Sentencia Contencioso-Administrativo 381/2023 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 398/2023 de 15 de diciembre del 2023

Se aceptan los Fundamentos de Derecho de la sentencia apelada en cuanto no contradigan los recogidos en esta Sentencia.

PRIMERO.-Sentencia recurrida y alegaciones de las partes en apelación.

El Juez de instancia estima la demanda interpuesta por el Ayuntamiento de Huarte y la Sociedad Municipal Areacea, S.A.U., y anula el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Esteríbar, de 8 de octubre de 2020, por el que se declaraba la responsabilidad del Ayuntamiento de Huarte y la Sociedad Municipal Areacea, S.A.U. por los daños sufridos por el Ayuntamiento de Esteríbar derivados de la inadecuada inclusión de conceptos en la cuenta de liquidación definitiva del proyecto de reparcelación del polígono Ollokilanda-Urbi, responsabilidad que se cuantificaba para el Ayuntamiento de Huarte en 926.818,57 € y para la Sociedad Municipal Areacea, S.A.U., en 219.754,47 €.

Considera que lo que debería haber hecho el Ayuntamiento de Esteríbar, caso de entender que por el Ayuntamiento de Huarte se le había causado un daño, es plantear la correspondiente reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento de Huarte; pero lo que no puede hacer es incoar un expediente para exigir las responsabilidades que, a su juicio, existen. Acción que, por otra parte y en relación a la Sociedad Municipal, podría haberse sustanciado como interesada en esa vía administrativa (y codemandada en una ulterior vía judicial) o, directamente, en vía civil, por la naturaleza de la propia sociedad pública.

Señala que el Ayuntamiento de Esteríbar pretende no cumplir con lo acordado en las previas resoluciones judiciales, lo que supone el ejercicio de sus competencias en fraude de ley, cuando no, reabrir una cuestión ya decidida mediante un nuevo procedimiento. Añade que tampoco podría prosperar una acción de responsabilidad contra las entidades a las que pretende imponer unas cantidades por los daños que le han causado, porque no existe daño antijurídico, no hay culpabilidad, como pretende la Administración Local demandada, ni, caso de que la hubiera, quedaría excluida de ella la propia participación del Ayuntamiento de Esteríbar, como Administración que delegó el ejercicio de sus competencias, con un conocimiento de todo lo actuado y que, a la vista del resultado final, parece que no quiere asumir. Por otra parte, el ejercicio de esa supuesta acción de responsabilidad estaría prescrita por el transcurso del plazo de un año establecido para ello en el art. 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La parte apelante alega, en síntesis, los siguientes motivos de apelación:

1º.- La sentencia se fundamenta sobre una defectuosa apreciación de la prueba y, además, adolece de un defecto en la motivación, lesionando su derecho a la tutela judicial efectiva.

La sentencia no presenta claramente identificados los fundamentos de hecho (su apartado de Antecedentes de hecho se circunscribe al proceso judicial sustanciado), ni tampoco identifica con claridad los hechos considerados probados y el resultado de la valoración de la prueba. Incumple además con la obligación de motivar debida y suficientemente cuál es la valoración de toda la prueba practicada.

La valoración realizada por la sentencia de la prueba practicada debe ser calificada como de ilógica e, irracional, no encontrándose amparada en modo alguno por la sana crítica.

2º.- La Sentencia yerra al considerar que no ha existido una relación de naturaleza contractual entre el Ilmo. Ayuntamiento de Esteríbar, y el Ilmo. Ayuntamiento de Huarte y su sociedad municipal Areacea, S.A.

Invoca la sentencia número 377/2017, de 26 de septiembre de 2017, de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra y queda probado que existía una relación contractual a través de la encomienda y la delegación, por lo que es innegable que el Ayuntamiento de Esteríbar se encontraba facultado para exigir la responsabilidad derivada del defectuoso cumplimiento contractual.

3º.- La Sentencia yerra al considerar que existió participación y conformidad del Ilmo. Ayuntamiento de Esteríbar en la indebida inclusión de gastos de urbanización en la cuenta de liquidación. De la prueba practicada se desprende que fueron el Ayuntamiento de Huarte y Areacea S.A. quienes desarrollaron todos los actos (contratación de técnicos, preparación de instrumentos, tramitación de los instrumentos hasta su aprobación, contratación de la ejecución material, obtención de permisos necesarios, etc), y tramitaron todos los procedimientos.

Los técnicos que participaron nunca lo hicieron en nombre del Ayuntamiento de Esteríbar, ni su intervención en el equipo técnico se produjo como delegado del Ayuntamiento del Valle de Esteríbar, no teniendo, además, una participación principal en los trabajos, sino meramente auxiliar o accesoria a la desarrollada por otros técnicos contratados por Areacea. El Ayuntamiento de Esteríbar no estaba al corriente del desarrollo urbanístico del sector, ni sus representantes municipales estaban debidamente informados. Tampoco se reunió con técnicos de la obra, con el Ayuntamiento de Huarte, con el Gobierno de Navarra, ni con propietarios.

