Sentencia Contencioso-Administrativo 124/2024 Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 4023/2023 de 13 de marzo del 2024

PRIMERO: Sobre las alegaciones de la demanda.

La parte demandante expone en el relato de hechos que:

- Existe un acto administrativo firme de 31 de diciembre de 2010 aprobando la ayuda del Plan de Mellora por importe de 83.752,35 €. Se ha hecho la comunicación preceptiva de realización de las mejoras y que tiene la consideración de solicitud de pago. Las obras y mejoras aprobadas fueron supervisadas por los servicios de la Oficina Agraria Comarcal, tal como consta en el informe emitido el 17 de septiembre de 2012.

- "En la sentencia TSJG se Dice que no se está en presencia de un acto administrativo definitivo que "disponga el abono de la subvención" y ello sobre la base de que Jefe de Área de Arzúa, don Virgilio emitió informe donde dice que el "...expediente se enviara próximamente ao Servicio Provincial de Explotacións Agrarias para realizar as comprobacions oportunas e proponer o pagamento da axuda". Tal informe es de fecha 17 de septiembre de 2012. Esto con todos los respetos, ES UN ERROR MONUMENTAL". Había no uno sino dos actos administrativos firmes: " Sorprende que se motive la sentencia, indicando la no existencia de acto firme cuando el FUNDAMENTO JURIDICO PRIMERO DE LA CITADA SENTENCIA en su punto 2 se dice expresamente: "2.- Por Resolución de 31 de diciembre de 2010 se le concedió una ayuda de 83.752,35 €, señalando que la inversión total será de 152.277,00 € y que debería realizarse antes del 30/6/2012, debiendo comunicar la terminación de las obras, de lo contrario se entenderá que las renuncia"

- Esta parte presenta escrito solicitando el pago de la subvención aprobada en el expediente NUM000 acompañando certificaciones actualizadas de estar al día con las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social y por tanto de carecer de deudas, de fecha 28 DE MAYO DE 2019. La Administración no respondió este escrito, y procedieron a tramitar un expediente que denomina "por perda do dereito ao cobramento da axuda del Expediente NUM000 por importe de 83.752,35 euros

- Los "supuestos incumplimientos" achacados por la Administración NUNCA HAN SIDO COMPROBADOS NI JUSTIFICADOS. La única comprobación realizada como se ha justificado a lo largo de este escrito es la realizada por Don Virgilio, de la Oficina Agraria Comarcal de Ordes, certificando: "Que con data 11 de septembro se fixo a comprobación das melloras e actuacións do expediente NUM000", sin que conste reparo o incidencia alguna. Sólo en el expediente existe de fecha 20 de diciembre de 2013 - documento número 16 del expediente - la "certificación de realización de investimentos y cumprimento de compromisos con su lista de control" donde se deduce:

- Que está aprobada la subvención por importe de 83.752,35 €, según apartado "Resume da Aprobación"

- En el apartado "datos explotación" se habla de la orientación productiva "actuais" y "previstos"

- En el apartado de obxectivos dos investimentos aprobados, está la relación de las obras ejecutadas con su importe por el total de la subvención aprobado, esto es de 152.277,00 euros. Sorprendentemente existen unas "minoraciones en tres partidas" realizadas a lápiz, sin ningún rigor técnico ni jurídico: procede la Administración de motu proprio y sin saber bien porque a determinar ahora en 2013 que el importe de las obras asciende a 124173,40.

Lo curioso es que con la minoración que se pretende hacer por la Administración no está de acuerdo Don Virgilio - QUE NO FIRMA LA CERTIFICACION DE REALIZACION DE INVESTIMENTOS E CUMPRIMENTO DE COMPROMISOS Y LISTA DE CONTROL Y COMPROBACIÓN DE MELLORAS, pero que ya había afirmado en 2012 que se había ejecutado sin incidente las obras y compromisos en este expediente por Don Secundino, según su certificado de 17 de septiembre de 2012.

Los "supuestos incumplimientos" que achaca la Administración derivan de un informe de "22 de enero de 2016 emitido por Xefe do Servizo de Explotacións Agrarias, Don Luis Francisco, que NUNCA fue notificado a esta parte, que cuando tiene conocimiento del mismo es en el Ordinario 6/2017 del Juzgado Contencioso número Uno de Santiago, pero que carece de rigor técnico, como se acredita con el informe pericial que se aporta con esta demanda emitido por Don Alfredo de 15 de mayo de 2023, como documento número uno. A este respecto advierte que:

-La Subvención era de 83.752,35 euros, superior a los 60.000 euros, que según el artículo 30.2 de la Ley 9/2007 de 13 de junio de subvenciones de Galicia, obliga a la realización de "acta de comprobación de conformidad con la firma del interesado". Ninguna acta de conformidad ha presentado la Administración. En su informe lo que hace el Jefe de Servicio, Don Luis Francisco, es proponer una minoración a tanto alzado a 124173,40 euros, sin ninguna comprobación ni informe técnico. También le falta rigor jurídico, por cuanto es una mera nota interna, no notificada, no un informe, como así se reconoció en la sentencia del Juzgado de lo C.A. nº 1 de Santiago en el P.O. 6/2017.

-La parte recurrente considera una ilógico que hubiese que cumplir los compromisos antes de la terminación del período, discrepando de lo apreciado por la Administración cuando considera que tenía que cumplir todo cuando justifica el gasto, es decir el 29 de junio de 2012, teniendo en cuenta que la subvención se otorga y produce automáticamente sus efectos. Había cuatro ejercicios para cumplir los objetivos de la subvención (doc. 17 del expediente). Por tanto, el plazo final para cumplir los compromisos en esta subvención es el ejercicio 2013. Y se ha cumplido, como acredita el informe pericial de D. Alfredo (doc. 1 de la demanda).

- En cuanto a la alegación de que la "Explotación tiene la cualificación de prioritaria" con los efectos que ello conlleva, nada ha señalado la Consellería.

-En cuanto a las comprobaciones NO LAS ACREDITA, pero viene a señalar de forma errónea lo indicado en la sentencia del TSXG, dado que no se han realizado por la Administración NINGUNA comprobación, salvo la llevada a cabo por el Jefe de la Oficina Agraria Comarcal de Ordes, don Virgilio.

Tras referirse a la caducidad del expediente, alega que el documento de fiscalización (doc. 18 del expediente) es de 11 de marzo de 2021 (es decir, seis meses posterior a la notificación de la pérdida del derecho a la ayuda) y no está firmado electrónicamente. Se refiere a unos justificantes e informes que no constan en el expediente. Y además indica que la tramitación del expediente debería haberse realizado en el momento temporal y procesal oportuno. Ese informe aparece como documento 19, ya firmado en fecha 10 de marzo de 2021.

En la fundamentación jurídica se esgrimen los siguientes motivos de impugnación en relación al expediente de pérdida del derecho al cobro de la ayuda de Don Secundino -Expte NUM000- por un importe de 83.752,35 euros", derivado de la resolución expresa de 31 de diciembre de 2010 que acuerda "Aprobar a axuda para a mellora da eficacia e sustentabildade da explotación agraria por un importe de 83.752,35 euros".

1º. Caducidad del procedimiento de pérdida del derecho a la ayuda por importe de 83.752,35 euros. En el expediente de pérdida del derecho a la ayuda se ha notificado el "acuerdo de inicio" el 26 de agosto de 2019 y se ha notificado su resolución, con el derecho a la pérdida de la subvención el 4 de octubre de 2020, es decir más de doce meses después del acuerdo de inicio, por tanto, a tenor del artículo 38.5 de la Ley 9/2007 de Subvenciones de Galicia, se ha producido la CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO.

2º. La acción de inicio del acuerdo "del derecho a la pérdida de la ayuda está prescrita. No se podía en 2019 iniciar el expediente ( arts. 35 de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia).

Si es para reconocer el reintegro, también es para recuperar la Administración (bien liquidar el reintegro o bien la perdida al derecho a la subvención) la cantidad subvencionada en el plazo de CUATRO AÑOS: si la justificación por parte del beneficiario - mi representado- es de 29 de junio de 2012, el plazo venció el 29 de junio de 2016. No se podía iniciar el expediente en 2019.

