucionalidad 1.314/92 .

2º. Estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad 1.045/92 y 1.279/92 y en su totalidad las cuestiones de inconstitucionalidad 2.810/92 y 1.372/93 y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los siguientes preceptos de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana:

a) Art. 21, núm. 2.

b) Art. 26.j), inciso final ('en las reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las mismas').

3º. Desestimar en todo lo demás, los recursos de inconstitucionalidad 1.045/92 y 1.279/92.

Publíquese esta Sentencia en el 'Boletín Oficial del Estado'.

Dada en Madrid, a dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y tres.

Votos particulares

1.Voto particular disidente que formula el Magistrado don Carlos de la Vega Benayas respecto de la Sentencia recaída en los recursos de inconstitucionalidad y cuestiones de inconstitucionalidad acerca de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana.

1. Fue mi opinión, expuesta en la deliberación del Pleno de este Tribunal, que la declaración de inconstitucionalidad debió extenderse al art. 20.2 de la Ley 1/1992. No creo necesario extenderme mucho en las afirmaciones y declaraciones que a continuación expongo de modo sintético, como fundamento de mi disidencia:

A) El art. 1 de la C.E. propugna como valor superior del ordenamiento jurídico español el de la libertad. El art. 9 ordena a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad sea efectiva.

B) La libertad y seguridad a las que se refiere el art. 17 C.E. se configuran como derechos fundamentales, de protección reforzada, conforme al art. 53.1 C.E., puesto que el contenido esencial de esos derechos vincula a todos los poderes públicos. Sólo podrán ser suspendidos en caso de estado de excepción o de sitio y, en forma individual, para personas determinadas, en los supuestos de investigaciones relacionadas con bandas armadas o elementos terroristas (art. 55.1 y 2).

C) La importantísima misión que la Norma suprema encomienda a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en su art. 104 se centra como finalidad esencial en 'proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana', todo ello 'con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho' (art. 103), y de acuerdo con su Ley Orgánica 2/1986, arts. 11.1 y 12.

D) Eso no quiere decir que la expresión 'seguridad ciudada na' del art. 104 tenga el mismo significado que la dicción 'seguridad' del art. 17, puesto que es evidente que el primero (art. 104) se refiere a la seguridad u orden público y el segundo (art. 17) a la seguridad personal, individual, que nace o se produce con el libre ejercicio de los derechos, con ausencia de temores o amenazas. La seguridad pública, el orden público, es el resultado, no el fin, del libre ejercicio de los derechos de todos y de su protección, en principio, por la Policía.

E) La seguridad ciudadana no es, pues, un derecho fundamental. Es una aspiración, un deseo social e individual, un resultado de la eficacia de la protección policial. En ningún caso un valor primero o superior porque, como decía Rousseau, también se vive tranquilo en los calabozos. Lo importante, según esto, es que los calabozos estén ocupados por verdaderos culpables o al menos por ciudadanos con racional sospecha de haber cometido un injusto.

F) La función de la Policía es preventiva y represiva. Ahí está, bien claro, lo que dispone el art. 282 L.E.Crim.: averiguar delitos, practicar diligencias para su comprobación, descubrir a los delincuentes y recoger los efectos del delito. Más en detalle, lo que enumera el art. 11.1, de la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Por lo que se refiere a la detención como competencia policial también es clarísimo el texto legal pertinente: arts. 492 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Procederá aquella en caso de comisión de un delito, o referente a presos o detenidos fugados, delitos in fraganti...; a personas procesadas por delito grave, o rebelde o presuntamente rebelde; al no procesado, siempre que haya motivos racionales para creer en la existencia de un delito y que en él tuvo aquél participación, etc. etc.

En todo caso, pues, nunca procederá la detención por otros motivos que no sea la creencia racional, y fundada en datos, de la comisión de un delito, hasta el punto de que, aun dándose la circunstancia de tratarse de un procesado o delincuente, pero sin concurrir los requisitos legales, el art. 493 L.E.Crim. sólo autoriza a la Policía a tomar nota del nombre, apellidos y domicilio, pero sin detenerlo, pasando la nota al Juez o Tribunal.

Tampoco se podrá detener a persona alguna por la comisión de una infracción administrativa (art. 25.3 C.E.) ni por falta penal (art. 495 L.E.Crim.), a no ser que el presunto reo no tuviese domicilio conocido o no diese fianza.