El Ayuntamiento de Esteríbar defendió en vía administrativa y contencioso-administrativa la cuenta de liquidación aprobada por el Ayuntamiento de Huarte por lealtad institucional, sin que ello sea impedimento para que, como así se constató posteriormente, ante la existencia de una falta de diligencia en su elaboración, pudiera exigir las responsabilidades por los daños sufridos, como así fue reconocido por el TAN y por los Tribunales. Por ello, no existe elemento que desvirtúe la existencia de culpabilidad del Ilmo. Ayuntamiento de Huarte y su sociedad municipal en la generación del daño reclamado en el acto administrativo impugnado de contrario, debiéndose subsanar la sentencia apelada en relación con este extremo.

4º.- Falta de consideración por la Sentencia impugnada del reconocimiento del funcionamiento anormal y la posibilidad de reclamar el daño a Areacea y al Ayuntamiento de Huarte. Tanto el Tribunal Superior de Justicia de Navarra como el TAN reconocieron la posibilidad de repetir frente a Areacea los perjuicios sufridos por la gestión urbanística del ámbito; cuestión que no ha sido considerada por el Juzgador a quo y que suponía la validación del procedimiento seguido por el Ilmo. Ayuntamiento de Esteríbar y que dio lugar al Acuerdo del Pleno del propio Ayuntamiento de Esteríbar, de 8 de octubre de 2020. La Sentencia impugnada no podía negar tal posibilidad de repetir el daño y tramitar el correspondiente procedimiento de responsabilidad frente al Ilmo. Ayuntamiento de Huarte y su sociedad municipal sin ninguna clase de motivación ni soporte probatorio, cuando tal posibilidad ya fue expresamente reconocida por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra.

5º.- La incoación del expediente de determinación de responsabilidad resultaba procedente y conforme a Derecho, no desvirtuando el contenido de las sentencias judiciales previas.

6º.- La Sentencia impugnada ignora que se acreditó la existencia de un daño derivado de una relación contractual cuya causación es imputable al Ilmo. Ayuntamiento de Huarte y su sociedad municipal, sin que el Ilmo. Ayuntamiento de Esteríbar tenga el deber jurídico de soportar. Si el Ayuntamiento de Huarte y Areacea hubieran gestionado correctamente la urbanización del polígono y hubieran realizado una cuenta de liquidación en términos correctos, no habría sido necesario proceder a la devolución de los importes requeridos a los propietarios recurrentes y, por lo tanto, no se habría dado pie a que el Ayuntamiento de Esteríbar tuviera que abonar la cuantía derivada de las reclamaciones efectuadas por el Ayuntamiento de Huarte a través de la Resolución de 31 de diciembre de 2014 y de 7 de mayo de 2018, por importe de 284.780,92 euros y de 721.065,82 euros y 140.726,30 euros de intereses legales respectivamente.

7º.- Dado el contenido de la sentencia recurrida, en ningún caso se podría condenar a la parte apelante a soportar las costas en esta segunda instancia, pues eso solo agravaría el perjuicio sufrido por mi mandante teniendo presente que la Sentencia impugnada presenta una fundamentación jurídica defectuosa, atendiendo a las consideraciones jurídicas presentadas en el debate procesal.

Por el contrario, la defensa del Ayuntamiento de Huarte y Sociedad Municipal Areacea, S.A.U, se opone a la estimación del recurso alegando, en resumen, que la sentencia recurrida recoge en su fundamento de derecho primero un relato claro de los hechos que considera probados e incluso de su valoración, que no es arbitraria o irracional, sino coherente y consecuente con la valorada en otras sentencias judiciales entre estas misma partes y en resolución del TAN.

Como señala la sentencia recurrida, no existe "contrato", no existe relación contractual. Una "delegación" entre distintas Administraciones es una figura o instrumento de traslación de competencias o de colaboración entre Administraciones. Los convenios de delegación están excluidos de la Ley Foral de Contratos , ex art. 3 de la LF 10/1998 de CPN y art. 7 de la LF 2/2018). Lo mismo ocurre con una "encomienda" a una sociedad pública municipal de otra Administración, con independencia de que en dicho caso, si se estimase que hubiere contrato, la vía debería haber sido la jurisdicción civil. En este caso, en pie de igualdad entre administraciones, debería existir un ejercicio de acción o reclamación a la otra Administración, y ante el silencio acudir a la vía judicial no existiendo cobertura o título legal alguno para tramitar ella misma el expediente administrativo y convertirse en juez de la relación dictando una resolución ejecutiva (siendo además vía de responsabilidad extracontractual, no contractual, al ser una delegación, no contrato). La reclamación a efectuar a una sociedad pública como Areacea debería ser, en principio, por la vía civil.

La valoración de la prueba por el Juez a quo no es irracional o absurda, aunque discrepe de ella la Administración apelante. El Ayuntamiento de Esteríbar tuvo conocimiento de todo lo actuado, así lo admite en los procedimientos judiciales anteriores, como se expresa en la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Pamplona, nº 106/2017, de 25 de abril de 2017, P.O. 45/2015, confirmada por la STSJ 377/2017, de 26 de septiembre de 2017, R.Ap 329/2017.