También invoca, en cuanto al plazo de 4 años, el art. 15 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

Además, la presentación de las inversiones de 29 de junio de 2012 - que tenía los efectos de solicitud de pago según la orden de 31 de mayo de 2010 - art. 20.2-, por tanto, solicitud de pago a instancia de parte, supone que la Administración tiene TRES MESES para resolver ( art. 42.1 y 3 de la Ley 30/92 de aplicación en aquel momento). Presentada la SOLICITUD DE PAGO por el actor, y no habiendo contestado en plazo - tres meses - la Administración los efectos están recogidos en el artículo 43 de la Ley 30/92 (estimación por silencio administrativo positivo).

3º. El procedimiento de tramitación del expediente ha sido irregular en muchas fases, incluso causando indefensión a esta parte. Alega la nulidad de pleno derecho a tenor del artículo 47.1 e y f de la Ley 39/2015.

Se inicia el procedimiento de "pérdida al derecho a la ayuda", pero no se han revisado los ACTOS FIRMES Y EJECUTIVOS que determina el pago de la subvención aprobada por importe de 83.752,35 euros, como sería de aplicación a tenor del artículo 106 de la Ley 39/2015.

Se basa el inicio del expediente en el informe del Jefe de Servicio de 22 de enero de 2016 de Don Luis Francisco NUNCA NOTIFICADO al interesado. Para seguir el expediente de pérdida de derecho al cobro de la ayuda no se ha realizado por la Administración ninguna comprobación, y menos con la conformidad del interesado, y ello va en contra del artículo 30 de la Ley 9/2007.

No se ha dado traslado al interesado de la existencia del "control financiero de la subvención", tal y como preconiza la ley de subvenciones de Galicia en su artículo 47.2.

En contra de lo establecido por el art. 48 de la Ley 9/2007 -no aparece en el expediente informe alguno. Y por supuesto nada de todo esto se ha notificado al interesado.

4º. Se han cumplido las inversiones y compromisos por el interesado, como se expuso con anterioridad: la única comprobación realizada por la Administración fue por don Virgilio el 11 de septiembre de 2012, con resultado positivo. Además, se justifica el cumplimiento con el informe del perito, Don Alfredo de 15 de mayo de 2023, que se aporta como documento número uno.

5º. Subsidiariamente, no se debe proceder a la pérdida total del derecho a la ayuda, sobre la base de del artículo 33.2 de la Ley 9/2007 de Subvenciones de Galicia y del art. 60 del Decreto 11/2009 de 8 de enero - Reglamento de Subvenciones de Galicia.

En el supuesto de no estimarse el cumplimento de las condiciones y/o requisitos para la ayuda concedida, y tal como tiene reconocida la Administración, la supuesta desviación (que reitera que no es tal), es 124.173,40 euros, cuando lo solicitado era por importe de 152.277,00 €, se debería proceder al abono de la ayuda por importe de 68.295,37 €, tal como se señala en la nota interna - informe- del Jefe Provincial del Servicio, Don Luis Francisco, de 22 de enero de 2016.

SEGUNDO: Sobre la contestación a la demanda.

El Letrado de la Xunta de Galicia se opone al recurso, transcribiendo los antecedentes de la resolución del Secretario Xeral Técnico de la Consellería do Medio Rural de de 8 de noviembre de 2022 (dictada por delegación del Conselleiro), por la que se desestima el recurso de reposición presentado contra resolución del mismo órgano de 16 de septiembre de 2020 y respondiendo a los motivos de impugnación formulado en los siguientes términos:

1º.Las alegaciones sobre la caducidad del expediente y la prescripción de la acción de reintegro no tienen en cuenta que el procedimiento de reintegro de una ayuda o subvención previsto en la Ley 2/2007, de 13 de junio al que se refiere el recurrente, es aplicable a un supuesto distinto al que nos ocupa, pues su aplicación está prevista para el exigir la devolución de una ayuda o subvención ya abonada al interesado, cuando se aprecia la concurrencia de alguno de los motivos o supuestos de reintegro previstos en dicha norma legal, lo que no acontece en el caso que nos ocupa, por lo que los plazos que se invocan de caducidad y prescripción no le son aplicables. En este caso el expediente acuerda la pérdida del derecho al cobro de la ayuda, por lo que el plazo de prescripción se inicia desde la fecha en que finaliza el compromiso u obligación adquirido por el interesado con respecto a la ayuda percibida.

Aunque se llegase a considerar aplicable al caso que nos ocupa el referido plazo de prescripción, ésta no se habría producido, ya que conforme a lo previsto en el apartado 3 del artículo 35 de la Ley 2/2007, de Subvenciones de Galicia: "El cómputo del plazo de prescripción se interrumpe: b) Por la interposición de recursos de cualquier clase [...]", y en el este caso el interesado interpuso recurso contencioso-administrativo en fecha 27 de diciembre de 2016, culminando dicho proceso judicial con la providencia del Tribunal Supremo de 30 de abril de 2019, así como con la diligencia de ordenación dictada por el Tribunal Superior de justicia de Galicia el 21 de mayo de 2019, en la que se da cuenta de la recepción de los autos remitidos por el Tribunal Supremo.

2º. En cuanto a la alegación de que el incumplimiento de la obligación de resolver en plazo la solicitud de subvención provocó que ésta hubiese sido otorgada por silencio administrativo positivo, este argumento obvia que el procedimiento en que se dicta la resolución impugnada es un procedimiento iniciado de oficio por la Administración, por lo que la falta de resolución en plazo conlleva que deban considerarse desestimadas por silencio administrativo las pretensiones formuladas por los interesados.

3º. En cuanto a la alegación de irregularidades en el procedimiento de ayudas del caso que le causaron indefensión, y su apreciación de que se ha acreditado acreditado su derecho a la ayuda solicitada por cumplimiento de las inversiones y compromisos, se remite a la los Fundamentos Jurídicos de la resolución impugnada, que contestan esta alegación.

TERCERO: Sobre la posibilidad de tramitar un expediente de pérdida de derecho al cobro y la alegada existencia de silencio administrativo positivo en relación al derecho al cobro.

En el acuerdo de acuerdo de incoación del expediente de pérdida de derecho al cobro de la subvención, se señala que el procedimiento para efectuar esa declaración de pérdida se regula en los arts. 31.5 y 38 de la Ley 9/2007 de 13 de junio de subvenciones de Galicia, así como en el art. 61.2 del Decreto 11/2009, de 8 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia.

Tal y como se argumenta por la resolución administrativa recurrida, no se ha tramitado un procedimiento de reintegro, puesto que no se trata de recuperar una cantidad previamente abonada al beneficiario de la subvención, sino de declarar la pérdida del derecho al cobro, antes de que se haya efectuado un desembolso.

La resolución de 31 de diciembre de 2010 se limita a aprobar la ayuda para la mejora de la eficacia y sostenibilidad de la explotación agraria, por importe de 83.752,35 euros, al amparo de la Orden de 31 de mayo de 2020, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas para la mejora de la eficacia y la sostenibilidad de las explotaciones agrarias y para la incorporación de nuevos activos agrarios, y se convocan para el año 2010. Tiene los efectos propios de cualquier resolución de otorgamiento de una subvención, esto es, estima la solicitud de concesión de la ayuda, declarando el derecho a obtenerla, esto es, la condición de beneficiario del actor, pero ello no equivale automáticamente, como erróneamente sostiene la demanda, a una estimación del derecho al cobro de un concreto importe, obviando los requisitos legales, reglamentarios y los fijados por las bases reguladoras de la subvención para acceder al cobro efectivo, cuyo incumplimiento legitima la incoación, tramitación y resolución de un procedimiento de pérdida de derecho al cobro, sin que ello implique revisar el acto firme de otorgamiento de la subvención, sino que responde a la constatación de que no se han cumplido los requisitos para el cobro de la misma.

A este respecto conviene recordar que el beneficiario de una subvención tiene una serie de obligaciones, entre las cuales se encuentra, de acuerdo con el art. 11 de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de Subvenciones de Galicia:

a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como a cualquier otra actuación, sea de comprobación y control financiero, que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto autonómicos como estatales o comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores. (...)

La propia Ley 9/2007 de Subvenciones de Galicia regula de forma diferenciada los requisitos para tener la condición de beneficiario, que condicionarán la estimación de la solicitud de subvención, de los requisitos para el cobro de la subvención concedida.

La firmeza del acto que otorga la subvención no está en discusión, y en función del mismo no se discute la condición del actor de beneficiario de la subvención en un determinado importe. Lo que está en discusión es el cumplimiento de los requisitos para el cobro de un determinado importe, y a este respecto no basta con esgrimir la firmeza del acto que reconoció el derecho a ser beneficiario de la ayuda. A este respecto procede recordar que el art. 31.5 de la Ley de Subvenciones de Galicia establece que:

El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el cual se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención.

Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 33 de la presente ley.

En consecuencia, corresponde al beneficiario de la subvención la prueba de que las condiciones establecidas para su disfrute han sido cumplidas. No basta con la mera firmeza del acto de otorgamiento de la subvención para que se pueda considerar que hay derecho coercible al pago efectivo: el cobro de la subvención quedará diferido a la comprobación por parte de la Administración de la justificación y del cumplimiento por el beneficiario de las condiciones impuestas, y en caso de que la Administración constate la ausencia de justificación de las condiciones y obligaciones impuestas al beneficiario, procederá la denegación del derecho al cobro.

Este es el contexto en el que se explica la sentencia de esta Sala y Sección de fecha 27/09/2018, Nº de Recurso: 4444/2017 , Nº de Resolución: 465/2018, que revocó de la sentencia de primera instancia invocada por el recurrente, en la que se había condenado a la Xunta de Galicia al abono de la subvención aprobada por resolución de 31 de diciembre de 2010, por importe de 83.752,35 euros, más intereses legales, razonando que:

"En el presente caso el recurrente confundió una propuesta favorable del Jefe de Área de Arzua con el acuerdo de abono de la subvención cuando resulta que el mismo se limita a señalar: "...Que el expediente se enviará próximamente ao Servicio Provincial de Explotacións Agrarias para realizar as comprobaciones oportunas, e propoñer o pagamento da axuda..." Es evidente que sí el expediente ha de ser remitido y precisa de comprobaciones no estamos en presencia de un acto administrativo definitivo que disponga el abono de la subvención. Este sencillo planteamiento resultaría suficiente para revocar la sentencia de instancia, por no estar en presencia de inactividad alguna por inexistencia de su presupuesto. Pero tampoco puede esta Sala en este trámite advertir que la administración demoró en exceso la realización de las comprobaciones y omitió el dictado de la resolución de pago, lo que produjo el indeseable efecto de que vino a evidenciar motivos de incumplimiento para la denegación del pago (obras inacabadas o falta de cultivos en campañas 2014/2015) cuando en su caso podrían determinar causas de reintegro, en cualquier caso lo que resulta evidente es que hasta la fecha no se había dictado resolución alguna que determinara la obligación del pago de la subvención por un importe de 83.752,35 € y la liquidación definitiva también venía condicionada, como establece el Art. 20 de la Orden de la convocatoria a que: 9. Antes del pago de las ayudas para planes de mejora o de la primera instalación de agricultores/as jóvenes, las personas beneficiarias deberán acreditar de nuevo la justificación de estar al día en sus obligaciones fiscales y con la Seguridad Social y de que no tienen ninguna deuda pendiente de pago con la Administración de la comunidad autónoma."

Todo ello no es más que la consecuencia inherente al carácter condicional de la subvención, destacado por la jurisprudencia citada por la resolución administrativa recurrida, que recuerda que subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél.

Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista y por ello su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión. Ello es el fundamento de la regulación de las causas y procedimiento de reintegro, y del propio procedimiento de declaración de pérdida de derecho al cobro, que no implica la revisión de la resolución de otorgamiento de la subvención, y explica que antes de poder acceder al cobro efectivo de la subvención el beneficiario de la subvención ha de cumplir con las condiciones fijadas en la Orden reguladora de las ayudas para acceder a ese cobro, para lo cual están previstas unas actuaciones de comprobación, que hasta que no están finalizadas y con resultado favorable al interesado, en cuanto a la acreditación de los requisitos para que el beneficiario pueda cobrar la subvención, impiden considerar que exista acto firme que determine ese derecho al cobro, condicionado a esas actuaciones de comprobación, en los términos y condiciones que fije la orden reguladora de las ayudas.

No cabe hablar en esta materia de acto presunto obtenido por silencio administrativo positivo, en relación al derecho al cobro, en función de la solicitud de pago no contestada en el plazo de tres meses, cuando la sentencia firme de esta Sala revocó el pronunciamiento de condena al pago efectuado en primera instancia y declaró que "no estamos en presencia de un acto administrativo definitivo que disponga el abono de la subvención", debiendo diferenciarse claramente el acto administrativo de otorgamiento de la subvención del acto administrativo que estima una solicitud de pago de una subvención previamente concedida, sin que en esta materia opere el silencio administrativo positivo, al no ser las actuaciones de comprobación posteriores al otorgamiento de la subvención y anteriores a reconocer el derecho al cobro un procedimiento autónomo sujeto a un determinado plazo de tramitación. En este sentido la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo nº 445/2021, de 25 de marzo de 2021 RECURSO DE CASACIÓN Núm: 289/2020 , reitera la doctrina de interés casacional ya fijada en la sentencia n.º 286/2021, de 1 de marzo (casación 3057/2019), en estos términos:

" Una vez que el beneficiario de la subvención presenta la justificación a la que viene obligado ( artículos 2.1.b /, 14.1.b / y 30, apartados 1 y 2, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ), la subsiguiente labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración ( artículo 32.1 de la misma Ley ) no constituye un procedimiento autónomo en el que puedan identificarse fases diferenciadas -acuerdo de inicio, trámite de alegaciones, prueba, propuesta de resolución y resolución final- y que como tal procedimiento autónomo habría que considerar sujeto a plazo de caducidad, pues tales actividades de comprobación y verificación no son sino trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención."

En concreto, y por lo que se refiere a la ayuda concedida al aquí recurrente, la solicitud de pago de la ayuda presentada por el recurrente el 27 de junio de 2012 no determinó la existencia de ningún silencio positivo en relación al derecho al cobro, y sostener lo contrario va en contra del silencio negativo propio de estos procedimientos de otorgamiento de subvención, en relación con los cuales el procedimiento de comprobación conducente al pago forma parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención, respecto del cual opera el carácter negativo del silencio, por imperativo del art. 23.5 de la Ley 9/2007 de Subvenciones de Galicia.

En todo caso, seguir sosteniendo que el transcurso del plazo desde la presentación de la solicitud de pago en el año 2012 determinó un acto presunto por silencio administrativo positivo es contrario a la fuerza de la cosa juzgada, ya que por sentencia de esta Sala y Sección, que adquirió firmeza, de fecha 27/09/2018, Nº de Recurso: 4444/2017 , Nº de Resolución: 465/2018, antes citada, ya se desestimó la pretensión de condena al pago de la subvención, rechazando que se diesen en aquel momento los presupuestos para ordenar el pago, apreciando que estaban todavía pendientes las comprobaciones oportunas.

En atención a lo expuesto, carecen de fundamento las consideraciones del recurrente en relación con la existencia de dos actos firmes que se opondrían a la posibilidad de tramitar este expediente de pérdida de derecho al cobro -la resolución de 31 de diciembre de 2010 por la que se le otorga la subvención y el alegado e inexistente supuesto silencio positivo generado por la solicitud de pago de la subvención efectuada el 29 de junio de 2012-. En relación a esta última, también procede recordar que la Ley General de Subvenciones establece en el art. 34.3 que:

El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención.

Corresponde al beneficiario de la subvención la prueba de que las condiciones establecidas para su disfrute han sido cumplidas. Como explica la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2012 (Recurso Casación 1680/2010):

"El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimiento de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etc) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido; ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro. En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Si aportada por el beneficiario la justificación formal del cumplimiento de las condiciones, estima la Administración que esa justificación no se ajusta a la realidad de los hechos, competerá a la Administración aportar prueba a estos efectos".

Por ello, con carácter general, el cobro de la subvención puede quedar diferido a la comprobación por parte de la Administración de la justificación y del cumplimiento por el beneficiario de las condiciones impuestas, y en caso de que la Administración constate la ausencia de justificación o que, justificado formalmente, no ha sido un cumplimiento real y efectivo, procederá la denegación del derecho al cobro, previa la tramitación del correspondiente procedimiento, que se incoa de oficio, en el que se ha de esclarecer si concurren los presupuestos para acceder al cobro, y si se acaba estimando que no se han cumplido las condiciones, se puede y debe declarar la pérdida del derecho al cobro de la subvención previamente otorgada, sin que ello suponga revisar ningún acto firme de otorgamiento de subvención.