G) Cualquier detención, fuera de esos supuestos (autorizaciones) constitucionales y legales, configuraría un delito de detención ilegal (art. 184 Código Penal). Y así, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo (Sala Segunda, Penal), de 25 de septiembre de 1993, confirmó la condena por detención ilegal de dos Agentes de la Policía que detuvieron a una persona que les infundió sospechas 'por su actitud de darse la vuelta ante su llegada', tras pedirle que se identificara y como sólo les mostró el carnet de conducir, ilegible, y la cartilla de la Seguridad Social, fué 'cacheado', esposado e introducido en el coche policial hasta la Comisaría.

H) La retención -vieja reivindicación de las Policías, en aras de una pretendida eficacia- es una figura, mejor una situación, que se quiere intermedia entre la libertad y la detención. Pero esa posibilidad de estar y no estar al tiempo libre ha sido rechazada por la STC 98/1986 ('no hay zonas intermedias entre detención y libertad'). De modo que, según esta doctrina, la retención es una detención no ajustada a la Constitución, ni a la Ley, es decir, ilegal, punible.

I) En sus términos más crudos la retención es el acto de inmovilizar e ingresar a un ciudadano en una dependencia policial sin imputación alguna y sin las garantías del art. 17 de la C.E.

La Ley que aquí se cuestiona lo autoriza a los fines de identificación personal, si bien con una redacción tan ambigua que tanto parece referirse a la detención por imposibilidad o negativa del ciudadano a identificarse, como a la finalidad de impedir la comisión de un delito o falta (lo que sería detención legal) o al objeto de sancionar una infracción.

Pero resulta que la negativa a la identificación no legitima la detención ni tampoco la finalidad sancionatoria dicha. En cuanto a las faltas (infracciones penales de menor entidad que los delitos) solo cabe detener cuando no se acredite un domicilio conocido o no se diera fianza.

J) Como he dicho antes, la libertad es un valor superior y un derecho fundamental y, en ese concepto, sólo puede ser limitada ante la presencia de otro derecho fundamental y mediante Ley orgánica que guarde la debida proporcionalidad, de tal modo que su sacrificio aparezca adecuadamente justificado. La paz social, el orden público, la seguridad ciudadana no pueden invalidar al derecho, salvo casos excepcionales y justificados.

En tal sentido la negativa a identificarse, o la falta de documentación, no tienen la suficiente enjundia o transcendencia para legitimar esa grave medida de privación de libertad. No es preciso razonar más para concluir que no existe la proporción que este Tribunal exige para ese y otros supuestos de limitación de derechos constitucionales.

Sólo la negativa a identificarse puede suponer la comisión de una simple falta (art. 571 Código Penal), pero ya se ha indicado que la regla general es la prohibición de detener por faltas (art. 495 L.E.Crim.).

Por consiguiente, y en resumen, si el indocumentado se niega al requerimiento policial de acompañar a los Agentes y a ser conducido a la Comisaría, sin que estos Agentes tengan los suficientes datos para imputarle la comisión de un delito, no hay otra solución legal y constitucional que la no detención, la de respetar su libertad deambulatoria.

K) Por otro lado, si los Agentes tienen datos o elementos de juicio por temer la comisión de un delito o falta por el indocumentado, podrán proceder a su detención, sí, pero no porque este art. 20.2 lo diga, sino por lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, según antes he expuesto, y ello guardando las garantías del art. 17 de la C.E.

En cuanto a 'detener al objeto de sancionar una infracción', ya sabemos que ello no es posible legalmente.

Consecuentemente no parece posible corregir la ambigüedad del art. 20.2 a menos que se concluya que lo que quiere autorizar es a 'detener a un indocumentado sospechoso, o mejor, a un sospechoso, por delito, indocumentado. Pero si es únicamente por indocumentado vemos que no es constitucional, y si lo es por sospechoso de delito no documentado podrá hacerse o practicarse la detención, pero ya al amparo de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, y con las garantías constitucionales, todas, no las que indica la mayoría. Posibilidad que es también ambigua, porque no hay que olvidar que el apartado 2 del art. 20 termina diciendo que el traslado (detención) a las dependencias policiales lo será a los solos efectos de la identificación.

Las infracciones y ambigüedades no pueden ser más notorias y graves, lo que abundará en inseguridad jurídica, lo contrario de lo que se pretende por la Ley cuestionada.

L) Este es, muy someramente expuesto, el regimen legal de la detención legal o autorizada.

La mayoría, sin embargo, considera que el art. 20.2 de la Ley 1/1992 no vulnera ese sistema legal. No voy a entrar, sin embargo, en la crítica de la opinión mayoritaria, ya Sentencia, porque no es esa la misión del Voto particular, sino la de exponer la propia opinión.