La sentencia no obvia la STSJ 377/2017, de 26 de septiembre de 2017, R.Ap 329/2017, sino que analiza el concreto procedimiento seguido por el Ayuntamiento de Esteríbar; documental existente y acto recurrido para anularlo. Pudiera ser, como dice la sentencia recurrida, que el Ayuntamiento de Esteríbar ejerciera una reclamación en vía civil ante Areacea o una acción de responsabilidad de Administración pública frente al Ayuntamiento y Areacea, con pruebas y elementos o datos concretos, pero no un procedimiento administrativo de oficio de declaración de responsabilidad y liquidación por casi la totalidad de la cuantía y sin prueba o elemento alguno específico.

La liquidación de la cuenta de reparcelación fue anulada y hubo que devolver en la parte de que cada Administración era autora del acto (Esteríbar por delegación). Ello no es un daño a efectos de responsabilidad contractual (o extracontractual) sino una anulación administrativa y sus efectos, en este caso por ser el acto dictado por delegación. Es decir, nos encontramos ante un efecto jurídico, obligación legal (como confirmaron las resoluciones judiciales y del TAN señaladas). Para que pudiera considerarse un daño o perjuicio, más allá de efecto de la anulación, debería acreditarse o concretar una actuación negligente y culposa, con nexo causal directo, de a quien se reclama y se imputa, lo que no es el caso.

La sentencia no ignora la existencia del daño, del nexo causal y del carácter antijurídico del mismo. La STSJ 377/2017, de 26 de septiembre de 2017, R.Ap 329/2017, establece que no se aprecia tampoco perjuicio para el delegante en la actuación del delegado, sino un ajuste o rendición de cuenta del resultado derivado de la actuación delegada. Es clara también la prescripción de la reclamación porque la primera resolución del TAN es de 2013, del juzgado de 2015, y el inicio del expediente, en junio de 2020, por lo que han transcurrido con creces los plazos. El plazo para reclamar mediante expediente de responsabilidad, lógicamente extracontractual, sería el plazo de 1 año o, a mayor abundamiento, 4 años para deudas de la Hacienda Pública.

SEGUNDO.- Sobre la motivación de la sentencia y la valoración de la prueba.

La parte apelante incluye en este primer motivo de recurso el reproche a la sentencia porque, a su juicio, incurre en defectos formales y falta de motivación y añade el error del Juez en la valoración de la prueba.

Así, señala que la sentencia no presenta claramente identificados los fundamentos de hecho (su apartado de Antecedentes de hecho se circunscribe al proceso judicial sustanciado), ni tampoco identifica con claridad los hechos considerados probados.

Este motivo de recurso no puede ser estimado por cuanto la sentencia recoge, en el apartado de antecedentes de hecho, la exposición, en párrafos separados y numerados, de los antecedentes del asunto desde su inicio hasta el momento de dictar sentencia, conforme al art. 209 de la LEC aplicable supletoriamente al orden contencioso-administrativo ( D.F. 1º de la LJCA y art. 4 de la LEC) y respecto a la estructura, no es exigible una relación formal separada de hechos probados. En este punto, la STS de 15 de marzo de 2012, RC 2540/2009 ( ROJ: STS 1754/2012 - ECLI:ES:TS:2012:1754 ) señala que: "De conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala, de la que es bien expresiva la STS de 29 de febrero de 2012 (RC 2654/2008 ), según la cual "No existe en este orden jurisdiccional contencioso administrativo la exigencia de incluir un apartado para recoger los "hechos probados", a diferencia de lo que puede acontecer en otros órdenes jurisdiccionales como el penal. Téngase en cuenta que la redacción del artículo 248.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ ) es, por su propia naturaleza, general y comprensiva de cualquier orden jurisdiccional. En este sentido, la introducción de la expresión "en su caso" revela que efectivamente en algún supuesto, y no en todos, ha de seguirse esta exigencia, pero no en el orden contencioso administrativo. Y esto es así como revelan los propios artículos 208 y 209 de la LEC que cita la recurrente, pues en ellos no se hace mención a los "hechos probados" cuando se regula la estructura de la sentencia, y debemos reparar que dicha Ley de trámites es de aplicación supletoria a esta jurisdicción ex disposición final primera de la LRJCA ".