Partiendo de estos presupuestos, que evidencian la necesidad de que tras el otorgamiento de la subvención se lleven a cabo actuaciones de comprobación del cumplimiento de las condiciones impuestas al beneficiario con carácter previo a efectuar su pago, debe analizarse la validez del acto recurrido, que declara la pérdida del derecho al cobro de la subvención previamente otorgada por incumplimiento de los compromisos adquiridos relativos a la dimensión productiva final y mejora del rendimiento global de la explotación, además de por no haber cumplido en su totalidad, sino solo parcialmente, la inversión en atención a la cual se otorgó la subvención.

CUARTO: Sobre la caducidad del expediente.

En relación con la caducidad del expediente, hay que tener en cuenta que, tal y como se indicaba en el acuerdo de inicio del expediente, al procedimiento para declarar la pérdida del derecho al cobro de las subvenciones otorgada le resulta de aplicación lo dispuesto en los arts. 31.5 y 38 de la Ley 9/2007 de Subvenciones de Galicia, que establecen que:

-El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el cual se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención.

Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 33 de la presente ley.

-El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de doce meses desde la fecha del acuerdo de la iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. (En la actualidad la remisión hay que entenderla hecha a los preceptos correspondientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo.

A este respecto el art. 61.2 del Decreto 11/2009, de 8 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Subvenciones de Galicia establece que el procedimiento para declarar la procedencia de la pérdida del derecho de cobro de la subvención será el establecido en el artículo 38 de la Ley de subvenciones de Galicia.

Por ello debe concluirse que el plazo aplicable a la tramitación del procedimiento es de 12 meses, computado -conforme al art. 21.3 de la Ley 39/2015- desde la fecha del acuerdo de incoación (7 de agosto de 2019), hasta la fecha de notificación de la resolución ( art. 21.2 de la Ley 39/2015), teniendo en cuenta que a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado ( art. 40.4 de la Ley 39/2015).

Consta realizado el primer intento de notificación de la resolución que acuerda la pérdida del derecho al cobro de la subvención en fecha 23 de septiembre de 2020.

En este caso no cabe apreciar la caducidad porque el plazo de un año señalado para la tramitación de estos expedientes estuvo suspendido por aplicación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 que contenía la previsión de suspensión de plazos de caducidad y prescripción en la Disposición Adicional Cuarta, al disponer:

Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren.

Esa suspensión fue levantada por Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, pero que estableció en su art. 10 que:

Con efectos desde el 4 de junio de 2020, se alzará la suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones.

Por lo que hemos de concluir que resultando afectado el expediente por esta suspensión del plazo de caducidad para la tramitación y de notificación de la resolución del expediente por todo ese periodo, desde el 14 de marzo de 2020 hasta el 4 de junio de 2020, un total de 82 días, la resolución se notificó dentro del plazo establecido, antes de su vencimiento.

En este sentido, ya se indicaba en la resolución que acuerda la pérdida del derecho al cobro que el plazo para resolver y notificar la resolución, teniendo en cuenta la suspensión de plazos decretada por el Real Decreto 463/2020, terminaba el 25.10.2020. Antes de esa fecha ya se había conseguido incluso la notificación efectiva, tras dos intentos de notificación en fechas 23.09.2020 y 25.09.2020, constando la entrega de la resolución días antes del vencimiento del plazo.

QUINTO: Sobre la prescripción.

El art. 35 de la Ley 9/2007 de 13 de junio de Subvenciones de Galicia establece la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro, que se computará, según su apartado segundo:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 9 del artículo 28.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un periodo determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

El apartado tercero del art. 35 establece que el cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, que conduzca a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el ministerio fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro.

En este caso no se acuerda ni el reconocimiento ni la liquidación del reintegro, porque no se llegó a abonar ninguna cantidad, sino que se acuerda declarar la pérdida del derecho al cobro. En todo caso, aunque se considerase aplicable dicha disposición, lo cierto es que hay que tener en cuenta que:

- La fecha límite para la justificación de las inversiones y de los compromisos adquiridos se estableció en el 30/06/2012.

- Con fecha 29/06/2012 Secundino comunicó la realización del plan de mejoras de la explotación presentando la documentación justificativa de la realización total de las inversiones previstas.

- El art. 3.1 c) de la Orden establece que se deberá "Presentar un compromiso asinado de comprometerse a exercer a actividade agraria na explotación obxecto da axuda durante, polo menos, cinco anos contados desde a data da certificación dos investimentos realizados".

Teniendo en cuenta este compromiso de ejercicio de la actividad agraria durante cinco años, el dies a quo del plazo de prescripción no podría situarse en el año 2012, fecha límite de justificación de las inversiones, sino en el año 2017, puesto que se establece una condición u obligación que debe ser mantenida por el beneficiario durante un periodo de tiempo, de tal forma que hasta que venza el plazo de mantenimiento del compromiso no comenzaría el plazo de prescripción, lo que evidencia que al incoarse el expediente de declaración de pérdida de derecho al cobro en el año 2019 en ningún caso habría transcurrido el alegado plazo de 4 años.

En este sentido, ya se advertía por la sentencia de esta Sala que el tiempo invertido por la administración en la realización de las comprobaciones, que demoró el dictado de la resolución de pago, "produjo el indeseable efecto de que vino a evidenciar motivos de incumplimiento para la denegación del pago (obras inacabadas o falta de cultivos en campañas 2014/2015) cuando en su caso podrían determinar causas de reintegro", poniendo de manifiesto que esos incumplimientos durante el periodo a que se refiere el mantenimiento del compromiso de ejercicio de la actividad agraria serían causas de reintegro, si ya se hubiera efectuado antes el pago, y como este no fue el caso, por el tiempo invertido en las actuaciones de comprobación, esos incumplimientos detectados justifican la declaración de la pérdida de derecho al cobro.

Con fechas 28/10/2013 y 27/06/2016 D. Secundino requiere el pago de la ayuda y posteriormente presentó recurso contencioso - administrativo contra la inactividad de la Administración en cuanto al pago, dictándose en primera instancia en fecha 27 de diciembre de 2016 la sentencia 00240/2017 del Juzgado Contencioso Administrativo n.º 1 de Santiago de Compostela, y en segunda instancia en fecha 18 de octubre de 2018 la sentencia 00501/2018 de esta Sala (recurso de apelación n.º 4444/2017 ) y en fecha 30 de abril de 2019 el Tribunal Supremo dictó providencia inadmitiendo el recurso de casación (recurso n.º RCA/0000788/2019), y en fecha 21 de mayo de 2019 mediante diligencia de ordenación del LAJ de esta Sección se acusó recibo de los autos devueltos por el Tribunal Supremo, poniéndolo en conocimiento de las partes. Tales actuaciones judiciales, en las que se dilucidaba el derecho al cobro, en el caso de que se hubiera abierto el plazo de prescripción con anterioridad, tendrían virtualidad interruptiva de dicho plazo de prescripción, y lo cierto es que la incoación del expediente se reintegro se produjo el 7 de agosto de 2019, siendo notificada el 26 de agosto de 2019, es decir, a los pocos meses de la finalización del proceso judicial, en el que se acabó advirtiendo que no procedía condenar al pago por la pendencia de actuaciones de comprobación de las que estaba resultando la evidencia de ciertos incumplimientos por el beneficiario, por lo que se debe descartar la existencia de prescripción del derecho a declarar la pérdida del derecho al cobro.

SEXTO: Sobre las irregularidades en la tramitación del expediente y la existencia de indefensión.

Desde el punto de vista procedimental, no se aprecia ninguna irregularidad en la tramitación del expediente de declaración de pérdida del derecho al cobro. Ya se ha explicado anteriormente que el mismo no implica la revisión del acto firme de otorgamiento de la subvención, por lo que no hay que seguir los trámites del art. 106 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ya que no se aprecia ningún vicio de nulidad en la resolución de otorgamiento de la ayuda, sino el incumplimiento posterior por el beneficiario de los compromisos y obligaciones que le incumbían y cuyo cumplimiento era requisito para tener derecho al cobro.

El expediente se incoa el 7 de agosto de 2019, se notifica al interesado el 26 de agosto de 2019. El informe de 22 de enero de 2016 se emite no en el marco de ese procedimiento de declaración de pérdida de derecho al cobro, sino en el marco de las actuaciones de comprobación por el beneficiario de sus compromisos y obligaciones. Se reprocha la falta de notificación del mismo, pero lo cierto es que con mucha anterioridad a la propia incoación del expediente de pérdida de derecho al cobro el aquí recurrente ya tuvo conocimiento del mismo, alegando en su demanda que tuvo ese conocimiento con ocasión del procedimiento ordinario 6/2017 por él promovido contra la inactividad en el pago de la subvención, por lo que desde antes de la propia incoación del expediente tiene pleno conocimiento del informe que sirve de presupuesto previo a la incoación del expediente, lo que descarta cualquier atisbo de indefensión.