Ello no me impide considerar, con el acatamiento debido, que la solución dada no salva la constitucionalidad del precepto, ni siquiera con la benigna interpretación que de él se hace, que más que interpretación es creación de otra norma.

La mayoría, en efecto, no tiene más remedio que calificar el supuesto de la norma como un caso de privación de libertad, y eso, quierase o no, es una detención. Configurarlo como un caso especial de detención y reconocer que el ciudadano así detenido tiene ciertas garantías, no todas las del art. 17 de la C.E., sino las derivadas del caso, es dejar otra vez al arbitrio policial (sin más garantía que la ex post facto) la libertad -y seguridad- del ciudadano.

No hay proporcionalidad, en suma, entre la exigencia de documentación (el art. 20.2 habla de 'a los solos efectos de la identificación') y la privación de libertad. Y, de otro lado, los fines que se pretenden conseguir son los mismos que los previstos en las Leyes vigentes. Pero la norma no es solo innecesaria; es, también, perturbadora al introducir un factor de ambigüedad como el que no aclara dicha Ley: ¿se puede detener sólo a los fines de identificación o sólo para prevenir o reprimir un delito? Si sólo es posible constitucionalmente en este último supuesto, insisto en que el art. 20.2 no sólo es inútil, sino inválido por permitir una detención desproporcionada -no legalizada- y sin garantías -no constitucionalizada-.

Lo expuesto hace innecesario entrar en las pretendidas garantías que el art. 20.2 y 3 prevé, garantías que o no son tales (la del Registro) o son tan imprecisas (la de que la estancia en las dependencias policiales será por el 'tiempo imprescindible') que no merecen ser rebatidas, (esa expresión, 'tiempo imprescindible', basta para la calificación de inconstitucional), esti mando que lo que hace la mayoría no es sino muestra de buena voluntad, buena voluntad que, pese a lo que diga Kant, aquí no constitucionaliza la sospechosa norma cuestionada.

En mi opinión, pues, debió declararse inconstitucional el art. 20.2 de la Ley 1/1992, estando, por lo demás, conforme con la mayoría en el resto de la Sentencia.

Madrid, a dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y tres.

2.Voto particular que formula el Magistrado don Julio D. González Campos en la Sentencia de 18 de noviembre de 1993, recaída en los recursos de inconstitucionalidad núms. 1.045/92, 1.279/92 y 1.314/92 y en las cuestiones de inconstitucionalidad 2.810/92 y 1.372/93.

Mi disentimiento del parecer de la mayoría se refiere a los fundamentos jurídicos 4º a 6º de la Sentencia y, consiguientemente, a aquella parte del fallo en la que se desestiman los recursos de inconstitucionalidad respecto al art. 20.2 LOPSC, por considerar, en esencia, que tras haberse estimado en el fundamento jurídico 4º que este precepto configura un supuesto de 'privación de libertad', su contraste con el art. 17.1 C.E. debería haber conducido a declarar su inconstitucionalidad y consiguiente nulidad. Con independencia de otras razones que derivan del art. 5.1 b) del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de 1950 y, en particular, de la interpretación de este precepto por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la Comisión Europea de Derechos Humanos, las que motivan mi discrepancia son las siguientes.

1. Al confrontar un concreto precepto legal con el art. 17 C.E., no cabe prescindir, como ha hecho la Sentencia, de una consideración sobre el significado que la 'libertad y seguridad' personal poseen en nuestra Constitución. Ni tampoco pueden excluirse ciertas premisas metodológicas en orden a la interpretación de dicho precepto, por ser la consecuencia obligada de lo anterior.

A) En efecto, desde el primer párrafo de su Preámbulo, la Constitución ha querido subrayar que la libertad, entendida como 'libertad general de actuación o libertad general de autodeterminación del individuo' (STC 120/1990, fundamento jurídico 11), constituye un 'valor superior' de nuestro ordenamiento (art. 1.1 C.E.). En cuanto derecho fundamental reconocido en el art. 17.1 C.E. 'la libertad y seguridad' personal entraña el derecho a 'la libertad física' (STC 120/1990) que garantiza a todos 'la ausencia de perturbaciones procedentes de medidas tales como la detención u otras similares que, adoptadas arbitraria o ilegalmente, restringen o amenazan la libertad de toda persona de organizar en cualquier momento y lugar, dentro del territorio nacional, su vida individual y social con arreglo a sus propias opciones y convicciones' (STC 15/1986, fundamento jurídico 2º). De manera que este derecho no sólo ampara frente a las medidas que 'puedan restringir la libertad personal', sino también 'ponerla en peligro', como se ha reiterado en otras decisiones (SSTC 126/1987, fundamento jurídico 4º y 61/1990, fundamento jurídico 5º).

B) Las consecuencias de lo anterior a los fines de enjuiciar la constitucionalidad de un precepto como el art. 20.2 LOPSC son claras. De un lado, es necesario 'interpretar restrictivamente cualquier excepción a la regla general de la libertad' (STC 112/1988, fundamento jurídico 3º). De otro, que cuando la ley establece una privación o limitación de la libertad, 'por la excepcionalidad de la restricción o privación exige una proporcionalidad entre el derecho a la libertad y la restricción de esa libertad, de modo que se excluyan -aun previstas en la ley- restricciones de libertad que, no siendo razonables, rompen el equilibrio entre el derecho y su limitación' (STC 178/1985, fundamento jurídico 3º). Pues en relación con el contenido de los derechos fundamentales este Tribunal ha declarado que 'se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección' (STC 196/1987, fundamento jurídico 5º, con cita de las SSTC 11/1981 y 37/1987). Sorprendentemente, la Sentencia de la que discrepo omite estos elementos de la doctrina del Tribunal pese a ser relevantes para la interpretación del art. 17.1 C.E.

2. En los fundamentos jurídicos 4º a 6º de la Sentencia tampoco se ha llevado a cabo una previa determinación del contenido y los límites de la 'libertad y seguridad' personal ni se ha realizado este examen en relación con el concepto de 'privación de libertad'. De manera que la Sentencia procede al enjuiciamiento del art. 20.2 LOPSC en relación con el art. 17.1 C.E. huérfana de toda precisión respecto a los conceptos básicos de este precepto constitucional. Siendo de recordar, al respecto, que este Tribunal ha declarado que 'el desarrollo legislativo de un derecho proclamado en abstracto en la Constitución consiste, precisamente, en la determinación de su alcance y límites en relación con otros derechos y con su ejercicio por las demás personas, cuyo respeto, según el art. 10.1 C.E., es uno de los fundamentos del orden político y de la paz social', agregando seguidamente que 'no existe en el ordenamiento jurídico un límite más severo a la libertad que la privación de libertad' (STC 140/1986, fundamento jurídico 5º).

La consecuencia de esta falta de precisión de los conceptos básicos del art. 17.1 no podía ser otra que una cierta ambigüedad doctrinal, que afecta decisivamente al razonamiento de la Sentencia, tan escueto en su desarrollo como parco de referencias a la doctrina sentada por este Tribunal en relación con supuestos de muy distinta índole. (Entre ellos, el internamiento de personas declaradas exentas de responsabilidad criminal en las SSTC 16/1981 y 112/1988; el arresto domiciliario del quebrado, en la STC 178/1985; la prisión preventiva, en las SSTC 41/1982 y 127/1984; la detención preventiva y el internamiento de extranjeros al amparo del art. 26.2 de la Ley Orgánica 7/1985, de Extranjería, en la STC 115/1985; y, en particular, los supuestos relativos a la verificación de la alcoholemia de conductores de vehículos, en las SSTC 103/1985, 107/1985 y 22/1988). Era obligado, pues, examinar el supuesto previsto en el art. 20.2 LOPSC en relación con los casos que se acaban de indicar y la doctrina anterior del Tribunal, pero desgraciadamente ello no se ha hecho en la Sentencia, lo que puede explicar, aunque no justificar, la carencia que he señalado.

3. Para ilustrar esta consecuencia negativa, dos ejemplos, al menos, merecen ser puestos de relieve por su importancia respecto al contenido y límites de la 'privación de libertad' y, asimismo, para la noción de 'detención preventiva' del art. 17.2, excluida por la Sentencia en el presente caso:

A) Primer ejemplo: el fundamento jurídico 4º afirma que la medida de identificación en dependencias policiales prevista en el art. 20.2 LOPSC, por las circunstancias de tiempo y lugar concurrentes en este precepto, supone 'una modalidad de privación de libertad', conclusión que comparto. Pero la justificación que ofrece la Sentencia es que tal medida entraña una situación 'que va más allá de una mera inmovilización de la persona, instrumental de prevención e indagación'. Y al margen de las circunstancias de tiempo y lugar que se indican, esa justificación no va acompañada de un mínimo razonamiento, ni tampoco de referencia alguna a la doctrina del Tribunal, en relación con la noción que sirve de canon o parámetro de comparación ('mera inmovilización de la persona' que es 'instrumental de prevención o indagación').

Cabe pensar que con esta noción, ciertamente acuñada ex novo, la Sentencia ha querido aludir -entre otros supuestos, pues posee un alcance general- a casos como el de la práctica de la prueba para verificar la alcoholemia de los conductores de vehículos. Pero es de observar, de un lado, que la jurisprudencia del Tribunal ha excluido que este supuesto implique una 'privación de libertad', considerando que se trata de un 'sometimiento, no ilegítimo desde la perspectiva constitucional, a las normas de policía' en el que una persona puede verse obligada 'incluso en el curso de controles preventivos' (SSTC 107/1985 y 22/1988). De otro, que la Sentencia se enfrenta aquí con un grave escollo, pues en la decisión últimamente citada el Tribunal declaró que 'no es posible equiparar la privación de libertad a que se refiere el art. 17 C.E. en sus diversos apartados, con la presencia física de una persona en las dependencias policiales para la práctica de unas diligencias -en este caso la prueba de alcoholemia-, por el tiempo estrictamente necesario para llevarla a efecto' (STC 22/1988, fundamento jurídico 1º). Con independencia de la distinta finalidad de una y otra medida, es indudable que existe no ya similitud sino verdadera identidad entre el supuesto descrito en esta decisión (conducción de una persona a dependencias policiales para la práctica de una diligencia, por el tiempo estrictamente necesario para llevarla a cabo) y el que contempla el art. 20.2 LOPSC Por lo que era obligado que la Sentencia hubiera justificado por qué el Tribunal consideró que el primero no entrañaba 'privación de libertad' y sí lo entraña el segundo, aun siendo idéntico a aquel. Desgraciadamente, la Sentencia de la que discrepo no ofrece justificación alguna y esta carencia, a mi parecer, es susceptible de generar una grave imprecisión en torno al concepto constitucional de 'privación de libertad'; máxime si tampoco se ha precisado el significado y alcance de la noción que ahora se utiliza.

B) Segundo ejemplo: la Sentencia de la que discrepo considera que el previsto en el art. 20.2 LOPSC es un supuesto de 'privación de libertad', si bien distinto de la 'detención preventiva' (fundamento jurídico 6º). Pero esta afirmación también se enfrenta con otro escollo, el que deriva de la STC 98/1986, que no cabe resolver con el simple recurso de soslayar esta decisión. Ha de recordarse, en efecto, que respecto a una denegación de habeas corpus por parte de un órgano judicial -al entender éste que los demandantes no estuvieron ni estaban, en el momento de resolver, privados de libertad, pese a haber sido conducidos a dependencias policiales, donde se les retuvo sin haber sido informados de sus derechos ni de los motivos de su detención- el Tribunal, frente a la práctica de las llamadas 'retenciones' policiales, declaró, de un lado, que 'no es constitucionalmente tolerable que situaciones efectivas de privación de libertad -en las que, de cualquier modo, se impida u obstaculice la conducta lícita- queden sustraidas a la protección que a la libertad dispensa la Constitución por medio de una indebida restricción del ámbito de las categorías que en ella se emplean', como es el concepto de 'privación de libertad' del art. 17.1 C.E. Precisando, de otro lado, en lo que aquí interesa que 'debe considerarse como detención cualquier situación en la que la persona se vea impedida u obstaculizada para autodeterminar, por obra de su voluntad, una conducta lícita, de suerte que la detención no es una decisión que se adopte en el curso de un procedimiento, sino un pura situación fáctica, sin que puedan encontrarse zonas intermedias entre detención y libertad...' (STC 98/1986 fundamento jurídico 4º).

Sin duda tratando de obviar esta alternativa clarificadora, por excluir cualquier 'zona gris' entre 'detención' y 'libertad', la Sentencia de la que discrepo admite para supuestos de privación de libertad 'distintos a la detención preventiva' la aplicación de las garantías contenidas en los núms. 2 y 3 del art. 17 C.E.; indicando a este fin que el Tribunal ya ha contrastado lo dispuesto en el art. 17.2 C.E. con 'previsiones legales relativas a privaciones de libertad no calificables como detención preventiva (STC 115/1987, fundamento jurídico 1º)'. Ahora bien, la cita a la doctrina del Tribunal nos remite a la Sentencia que enjuició la constitucionalidad del art. 26.2 de la Ley Orgánica 7/1985, de Extranjería, en relación con el 'internamiento' del extranjero al que se sigue un procedimiento gubernativo de expulsión del territorio nacional, pero la referencia a este supuesto no es apropiada en relación con el contemplado en el art. 20.2 LOPSC. De un lado, por existir en aquel caso una previa 'detención preventiva' cautelar por parte de la Autoridad Gubernativa, cuya constitucionalidad no se puso en duda, por no sobrepasar las setenta y dos horas. De otro, por corresponder a un órgano judicial, más allá de este plazo 'la decisión sobre el mantenimiento o no de la limitación de la libertad', de manera que, como declaró el Tribunal en aquel caso, 'la disponibilidad sobre la pérdida de libertad es judicial, sin perjuicio del carácter administrativo de la decisión de expulsión y de la ejecución de la misma' (STC 115/1987, fundamento jurídico 1º). Y es de destacar que al margen de ésta, ninguna otra cita de la doctrina del Tribunal sobre este tema se contiene en la Sentencia. Por lo que está justificado que nos preguntemos cual es el fundamento que ha llevado a la Sentencia de la que disiento a apartarse de lo declarado en la STC 98/1986 antes mencionada, que claramente excluye un tertium genus entre la 'libertad' y la 'detención preventiva'.

4. En realidad -y con ello llego al punto central de mi disentimiento-, sin haber salvado los graves escollos antes indicados y sin explicitar suficientemente su fundamentación jurídica, la Sentencia lleva a cabo una interpretación del art. 17 C.E. que, por no contar con apoyo en la doctrina de este Tribunal sobre el art. 17 C.E., cabe considerar que constituye una construcción de nueva planta. Construcción que está basada en las dos premisas siguientes:

- Primera: que el art. 17.1 C.E. permite al legislador configurar, mediante ley orgánica, una medida de 'privación de libertad' distinta de la 'detención preventiva' siempre que, a) la finalidad de tal medida sea la 'protección de derechos, bienes o valores constitucionalmente reconocidos'; b) que esa medida posea un grado de determinación que no cree inseguridad o incertidumbre insuperable sobre su modo de aplicación efectiva, y c) que no incurra en falta de proporcionalidad (fundamento jurídico 5º).

- Segunda: que aunque tal medida sea distinta de la 'detención preventiva' de los núms. 2 y 3 del art. 17 C.E., sin embargo a la persona privada de libertad le son aplicables, en atención a la concreta naturaleza de la medida, las garantías que la Constitución establece en los citados núms. 2 y 3 del art. 17 precisamente para el supuesto de la 'detención preventiva' o al menos -como ocurre en el presente caso- sólo alguna de ellas.

5. Basta exponer ambas premisas para que la construcción adoptada por la Sentencia a los fines de enjuiciar la constitucionalidad del art. 20.2 LOPSC sea criticable, a mi parecer, desde una doble perspectiva:

A) Con carácter general, este planteamiento entraña una profunda alteración del significado y alcance de los condicionamientos establecidos en el segundo inciso del art. 17.1 C.E. para que una 'privación de libertad' pueda ser constitucionalmente legítima; y ello supone, además, dos consecuencias que son susceptibles de reducir el contenido del 'derecho a la libertad y seguridad' personal de todos. En efecto, partiendo inexplicablemente del segundo condicionamiento, la Sentencia sostiene en el fundamento jurídico 5º que la 'privación de libertad' permitida por dicho precepto es la que tiene lugar 'en los casos y en la forma previstos en la ley'. Lo que entraña una consecuencia ciertamente grave: que el art. 17 C.E. permite la existencia de un número abierto de supuestos legales de 'privación de libertad', siendo suficiente que el legislador cumpla, al establecer un supuesto, con los tres requisitos antes indicados en relación con la primera premisa de esta construcción. Y ulteriormente, el que constituye el primer condicionamiento enunciado en el segundo inciso del art. 17.1 C.E. -'con observancia de lo establecido en este artículo'- es utilizado en el fundamento jurídico 6º de la Sentencia vinculándolo no con el supuesto allí previsto, la 'detención preventiva', sino únicamente con las garantías de los núms. 2 y 3 del art. 17 C.E. Afirmándose seguidamente que si bien esas garantías corresponden 'en principio' al afectado por una medida cautelar de privación de libertad 'de carácter penal', no obstante cabe someter a control de constitucionalidad 'otros casos de privación de libertad' a la luz de 'los criterios que inspiran las garantías dispuestas en los núms. 2 y 3 de este precepto y en función de la finalidad, naturaleza y duración de la privación de que se trate'. Con ello se pasa -sin apoyo alguno en el propio precepto ni en la doctrina de este Tribunal, conviene subrayarlo- de las concretas garantías constitucionalmente previstas en los núms. 2 y 3 del art. 17 C.E. para la 'privación de libertad' a unos evanescentes 'criterios' que se dice que derivan de las mismas, y cuyo control y aplicación, en cada caso, se deja a la determinación de este Tribunal.

Frente a este planteamiento, conviene recordar que 'una recta identificación del concepto de 'privación de libertad', que figura en el art. 17.1 C.E., es condición necesaria para la exigencia y aplicación del íntegro sistema de garantías que dispone el referido artículo' (STC 98/1986, fundamento jurídico 4º). Partiendo de este presupuesto para la interpretación del art. 17 C.E. ha de estimarse que el significado global del precepto, en atención a lo dispuesto en sus núms. 2 y 3, no permite admitir la existencia de una relación abierta de supuestos de privación de libertad. A mi entender, el art. 17 C.E. determina con precisión cuando es constitucionalmente legítimo que una autoridad gubernativa prive de libertad a una persona sin una previa decisión judicial al respecto -el supuesto de la 'detención preventiva', pues no existen 'zonas intermedias entre detención y libertad', como se ha dicho en la STC 98/1986- y en relación con este supuesto establece las garantías constitucionales de la detención y los correlativos derechos del detenido; mientras que deja a la ley una tarea más específica, la de determinar 'los casos y las formas' -esto es, las particulares circunstancias y el modo- en que podrá practicarse la detención preventiva. Esta interpretación, a mi parecer, no sólo es conforme con la tan citada STC 98/1986: es, asimismo, la más respetuosa con los enunciados del precepto aquí examinado y, además, la que resulta más favorable al derecho de 'libertad y seguridad' personal que el art. 17.1 garantiza. Pues si como se sostiene en la Sentencia de la que discrepo las garantías de los núms. 2 y 3 del art. 17 sólo se aplican en su integridad a la detención cautelar 'de carácter penal' y, además, es posible una pluralidad de supuestos legales de 'privación de libertad', distintos entre sí incluso en cuanto a la 'duración' de ésta, el resultado inevitable es, de un lado, la desnaturalización de la noción de 'privación de libertad', clave del sistema de garantías del detenido; y, de otro lado, ello entraña inevitablemente una reducción de las garantías constitucionales en atención a las características propias de ciertos supuestos de privación de libertad, como así se ha hecho respecto al previsto en el art. 20.2 LOPSC. Conclusiones estas que, por sí mismas, me impiden aceptar la interpretación del art. 17 C.E. que ha llevado a cabo la mayoría del Tribunal.

B) Si nos situamos en una perspectiva más concreta y aplicamos la construcción de la que disiento al enjuiciamiento del art. 20.2 L.O.P.S.C., los resultados que pueden alcanzarse tampoco permiten llegar a una conclusión favorable a la constitucionalidad de este precepto. Para no alargar excesivamente este Voto, me limitaré a señalar, muy sumariamente, dos extremos relevantes en relación con el juicio de proporcionalidad entre la finalidad de la medida y el resultado que conlleva de una 'privación de libertad'.

La finalidad esencial de la medida prevista en el art. 20.2 LOPSC es la simple identificación de las personas en dependencias policiales. Pero ello no justifica que cualesquiera personas que no han podido ser identificadas puedan ser conducidas a la dependencia más próxima, pues en tal caso el resultado sería desproporcionado con esa finalidad, como la propia Sentencia reconoce en su fundamento jurídico 5º. Ahora bien, aquella finalidad va unida a otra, la de prevenir un delito o falta o sancionar una infracción y cabe considerar que es ésta la prevalente, como se desprende de la anterior conclusión. Teniendo esto en cuenta, era necesario proseguir el examen y, al menos, considerar dos extremos. En primer lugar, si la medida del art. 20.2 LOPSC opera para la prevención de un delito, admitido esto la consecuencia necesaria es que en este caso nos encontramos realmente ante una 'medida cautelar de privación de libertad de carácter penal', en la que son aplicables todas las garantías de los núms. 2 y 3 del art. 17 C.E. Y además, era preciso examinar si la medida del art. 20.2 LOPSC, por el sólo hecho de vincularse a una identificación personal, se halla justificada o era en verdad superflua, por lo dispuesto en los arts. 490 y 492 L.E.Crim. y, en particular, el núm. 4º de este último que determina los casos y formas de la detención preventiva. En segundo lugar, si se hubiera proseguido el juicio de proporcionalidad, difícilmente se habría admitido el resultado de una 'privación de libertad' si esta se produce únicamente 'al objeto de sancionar una infracción', como expresa el art. 20.2 LOPSC. A lo que se agrega que el precepto enjuiciado, por no indicar ni la naturaleza ni la gravedad de las infracciones objeto de la sanción, encierra una evidente indeterminación y, por tanto carece de la certeza constitucionalmente exigible a cualquier norma que entrañe una 'privación de libertad' (SSTC 42/1987 y 132/1987, entre otras muchas). Desgraciadamente, la Sentencia no contiene un examen sobre estos extremos, como a mi parecer era obligado.

C) La anterior consideración, por último, también puede proyectarse sobre el extremo relativo a la duración de la medida de 'privación de libertad' del art. 20.2 LOPSC. Al respecto, ha de admitirse que la fijación legal del tiempo máximo de esa privación es un elemento esencial para valorar su legitimidad a la luz del art. 17 C.E., pues como ha declarado este Tribunal, no sólo la determinación de un plazo máximo no constituye un ataque al derecho a la libertad personal sino 'más bien es todo lo contrario, una medida dirigida a su protección' STC 11/1985, fundamento jurídico 6º). Y ello se corrobora en el art. 17.2 C.E., pues aun partiendo este precepto de una cláusula abierta ('el tiempo estrictamente necesario para la realización de las averiguaciones') seguidamente establece otra de cierre, con carácter infranqueable ('el plazo máximo de setenta y dos horas').

Sin embargo, la Sentencia considera que la cláusula abierta del art. 20.2 LOPSC ('el tiempo imprescindible') es suficiente, aun careciendo el precepto de un límite máximo. Indicándose al respecto que el supuesto previsto en el art. 17.2 no es trasladable al aquí examinado dada la 'notoria diversidad de sentido' que existe entre la 'detención preventiva' y la 'medida de identificación en dependencias policiales'. Pero ello pone de relieve, por sí sólo, el riesgo que entraña admitir una relación no taxativa de supuestos de 'privación de libertad' aplicando a cada supuesto alguna de las garantías previstas en el art. 17.2 y 3 C.E. Y en todo caso, deja abierto el problema de la fijación del tiempo máximo de duración de esta última medida, con el riesgo evidente de que pueda interpretarse que el 'tiempo imprescindible' para la diligencia de identificación puede llegar hasta las setenta y dos horas. Consciente de esta indefinición la Sentencia ha tratado de corregirla mediante lo que constituye una verdadera declaración interpretativa para la conformidad con la Constitución del art. 20.2 LOPSC, al establecer la precisión de que existe un mandato del legislador para que 'la diligencia de identificación se realice de manera inmediata y sin dilación alguna'. Sin embargo, pese a la importancia de tal declaración, ésta no se ha llevado al fallo de la Sentencia, lo que disminuye considerablemente su eficacia. Y lo mismo ocurre en otros casos: por ejemplo, al declararse en el apartado C) de este mismo fundamento jurídico que 'la norma no permite en modo alguno interrogar o investigar a la persona sobre más extremos que los atinentes, rigurosamente, a su identificación'; o cuando se declara en el apartado B) que el requerido a acompañar a la fuerza pública 'debe ser informado, de modo inmediato y comprensible, de las razones de tal requerimiento', pese a que la ley nada diga expresamente de tal deber de información.

6. Los extremos que se acaban de indicar claramente evidencian, a mi parecer, lo incierto del camino que se ha abierto partiendo de las premisas antes señaladas y de las que respetuosamente disiento, así como las consecuencias negativas que se desprenden para la plena eficacia del derecho a la 'libertad y seguridad' personal del art. 17.1 C.E. Como se afirma en la Sentencia al declarar la inconstitucionalidad del art. 21.1 LOPSC, la interpretación y aplicación legislativa de los conceptos constitucionales que definen ámbitos de libertad 'es tarea en extremo delicada, en la que no puede el legislador disminuir o relativizar el rigor de los enunciados constitucionales que establecen garantías de los derechos ni crear márgenes de incertidumbre sobre su modo de afectación. Ello es no sólo inconciliable con la idea misma de garantía constitucional, sino contradictorio, incluso, con la única razón de ser -muy plausible en sí- de estas ordenaciones legales, que no es otra que la de procurar una mayor certeza y precisión en cuanto a los límites que enmarcan la actuación del poder público, en relación con el 'deber estatal de perseguir eficazmente el delito' (STC 41/1982, fundamento jurídico 2º). La efi cacia en la acción policial, aun constituyendo un objetivo legítimo, no puede imponerse, sin embargo, a costa de los derechos y libertades'.

Si este pronunciamiento -que enteramente comparto- se inserta en el razonamiento que ha conducido a la declaración de inconstitucionalidad del art. 21.2 LOPSC, aun más justificado era, a mi parecer, declarar también la inconstitucionalidad del art. 20.2 de la misma Ley, por las razones antes expuestas. Y ello hubiera evitado, además, la contradicción interna que late en la Sentencia, si se compara lo decidido y el razonamiento respecto a uno y otro precepto de la LOPSC.

Madrid, a veintidos de noviembre de mil novecientos noventa y tres.