Respecto a la motivación de la sentencia que causa indefensión al Ayuntamiento de Esteríbar , el Tribunal Supremo tiene consolidada doctrina respecto a la motivación de las sentencias, como recoge la STS de 19-12-2014, Rec: 5841/2011 ( ROJ: STS 5357/2014), con cita de las SSTS de 4 de noviembre de 2005 (RC 428/2003 ), 18 de noviembre de 2005 (RC 2084/2003 ) y 7 de junio de 2006 (RC 8952/2003 ): "El derecho fundamental a la motivación de las resoluciones judiciales que garantiza el artículo 24 de la Constitución , engarzado en el derecho a la tutela judicial efectiva, y que constituye el marco constitucional integrador del deber del juez de dictar una resolución razonable y motivada que resuelva en derecho las cuestiones planteadas en salvaguarda de los derechos e intereses legítimos que impone el artículo 120 de la Constitución , exige, como observa el Tribunal Constitucional en la Sentencia 8/2004, de 9 de febrero , acogiendo las directrices jurisprudenciales del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencias de 9 de diciembre de 1994, Caso Hiro Balani contra España y Caso Ruíz Torija contra España ), la exposición de un razonamiento suficiente, aunque no obligue al juez a realizar una exhaustiva descripción del proceso intelectual que le lleve a resolver en un determinado sentido ni le impone un concreto alcance o intensidad argumental en el razonamiento, de modo que el juez incurre en incongruencia cuando efectúa razonamientos contradictorios o no expresa suficientemente las razones que motivan su decisión, pero no cuando se puede inferir de la lectura de la resolución jurisdiccional los fundamentos jurídicos en que descansa su fallo".

En este caso, la sentencia contiene la motivación suficiente sobre las pretensiones de las partes y da respuesta a las alegaciones de la recurrente, sobre todo en los fundamentos de derecho segundo a quinto, y, como señala el Tribunal Supremo se puede inferir de la lectura de la resolución jurisdiccional los fundamentos jurídicos en que descansa su fallo, por lo que tampoco se advierte que se haya podido causar indefensión material a la parte recurrente, por lo que no cabe revocar al sentencia por este motivo.

Por lo que se refiere al alegado error en la valoración de la prueba, es necesario recordar la doctrina de la Sala, sobre la valoración de la prueba realizada por el Juez de instancia, contenida en la sentencia de 22-12-2021, rec. Recurso: 377/2021, con cita de la sentencia Nº 425/2016, de 14-10-2016, Rec. 90/2016 ( ROJ: STSJ NA 1130/2016 - ECLI:ES:TSJNA:2016:1130), y la anterior STSJ Navarra de 04-07-2014 en la que se recoge que: "... la jurisprudencia limita las facultades revisoras de los Tribunales "ad quem" sobre la valoración de la prueba pericial haya realizado los jueces o Tribunales de inferior grado a los supuestos de irracionalidad, absurdo o contradicción interna ( sentencias del TS, entre otras muchas, 26-2-1949 , 7- 1- 1991 y 15-12-2001 ). Al respecto debemos recordar el criterio que el Tribunal Supremo mantiene por ejemplo en la Sentencia de 29-3-1993 : "Basta la enunciación de la alegación apelatoria transcrita para comprobar que lo que se pretende en realidad es sobreponer sobre la valoración de la prueba hecha por el Tribunal a quo, la del propio recurrente, intento que necesariamente debe ir conducido al fracaso, pues es reiterada la jurisprudencia de este Tribunal de que la valoración de la prueba es facultad atribuida al Tribunal, sobre la que no puede prevalecer el criterio de la parte, salvo que se justifique por el apelante el error del Tribunal a quo, lo que no ocurre en el presente caso, en el que éste ha tenido en cuenta y valorado el material probatorio obrante en autos, en el sentido que quedó expresado ".

Criterio que es igualmente seguido por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en las Sentencias, entre otras, de 10 de noviembre-recurso 63-05 y 3 de los mismos mes y año, 1995, recurso, en este último caso, nº 24- 05 : "Como ya ha tenido ocasión de expresar esta misma Sala y Sección en sentencias precedentes, en el ámbito de la segunda instancia, en cuanto que la misma implica la revisión de la fundamentación fáctica y jurídica efectuada por un órgano jurisdiccional de la pretensión procesal deducida por una parte, es preciso dejar sentado, como premisa rectora de reexamen de la cuestión debatida, que en la valoración de la prueba practicada en el curso del proceso debe primar el criterio objetivo e imparcial del Juzgador de Instancia, sobre el juicio hermenéutico, subjetivo y parcial, de la parte apelante, de modo que es necesario acreditar una equivocación clara y evidente en el juicio valorativo del órgano jurisdiccional para acoger este motivo de apelación , sin que sea suficiente una mera discordancia del juicio valorativo de la prueba practicada determinante de la decisión recurrida. Y ello aparece reforzado en base a que la precitada actividad de valoración de la prueba practicada en la primera instancia, viene avalada por el principio de inmediación a la presencia del propio juzgador sentenciador, que permite apreciar y valorar elementos, indicios y circunstancias que escapan a la mera lectura de la documentación procesal de la actividad probatoria".

Asimismo, la STS de 17 de octubre de 2017, ROJ: STS 3656/2017 - ECLI:ES:TS:2017:3656, Rec. Cas. 3063/2016, insiste en que la valoración de la prueba debe llevarse a cabo por los jueces sentenciadores, llamados legal y constitucionalmente a desarrollar la tarea de valorar la prueba practicada bajo los principios de inmediación, oralidad, concentración y contradicción efectiva de las partes. Por ello, su criterio ha de ser respetado, salvo errores o valoración ilógica, irrazonada o arbitraria de la prueba.