Una vez incoado el expediente, y notificada la incoación, en la que se le informa de los motivos por los que se considera que está incurso en causa de pérdida de derecho al cobro de la subvención, el aquí recurrente presentó escrito de alegaciones, defendiendo la viabilidad de la explotación, y defendiéndose de los incumplimientos imputados. En dicho escrito de alegaciones ya valora el contenido del informe de 22 de enero de 2016, emitido antes de la incoación del expediente, en relación a actuaciones de comprobación, ratificando su pleno conocimiento del mismo.

Tras el escrito de alegaciones del interesado figura en el expediente, como documento 10, un informe técnico sobre las alegaciones presentadas por el interesado contra el acuerdo de inicio del expediente, de fecha 19 de mayo de 2020, firmado por el Xefe de sección y con el "visto e prace" del Xefe de Servicio de la Xefatura Territorial de la Consellería do Medio Rural, tras el cual se dictó resolución acordando la pérdida del derecho al cobro. Tras la interposición del recurso de reposición se emitió otro informe, previo a la resolución de dicho recurso.

Estas son las actuaciones que conforman el expediente de declaración de pérdida de derecho al cobro, cuya resolución, confirmada en reposición, constituye el objeto de la impugnación realizada en este procedimiento, y no se aprecia en las mismas la concurrencia de ninguna irregularidad formal que pueda ser causa de nulidad o anulabilidad. El trámite exigido legalmente es el de un acuerdo expreso de incoación y la audiencia al interesado, lo cual se ha cumplido. Constan un informe previo a la incoación del expediente, en el marco de las actuaciones de comprobación del cumplimiento de los compromisos del beneficiario de la subvención, del cual el interesado era conocedor con anterioridad y sobre el que realizó alegaciones, y se incorporaron informes para fundamentar la respuesta a las alegaciones, sin variación de los hechos que se consideran constitutivos de incumplimiento.

Por lo que respecta a la documentación complementaria solicitada por el recurrente en este procedimiento judicial, en realidad la misma no forma parte, en sentido estricto, del procedimiento de declaración de pérdida de derecho al cobro de la subvención, tramitado con el nº de registro NUM000 incoado el 7 de agosto de 2019 y resuelto el 19 de septiembre de 2020.

El acta de comprobación de 20 de diciembre de 2013 es, evidentemente, una actuación previa al expediente resuelto por el acto recurrido, realizada dentro de las actuaciones de comprobación del cumplimiento de las obligaciones del beneficiario, previas a que se pueda acordar el pago de la ayuda.

El resto de documentos remitidos a este procedimientos como documentación complementaria a instancia por el interesado tampoco forman parte del procedimiento administrativo resuelto por el acto recurrido, siendo o actuaciones previas al mismo en relación con la fiscalización del gasto, o actuaciones posteriores, realizadas no en el marco de la Ley de Subvenciones, sino en aplicación del art. 98.1 del texto refundido de la Ley de Régimen Financiero y Presupuestario de Galicia aprobado por el Decreto Legislativo 1/1999 de 7 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Régimen Financiero y Presupuestario de Galicia, que establece que:

1. La Intervención ejercerá la función interventora a la vista del expediente original completo una vez reunidos todos los justificantes y emitidos los informes preceptivos y que esté, por lo tanto, en disposición de que se dicte acuerdo por quien corresponda.

El informe de intervención emitido, a los efectos fiscalizadores propios de su función, responde a un trámite posterior a la propia conclusión del expediente cuya resolución es objeto del presente procedimiento judicial, en relación con la función interventora de fiscalización de los expedientes tramitados. No es expresión de ningún trámite que deba ser entendido con el actor, y por lo que se ha expuesto no se aprecia que en la tramitación del procedimiento administrativo de declaración de pérdida de derecho al cobro se haya incurrido en ninguna irregularidad formal ni que haya existido prescripción del derecho a incoar el expediente ni caducidad en la tramitación del mismo.

SÉPTIMO: Sobre los incumplimientos que motivan la declaración de pérdida del derecho al cobro.

En contra de lo que se sostiene en la demanda, existen varios informes que acreditan los incumplimientos en que ha incurrido el beneficiario de la subvención que justifican la declaración de pérdida de derecho al cobro de la misma.

Así, en primer lugar, y por lo que se refiere a las actuaciones de comprobación anteriores a resolver sobre el derecho al cobro, no se puede limitar el análisis a la actuación realizada por D. Virgilio, que como Xefe de Área de Arzúa de Servizos Agrarios informó solamente en fecha 17 de septiembre de 2012 que se hizo en fecha 11 de septiembre la comprobación de mejoras y actuación del expediente del actor, por cuanto en ese informe, más allá de decir que había hecho la comprobación, solo añadía que el expediente se enviará próximamente al Servizo Provincial de Explotacións Agrarias para realizar las comprobaciones oportunas y proponer el pago de la ayuda. Por tanto, las comprobaciones oportunas y la propuesta (en su caso) de pago de la ayuda le correspondía al servicio provincial, y en este sentido el art. 20.7 de las bases reguladoras de la subvención preveía que:

"Unha vez comunicada a finalización dos investimentos, o persoal técnico das oficinas agrarias comarcais, dos servizos provinciais de explotacións agrarias ou outro designado pola Dirección Xeral de Produción Agropecuaria, realizarán as correspondentes certificacións previas ao pagamento das axudas. Non se proporán para pagamento as certificacións inferiores a 6.000 euros de investimento, agás nos casos referidos no último parágrafo do artigo 7º."

En la sentencia de esta Sala y Sección nº 501/2018 de fecha 18 de octubre de 2018, dictada en el recurso de apelación 4444/2017, ya se valoró que a la sola vista de ese informe del Sr. Virgilio no concurrían los presupuestos para condenar al pago de la ayuda, razonando que:

"En el presente caso el recurrente confundió una propuesta favorable del Jefe de Área de Arzua con el acuerdo de abono de la subvención cuando resulta que el mismo se limita a señalar:

"...Que el expediente se enviará próximamente ao Servicio Provincial de Explotacións Agrarias para realizar as comprobaciones oportunas, e propoñer o pagamento da axuda..."

Es evidente que sí el expediente ha de ser remitido y precisa de comprobaciones no estamos en presencia de un acto administrativo definitivo que disponga el abono de la subvención."

Por tanto, el trámite de comprobación se ultimaba en los servicios provinciales, y a este respecto no se puede obviar la motivación que se incorpora al informe de D. Luis Francisco, xefe provincial do servizo de Explotacións Agrarias da Consellería de Medio Rural, Delegación Territorial da Coruña, de 22 de enero de 2016, emitido en el marco de las comprobaciones previas a acordar el pago, y en el que se detallan los siguientes incumplimientos en relación al volumen de gasto elegible ejecutado(que no se cumplió en el importe previsto) y en relación a la adecuación a la normativa, en estos términos:

"-Volume de gasto elixible executado:

Os investimentos do plan de mellora da explotación consistentes en pozos, establo de cebo de xatos, camiños, cercas, instalacións enerxéticas solares, drenaxe de puríns, e outras melloras por un importe solicitado de 152.277,00.-€ de investimento e una subvención de 83.752,35.-€ , destacar que unha parte dos gastos e investimentos foron executados, desviándose do volume aprobado minorando o investimento elixible en aplicación os módulos e claves de investimento recollidos na convocatoria e na norma complementaria, polo que se propón unha certificación por importe menor ó aprobado en concreto por 124.173,40.-€ de investimento. Unicamente considerando os investimentos, corresponderíalle unha axuda de 68.295,37 euros.

- Adecuación á normativa.

Este é o aspecto que deu lugar ó alongamento do proceso de verificación e proposta de pago do expediente de plan de mellora; en concreto obedece á verificación dos marxes brutos e netos das súas orientacións produtivas; Por concretar estamos a falar da dimensión económica da explotación resultante do proceso de modernización; A proposta presentada e aprobada recollía una dimensión económica da explotación que se apoiaba e conseguiría con un aproveitamento fora do pastoreo de 30 Has de trigo con destino a venda exterior á explotación, ou no seu defecto alcanzar un censo cercan ás 65 cabezas de gando para compensar a ausencia dos rendementos do cultivo. Unha vez comunicado polo solicitante a execución das melloras en xuño do 2012 iniciouse o proceso de verificación, tanto dos investimentos coma do resto das condicións, entre elas, á do cumprimento do compromiso de acadar unha mínima dimensión económica da explotación. Como xa había pasado o período de colleita e recollida do trigo da campaña 2012 e o non ter evidencias do cultivo no terreo, iniciouse con período de requirimentos verbais e consultas da facturación e circularización das facturas co fin de acreditar os ingresos pola venda do trigo como produto a terceiros aportados como elemento necesario da súa viabilidade económica. Os documentos que xustifican a venda da produción do trigo na campaña 2012 foron conseguíndose o largo do ano 2013, á vez que se evidenciaba sobre o terreo que na campaña 2013 non se cultivaban Has de trigo necesarias na explotación, o que daba a entender que o compromiso de manter á actividade mínima nos 5 anos de compromiso non sería cumprida; pese a todo, co fin de non pechar o expediente cunha proposta de pago cero por incumprimento dos compromisos de dimensión económica, esperouse a unha nova campaña agrícola do 2014 para poder evidenciar se a explotación acadaba a dimensión mínima xa que polas súas actividades agrícolas non cumpría os índices da normativa, e polas gandeiras non acadaba o censo mínimo.

Acreditada a falta do cultivo mínimo preceptivo para ter dereito á axuda nas campañas 2013 e 2014 e a non compensación da diminución da dimensión económica con un aumento do censo gandeiro, iniciáronse no 2015 os trámites para deixar sen efecto a axuda. Sen embargo tras diversas consultas se nos fixo ver que no momento da solicitude de pago polo solicitante no remate do 2012 e coas evidencias administrativas presentadas no 2013 relativas á documentación de venda e facturación deberiamos ten proposto o pago do expediente, aínda co convencemento do incumprimento das condicións de aprobación, e que averiguacións adicionais de control deberían ser propostas dentro dun plan de control dirixido específico de inspección que acreditará os incumprimentos para proceder á apertura do trámite do reintegro se fora o caso.

Ante tal tesitura no remate do 2015 presentouse unha proposta provisional de pago polo importe elixible certificado (124.173,40.-€ de investimento e unha axuda de 68.295,37.-€) que non puido levarse a definitiva polo recoñecemento de débedas do solicitante coas distintas administracións públicas, o tempo que para o 2016 pretendese incluír o expediente no plan de controis para revisar os compromisos adquiridos e se é o caso iniciar o proceso de reintegro."

A continuación, y dentro del marco de estas actuaciones de comprobación que han de preceder a la resolución sobre el pago de la subvención (sea la propuesta de pago y subsiguiente resolución en ese sentido, sea la propuesta de declaración de pérdida de derecho al cobro), consta en el expediente el INFORME PROPOSTA DO SERVIZO DE EXPLOTACIÓNS AGRARIAS DE A CORUÑA PARA DECLARAR A PERDA TOTAL DO DEREITO AO COBRO, de fecha 19 de julio de 2029, suscrito por el xefe de Área Alejo y el xefe do servizo de Explotacións Agrarias Amadeo, en el que se propone que se " declare a perda total do dereito ao cobro da axuda de Secundino (expte. NUM000) por un importe 83.752,35€ por non acreditar o cumprimento nos prazos habilitados dos compromisos correspondentes ao plan de melloras aprobado por Resolución do 31.12.2010"

Se razona en el mismo que:

"Con data 27/07/2010 Secundino presentou unha solicitude de axuda para investimento nun plan de mellora ao abeiro da Orde do 31 de maio de 2010. Nesta solicitude prantexanse investimentos por importe de 156.902,60€ xustificando a mellora do rendemento global da explotación agraria en base aos rendementos económicos previstos para a explotación (31 uds de vacas de carne, 30 has de cereal e 5 eguas).

O 31.12.2010 a Consellería do Medio Rural aprobou a solicitude por resolución expresa para un investimento subvencionable de 152.277,00€ cunha subvención concedida de 83.752,35€. A data límite para a xustificación dos investimentos e dos compromisos adquiridos estableceuse no 30/06/2012.

Con data 29/06/2012 Secundino comunicou a realización do plan de melloras da explotación presentando a documentación xustificativa da realización total dos investimentos previstos pero non quedou acreditada a mellora do rendemento global da explotación no prazo habilitado pola resolución expresa de concesión de axuda segundo se indica no informe de 22/01/2016 do xefe de servizo de explotacións agrarias.

Con datas 28/10/2013 e 27/06/2016 Secundino require o pago da axuda e posteriormente, presenta recurso contencioso - administrativo contra a inactividade da Administración. As tramitacións correspondentes pola vía xurídica sustancianse na sentencia 00240/2017 do Xulgado Contencioso Administrativo n.º 1 de Santiago de Compostela , na sentencia 00501/2018 do TSXGalicia ( recurso de apelación n.º 4444/2017 ) e na sentencia do Triunal supremo sala 3ª contencioso- administrativo ( recurso n.º RCA/0000788/2019 ). Nos fundamentos xurídicos recollidos na sentenza do T.S.X.G. faise alusión aos motivos de incumprimento cando indica ,no fundamento segundo " Pero tampoco puede esta Sala en este trámite advertir que la administración demoró en exceso la realización de las comprobaciones y omitió el dictado de la resolución de pago, lo que produjo el indeseable efecto de que vino a evidenciar motivos de incumplimiento para la denegación del pago (obras inacabadas o falta de cultivos en campañas 2014/2015) cuando en su caso podrían determinar causas de reintegro".

Con data 28/05/2019 Secundino solicita novamente o pago da subvención acordada no expediente NUM000 achegando as correspondentes certificacións actualizadas de estar ao dia no cumprimento das obrigas tributarias e coa Seguridade Social e non ter débedas pendentes en período executivo coa administración da comunidade autónoma de Galicia. A solicitude remítese a este Servizo con data 04/06/2019 por parte do Servizo de Explotacións e Asociacionismo Agrario."

Estos informes realizados en fase de comprobación justifican que no se haya procedido al pago tras la solicitud -como ya se confirmó por sentencia firme- y la procedencia de la incoación de expediente para declarar la pérdida del derecho al cobro, concretando los incumplimientos del beneficiario de la subvención, que justifican la pérdida de ese derecho al cobro, al amparo no solo de la Ley 9/2007 de Subvenciones de Galicia (art. 31.5 en relación con el art. 33), sino en atención a las propias bases reguladoras de la subvención, que en aplicación de lo dispuesto en dicha normativa legal disponían:

Artigo 24º.-Reintegro das axudas.

1. Procederá o reintegro total ou parcial do importe da axuda máis os xuros de demora producidos desde o pagamento, no suposto de incumprimento das condicións establecidas para a súa concesión e, en todo caso, nos supostos previstos na Lei 9/2007, do 13 de xuño, de subvencións de Galicia, tendo en conta as excepcións contidas.

Procederá o reintegro nas seguintes circunstancias:

a) Obtención da subvención falseando as condicións requiridas para iso ou ocultando aquelas que o impedirían.

b) Incumprimento total ou parcial do obxectivo, da actividade ou do proxecto ou non adopción do comportamento que fundamenta a concesión da subvención.

c) Incumprimento da obriga de xustificación ou a xustificación insuficiente dos gastos xustificativos dos investimentos subvencionados.

d) Incumprimento da obriga de adoptar as medidas de difusión contidas na lei.

e) Resistencia, escusa, obstrución ou negativa ás actuacións de comprobación e control financeiro, así como o incumprimento das obrigas contables, rexistrais ou de conservación de documentos cando diso derive a imposibilidade de verificar o emprego dado aos fondos percibidos, o cumprimento do obxectivo, a realidade e regularidade das actividades subvencionadas, ou a concorrencia de subvencións, axudas, ingresos ou recursos para a mesma finalidade, procedentes de calquera administración ou entes públicos ou privados, estatais, da Unión Europea ou de organismos internacionais.

f) Incumprimento das obrigas impostas aos beneficiarios, así como dos compromisos por estes asumidos, con motivo da concesión da subvención, sempre que afecten ou se refiran ao modo en que se conseguen os obxectivos, se realiza a actividade, se executa o proxecto ou se adopta o comportamento que fundamenta a concesión da subvención.

g) Incumprimento das obrigas aos beneficiarios, así como dos compromisos por estes asumidos, con motivo da concesión da subvención, distintos dos anteriores, cando diso derive a imposibilidade de verificar o emprego dado aos fondos percibidos, o cumprimento do obxectivo, a realidade e regularidade das actividades subvencionadas ou a concorrencia de subvencións, axudas, ingresos ou recursos para a mesma finalidade, procedentes de calquera administración ou entes públicos ou privados, estatais, da Unión Europea ou de organismos internacionais.