La parte apelante muestra su discrepancia sobre la valoración de la prueba respecto a los siguientes puntos:

1. Existencia de una relación contractual entre el Ilmo. Ayuntamiento de Esteríbar y las entidades recurrentes en instancia, fruto de la delegación y encomienda por mi representada de la gestión urbanística del sector Ollokilanda-Urbi al Ilmo. Ayuntamiento de Huarte y a Areacea.

2. Inexistencia de participación del Ilmo. Ayuntamiento de Esteríbar y sus técnicos en la gestión urbanística del sector Ollokilanda-Urbi.

3. Falta de conocimiento detallado por parte del Ilmo. Ayuntamiento de Esteríbar del desarrollo de la gestión urbanística del sector Ollokilanda-Urbi.

4. Inexistente aprobación por parte del Ilmo. Ayuntamiento de Esteríbar de los instrumentos aprobados en el marco de la gestión urbanística del sector Ollokilanda-Urbi.

5. Falta de consideración del reconocimiento por parte del TAN y del Tribunal Superior de Justicia de Navarra del funcionamiento anormal de Areacea y del Ayuntamiento de Huarte en la gestión del Polígono Ollokilanda-Urbi y de la posibilidad del Ayuntamiento de Esteríbar de repetir frente a Areacea los perjuicios sufridos por la gestión urbanística del ámbito.

Sin embargo, más que de hechos controvertidos, se trata de la valoración jurídica de la actuación de la apelante y las apeladas en el marco del convenio de colaboración urbanística entre los Ayuntamientos de Esteríbar y de Huarte para modificar sus respectivos planeamientos urbanísticos a fin de poder configurar un sector de suelo urbanizable de uso industrial terciario y residencial en el sector Ollokilanda-Urby, que ha dado lugar a procedimientos judiciales anteriores, como el P.O. nº 45/2015 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Pamplona, resuelto por sentencia 106/2017, de 25 de abril de 2017, confirmada por la sentencia de esta Sala Nº 377/2017, que produce el efecto positivo de la cosa juzgada en este procedimiento, con la vinculación prejudicial que conlleva y que, por ello, no puede desconocerse el anterior pronunciamiento en la resolución el presente, ex art. 222.4 de la LEC , aplicable supletoriamente al Orden Contencioso-Administrativo ( STS de 28/04/2020 Rec. 5425/2017, de 19-05-2011 (recurso 986/2007), 26-09-2011 (Recurso: 385/2008), 21-11-2012 (Recurso: 5992/2010) y 31 de mayo de 2018 (Recurso: 5059/2016).

En todo caso, esta Sala no aprecia que las conclusiones del Juez sean ilógicas o arbitrarias, ni que el Juez a quo haya incurrido en una errónea apreciación de la prueba, sino tan solo una valoración subjetiva discrepante de la parte, que no desvirtúa la realizada en instancia.

TERCERO.- Sobre la alegada relación de naturaleza contractual entre el Ilmo. Ayuntamiento de Esteríbar, y el Ilmo. Ayuntamiento de Huarte y su sociedad municipal Areacea, S.A.

La defensa del Ayuntamiento de Esteríbar alega que la Sentencia yerra al considerar que no ha existido una relación de naturaleza contractual entre el Ilmo. Ayuntamiento de Esteríbar, y el Ilmo. Ayuntamiento de Huarte y su sociedad municipal Areacea, S.A. A su juicio, queda probado que existía una relación contractual a través de la encomienda y la delegación.

En este punto, hay que traer a colación la sentencia de esta Sala de 26 de septiembre de 2017, R.Ap.329/2017, antes referida, en la que se establece: " Sobre el procedimiento para repetir contra una Administración Pública los daños derivados de una intervención coordinada.

El Ayuntamiento apelante sostiene que el procedimiento administrativo para resolver la responsabilidad de las administraciones delegante y delegada es el de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, argumento que tampoco puede tener favorable acogida teniendo en cuenta que la reclamación efectuada por el Ayuntamiento de Huarte al Ayuntamiento de Esteríbar dimana del convenio de colaboración urbanística entre los Ayuntamientos de Esteríbar y de Huarte para modificar sus respectivos planeamientos urbanísticos a fin de poder configurar un sector de suelo urbanizable de uso industrial terciario y residencial en el sector Ollokilanda-Urbi, con delegación expresa por el Ayuntamiento de Esteríbar a favor del Ayuntamiento de Huarte de las potestades de aprobación del Plan parcial y sus proyectos de reparcelación y de urbanización y de un encargo a la sociedad Areacea para la redacción de los instrumentos necesarios y para la gestión urbanística.

El art. 67 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre , de Ordenación del Territorio y Urbanismo regula los Planes de conjunto y establece, en lo que aquí interesa, que: "Si las necesidades urbanísticas de un municipio, o parte del mismo, aconsejasen la extensión de su zona de influencia a otro u otros, fuera precisa la coordinación de diversos municipios en orden a la planificación o gestión urbanísticas, o existiera la necesidad de compatibilizar intereses urbanísticos de varios municipios, los Ayuntamientos afectados, o en su defecto, el Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, a instancia de un municipio, podrán disponer la formulación de un Plan General Municipal o de Planes de desarrollo de conjunto.