Estas causas de reintegro, relativas a incumplimientos de obligaciones de los beneficiarios, cuando se detectan antes del pago de la ayuda, se convierten en causas para declarar la pérdida de derecho al cobro ( art.31.5 de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de Subvenciones de Galicia, que establece que "se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 33 de la presente ley".)

Dentro del propio expediente de declaración de pérdida del derecho al cobro de las ayudas se emitieron informes para dar respuesta a las alegaciones presentadas por la parte recurrente, tanto en fase alegatoria como en recurso de reposición, por lo que no se puede decir que haya falta de fundamento técnico a las resoluciones que ponen fin al expediente y la que desestima el recurso de reposición, que se basan en el incumplimiento de obligaciones impuestas por la Administración al beneficiario de la subvención, en cuanto afectan o se refieren al modo en que se consiguen los objetivos, se realiza la actividad, se ejecuta el proyecto o se adopta el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

El incumplimiento principal, que determina la pérdida total del derecho al cobro de la ayuda, viene referido a la dimensión económica de la explotación, en lo referido a su viabilidad económica, para lo cual la orden reguladora de las ayudas obliga a hacer un estudio económico con la obtención de determinados índices, y lo que se concluye en los informes tanto previos a la incoación del expediente, como en el propio informe emitido en respuesta a las alegaciones presentadas, es que en el momento del fin del plazo (30/06/2012) no cumple con la situación, saliendo una renta negativa. A este respecto se explica, por ejemplo, en el informe de respuesta a las alegaciones, emitido el 19 de mayo de 2020, que se incumplen las dimensiones económicas previstas en la solicitud de ayuda presentada por el recurrente, en base a las cuales se realizó el estudio económico relativo a la viabilidad de la explotación, al amparo del art. 5.1 de la orden reguladora de las ayudas, que disponía lo siguiente:

"Artigo 5º.-Condicións dos plans de mellora.

Os plans de mellora das explotacións agrarias suporán unha mellora integral e duradeira da economía da explotación agraria, e deberán cumprir, ademais, as seguintes condicións:

1. O plan de mellora deberá demostrar, mediante cálculos específicos, que os investimentos materiais ou inmateriais están xustificados desde o punto de vista da situación da explotación e da súa economía e que a súa realización suporá unha mellora do rendemento global da explotación agrícola.

Para estes efectos, considerarase que un plan de mellora cumpre as condicións establecidas no parágrafo anterior, cando, tras a súa realización, non diminúa a renda unitaria de traballo da explotación ou, nos casos en que se incremente o número das UTA, non diminúa a súa marxe neta.

Así mesmo, deberá incluír:

a) Unha descrición das situacións anterior e posterior á realización do plan de mellora, establecidas en función dun orzamento estimativo e comprendendo, cando menos, os seguintes datos:

1º Superficie da explotación, especificando a dos distintos cultivos, e cabezas de gando, por especies, e rendementos medios de cada actividade produtiva.

2º Maquinaria e equipamento, melloras territoriais e edificios.

3º Composición e dedicación da man de obra familiar e asalariada.

4º Produción bruta de cada actividade.

5º Gastos de cada actividade produtiva e gastos fixos do conxunto da explotación.

b) Unha indicación das medidas e, en particular, dos investimentos previstos."

Por tanto, la viabilidad económica se analiza en función de las orientaciones productivas especificadas en la propia solicitud, y en esta se preveían alcanzar las 31 vacas de carne, así como 30 ha de trigo y 5 yeguas. Esas orientaciones productivas y la mano de obra de la explotación que según la solicitud es de dos personas trabajando a tiempo completo (2 UTAs) son la base para realizar el estudio económico para determinar la renta unitaria de trabajo.

Hecho el estudio económico indicado en el art. 4 de la Orden, y en base a las previsiones y compromisos del solicitante, se acreditaba la viabilidad económica de la explotación, lo que justificó el otorgamiento de la subvención. Lo que sucede es que una vez presentada la solicitud de pago, se comprobó que esas orientaciones productivas -indicadas por el solicitante para evidenciar la viabilidad económica- no se cumplieron y se constató su incumplimiento en el momento de la finalización del plazo.

La parte actora alega que tenía cinco años para cumplir esas orientaciones productivas, pero esto no se deduce del tenor literal de la Orden reguladora de las ayudas, que establece en el art. 20.2 que:

"Unha vez realizados os investimentos ou gastos previstos, e cumpridos, de ser o caso, os compromisos adquiridos, as persoas interesadas deberán comunicarllo, por escrito, preferentemente, ás oficinas agrarias comarcais, con anterioridade ao remate do prazo concedido para a execución das melloras, presentando tamén a documentación e os xustificantes dos investimentos efectuados, en que se incluirán os correspondentes ao gasto e pagamento destes".

Por tanto, tal y como aprecia el informe de 19 de junio de 2020, la viabilidad económica de la explotación debía alcanzarse antes del fin del plazo concedido para la ejecución de las mejoras. El plazo de cinco años es una exigencia de mantenimiento de una explotación viable, no el plazo para alcanzar las orientaciones productivas que pongan de manifiesto su viabilidad económica. En este sentido, el art. 3.1 c) y 3.1.d) de la Orden reguladora de las ayudas preveían dos obligaciones distintas, una de mantenimiento de la actividad durante cinco años y otra de acreditación de la viabilidad económica:

" Artigo 3º.-Requisitos das persoas beneficiarias.

Para solicitar a axuda presentarán unha solicitude, segundo o modelo que se especifica no anexo I, acompañada da documentación acreditativa do cumprimento das condicións, que, segundo o tipo de titular -persoa física, xurídica ou comunidade de bens-, e as características da explotación, será a seguinte:

1. En todos os casos deberán:

a) Ser titular dunha explotación agraria no momento da solicitude, agás que simultaneamente solicite unha axuda para primeira instalación conforme a sección 2ª.

b) Presentar un plan de mellora da súa explotación conforme o indicado no artigo 5º.

c) Presentar un compromiso asinado de comprometerse a exercer a actividade agraria na explotación obxecto da axuda durante, polo menos, cinco anos contados desde a data da certificación dos investimentos realizados.

Este compromiso será sometido a seguimento, en virtude das inspeccións e controis que se establezan, podéndoselle exixir, para eses anos e unha vez finalizado o período voluntario de presentación da declaración do IRPF, que remita ao servizo provincial de explotacións agrarias a copia cotexada da declaración do IRPF e os boletíns de cotización á Seguridade Social ou o informe de vida laboral.

d) Acreditar a súa viabilidade económica conforme o definido no número 16 do artigo 2º desta orde. (...)

El nº 16 del art. 2º de la Orden definía la viabilidad económica en estos términos:

"Viabilidade económica da explotación: considerarase que unha explotación é viable economicamente cando a súa renda unitaria de traballo non sexa inferior ao 20% da renda de referencia.

Tamén se considerarán viables as explotacións clasificadas como prioritarias de conformidade co establecido no Decreto 253/2008, polo que se regula o Rexistro de Explotacións Agrarias de Galicia."

En el informe de respuesta a las alegaciones presentadas al acuerdo de incoación del expediente de pérdida de derecho al cobro sí se hace una consideración respecto a la alegación por el interesado sobre la condición de explotación prioritaria, reproducida en la resolución que pone fin al expediente, en la que se indica que " no informe que presenta aparece a nome da anterior titular e soamente cunha traballadora, xa que aínda non se tiña realizado o cambio de titular de explotación".

De la regulación del art. 3 de la Orden no se desprende la concesión de un plazo de cinco años para alcanzar la viabilidad económica, sino una exigencia de que el plan de mejoras determine la viabilidad económica, y un compromiso adicional de ejercicio de la actividad agraria de 5 cinco años, en relación con una explotación viable, según las orientaciones productivas previstas en los términos de la solicitud de ayudas.