En el supuesto de disposición de la ordenación de conjunto por los municipios, éstos podrán acudir a técnicas de cooperación y de delegación y encomienda de gestión a fin de simplificar la tramitación administrativa de los planes de conjunto".

Y con carácter general, el art. 13 de la LRJPAC también prevé que: "Los órganos de las diferentes Administraciones públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquéllas.

(...) Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante".

La Sala considera acertado el razonamiento del Juez de Instancia cuando sostiene que el Ayuntamiento apelante es responsable de la parte proporcional de la cuenta de liquidación porque la aprobación definitiva de la liquidación del proyecto de urbanización está efectuada a título propio tanto por el Ayuntamiento de Huarte como por el Ayuntamiento de Esteríbar, en el caso de este último a través del mecanismo jurídico de la delegación. Como órgano delegante, Esteríbar es responsable de esa aprobación definitiva. Y como Huarte la acuerda no sólo como delegado, sino también como titular propio, ambos consistorios resultan coautores y corresponsables de dicha actuación administrativa. Es legítimo, en consecuencia, el ajuste de las respectivas cuentas de responsabilidad de ambos implicados para evitar con ello enriquecimientos injustificados.

Igualmente es correcta la conclusión alcanzada por el Juez a quo cuando señala que no resulta exigible que el Ayuntamiento de Huarte hubiese tramitado contra el Ayuntamiento del Valle de Esteríbar un expediente de responsabilidad patrimonial extracontractual por razón de que no le imputa ni le reclama ninguna responsabilidad patrimonial por daños y perjuicios, sino que por el contrario está efectuando un ajuste de las responsabilidades compartidas atribuibles a las dos Administraciones autoras a título propio del acto administrativo generador de las mismas.

La responsabilidad patrimonial de la Administración viene establecida, con el máximo rango normativo, por el artículo 106.2 de nuestra de nuestra Constitución a cuyo tenor: "Los particulares, en los términos establecidos por la Ley tendrán derecho a ser indemnizadas por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia de funcionamiento de los servicios públicos".

A tal efecto, el art. 139 de la Ley 30/1992 , vigente en el momento de la actuación administrativa, dispone, en sus apartados 1 y 2, lo siguiente :"1.- Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

2.- En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas".

La responsabilidad patrimonial es una responsabilidad extracontractual ( STS de 7 de diciembre de 2015 Recurso: 1926/2014 ( ROJ: STS 5208/2015 - ECLI:ES:TS:2015:5208 ) Ponente: Juan Carlos Trillo Alonso, que no es aplicable en este caso en el que las dos Administraciones son responsables de la cuenta de liquidación en virtud del convenio de coordinación urbanística que les habilitaba para modificar sus respectivos planeamientos urbanísticos a fin de poder configurar un sector de suelo urbanizable de uso industrial terciario y residencial en el sector Ollokilanda-Urbi, encargando a la Sociedad municipal del Ayuntamiento de Huarte Areacea la redacción de los instrumentos jurídicos necesarios para ello. En la sentencia de instancia se recoge que por acuerdo de 16 de abril de 2004 el Ayuntamiento de Esteríbar encomendó a Areacea la gestión urbanística del sector Ollokilanda-Urbi por el sistema de cooperación, y delegó en el Ayuntamiento de Huarte las potestades de aprobación del Plan parcial y sus proyectos de reparcelación y de urbanización siempre previo acuerdo favorable de Esteríbar.

No se aprecia vulneración del principio de lealtad institucional y una vez más hay que señalar que el Ayuntamiento de Esteríbar no puede considerarse ajeno a la actuación del Ayuntamiento de Huarte y de la sociedad Areacea porque, como muy bien señala que el Juez de instancia, el Ayuntamiento de Huarte actuó en su nombre y en el del Ayuntamiento de Esteríbar en virtud de la delegación administrativa, siendo por tanto corresponsable el Ayuntamiento de Esteríbar, debiendo considerarse la actuación realizada por delegación como si lo hubiera realizado el propio Ayuntamiento de Esteríbar. En este punto puede citarse la STS de 15 de abril de 2003 Recurso: 5436/2000 ( ROJ: STS 2698/2003 - ECLI:ES:TS:2003:2698 ) Ponente: Juan Manuel Sanz Bayon en la que se dice que: "estamos en presencia, de un acto de un ente de Administración Local, --Ayuntamiento de Chipiona-- realizado por delegación de la Comunidad Autónoma Andaluza, y que por tanto, conforme a lo ya expresado, se entiende realizado por ésta, a través de su órgano competente en la materia, la que solo puede anularlo, de "motu propio" a través, precisamente del procedimiento articulado en este precepto, y no ejercitando una acción en proceso contencioso-- administrativo, contra un órgano de Administración Local, pretendiendo la anulación de acto realizado materialmente por ésta, pero en virtud de delegación del órgano autónómico formalmente autor del acto que ahora pretende ser combatido frente a entidad no autora del mismo".

Si el Ayuntamiento apelante considera que el causante directo de todos los perjuicios fue Areacea, dado que las partidas que el TAN resolvió excluir de la cuenta de liquidación definitiva de la reparcelación del Polígono Ollokilanda-Urbi se correspondieron a malas decisiones de ejecución de la obra de urbanización, podrá, en su caso, ejercitar las acciones que considere oportunas frente a Arecea, en el procedimiento correspondiente, no en éste en el que se trata de afrontar la cuenta de liquidación de la que son igualmente responsables el Ayuntamiento de Esteríbar como delegante y el Ayuntamiento de Huarte como delegado.

Por lo expuesto, tampoco era necesario seguir el procedimiento de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas para la reclamación por parte del Ayuntamiento de Huarte de la parte proporcional en la cuenta de liquidación, lo que determina también el rechazo de este motivo de recurso".

La sentencia de instancia recoge en el Fundamento de Derecho Segundo que "las Entidades Locales que aquí litigan firmaron el 29 de abril de 1999 un convenio de coordinación urbanística para modificar sus respectivos planeamientos urbanísticos, todo ello con la finalidad de configurar un sector de suelo urbanizable delimitado de uso industrial-terciario y residencial en la zona de Ollokilanda-Urbi, que afectaba a ambos términos municipales, y que, mediante Acuerdo de Pleno de 16 de abril de 2004, el Ayuntamiento de Esteríbar encomendó a Areacea la gestión urbanística del sector Ollokilanda-Urbi a través del sistema de cooperación y delegó al Ayuntamiento de Huarte las potestades de aprobación del Plan Parcial y sus correspondientes proyectos de reparcelación y urbanización".

Existe un convenio de coordinación urbanística, con aplicación e las normas administrativas de la encomienda y la delegación, pero no una relación contractual, a la que sea aplicable al ley Foral de Contratos, como se desprende del art- 3.1 de la Ley Foral 10/1998, de 16 de junio, de Contratos de las Administraciones Públicas de Navarra, vigente en el momento de la firma del convenio, que establece: "1. Quedan fuera del ámbito de la presente Ley Foral:

c) Los convenios de colaboración que celebren las Administraciones Públicas, Organismos Autónomos y Entidades de Derecho Público sujetas a esta Ley Foral, entre sí o con otras Administraciones, Organismos y Entidades Públicas". La exclusión se mantiene en el art. 6.1. a) de la Ley Foral 6/2006, de 9 de junio, de Contratos Públicos y en el art. 7.1 a) y h) de la Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de Contratos Públicos.

Por ello, tampoco puede ser estimado este motivo de apelación.

CUARTO.- Sobre la participación y conformidad del Ilmo. Ayuntamiento de Esteríbar en la indebida inclusión de gastos de urbanización en la cuenta de liquidación.

Seguidamente el Ayuntamiento apelante aduce que la Sentencia yerra al considerar que existió participación y conformidad del Ilmo. Ayuntamiento de Esteríbar en la indebida inclusión de gastos de urbanización en la cuenta de liquidación.

Este motivo de recurso debe ser igualmente desestimado, insistiendo en que, como ya se ha dicho en la sentencia de esta Sala antes referida "el Ayuntamiento de Esteríbar no puede considerarse ajeno a la actuación del Ayuntamiento de Huarte y de la sociedad Areacea porque, como muy bien señala que el Juez de instancia, el Ayuntamiento de Huarte actuó en su nombre y en el del Ayuntamiento de Esteríbar en virtud de la delegación administrativa, siendo por tanto corresponsable el Ayuntamiento de Esteríbar, debiendo considerarse la actuación realizada por delegación como si lo hubiera realizado el propio Ayuntamiento de Esteríbar".

Es cierto que el Ayuntamiento de Esteríbar admite que defendió en vía administrativa y contencioso-administrativa la cuenta de liquidación aprobada por el Ayuntamiento de Huarte, aunque aclara que lo hizo por lealtad institucional, pero, en todo caso, no es ésta la razón de la anulación de la resolución recurrida, sino que la razón jurídica estriba en la inadecuación del procedimiento seguido al efecto, que ha sido la incoación de un expediente de responsabilidad patrimonial, en el que el Ayuntamiento, en lugar de reclamar frente al Ayuntamiento de Huarte el daño causado, ha determinado por sí mismo la cantidad a indemnizar, fijada en el Acuerdo de 8 de octubre de 2020, subvirtiendo las posiciones procesales en vía administrativa.

Como acertadamente motiva la sentencia recurrida, "lo que debería haber hecho el Ayuntamiento de Esteríbar caso de entender que por el Ayuntamiento de Huarte se le había causado un daño es plantear la correspondiente reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento de Huarte. Pero lo que no puede hacer, pues ningún título existe para ello, es incoar un expediente para exigir las responsabilidades que, a su juicio, existen. Acción que, por otra parte y en relación a la Sociedad Municipal, podría haberse sustanciado como interesada en esa vía administrativa (y codemandada en una ulterior vía judicial) o, directamente, en vía civil, pro la naturaleza de la propia sociedad pública".