A la fecha de la finalización del plazo, el 30/06/2012, se comprobó el incumplimiento de las orientaciones productivas: en lugar de 31 vacas de carne se comprobaron 15 cabezas menos de las previstas, en cuanto a las hectáreas de cereal de trigo para su venta al exterior, se comprobó que no había acreditación de comercialización e trigo -por lo que el incumplimiento de esta orientación productiva es absoluto- y en cuanto a las 5 yeguas, sí se comprobó el cumplimiento de lo previsto en la solicitud.

En la demanda no se desvirtúan estos datos y el informe aportado tampoco, limitándose a realizar una serie de comentarios, opiniones e interpretaciones críticas sobre determinados documentos administrativos e incluso sobre sentencias, sin que tenga la virtualidad de poner de manifiesto ninguna realidad fáctica sobre la explotación que permita restar fuerza probatoria a los informes que avalan la actuación administrativa. La cuestión jurídica sobre el momento en que tenían que estar cumplidos las orientaciones productivas para acreditar la viabilidad económica no es tratada adecuadamente en dicho informe de parte, debiendo compartirse la valoración efectuada por los informes de la Administración, atendidos los términos de la orden reguladora de las ayudas, tal y como se ha indicado anteriormente.

En consecuencia, ha quedado acreditado el incumplimiento de los compromisos adquiridos y obligaciones asumidas por el beneficiario de la subvención, en función de la situación existente a la fecha en que se debía valorar su cumplimiento (30/06/2012), sin que pueda admitirse que existiera un plazo de cinco años a partir de ese momento para alcanzar la situación de viabilidad económica. Por ello, no se cumple el objetivo de la subvención, quedando acreditado que en esa fecha no se cumple con las previsiones incorporadas a la solicitud, incumpliéndose en consecuencia los requisitos necesarios para tener derecho al cobro, en cuanto a la dimensión económica de la explotación, en atención a los arts. 2.13 y 5 de la Orden reguladora, sobre renta unitaria del trabajo y condiciones de los planes de mejora, tal y como se explica en el informe técnico de respuesta a las alegaciones presentadas contra el acuerdo de inicio, confeccionado en fecha 19 de mayo de 2020, de la Xefatura Territorial de la Consellería do Medio Rural, cuyas apreciaciones fácticas no se desvirtúan con ningún medio probatorio.

OCTAVO: Sobre la pretensión subsidiaria.

El hecho de que la inversión para la que se solicitaba la subvención, por importe de 152.277 euros, solo se ejecutase parcialmente, en el importe de 124.173,40 euros, no permite acceder a lo pretendido subsidiariamente, esto es, que se declare el derecho al abono de la ayuda con la reducción proporcional, en el importe de 68.295,37 euros. Se podría analizar el carácter parcial del incumplimiento, a los efectos del principio de proporcionalidad, si este fuese el único incumplimiento, pero como se ha expuesto los informes acreditan otro incumplimiento, que afecta de modo general a la propia consecución del objetivo perseguido con el otorgamiento de la subvención, en relación a la viabilidad económica de la explotación en función de las dimensiones productivas previstas, no alcanzando ni el censo de animales previstos ni el cultivo de las 30 ha de cereal, en la fecha en que tenía que acreditarse el cumplimiento de estas dimensiones previstas, precisando en cuanto al cereal que la exigencia de acreditación se refería a la comercialización del mismo (venta exterior, no autoabastecimiento), todo ello al amparo de la Orden de 31 de mayo de 2010, en concreto los arts. 2.13, 2.16 -sobre la renta unitaria de trabajo y la viabilidad económica de la explotación-, el art. 5 -sobre las condiciones de los planes de mejora- y el art. 20.2 -sobre la justificación del cumplimiento previa al pago de la subvención.

En consecuencia, no procede apreciar el carácter parcial del incumplimiento, ya que no solo se apreció una falta de ejecución de la totalidad de las inversiones previstas. El informe de 22 de enero de 2016, en el que se indica que en atención a que una parte de las inversiones había sido ejecutada (en concreto, por importe de 124.173,40 euros, en lugar de los 152.277 euros de inversión prevista en la solicitud) hace el cálculo de la cantidad que correspondería reducir del pago de la cantidad aprobada como subvención en función de ese concreto incumplimiento (ejecución solo parcial de la inversión prevista), pero a continuación expone el otro motivo que se opone al pago, relativo a la falta de adecuación a la normativa, en relación al análisis de las orientaciones productivas, y en función de este motivo, que afecta de modo general a los compromisos adquiridos y el objetivo y finalidad de la subvención, procede la pérdida total del derecho al cobro.

A este respecto, en el informe de 22 de enero de 2016 se indica que tras comprobar que ya había pasado el periodo de cosecha y recogida del trigo de la campaña de 2012 y no había evidencias de cultivo, se inició un periodo de requerimientos verbales y consultas de la facturación y circularización de las facturas con el fin de acreditar los ingresos por la venta de trigo como producto a terceros (aportado como elemento necesario para la viabilidad económica), y se evidenció sobre el terreno que en la campaña de 2013 no se cultivaban las has de trigo necesarias en la explotación, lo que daba a entender que el compromiso de mantener la actividad mínima en los 5 años de compromiso no sería cumplido. A pesar de ello, y con el fin de no cerrar el expediente con una propuesta de pago 0 por incumplimiento de los compromisos de dimensión económica se esperó a la campaña agrícola de 2014, para poder evidenciar si la explotación alcanzaba la dimensión mínima ya que por sus actividades agrícolas no cumplía los índices de la normativa y por las ganaderas no alcanzaba el censo mínimo. Acreditada la falta de cultivo mínimo necesario para tener derecho a la ayuda en las campañas de 2013 2014 y la no compensación de la disminución de la dimensión económica con un aumento del censo ganadero se iniciaron los trámites para dejar sin efecto la ayuda. La referencia a una propuesta provisional de pago, en importe con reducción proporcional en función del importe certificado de las inversiones (inferior al previsto) se especifica que no se elevó a definitiva -lo que explica la falta de notificación- por el reconocimiento de deudas del solicitante con administraciones públicas, y al mismo tiempo ya se avanza que se pretende incluir el expediente en el plan de controles para revisar los compromisos adquiridos y si es el caso iniciar el proceso de reintegro.

Por tanto, esa propuesta provisional de pago, en importe inferior al aprobado, no puede servir de estimación a la pretensión subsidiaria, ya que en el mismo informe se advierte de la existencia de una causa que determinaría el reintegro en el caso de que se procediera a su pago.

Además, no se puede tomar este informe en consideración de forma aislada, y debe matizarse lo razonado en el mismo sobre los incumplimientos acreditados en las campañas de 2013 y 2014, y la referencia a la espera a la campaña agrícola de 2014 para poder evidenciar si se alcanzaba la explotación mínima, en el sentido de lo razonado, de forma correcta y ajustada al tenor de la Orden reguladora de las ayudas, en el informe de 2 de diciembre de 2020, que explica lo siguiente:

"A Resolución do 16/09/2020 de perda de dereito ao cobramento da axuda indica no antecedente n.º 4:

"O servizo territorial de Explotacións Agrarias da Coruña revisou o cumprimento do plan e dos compromisos adquiridos comprobando que a explotación non chegaba, na campaña 2013 e sucesivas, á dimensión produtiva prevista e que non se acreditaba a mellora do rendemento global: non acadaba nin o censo de animais previsto nin cultivaba 30 hectáreas de trigo. En consecuencia, propón iniciar o procedemento de perda do dereito ao cobramento da axuda.".

Debe terse en conta que coa solicitude de pago (formulada con data 29/06/12) o recorrente estaba obrigado a acreditar o cumprimento do requisito de dimensión económica ( cadros das páxinas 3 e 4 da Resolución do 16/09/20) , polo tanto, introducir neste antecedente nº 4 as palabras" ... na campaña 2013 e sucesivas ... " carece de sentido xa que estariamos ante unha ampliación do prazo de xustificación non prevista na Resolución de concesión de axuda nin na Orde do 31 de maio de 2010."

Por tanto, estando acreditado el incumplimiento a la finalización del plazo de justificación de las condiciones que debía cumplir el beneficiario, ni siquiera era procedente valorar el cumplimiento del requisito de dimensión económica en las sucesivas campañas, puesto que ello comportaría una ampliación del plazo de justificación que no estaba prevista en la convocatoria.

En atención a lo expuesto procede desestimar el recurso, tanto en su pretensión principal como subsidiaria.

NOVENO: Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA la desestimación del recurso determina la imposición de las costas procesales a la parte demandante, con el límite máximo de 1.500 euros, por todos los conceptos.