Es correcta la sentencia, tanto en cuanto a la reclamación frente al Ayuntamiento de Huarte, como en cuanto a la reclamación frente a la Sociedad Municipal Areacea, por lo que no se aprecia error en la sentencia en este punto, ya que la causa de la desestimación no es la posible conformidad o no con la cuenta de liquidación, sino la inadecuación del procedimiento administrativo llevado a cabo para reclamar al responsabilidad del Ayuntamiento de Huarte, y de la Sociedad Municipal Areacea en al mioraciónd e la cuenta de liquidación.

QUINTO.- Sobre el daño económico causado al Ayuntamiento de Esteríbar y su reclamación.

En los motivos de recurso cuarto a sexto, la parte apelante insiste en que es incuestionable que ha sufrido un daño económico, del que son responsables el Ayuntamiento de Huarte y la Sociedad Municipal Areacea y que tiene derecho a reclamarlo en la forma que lo ha llevado a cabo.

Alega que, tanto el Tribunal Superior de Justicia de Navarra como el TAN reconocieron la posibilidad de repetir frente a Areacea los perjuicios sufridos por la gestión urbanística del ámbito; cuestión que no ha sido considerada por el Juzgador a quo y que suponía la validación del procedimiento seguido por el Ilmo. Ayuntamiento de Esteríbar y que dio lugar al Acuerdo del Pleno del propio Ayuntamiento de Esteríbar, de 8 de octubre de 2020.

Considera que la incoación del expediente de determinación de responsabilidad resultaba procedente y conforme a Derecho y que la Sentencia impugnada ignora que se acreditó la existencia de un daño derivado de una relación contractual cuya causación es imputable al Ilmo. Ayuntamiento de Huarte y a Areacea, sin que el Ilmo. Ayuntamiento de Esteríbar tenga el deber jurídico de soportar, por importe de 284.780,92 euros y de 721.065,82 euros y 140.726,30 euros de intereses legales respectivamente.

Estos motivos de recurso también deben ser desestimados por lo siguiente:

En la sentencia de esta Sala de 26 de septiembre de 2017, R.Ap.329/2017, antes citada, se expresa que: "Si el Ayuntamiento apelante considera que el causante directo de todos los perjuicios fue Areacea, dado que las partidas que el TAN resolvió excluir de la cuenta de liquidación definitiva de la reparcelación del Polígono Ollokilanda-Urbi se correspondieron a malas decisiones de ejecución de la obra de urbanización, podrá, en su caso, ejercitar las acciones que considere oportunas frente a Areacea, en el procedimiento correspondiente, no en éste en el que se trata de afrontar la cuenta de liquidación de la que son igualmente responsables el Ayuntamiento de Esteríbar como delegante y el Ayuntamiento de Huarte como delegado".

La sentencia recurrida no infringe este pronunciamiento, si bien estima la demanda porque el Ayuntamiento de Esteríbar no ha efectuado la reclamación conforme al Ordenamiento Jurídico. La sentencia de la Sala no determina que cualquier reclamación que pueda realizar el Ayuntamiento de Esteríbar sea correcta, sino que podrá, en su caso, ejercitar las acciones que considere oportunas frente a Areacea, en el procedimiento correspondiente y además destaca que de la cuenta de liquidación son igualmente responsables el Ayuntamiento de Esteríbar como delegante y el Ayuntamiento de Huarte como delegado.

El Ayuntamiento apelante no sigue esta sentencia, sino que incoa un procedimiento para determinar la responsabilidad del Ayuntamiento de Huarte y Areacea, fijando por su propia autoridad las sumas que deben abonarle como responsabilidad patrimonial; cuando se trata de la reclamación de cantidades dimanantes de un convenio urbanístico entre los partícipes de este convenio y, por tanto, el procedimiento de reclamación es de todo punto incorrecto.

Debe subrayarse que el procedimiento de responsabilidad patrimonial debe instarlo el perjudicado frente a la Administración responsable, que es quien tramita el procedimiento y dicta resolución estimando o no la reclamación y, sin embargo, en este caso, de forma incorrecta es el Ayuntamiento que se dice perjudicado quien incoa el procedimiento de oficio y determina por su propia autoridad qué cantidades le deben los presuntos responsables, siendo esto quienes deben impugnar tal resolución ante la jurisdicción contencioso-administrativa para evitar que el acto administrativo sea firme y consentido.

Por otra parte, la sentencia refiere el ejercicio de acciones frente a Areacea, en el procedimiento correspondiente, no establece responsabilidad de forma directa frente al Ayuntamiento de Huarte, al señalar que en la cuenta de liquidación son igualmente responsables el Ayuntamiento de Esteríbar como delegante y el Ayuntamiento de Huarte como delegado.

Por todo lo expuesto, debe desestimarse el recurso de apelación y confirmarse íntegramente la sentencia recurrida.

SEXTO.- Costas Procesales.

En cuanto a costas de esta alzada, el art. 139.2 de la LJCA prevé que "En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".

En este caso, aplicando el citado precepto, procede imponerlas a la parte apelante, al haber sido desestimado íntegramente su recurso de apelación, sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente