PRIMERO.- Objeto del recurso; pretensiones y motivos de las partes. Antecedentes. Requisistos de la responsabilidad patrimonial
Por la representación procesal de la parte recurrente se solicita la anulación de la resolución de la demandada de 4-11-2020 (doc 119 EA) desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial cursada por la actora frente a la Generalitat de Catalunya, postulando tal parte procesal que se le indemnice en la suma de 352.044 euros (en base al informe pericial de parte del sr Leoncio aportado al expediente en fecha 20-11-18), más los intereses legales y condena en costas a la/s adversa/s. Más en concreto, la reclamación de responsabilidad patrimonial (RP-B-2-2018) deducida por la actora en fecha 22-6-18 complementada por escrito de 11-2-19, es a modo de reparación (indemnización de daños y perjuicios) del daño emergente (costes sufridos) por la demandante, derivado de la aplicación de medidas ambientales y de gestión impuestas por la citada Resolución de 20-11-2014 (doc nº 10 EA) dictada por el Conseller del Departament demandado a modo de medida cautelar, esto es, cuando se acordó por aquél la suspensión de entrada de nuevos residuos (Industriales) en el depósito controlado (inactivo) de residuos (no peligrosos) sito en el paraje de Vacamorta dentro del termino municipal de Cruïlles-Monells-Sant Sadurní de lHeura (Baix Empordà, Girona), suspensión por el período comprendido entre el 24.6.17 al 31.12.17 ambos inclusive.
Constatar que la recurrente era en el momento de los hechos, titular de la autorización para la actividad del depósito controlado de residuos mencionado, en el paraje comentado, paraje éste asentado en una antigua actividad extractiva de arcillas (zona de titularidad pública que había servido como cantera), y que la autorización para llevar a termino tal actividad data del año 2000 hasta el 21.11.14, fecha en que se suspensió dicha actividad por Resolución del Conseller del Departament demandado de 20-11-14. Del mismo modo, no se puede obviar que por la Secc 3ª TSJC en sentencia firme nº 709/2011 de 23-9-11 dictada en el recurso ordinario nº 668/03 condenaba a la Generalitat de Catalunya a la restauración urbanística y ambiental del lugar donde se ubica el depósito de autos a su situación anterior.
Recordar asimismo que, la Resolución de la demandada de 20-11-14 antes citada (en la que se acordaba la suspensión de entrada de nuevos residuos en el período de tiempo ya referido, y que al propio tiempo imponía a la actora una sèrie de obligaciones de mantenimiento y de gestión ambiental de dicho depósito) fue impugnada jurisdiccionalmente por la aquí recurrente, confirmando el ajustamiento a Derecho de tal Resolución, por sentencia firme nº 750/2018 (doc 66 EA) de 3.9.18 de la Sección 3ª TSJC recaída en recurso ordinario nº 225/2014 cuyo fallo, en lo que aquí nos concierne fue el siguiente:
"Desestimar el recurso interpuesto por la representación de "Recuperació de Pedreres, S.L." contra resolución del Conseller de Territori i Sostenibilitat, de 20 de noviembre de 2014, disponiendo "suspendre lentrada de nous residus al dipòsit controlat de residus de clase I i II situat al paratge de Vacamorta, que explota lempresa Recuperació de Pedreres, SL. L?empresa titular de lactivitat ha de respectar les mesures ambientals i de gestió que es detallen a lannex", así como ordenando a la Agència de Residus de Catalunya, la Agència Catalana de lAigua y la Direcció General de Qualitat Ambiental llevar a cabo las inspecciones y controles necesarios para el correcto cumplimiento de la resolución, y remitiendo a la titular de la actividad a incidente de ejecución de sentencia en cuanto a eventuales reclamaciones contra la resolución; contra "la cancelación en el Sistema Documentado de Residuos de la Agencia de Residuos de Catalunya, por vía de hecho, de las fichas de aceptación referidas al depósito de Vacamorta, desde el día 21 de noviembre de 2014"; y contra "el bloqueo, igualmente por vía de hecho, del acceso al documento en pdf GA20100035 correspondiente a la Resolución de renovación de la autorización ambiental del depósito de Vacamorta, de 12 de junio de 2012, en Cruïlles, Monells i Sant Sadurní de lHeura, de titularidad de mi mandante, en www.gencat.cat Departament de Territori i Sostenibilitat, Medi Ambient i Sostenibilitat, Empresa i producció sostenible, autorizaciones ambientales".
Y tal fallo se basó entre otros razonamientos en los siguientes:
" La desestimación de la pretensión de nulidad de la resolución del Conseller de Territori, de 20 de noviembre de 2014, articulada en el incidente instado el 1 de diciembre de 2014, en la ejecutoria dimanante del recurso nº 668/2003, de la Secc 3ª TSJC no fue controvertida por parte alguna de aquella ejecutoria...
la resolución del Conseller de Territori no puede entenderse carente de motivación, o contraria a acto administrativo, aquel llamado de renovación de autorización ambiental, de 12 de junio de 2012, allí donde, en primer, que no exclusivo, lugar, se debía a la ejecución de la sentencia recaída en los autos de recurso nº 668/2003 seguidos ante esta Sala . Nuestro auto de 27 de octubre de 2014 decidió, de modo explícito, no haber lugar a la suspensión, ni a apreciar la concurrencia de causa alguna de inejecución del fallo, y a él, insistimos, en primer término, había de estar la Administración recurrida al dictar el acto aquí impugnado. Por más que, a la fecha de dictarse, hubiere sido planteado incidente de ejecución forzosa por la ejecutante en la ejecutoria dimanante del aquel recurso, no había sido, a la fecha de nuestro acto, declarada la imposibilidad de cumplimiento de la sentencia, ni de hecho lo ha sido en momento alguno en el complejo devenir de la citada ejecutoria, de modo que, a falta de aquella declaración, y más tras el explícito pronunciamiento de nuestro citado auto de 27 de octubre de 2014 , no podía la resolución del Conseller sino estar a la obligada restauración del paraje afectado por la actividad desprovista de titulación, aun quedando corto en el propósito, allí donde hemos acabado resolviendo, con firmeza, en la ejecutoria, y ello resultaba de hecho ya con claridad del fallo de la sentencia de 23 de septiembre de 2011 , que el debido cumplimiento del fallo recaído en el recurso nº 668/2003 demanda la remoción de cuantos residuos han sido vertidos al amparo de la titulación anulada.(...)
A cuenta de la denuncia de la recurrente de incurrir el acto impugnado en tacha de nulidad por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, ninguno de los motivos esgrimidos al respecto resulta en realidad reconducible a la causa del art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 (...)
Lo que desde luego no equivale a entender que, pendiente incidente de ejecución forzosa, a la Administración no le cupiere llevar a cabo acto alguno tendente a dar embrionario cumplimiento a lo fallado, conclusión ésta inaceptable, pues sería tanto como dar por supuesto que, planteado cualquier incidente en ejecutoria, del tenor que fuere, incluso de ejecución forzosa, la Administración ejecutada hubiere de quedar automáticamente desapoderada de cualquier capacidad de llevar a cabo actos de cumplimiento del fallo. Estamos muy lejos de aceptar tal postulado, que, en supuesto extremo, podría llegar a avalar el planteamiento táctico de incidentes en ejecutoria tendentes a paralizar actividad administrativa enderezada al cumplimiento de lo fallado con firmeza, desapoderando absolutamente y sin matiz alguno a la Administración al respecto. (...)
Un segundo motivo de nulidad, por prescindirse del procedimiento establecido, viene referido a no enderezarse la resolución al cumplimiento de lo fallado. En este punto sorprende el argumento reiterado, allí donde la obligación de restauración del paraje pasaba, en primerísimo lugar, por detener el acceso de nuevos residuos al paraje. Luego, el acto, en cumplimiento de mandato judicial firme, contaba, desde luego, con apoyo bastante...La Administración... decidió actuar su potestad en determinado sentido, en defensa de la legalidad ambiental, anulada la autorización original con firmeza, desprovista su pretendida renovación de su presupuesto lógico, y cuestionada la ubicación decidida, a falta de evaluación ambiental estratégica practicada en forma."
También reseñar que, como consecuencia del Auto de 27 de octubre de 2014 (doc 8 EA) de la Secc 3ª TSJC (confirmado en reposición por auto de 20-5-15, doc 1 adjunto a la demanda) recaído en incidente de ejecución de sentencia de 23-9- 11 dimanante ésta del recurso ordinario nº 668/03, el Departament de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya dictó la resolución de 20 de noviembre de 2014, en la que se impusieron a la empresa RECUPERACIÓ DE PEDRERES S.L., de un lado, como medida cautelar, la suspensión de la actividad (suspensión entrada de nuevos residuos) y de otro, distintas actuaciones para cumplir su obligación de mantenimiento del vertedero.
La actora ha entablado diversos recursos contenciosos administrativos sobre responsabilidad patrimonial frente a la Generalitat de Cataluña, con resultados diversos, en uno de ellos operó el desistimiento y en los restantes recayeron respectivas sentencias firmes desestimatorias de sus pretensiones indemnizatorias.
En relación a la reclamación de responsabilidad patrimonial originadora de nuestro procedimiento, la actora en doc.35 EA alega que, como quiera que la Sentencia de la Secc 3ª del TSJC nº 159/2016 (doc 22 EA) de 14-3-16 recaída en recurso ordinario nº 238/2012, estimando el recurso promovido por Plataforma Alternativa a lAbocador de Cruïlles, anuló todos los títulos habilitantes para el ejercicio de la actividad que ostentaba la parte recurrente (especialmente la renovación de la autorización ambiental en favor de la recurrente de 12.6.12), Sentencia TSJC ésta confirmada por STS de 8-6-17 (firme por diligencia de ordenación de 23.6.17), según tal parte procesal, la actora no tiene ningún derecho ni obligación respecto del depósito de Vacamorta, por lo que se reclama en consecuencia a la Generalitat el reembolso de los costes de las medidas ambientales y de gestión impuestas por la demandada a la demandante por ésta sufragados y los perjuicios sufridos (daño emergente) por la suspensión acordada por la demandada, de entrada de nuevos residuos en el depósito en cuestión, lo que impidió en la pràctica el ejercicio de la actividad por la actora. Así la recurrente entiende que, desde que fue firme tal sentencia TSJC (24-6-17), la Generalitat es la única que tiene responsabilidad exclusiva con relación al mencionado depósito. Así declarada en tal sentencia la nulidad de la autorización ambiental de 12.6.12 otorgada en favor de la actora, la medida cautelar suspensiva acordada por el Conseller del Departament demandado por Resolución de 20-11-14, ha quedado sin efecto, vacía de contenido en opinión de la entidad recurrente.
En este punto de la exposición es obligado transcribir algunos pasajes esenciales proclamados por la citada STSJC de 14-3-16 a cuya virtud:
"... Es de notar que la resolución de renovación del título ambiental no se hallaba contemplada en la Llei 3/1998, de Intervención Integral de la Administración Ambiental, así como que el procedimiento seguido en el expediente administrativo que culminó con la resolución que nos ocupa lo es el previsto en el art. 69 del Decret 136/1999, que disciplina el procedimiento de revisión periódica de titulaciones habilitantes. La propia resolución recurrida identifica el expediente en que se enmarca como de revisión ambiental, para una actividad del Anexo I, apartado 10, subapartado 6ª, y no identifica más fundamento legal de la misma que el citado reglamento (fundamento primero), explicitando (fundamento segundo) que la solicitud se ha sometido a los trámites previstos en el art. 69 del citado Decret 136/1999. (...)
Recurrida y codemandada parecen tener meridianamente claro que el régimen de revisión de la autorización que nos ocupa lo es el de los arts. 62 y 63, y Título VIII de la Llei 20/2009, mas ello parte de una errónea lectura de los literales términos de aquella DTª 1ª, pues ésta, en su primer apartado, preceptúa que los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la Llei 20/2009, relativos a actividades incluidas en los Anexos I y II de la Llei 3/98, se someterán al régimen legal vigente en el momento de iniciarse el procedimiento, y por tales procedimientos han de entenderse todos, ya de otorgamiento de autorización, ya de revisión de la misma, pues el legislador no hace al respecto distinción. El apartado segundo de la misma DTª introduce un régimen especial para los procedimientos de licencia ambiental o apertura de establecimientos relativos a determinadas actividades, en tanto que el apartado tercero, que la recurrida invoca para defender la aplicabilidad de los arts. 62 y 63 de la Llei 20/2009 al supuesto que nos ocupa, disciplina únicamente el régimen de controles y revisión de autorizaciones ambientales y licencias otorgadas conforme a lo establecido en el apartado primero, que no es el caso, pues la de autos no fue otorgada merced a procedimiento iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la Llei 20/2009 y resuelto con posterioridad a ésta, sino en 2003. Siendo así, por lo demás, que, y ello ni siquiera se defiende de forma expresa por recurrida o codemandada, no cabe entender que de la literalidad de este último apartado resulte que el primero se concibe únicamente en lo atinente a procedimientos de autorización, y no de revisión de la otorgada, en la medida en que esta última es una cláusula especial, y los términos de la primera son suficientemente claros por sí mismos.
Así las cosas, insistimos, y ello resulta por lo demás de la propia resolución recurrida y su fundamentación, así como de los literales términos de la solicitud presentada nos hallamos ante un expediente de revisión de autorización ambiental tramitado conforme al art. 69 del Decret 136/1999, como quiera que el procedimiento que nos ocupa principió en abril de 2010 y la entrada en vigor de la Llei 20/2009 tuvo lugar a los ocho meses de su publicación, el 11 de diciembre de 2009 (DF 3ª), es decir, el 11 de agosto de 2010.
De modo que la codemandada instó el control a título de revisión de su autorización ambiental, que es una de las técnicas de control contempladas en la Llei 3/1998 (art. 37). Así lo entendió por lo demás y tramitó la Administración recurrida, según resulta de la propia resolución impugnada. Pudiendo de la citada revisión resultar el mantenimiento del título habilitante y de sus condiciones, o una modificación de los valores límite de emisión y del resto de condiciones específicas de la autorización, o la imposición de nuevas condiciones (art. 38.2), sin que tal revisión genere derecho a indemnización para el titular de la actividad (art. 38.3). A este Tribunal no ofrece dudas que nos hallamos ante una técnica de intervención administrativa que no supone novación de la autorización para alumbrar una nueva, enteramente desvinculada de la anterior, e inmune como pretende la codemandada a las vicisitudes, en forma aquí de vicio de nulidad, de aquélla. De hecho, la propia codemandada instó el otorgamiento de nueva autorización ambiental para la misma actividad, amparándose en el Plan Especial urbanístico aprobado en 2011, por medio de solicitud de 12 de diciembre de 2011, y así resulta del rollo de apelación sentencia seguido ante esta misma Sala bajo el nº 40/2014 , en que la codemandada es parte apelante ante la negativa municipal a emitir informe urbanístico favorable del art. 60 de la Llei 20/2009, de modo que se revela cuando menos incoherente la pretensión de la codemandada de hallarnos aquí ante una nueva autorización, y no la simple revisión de la anterior. Máxime, si lo anterior no bastara, cuando el mismo procedimiento que desemboca en la pretendida renovación, que es revisión para ceñirnos con pulcritud al régimen de la Llei 3/98, es simplificado (art. 38.1), de modo que de la tesis de la codemandada resultaría la paradoja de hallarse sujeta a menores rigores la pretendida nueva segunda autorización que la primera, hallándonos, siempre según la codemandada, ante actos administrativos autónomos, estancos, y no obstante dotados de igual contenido habilitador de actividad de notoria incidencia ambiental.
No siendo por ello la revisión una nueva autorización ambiental, aun cuando no tenga por qué mantener el statu quo de la anterior, lo que va implícito en el concepto mismo de autorización de tracto sucesivo, sujeta a cuantas adaptaciones requiera en cada momento el interés público, representado por una respetuosa incidencia ambiental de la actividad en cuestión, la disconformidad a derecho que se cernía sobre la primitiva autorización continúa desplegando sus efectos sobre la revisada, no pudiendo en sede de revisión, y so pretexto de la misma, volver a traerse a colación la adecuación a planeamiento urbanístico de la actividad de que se trata, correspondiendo el examen de conformidad urbanística al expediente de autorización ambiental, no al de revisión, cuyo procedimiento no contempla el examen de la conformidad urbanística de la actividad.
Procede por ello la estimación del recurso, siendo obligada la restauración del paraje en todo cuanto haya resultado el mismo alterado merced a la resolución recurrida.
CUARTO- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , procede la condena de recurrida y codemandada en las costas del presente recurso, a partes iguales.
VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
FALLO
En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, ha decidido:
Primero. Estimar el recurso interpuesto por "Plataforma Alternativa a l'Abocador de Cruïlles" contra resolución del Secretari de Medi Ambient i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya, de 12 de junio de 2012, por la que se acuerda "renovar l'autorització ambiental de l'empresa Recuperació de Pedreres, S.L. per l'activitat de Dipòsit controlat de residus no perillosos de l'empresa Recuperació de Pedreres, S.l. situat al paratge de Vacamorta del terme municipal de Cruïlles, Monells i Sant Sadurní de l' Heura", que declaramos nula.
Segundo. Ordenar a la Administración demandada la restauración del lugar a la situación habida con anterioridad al acto recurrido, respecto de las actuaciones llevadas a cabo con origen en el mismo.
Tercero. Condenar a recurrida y codemandada en las costas del presente recurso, a partes iguales."
Con respecto a la reclamación de responsabilidad patrimonial de autos, la Comisión Jurídica Asesora en su dictamen nº 228/2020 de 9.10.2020 (doc nº 118 EA) ha informado en sentido desfavorable a las pretensiones actoras con el siguiente contenido esencial (el subrayado y negrita es nuestro):
"Per a determinar l'existència de responsabilitat patrimonial de l'Administració és pertinent analitzar els diferents elements que la conformen. Quant al dany, certament, l'òrgan instructor qüestiona l'acreditació de l'efectivitat del dany emergent derivat de l'execució de les mesures ambientals i de manteniment de l'abocador; però l'empresa ha aportat un dictamen pericial comptable, amb annexos de documentació, i res fa pensar que l'empresa no s'estigui duent a terme aquestes mesures. En aquest sentit, es pot considerar l'existència d'una despesa, que, en el cas que la reclamació s'estimés, es podria entendre en el sentit de dany avaluable econòmicament i individualitzat en la persona jurídica reclamant, tal com ho exigeix l' article 32 de l'LRJSP.
Pel que fa al nexe causal, l'anàlisi del funcionament normal o anormal de l'Administració actuant ha de partir de les consideracions següents:
En primer lloc, la Sentència 709/2011, de 23 de setembre, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Tercera, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, la fermesa de la qual es va declarar mitjançant el Decret de 27 de febrer de 2014, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, va declarar la nul·litat de l'autorització ambiental de 2003 i va ordenar a l'Administració demandada " la restauración del ugar a la situación habida con anterioridad al acto recurrido, respecto de lasactuaciones llevadas a cabo con origen en el mismo", sense establir cap previsió en relació amb les mesures de clausura i manteniment del dipòsit un cop clausurat.
Cal tenir en compte que l'autorització anul·lada tenia diverses previsions relatives als controls periòdics a realitzar i un apartat, amb títol, "període postclausura", que disposava que "L'empresa explotadora haurà de realitzar el control i manteniment de la instal·lació del dipòsit controlat durant un període mínim de 30 anys d'acord amb el Reial decret 1481/2001, de 27 de desembre, pel qual es regula l'eliminació de residus mitjançant dipòsit en abocador".
En la resolució, no es planteja que les mesures concretes de clausura i de manteniment del dipòsit no siguin necessàries fins que es desmantelli l'abocador i es restauri l'indret, sinó que estableix qui se n'ha de fer càrrec, tenint en compte la complexitat de les operacions de retirada de les tones de residus existents i la necessitat de trobar una nova destinació per als residus que s'han de retirar.
Les mesures ambientals i de manteniment esmentades es van establir mitjançant la resolució del conseller de Territori i Sostenibilitat de referència, en resposta al requeriment del Tribunal, i sense haver-se tramitat cap procediment, perquè aquesta es va dictar en execució de sentència, com en el corresponent peu de recurs s'advertia.
La validesa de la Resolució de 20 de novembre de 2014 ha estat qüestionada en diverses ocasions per l'empresa, en especial, en el judici declaratiu tramitat sota el número 225/2014, en què es va impugnar directament, sense que el Tribunal advertís cap vici d'il·legalitat. Aquest recurs es va desestimar a través de la Sentència de 3 de setembre de 2018, declarada ferma l'11 de desembre següent.
En aquesta sentència ja s'apuntava, però en la interlocutòria de 14 de juny de 2019 el Tribunal deixa ben clar que la Resolució de 20 de novembre de 2014 ha estat examinada reiteradament i que s'ajusta a l'executòria, en els termes textuals següents: "[...] ha sido ya escrutada en incidente de nulidad, en la presenteejecutoria, y en recurso contencioso administrativo (el seguido bajo el número225/2014), con idéntico resultado de estimarla ajustada a derecho [...]. Nada másimporta a los efectos que aquí nos ocupan: la orden de cese de entrada de nuevosresiduos, con identificación de medidas ambientales y de gestión, se ajusta a laejecutoria, respetando el pronunciamiento de nulidad de la autorización, por másque no le dé entera y completa satisfacción [...]."
Per tant, no es pot estimar la primera al·legació de l'empresa, relativa al fet que no té cap obligació legal de fer-se càrrec del manteniment del dipòsit de Vacamorta, ni que el dipòsit sigui de responsabilitat exclusiva de l'Administració. Si bé és cert que la Resolució de 20 de novembre de 2014 indicava que es dictava amb caràcter cautelar, les mesures que aquesta recull han estat confirmades pel Tribunal i, per tant, són vàlides i executives i no han estat aixecades. Aquest fet també comporta que no es pugui apreciar, a hores d'ara, una inactivitat de l'Administració derivada de no fer-se càrrec de les despeses de manteniment del dipòsit de Vacamorta.
En aquest mateix sentit, doncs, tampoc no pot estimar-se l'al·legació relativa al fet que la Resolució de 20 de novembre de 2014 ha perdut el seu objecte, que l'empresa considera que era únicament suspendre cautelarment l'eficàcia de l'autorització ambiental de 2012. Cal tenir en compte que, com s'ha repetit, la resolució també ordenava suspendre l'entrada de nous residus a l'abocador.
Quant als costos de les mesures ambientals de manteniment de l'abocador, detallades anteriorment, cal tenir en compte que són vigents, que si l'abocador hagués exhaurit la seva vida útil també correspondrien a l'empresa titular de la instal· lació i, el més rellevant, es tracta de danys que el particular té el deure jurídic de suportar, en execució de la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya de 23 de setembre de 2011 , en els termes de les interlocutòries precitades.
D'una altra banda, és pertinent valorar quina ha estat l'actuació de l'Administració en relació amb les actuacions dutes a terme, encaminades a buidar de residus el dipòsit i restaurar l'indret. Cal tenir en compte les circumstàncies següents:
Mitjançant el Decret de 27 de febrer de 2014, que va tenir entrada al Departament el 10 de març de 2014, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya va requerir que s'adoptessin les mesures que eren procedents per al compliment de la Sentència de 23 de setembre de 2011, del mateix Tribunal, que havia guanyat fermesa, que condemnava l'Administració demandada a restaurar el lloc on s'ubicava el dipòsit a la situació que hi havia abans de l'atorgament de l'autorització ambiental declarada nul·la.
Segons es desprèn de l'escrit del secretari de Medi Ambient i Sostenibilitat enviat a la mercantil interessada, de 4 de desembre de 2014, el 30 d'abril de 2014 es va enviar un escrit al tribunal, "exposant la situació fàctica i jurídica que es produïa i sol·licitant el parer de la Sala sobre l'adopció immediata de les mesures d'execució o si s'entenia que aquestes s'havien de supeditar al que resultés dels procediments contenciosos administratius connexos (238/2012 i 298/2011) donat que entenia que podien influir de manera decisiva en la viabilitat de la instal·lació i en la necessitat de la seva clausura".
Aquest escrit va ser valorat per la interlocutòria de la Sala de 27 d'octubre de 2014, i notificat l'11 de novembre següent, en el sentit de considerar que l'existència d'altres processos judicials pendents sobre la mateixa instal·lació no afegien res al fet que l'autorització s'havia declarat nul·la i que no resultava procedent suspendre l'execució de la sentència ni declarar la concurrència de causa d'impossibilitat d'executar-la.
Consta incorporat a l'expedient un informe tècnic de l'Agència de Residus de Catalunya, de 17 de novembre de 2014, que analitza la incidència ambiental i econòmica significativa que representava retirar els residus dipositats a l'abocador.
La directora general de Qualitat Ambiental, mitjançant una nota de 19 de novembre de 2014, va proposar donar instruccions per tal que es formalitzés un recurs de reposició contra la interlocutòria del Tribunal de 27 d'octubre de 2014, sobre la base de les consideracions contingudes en aquest informe.
Després de dictar-se la Resolució de 20 de novembre de 2014, consten documentades dues visites d'inspecció de tècnics de l'Agència de Residus de Catalunya a l'activitat, el 28 de novembre i el 5 de desembre de 2014.
El 25 de gener de 2018, es va publicar al DOGC núm. 7543 l'anunci de licitació d'un contracte de serveis (exp. G2024/2017/17) relatiu a la "Contractació de la redacció de l'avantprojecte i del projecte executiu del buidat del dipòsit controlat de Vacamorta i dels estudis mediambientals i tècnics associats a les operacions de buidat i de gestió dels residus", amb un termini d'execució de nou mesos des de la formalització del contracte. Consta que el procediment de licitació es va tramitar per la via d'urgència.
Per Resolució de 24 de maig de 2018, del director de l'Agència de Residus de Catalunya, es va adjudicar el contracte a una de les cinc empreses licitadores, i es va formalitzar l'1 de juny següent. En l'expedient de la present reclamació consta un exemplar de l'avantprojecte per al buidat i la gestió dels residus extrets del dipòsit controlat de Vacamorta i de l'estudi d'impacte ambiental, amb els seus
annexos i un document de síntesi, de setembre de 2018.
En el marc del procediment d'avaluació de l'impacte ambiental del projecte de desmantellament i buidatge del dipòsit, el 14 de febrer de 2019, es va publicar al DOGC núm. 7810 l'anunci pel qual s'obria el període d'informació pública de l'avantprojecte i de l'estudi d'impacte ambiental. Segons es desprèn de l'informe jurídic de 2 de setembre de 2020, el 21 de gener de 2020 es va trametre l'expedient a la Ponència Ambiental per a la seva anàlisi i valoració i posterior emissió de la declaració d'impacte ambiental.
En aquest Dictamen, la Comissió Jurídica Assessora disposa de nous elements, que no existien quan es va pronunciar anteriorment sobre la qüestió. No ha estat fins ara (9-10-20) que s'ha acreditat que l'Administració està donant compliment al mandat de les sentències i s'han explicat les actuacions concretes que es porten a terme .
Igualment, ara es coneixen les alternatives plantejades en l'estudi d'impacte ambiental; l'una té un cost de 150 milions d'euros i un termini d'execució de més de 30 anys, i una altra comporta que s'hagi de tramitar l'autorització d'un abocador nou per a no saturar-ne els existents. Per tant, es justifica que l'execució del projecte es pugui demorar, com ho demostra el fet que la Ponència Ambiental encara no ha emès la declaració d'impacte ambiental.
D'altra banda, la reclamació dels danys que planteja l'empresa en aquest expedient de responsabilitat patrimonial és una qüestió que ja ha estat expressament examinada pel Tribunal i que s'ha desestimat. Així mateix, també s'ha denegat la petició de l'empresa de traslladar a l'Administració l'obligació del manteniment del dipòsit per considerar que li correspon a ella fer-se càrrec d'aquestes tasques i, en conseqüència, que les càrregues que està suportant li són exigibles, fet que és del tot incompatible amb l'estimació de la reclamació de responsabilitat patrimonial que pretén.
CONCLUSIÓ
És procedent desestimar la reclamació de responsabilitat patrimonial instada davant el Departament de Territori i Sostenibilitat per la mercantil Recuperació de Pedreres, SL, pels danys i perjudicis derivats de l'aplicació de les mesures ambientals i de gestió imposades per la resolució de suspensió de l'entrada de nous residus al dipòsit controlat de residus situat al paratge de Vacamorta, del terme municipal de Cruïlles, Monells i Sant Sadurní de l'Heura, des del juny fins al desembre de 2017."
Sentado lo anterior, la representación procesal de la parte recurrente aparte de entender admisible el presente recurso judicial ante la invocación de contrario de la cuestión previa de inadmisibilidad que luego veremos, alega que se trata en este recurso judicial nº 954/20, del mismo objeto (efecto vinculante de la cosa juzgada material) que el que fue judicado por esta Sala y Sección en sentencia firme nº 4482/2021 de 17.11.21 (aclarada por auto de 22-12-21 en cuanto a la cuantía reclamada, no la de 352.044 euros sinó la de 337.495 euros) recaída en recurso ordinario nº 83/2020 en sentido favorable a las pretensiones indemnizatorias postuladas por la actora, però cambiando de período de tiempo reclamado, pues en el citado recurso nº 83/2020 se interpeló por el período comprendido entre el 1.1.17 al 23.6.17, mientras que en nuestro recurso judicial nº 954/2020 lo es por el período que va del 24.6.17 al 31.12.17. Considera tal parte procesal que la Administración demandada ha incurrido en un evidente retraso injustificado en el cumplimiento de la Sentencia firme de la Secc 3ª TSJC de 23-9-11 dictada en el recurso ordinario nº 668/2003, siendo que a fecha del escrito de conclusiones de la actora (10-3-22), aún no se ha comenzado al vaciado del depósito de Vacamorta, según explica tal parte procesal. Añade la misma que, concurren todos y cada uno de los elementos necesarios para que prospere la reclamación de responsabilidad patrimonial por ella cursada, de los arts 32 y ss de la Ley 40/2015. Solicita pues el abono de la indemnización antes dicha, más intereses legales y costas.
Por su parte, las defensas respectivas de la demandada y codemandada se oponen a las pretensiones de la demandante, impetrando la confirmación de la resolución administrativa impugnada, por considerarla ajustada a Derecho, amén de plantear como cuestión previa de inadmisibilidad la falta de los requisitos del art 45.2.d) LJCA. A mayor abundamiento consideran que no se dan los requistitos para apreciar responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica en especial, por inexistència de daño antijurídico, máxime el contenido del dictamen de la Comisión jurídica asesora que se encuentra en doc 118 EA y a la interpretación que efectúa la demandada en relación a diversos autos dictados por la Secc 3ª TSJC en sede de incidentes de ejecución con respecto a la sentencia recaída en el recurso ordinario nº 668/2003; también invocan nuestra sentencia nº 368/2018 de 7.6.18 dictada en recurso ordinario nº 152/2016, desestimatoria de una inicial reclamación de responsabilidad patrimonial de la actora dirigida contra la Generalitat de Catalunya de similar temática y finalmente, se alega inexistència de daño indemnizable en base a lo previsto en el art 14.2 del RD 1481/2001 de 27 de diciembre regulador de la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, precepto éste que atribuía responsabilidad a la entidad explotadora del vertedero en cuanto a su mantenimiento se refiere, en su fase postclausura.
Hacer referencia que en la actualidad el citado RD 1481/2001 de 27 de diciembre fue derogado con efectos desde el 9-7-2020 (por tanto, antes de la emisión del dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de 9-10-20, doc 118 EA) por RD 646/2020 de 7 de julio regulador de la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, cuyo art 16 apartados 2 a 5 establecen que:
" 2. Un vertedero o parte del mismo sólo podrá considerarse definitivamente clausurado después de que la autoridad competente haya realizado una inspección final in situ, haya evaluado todos los informes presentados por laentidad explotadora y le haya comunicado la aprobación de la clausura efectuada. La comunicación de la aprobación de la clausura no podrá demorarse más de tres años desde la realización de la inspección final in situ y no disminuirá en ningún caso la responsabilidad de la entidad explotadora, de acuerdo con las condiciones de la autorización.
3. Tras la clausura definitiva del vertedero, y de conformidad con lo que al respecto se fije en la autorización, la entidad explotadora será responsable de las tareas de mantenimiento adecuadas y de las tareas de vigilancia y control postclausura.
La duración de estas obligaciones será fijada por la autoridad competente teniendo en cuenta el tiempo durante el cual el vertedero puede entrañar un riesgo significativo para la salud de las personas o el medio ambiente. En ningún caso este periodo podrá ser inferior a treinta años.
La entidad explotadora notificará a la autoridad competente, así como al titular del vertedero y ala entidad local donde este se ubica, todo efecto significativo negativo para el medio ambiente puesto de manifiesto en los procedimientos de control durante esta fase y acatará la decisión de la autoridad competente sobre la naturaleza y el calendario de las medidas correctoras que deban adoptarse. Adicionalmente, cuando los efectos negativos incidan sobre las aguas se deberá informar al organismo de cuenca o Administración hidráulica competente.
4. En tanto la autoridad competente considere que un vertedero clausurado pueda constituir un riesgo para la salud de las personas o el medio ambiente, y sin perjuicio de lo señalado en la Ley 22/2011, de 28 de julio, en relación con la responsabilidad civil del poseedor de residuos, la entidad explotadora será responsable de la vigilancia y análisis de los gases de vertedero cuando éstos se generen, de los lixiviados del mismo, de la vigilancia y control de la calidad de las aguas subterráneas en las inmediaciones del vertedero, así como de la estabilidad geomecánica del vertedero. Estas tareas de control y vigilancia se ajustarán a los procedimientos señalados en el anexo III.
5. Previa consulta a la Comisión de coordinación en materia de residuos en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de este real decreto, el titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico establecerá por orden ministerial la instrucción técnica complementaria para determinar bajo qué circunstancias un vertedero clausurado ya no constituye un riesgo significativo para el medio ambiente."
Es reiterada doctrina jurisprudencial del TS (entre otras, STS 3-10-2000 y 30-10-2003) que para la viabilidad de una pretensión indemnizatoria por responsabilidad patrimonial ( art 106.2 CE 78 y arts 32 y ss Ley 40/15 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público -vigente en la época de los hechos- y su Reglamento aprobado por RD 429/93 de 26 de marzo) de la Administración (responsabilidad que se entiende como OBJETIVA), se ha de haber producido un resultado, en concreto, un daño efectivo, concreto y real (lesión en bienes o derechos que no tenga el sujeto/s obligación de soportar, lesión imputable a la Administración y no a fuerza mayor, y sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos), no justificado, evaluable económicamente (o susceptible de evaluación económica), antijurídico (que exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión) e individualizable con relación a una persona o grupo de personas.
Finalmente destacar que, no procede la inadmisibilidad planteada por la demandada, por no aportarse según ella el acuerdo del órgano societario competente de la entidad actora para entablar el presente recurso judicial vía art 45.2.d) LJCA, a la vista de la pròpia documental adjunta a la interposición de tal recurso contencioso-administrativo, en concreto el documento nº 3.1 datado en fecha 21-12-20 que legitima a la actora para la deducción de este recurso judicial.
SEGUNDO.- Precedentes judiciales y Decisión de la Sala
De la prueba practicada (reglas de la sana crítica vía art 348 LEC y principio de carga de la prueba del art 217 LEC), en el presente caso, hemos de estimar las pretensiones actoras por el evidenciado -documentalmente acreditado- retraso injustificado por parte de la Administración autonómica en dar cumplimiento a la sentencia firme de la Secc 3ª TSJC antes aludida dictada en el recurso ordinario nº 668/03, confirmada por el TS, pues como ya dijera la Comisión Jurídica Asesora en su dictamen obrante en doc nº 84 EA, de 22-2-19, "... Des d'aquest plantejament, la Comissió considera que mentre la Generalitat no dugui a terme les activitats de restauració ordenades en la sentència -i més tenint en compte que es tracta d'una obligació reiteradament incomplerta, com es desprèn de les moltes resolucions judicials que així ho posen en relleu-, l'empresa explotadora de l'abocador experimenta un perjudici que no té l'obligació jurídica de suportar, perquè és ocasionat per la inactivitat sostinguda de l'Administració, obligada a executar la sentència....". Y el hecho que el dictamen ulterior de la Comisión jurídica asesora de 9-10-20 (doc 118 EA) proponga la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la actora, objeto de nuestras actuaciones, no se contradice con su dictamen de 22-2-19, ya que como bien señala tal organismo en su dictamen del 2020:
"En aquest Dictamen, la Comissió Jurídica Assessora disposa de nous elements, que no existien quan es va pronunciar anteriorment sobre la qüestió. No ha estat fins ara (9-10-20 fecha del dictamen obrante en doc 118 EA) que s'ha acreditat que l'Administració està donant compliment al mandat de les sentències i s'han explicat les actuacions concretes que es porten a terme."
Por tanto, en el período aquí a judicar del 24-6-17 al 31-12-17 se ha constatado el mencionado retraso injustificado de actuación por parte de la Generalitat de Catalunya. Inclusive la pròpia defensa de la demandada en su escrito de conclusiones (folios 10 y ss del mismo) ya señala que no es hasta mediados del 2018 ( por tanto, con posterioridad al período aquí juzgado), por Resolución del Director de la Agencia de Residus de Cataluya de 24.5.18 cuando se inician actuaciones ejecutivas a lo ordenado por la Sección 3ª TSJC, adjudicando la redacción de un anteproyecto y proyecto ejecutivo del vaciado del depósito controlado de Vacamorta, que se entrega el 1.10.18, realizándose (al amparo de los trámites procedimentales acordes con la Ley 21/2013) una prueba piloto en fecha 8-10-19, de cómo realizar el vacíado del depósito de Vacamorta, no siendo hasta comienzos del 2020 cuando de forma efectiva y material, se da inicio a actuaciones del vaciamiento del mencionado depósito de residuos.
De lo expuesto en los precedentes antecedentes, tenemos de un lado, nuestra sentencia firme nº 368/2018 de 7.6.18 dictada en recurso ordinario nº 152/2016 desestimatoria de las pretensiones indemnizatorias actoras, y de otro, nuestra también sentencia firme que es estimatòria de los pedimentos de la aquí recurrente, la nº 4482/2021 de 17.11.21 recaída en recurso ordinario nº 83/2020.
La primera de tales sentencias tiene el siguiente contenido jurídico:
" FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La demanda tiene por objeto el ejercicio de la acción resarcitoria, basada en el principio constitucional de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por los daños y perjuicios ocasionados con motivo de la declaración judicial de nulidad por sentencia del TSJCAT de 23 de septiembre de 2011 de la Resolución del Conseller de Medi Ambient de 10 de abril de 2003, que permitió a la demandante la actividad de depósito controlado de residuos no peligrosos en el paraje de Vacamorta , así como de la medida cautelar de suspensión de entrada de residuos en el indicado depósito y la adopción de medidas de gestión ambientales que se acordaron en la Resolución del Conseller de Territori i Sostenibilitat de fecha 20 de noviembre de 2014.
En la demanda, expuesto de forma resumida, se hace una especial referencia a todas las actuaciones judiciales y administrativas que se han dictado con motivo de la autorización expresada anteriormente y luego anulada, que, el demandante considera la causa de los daños y perjuicios ocasionados. Mención especial merece la inicial resolución administrativa de 10 de abril de 2003, que aprobó la autorización ambiental, pero que fue anulada por sentencia de la Sección 3ª de esta Sala de Justicia, de fecha 24 de noviembre de 2006, en el recurso 668/2003 , la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de febrero de 2011 , que ordenó la retroacción de actuaciones, pues aparte de la nulidad por razones medio ambientales también se apreció la nulidad por razones urbanísticas y la restauración del paraje afectado. Se dictó nueva sentencia firme en este TSJCAT de 23 de septiembre de 2011 y Auto de fecha 27 de octubre de 2014 , que declaró la improcedencia de suspensión de la ejecución de la sentencia de 23 de septiembre de 2011 . Sentencia de 14 de marzo de 2016, en el recurso 238/2012 , que dispone la restauración del lugar afectado. Contra las distintas resoluciones judiciales se han interpuesto recursos jurisdiccionales pendientes de resolución, en el que se ha dictado el Auto de 11 de diciembre de 2014 (recurso 225/2014), desestimando la medida de suspensión cautelar de la resolución administrativa de 20 de noviembre de 2014. Todo ello ha motivado el cese de toda actividad de depósito y la interposición de reclamaciones mensuales por daños y perjuicios, que suma la cantidad de 35.554.492, según dictamen pericial que adjunta y que se refiere a los daños y perjuicios procedentes de la anulación de la autorización ambiental de 2003, acordada por sentencia de 23 de septiembre de 2011 y por la resolución administrativa de 20 de noviembre de 2014. Se alega que concurre el daño efectivo, antijurídico e individualizable, en concepto de lucro cesante, daño emergente, indemnizaciones de personal y costes de cubrimiento del terreno. Además, se razona la existencia de relación de causalidad, pues la demandante disponía de un título válido, eficaz y ejecutivo para desarrollar su actividad con carácter indefinido.
En la contestación a la demanda, expuesto de forma breve, se distinguen las dos resoluciones objeto de impugnación, las sentencias judiciales, resoluciones administrativas dictadas en ejecución de sentencias y, en definitiva, la nulidad de la autorización ambiental. Se destaca que la resolución impugnada de 20 de noviembre de 2014, que adoptó la medida cautelar urgente de suspender toda actividad de depósito de residuos, fue dictada en ejecución de sentencia dictada en el recurso 668/2003 y del Auto de 27 de octubre de 2014 . Además, el Ayuntamiento, que tiene reconocidas legalmente competencias urbanísticas, nunca comunicó que hubiese inconveniente urbanístico alguno en el emplazamiento del depósito de residuos. Se expresan los recursos contenciosos administrativos interpuestos por responsabilidad patrimonial, así como el Auto de 25 de mayo de 2015 de esta Sala de Justicia, que obligaba a la restauración completa e inmediata del paraje Vacamorta , así como los numerosos recursos pendientes de resolución, por lo que se considera que esta reclamación por daños y perjuicios es prematura. Se denuncia la inexistencia requisitos, como el daño efectivo, antijurídico (con mención del artículo 142.4 de la Ley 30/1992 ), con mención de la jurisprudencia que considera aplicable. Niega el importe económico reclamado.
SEGUNDO .- Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que se expresan en la demanda, escrito de contestación a la misma, en relación con las resoluciones administrativas impugnadas, legislación aplicable y jurisprudencia, para llegar a al conclusión de que la acción jurisdiccional ejercitada, no puede prosperar por los siguientes motivos, que condensan la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.
En primer lugar, resolveremos la cuestión controvertida que hace referencia a la insistencia de la Administración Pública de que la acción jurisdiccional ejercitada se ha formulado de forma precipitada, cuando todavía estaban pendientes de resolución, algunos recursos jurisdiccionales, como ha sido la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 8 de junio de 2017 , que desestimó el recurso de casación interpuesto por el recurrente y confirma la sentencia de la Sección 3ª de esta Sala de Justicia de fecha 14 de marzo de 2016 al pronunciarse de forma definitiva sobre la nulidad de la actividad de depósito de residuos en el paraje de Vacamorta. Es evidente que en el momento de iniciar el procedimiento de reclamación por responsabilidad patrimonial, no existía todavía la certeza y seguridad jurídica del daño reclamado, en su antijuridicidad, pues la cuestión estaba todavía pendiente del correspondiente pronunciamiento judicial definitivo. Por lo tanto, sólo por ello se debería desestimar la demanda, al haberse interpuesto de forma prematura y concurrir los requisitos para apreciar la imposibilidad de reclamar la indemnización por unos daños causados, cuando la controversia se encontraba sub iudice , máxime, cuando de nuevo la sociedad mercantil Recuperació Pedreres SL, ha interpuesto otro recurso contencioso-administrativo ante este mismo Tribunal, el 265/2017 , por la declaración judicial de nulidad de la autorización ambiental del depósito de residuos de clase I y II en el mismo paraje de Vacamorta. No obstante, en aras del principio de tutela judicial efectiva, entraremos a resolver el fondo de la cuestión controvertida que también es claramente desestimatorio.
Entre otra muchas sentencias, destacaremos la del Tribunal Supremo de fecha 18 de diciembre de 2001 en la que aparece bien delimitada la doctrina que de que la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, derivada de la anulación de resoluciones administrativas, ha sido objeto de interpretación, en cuanto a sus requisitos y alcance por numerosas sentencias de dicho órgano jurisdiccional.
Se debe hacer expresa mención de la doctrina que se ha mentenido inalterable desde la sentencia de 5 de febrero de 1996 , seguida por las de 31 de mayo y 4 de noviembre de 1997 y otras muchas, sienta la doctrina que la obligación de indemnizar exigida en el derogado artículo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , hoy artículo 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga obstáculo para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido, cuando se cumplan los restantes requisitos del mencionado artículo a que nos referimos, a saber, daño efectivo individualizado y evaluable económicamente, nexo causal entre el actuar de la Administración Pública demandada y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido de ausencia de deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo. Por ello no cabe interpretar el precepto que nos ocupa con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad, sino que debemos estar a las circunstancias que concurren en cada caso y huir de declaraciones generales que no se adapten al presupuesto fácitco de cada acción jurisdiccional resarcitoria, como ocurre en el presente caso.
Como recoge la memoria del Consejo de Estado del año 1990, "el artículo 40 que examinamos sólo dice que no presupone , es decir, que no se da por supuesto el derecho a la indemnización, lo que implica tanto como dejar abierta la posibilidad de que, no siendo presupuesto, sea o no supuesto del que se sigan efectos indemnizatorios si concurren los requisitos establecidos legalmente, requisitos a los que antes nos hemos referido.
Lo hasta aquí señalado resulta conforme con la línea marcada por la sentencia de este Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 20 de febrero de 1989 que, afirmando la tesis de que la responsabilidad del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , es una responsabilidad objetiva que no precisa en consecuencia de un actuar culposo o negligente del agente, expresamente rechaza la tesis de lo que se ha denominado margen de tolerancia, rechazo que reiteramos por las razones expuestas en la citada sentencia en el sentido de que tal tesis, que pudiere ser aplicada en casos extremos, pugna con la declaración constitucional del artículo 106 que reconoce a los ciudadanos, en los términos establecidos en la Ley, el derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
Ello es así, porque en todos los procesos se discute, con más o menos fundamento, para la oposición y de esta forma se constituiría en excepción lo que viene establecido como norma general, de tal manera que si bien la mera anulación de resoluciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización en el sentido que anteriormente señalábamos de darlo por supuesto, sí puede ser supuesto de tal indemnización en aquellos casos en que tal anulación produjo unos perjuicios individualizados y evaluable económicamente que el ciudadano no viene obligado a soportar, no siendo, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración Pública el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración Pública demandada.
De la referida doctrina ha de concluirse el carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración como consecuencia de la anulación de resoluciones administrativas, tanto en vía jurisdiccional como en vía administrativa, siempre y cuando concurran los requisitos para ello, ya que el artículo 142.4 de la Ley 30/1992 , no establece un principio de exoneración de la responsabilidad de la Administración en los supuestos de anulación de resoluciones administrativas, sino que afirma la posibilidad de que tal anulación sea presupuesto inicial u originador para que tal responsabilidad pueda nacer siempre y cuando se den los restantes requisitos exigidos con carácter general para que opere la acción resarcitoria de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, requisitos cuya concurrencia, si se quiere, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo. Tal vez por ello el Legislador efectúa una específica mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daño derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo, sin alterar por ello un ápice el carácter objetivo de dicha responsabilidad en uno y otro supuesto siempre que exista nexo causal entre el actuar de la Administración Pública y el resultado dañoso producido, no concurriendo en el particular el deber jurídico de soportar el daño ya que en este caso desaparecería el carácter antijurídico de la lesión.
Avanzando en esta línea argumental, en principio parece claro que los efectos de daño evaluable e individualizado y nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado producido no ofrecen mayores peculiaridades en unos y otros supuestos, funcionamiento de servicios públicos y anulación de resoluciones administrativas, ya que la realidad del daño es un hecho objetivo invariable en ambos supuestos y la determinación de concurrencia de relación de causalidad responde a un proceso de razonamiento lógico-jurídico sujeto a los mismos criterios valorativos.
En consecuencia el matiz diferencial, de existir, hemos de encontrarlo a la hora de efectuar el análisis valorativo de la concurrencia del tercero de los requisitos, antijuridicidad de la lesión, o lo que es lo mismo la ausencia de deber jurídico del ciudadano de soportar el daño producido, lo que nos permite, al abandonar el debate sobre la conducta de la Administración Pública y trasladarlo al resultado, la antijuridicidad de la lesión, atendiendo a las peculiaridades del caso concreto y sin introducir, por tanto, el requisito de culpa o negligencia en la actuación jurídica administrativa.
El deber jurídico de soportar el daño en principio parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado, tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de esta se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme de tal naturaleza. Esto que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas.
De este modo, en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración Pública, el Legislador ha querido que ésta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar ésta rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución .
En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar administrativo se mantuviese en unos márgenes de apreciación no sólo razonados, sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales, a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que éste se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo".
En aplicación de los artículos 139 a 144 de la LRJPA y 121 a 123 de la de Expropiación Forzosa, se requeriría, pues, no solamente la efectiva realidad de un daño material, económicamente valuable, y que no haya obligación de soportar, sino que ese daño se haya producido como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, a través de una relación directa, exclusiva o inmediata, de causa a efecto, que en absoluto puede ser confundida con la razonada elección por una de las soluciones jurídicamente aplicables al problema planteado, siquiera haya resultado desacertada en el caso concreto.
En el presente caso, al aplicar lo anteriormente expuesto a los hechos enjuiciados, no puede aceptarse que se haya acreditado la existencia de un daño económicamente valuable como consecuencia directa de la autorización ambiental de explotación de un depósito de residuos, en las condiciones y normativa aplicable en el año 2003, autorización luego anulada por sentencia firme, con distintos pronunciamientos judiciales, algunos todavía pendientes de resolución, en el sentido de que la relación de causa a efecto no ha quedado acreditada.
Por otra parte, la complejidad de la actuación administrativa, que ha requerido, de momento, de varias sentencias de la Sección 3ª de esta Sala de Justicia y del Tribunal Supremo, para tratar de clarificar la legalidad de la citada actuación, pone de manifiesto que en esta materia, la dificultosa y relativa interpretación de la normativa urbanística no siempre ha contado con criterios absolutamente unánimes, dada la extraordinaria variabilidad de las circunstancias fácticas a tener en cuenta para fijar el alcance real de muchos de sus conceptos jurídicos indeterminados. La propia doctrina jurisprudencial se han hecho eco de esas diferencias al referirse a la doctrina jurisprudencial interpretativa que ha prevalecido en los últimos tiempos.
Por lo tanto, tratándose de la responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al efecto, sobre la consideración de la antijuridicidad del daño, que se plasma, entre otras, en sentencias de 5 de febrero de 1996 , 4 de noviembre de 1997 , 10 de marzo de 1998 , 29 de octubre de 1998 , 16 de septiembre de 1999 y 13 de enero de 2000 , luego confirmada en infinidad de sentencias, que en definitiva condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración Pública se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados.
Incluso en la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 30 de mayo de 1989 se afirma que es jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia que la Comunidad sólo puede incurrir en responsabilidad extracontractual por actos normativos que reflejen opciones de política económica cuando exista una violación suficientemente caracterizada de una norma superior de Derecho que proteja a los particulares. Así pues, en un contexto normativo que se distingue por el ejercicio de un amplia facultad discrecional, indispensable para la aplicación de la política agraria común, sólo puede incurrirse en esta responsabilidad si la institución de que se trate no ha respetado, de manera manifiesta y grave, los límites que se imponen al ejercicio de sus facultades ( sentencia de 25 de mayo de 1978 , Bayerische HNL , asuntos acumulados 83 y 94/76 , 4 , 15 y 40/77 , Rec. 1978, p.1209.
Y el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas (Sala Primera), en sentencia de 13 de diciembre de 2006 , al referirse al requisito de la ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones para que la Comunidad incurra en responsabilidad extracontractual por el comportamiento antijurídico de sus órganos a los efectos del artículo 288 CE , párrafo segundo , afirma que "la jurisprudencia exige que se demuestre una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares ( sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de julio de 2000, Bergadem y Goupi/Comisión, C-352/98 P, Rec. P. I-5291, apartado 42).
En cuanto a la exigencia de que la violación sea suficientemente caracterizada, el criterio decisivo para considerar que se cumple es la inobservancia manifiesta y grave, por parte de la institución comunitaria de que se trate, de los límites impuestos a su facultad de apreciación. Cuando dicha institución sólo dispone de un margen de apreciación considerablemente reducido, o incluso inexistente, la mera infracción del Derecho comunitario puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada ( sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de diciembre de 2002. Comisión/Camar y Tico, C-312/00 P, Rec. P. I-11355, apartado 54; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de julio de 2001, Comafrica y Dole Fresh Fruti Europe/Comisión, T-198/95 , T-171/96 , T-230/97 , T-174/98 y T-225/99 , Rec. P. II-1975, apartado 134)."
En el caso examinado debe significarse que el expediente de autorización se inicia a instancias de la parte recurrente, es decir de forma voluntaria, facilitando la parte demandante a la Administración Pública los datos en los que aquella fundamenta su pretensión, para que, previa la comprobación de razones técnicas, organizativas o productivas que lo justifiquen, conceda la autorización solicitada. La comprobación que efectúa la Administración parte de los datos que la empresa suministra.
Se está pues, en principio, ante una decisión razonada y razonable de la Administración Pública, que se enmarca en la apreciación de la existencia de razones organizativas y productivas de suficiente entidad en base a los datos aportados por la empresa, y que posteriormente es anulada por los Tribunales de Justicia por considerar que la vulneración de la normativa aplicable del año 2003, a la que la Administración le dio importancia, pero no por ello necesariamente la decisión de la Administración Pública demandada debe considerarse arbitraria o irrazonable. Se reconoce así que ésta ha actuado dentro de los límites que le imponen el ejercicio de sus facultades, si bien mediante una aplicación ciertamente extensiva de las razones previstas en la norma para la autorización concedida y luego anulada por decisión judicial. No existe, en definitiva, una relación de causalidad en los términos fijados por la jurisprudencia, al no apreciarse una relación directa de causa a efecto entre la actividad administrativa anulada judicialmente y el perjuicio alegado, que trae causa, en última instancia, de una decisión administrativa fundada, básicamente, en los datos suministrados por la parte demandante, que una vez anulada por decisión judicial, la propia Administración Pública, en ejecución de sentencias adoptó las medidas cautelares tendentes a disminuir el daño causado a la naturaleza y restablecer el paraje afectado.
Además, conviene insistir, como hace la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 1999 , la mera anulación de los actos administrativos por la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, no genera responsabilidad para la Administración Pública, pues para ello se exige que la actuación administrativa anulada por la Jurisdicción carezca de toda justificación jurídica, lo que no concurre en el presente caso, pues el análisis detallado del largo y complejo procedimiento administrativo, demuestra que la Administración Pública demandada siempre mantuvo un comportamiento procesal dentro del principio de previsibilidad administrativa, amparado en el principio de legalidad, pues llevó a cabo una interpretación de la legislación aplicable en el año 2003, que entraba dentro de la lógica jurídica, sin que se pudiese prever una nulidad posterior o bien, hubiese mediado arbitrariedad, o una ilegalidad ostensible y manifiesta. Esto es lo importante y lo que debe quedar bien claro, pues en ningún momento se ha acreditado dicha circunstancia en el devenir administrativo, lo que excluye cualquier exigencia de responsabilidad patrimonial en los términos exigidos en la demanda. La interpretación y aplicación de la normativa vigente en aquel entonces, demostró una apariencia de legalidad, aun cuando posteriormente hubiese sido objeto de corrección por sentencia. Precisamente en todo el conjunto de sentencias dictadas por la Sección 3ª de esta Sala de Justicia y también en las sentencias del Tribunal Supremo, no se deduce que la aplicación de los criterios utilizados administrativamente hayan sido el fundamento de una grave vulneración del principio de legalidad, pues en su intervención aparecen unos criterios, que pueden ser compartidos o no, pero sin llegar a excederse del margen de racionalidad y lógica técnico jurídica en la interpretación y aplicación de la normativa vigente.
Por lo tanto, este Tribunal considera que, en el supuesto enjuiciado, no puede considerarse acreditado que la Administración haya sobrepasado los márgenes de una actuación razonada y razonable, por lo que no puede afirmarse que esté presente el requisito del carácter antijurídico del daño o lesión. En todo caso, la Administración Pública demandada ha seguido el iter procesal que le ha marcado las resoluciones judiciales dictadas en este caso, que no es el caso repetir, por ser bien conocidas de las partes litigantes. Es decir, desde la primera autorización del depósito de residuos, la Administración Pública llevó a cabo una interpretación de la normativa aplicable, de conformidad con determinados criterios, que luego fueron anulados por sentencias firmes, que recayeron en aspectos verdaderamente complejos, pues fueron necesarias varias sentencias de la Secc. 3ª de esta Sala de Justicia y del propio Tribunal Supremo.
En consecuencia, desestimamos la acción resarcitoria basada en el principio de responsabilidad patrimonial y confirmamos las resoluciones administrativas impugnadas, sin imposición de costas a los efectos prevenidos en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , al no concurrir los requisitos legalmente exigidos para ello, pues la compleja controversia que ha enfrentado procesalmente a las partes litigantes, ha requerido la interposición de la acción resarcitoria indicada.
FALLAMOS
1º Desestimar el recurso
2º No imponer costas."
Mientras que la segunda de nuestras sentencias "ut supra" referenciadas, de fecha 17-11-21 tiene la siguiente fundamentación jurídica (el subrayado es nuestro):
" FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La representación procesal de la empresa RECUPERACIÓ DE PEDRERES S.L. interpone recurso contencioso administrativo contra la resolución del Departament de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya, de 16 de abril de 2019, que inadmite el recurso de reposición contra la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial que había interpuesto en vía administrativa. Solicita la anulación de la resolución y que se declare el derecho de la representada a cobrar la indemnización por el daño emergente sufrido entre el 1 de enero y 23 de junio de 2017, por las labores de mantenimiento del depósito de residuos de Vacamorta -cuya autorización había sido anulada-, y que debía realizar hasta el retorno del paraje a la situación anterior a la actividad de vertedero. Considera que el recurso se ha planteado en tiempo y forma y concurren todos los requisitos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración.
La representación de la Generalitat de Cataluña se opone y sostiene, por su parte, que la recurrente interpuso el recurso de reposición contra la resolución administrativa fuera de plazo y que, además, tiene el deber jurídico de soportar los daños que alega causados.
SEGUNDO.- La Administración demandada plantea como cuestión previa, que el objeto de este recurso sea solo la inadmisión del recurso de reposición interpuesto por la actora contra la resolución en vía administrativa, y que la Sentencia no entre en el fondo del asunto. Aduce el artículo 69.c LJCA, en combinación con el 25.1 LJCA . Pero este argumento no resulta admisible, porque el artículo 69.c LJCA declara la inadmisibilidad del recurso contra actos no susceptibles de impugnación, pero el artículo 25.1 LJCA refiere como actos recurribles precisamente aquellos que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. En el caso de autos la inadmisión del recurso de reposición finaliza la vía administrativa y decide indirectamente el fondo del asunto. La peculiaridad es que, además, sobre el fondo de este asunto ya se pronunció el mismo órgano administrativo, por lo que ya no resulta imprescindible la retroacción del expediente.
Por su parte, el Preámbulo de la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil establece que "es una exigencia racional y constitucional de la efectividad de la tutela judicial que se resuelvan, cuanto antes, las eventuales cuestiones sobre presupuestos y óbices procesales, de modo que se eviten al máximo las sentencias que no entren sobre el fondo del asunto litigioso y cualquier otro tipo de resolución que ponga fin al proceso sin resolver sobre su objeto, tras costosos esfuerzos baldíos de las partes y del tribunal". Además el artículo 416 de la misma Ley , sobre el examen y resolución de cuestiones procesales, con exclusión de las relativas a jurisdicción y competencia -que no se plantean en este caso-, señala que "el tribunal resolverá, del modo previsto en los artículos siguientes, sobre cualesquiera circunstancias que puedan impedir la válida prosecución y término del proceso mediante sentencia sobre el fondo".
También la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en su artículo 85.10 , establece para el recurso de apelación un criterio que puede ser aplicado aquí analógicamente: "Cuando la Sala revoque en apelación la sentencia impugnada que hubiere declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, resolverá al mismo tiempo sobre el fondo del asunto".
Por tanto el proceder jurídicamente más correcto es que esta sentencia entre en el fondo del asunto.
TERCERO.- Otro punto que se debe abordar previamente es la posible extemporaneidad del recurso de reposición presentado en vía administrativa. Consta en autos, y no es discutido por las partes, que la resolución administrativa fue notificada a la recurrente el día 23 de abril de 2019, siendo el último día para interponer el recurso el día 23 de mayo de 2019. La parte demandada alega que fue presentado el recurso de reposición el 24 de mayo de 2019, como consta en el sello de fechas del registro de entrada estampado en el escrito de interposición y, por tanto, fuera de plazo. No obstante, consta también en autos que el recurso había sido presentado previamente, el día 23 de mayo de 2019, por vía telemática, como queda reflejado en el documento , que tiene el valor y efectos previstos en el artículo 16.3 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas : "El registro electrónico de cada Administración u Organismo garantizará la constancia, en cada asiento que se practique, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente, si procede, y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su caso, referencia al contenido del documento que se registra. Para ello, se emitirá automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del documento de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro, así como un recibo acreditativo de otros documentos que, en su caso, lo acompañen, que garantice la integridad y el no repudio de los mismos". Despejado este otro escrúpulo jurídico, se puede abordar el fondo del asunto.
CUARTO.- En la relación entre la empresa recurrente y la Administración demandada, de la que traen causa estos autos, ha habido una gran litigiosidad -al margen de la habida con terceros-, que ha dado lugar a numerosos recursos y pronunciamientos judiciales, de entre los que haremos referencia solo a los hitos principales y que sean verdaderamente relevantes y decisivos para la resolución del presente pleito.
El Departament de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya había dado autorización a la mercantil RECUPERACIÓ DE PEDRERES S.L. para la gestión de un depósito de residuos en una zona de titularidad pública que previamente había servido de cantera. Dicha autorización fue recurrida y anulada, por infracción de la normativa urbanística, en virtud de la Sentencia 709/2011 de este Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 23 de septiembre (recurso número 668/2003 ), confirmada por Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2014 . Fueron planteados después incidentes de ejecución de la Sentencia de 23 de septiembre de 2011 , con varios recursos a su vez sobre las resoluciones adoptadas en el curso de los incidentes. Así, se dictaron por esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, entre otras resoluciones, el Auto de 27 de octubre de 2014 y el Auto de ejecución forzosa de 25 de mayo de 2015 . Este último Auto fija los plazos de inicio y terminación de las obras de restauración del paraje, que se establecen en seis meses y dos años, respectivamente, desde la publicación de la sentencia.
Por otra parte, con independencia de los procedimientos y resoluciones indicadas sobre la autorización de la actividad de depósito de residuos, también hubo una renovación de esa autorización, anulada a su vez por la Sentencia 159/2016, de 14 de marzo, de esta Sala, recurso 238/2012 , y confirmada la anulación por el Tribunal Supremo. Dicho acto, sin embargo, fue calificado por estas sentencias como renovación de la autorización y no como una nueva autorización. Hubo también posteriores incidentes de ejecución sobre la Sentencia 159/2016 de esta Sala .
Como consecuencia del citado Auto de 27 de octubre de 2014 , el Departament de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya dictó la resolución de 20 de noviembre de 2014, en la que se impusieron a la empresa RECUPERACIÓ DE PEDRERES S.L. -como medidas cautelares-, la suspensión de la actividad y distintas actuaciones para cumplir su obligación de mantenimiento del vertedero.
La mercantil RECUPERACIÓ DE PEDRERES S.L. instó, primero en vía administrativa y después en vía judicial, tres reclamaciones de responsabilidad patrimonial, en cuanto al daño emergente y lucro cesante, por la anulación de la autorización de la actividad de depósito de residuos y por las actividades de mantenimiento del recinto, que entendía tendrían que ser asumidas por el ente titular del terreno que se había de mantener y de restaurar. Estas reclamaciones fueron desestimadas en ambas vías o bien desistidas.
Finalmente la empresa instó una cuarta reclamación de responsabilidad patrimonial, cuya desestimación por la Administración ha dado lugar a la interposición del presente recurso.
El argumento principal para la no declaración de responsabilidad patrimonial de la Generalitat en las reclamaciones anteriores, como se dijo en la Sentencia 368/2018, de fecha 7 de junio de 2018, de esta Sala y Sección de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia (nº de recurso 152/2016 ), es que "no puede considerarse acreditado que la Administración haya sobrepasado los márgenes de una actuación razonada y razonable, por lo que no puede afirmarse que esté presente el requisito del carácter antijurídico del daño o lesión".
QUINTO.- La sociedad RECUPERACIÓ DE PEDRERES S.L. tenía impuestas las actividades de mantenimiento del recinto, como medida cautelar mientras se sustancian los incidentes judiciales. Aunque esta empresa recurrió en diversas ocasiones esta medida, la legalidad de su imposición ha sido afirmada reiteradamente y de manera meridiana en diversas resoluciones judiciales. La empresa considera ahora que tras las Sentencias 709/2011 y 159/2016 de esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , habiendo declarado ambas la nulidad de la autorización y de la renovación de la actividad de depósito, estos actos administrativos no han de tener ya ningún efecto y la empresa no tiene ningún título para realizar las labores de mantenimiento del depósito. Por otra parte, como los procedimientos han finalizado, considera que ha desparecido la causa por la que le fueron impuestas dichas labores como medida cautelar.
Sobre la legalidad de la obligación de mantener el recinto impuesta a la concesionaria, baste recordar los siguientes párrafos contenidos en el Auto de 28 de diciembre de 2018 y reproducidos en el Auto de 14 de junio de 2019: "No podemos dejar de notar que para la titular de la explotación, y de la autorización declarada nula, y su mal llamada renovación, sí se derivan obligaciones, y clarísimas, de la resolución del Conseller de Territori i Sostenibilitat. (...) La ejecución de nuestro pronunciamiento de nulidad de la autorización de 10 de abril de 2003 en nada lleva ínsito que la titular del depósito se vea liberada de sus obligaciones de mantenimiento del mismo, y de gestión, en tanto el entero desmantelamiento del mismo tenga lugar. (...) Hablar en tal escenario de enriquecimiento injusto de la Administración, por quien se ha lucrado con la explotación de un vertedero ilegal, y trata de desplazar a la Administración no ya las enteras resultas del desmantelamiento, sino aun cuantas obligaciones derivan de su condición misma de explotadora de depósito, legal o ilegal, se nos antoja todo un desafuero."
El alegato de la representación de la empresa de que los actos administrativos no han de tener ningún efecto por haber sido declarada la nulidad de la autorización y de la renovación de la actividad de depósito, no puede ser atendido. Aunque no se reconozcan efectos jurídicos a los actos nulos, con el aparente amparo de esos actos se produjeron una serie de hechos (básicamente la actividad de depósito de residuos) que es necesario revertir y a algún sujeto le corresponde la responsabilidad de llevarlos a cabo. De las resoluciones recaídas se deduce lisa y llanamente que a la Administración le corresponde la obligación de restauración del lugar a la situación habida con anterioridad al acto anulado y a la empresa RECUPERACIÓ DE PEDRERES S.L. la obligación de mantenimiento del vertedero mientras la ejecución de la restauración no se realice.
En su recurso, la empresa alega, para fundamentar que ha desparecido su obligación de conservación del terreno, que los procedimientos judiciales han finalizado y que no se puede mantener dicha obligación porque se trataba de una medida cautelar, aplicable mientras no finalizasen los procedimientos. Este argumento no puede prosperar, porque las obligaciones de conservación le fueron impuestas por la resolución, de 20 de noviembre de 2014, del Conseller del Departament de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya. Un órgano de la Administración no es competente para adoptar medidas cautelares de un procedimiento judicial. Además en la misma resolución se dice expresamente que se adoptan las medidas en ejecución de una sentencia y de ninguna manera se afirma que las tareas de conservación constituyan medidas cautelares. La única calificación del carácter cautelar lo es a la suspensión de la entrada de nuevos residuos. Ciertamente, la suspensión de la entrada de nuevos residuos tiene sentido considerarla provisional, mientras se falla sobre la continuidad o no de la actividad. Se ha de recordar que en aquel momento estaba pendiente la sentencia sobre la renovación de la concesión. Si se hubiera dado por válida la renovación la medida de suspensión habría sido transitoria. Las obligaciones de mantenimiento del terreno, sin embargo, se han de realizar tanto durante la sustanciación de los procedimientos como después de su finalización, sea cual sea su resultado, pues muchas de ellas son tareas que también hay que ejecutar durante la actividad de depósito y después de su finalización. En caso de no confirmar los Tribunales la legalidad de la actividad, como así ha sido, las tareas de mantenimiento del terreno deben continuar hasta el vaciado del depósito, pues no tiene sentido que se levanten por haberse finalizado el procedimiento. Cesará dicho mantenimiento, más bien, cuando se ejecute totalmente la restauración del terreno. Cabe insistir que estas tareas han sido impuestas a la empresa actora.
SEXTO.- El Auto de ejecución forzosa de 25 de mayo de 2015 fijaba los plazos de inicio y terminación de las obras de restauración del paraje en seis meses y dos años. En la contestación a la demanda, la Administración alega que ha realizado actuaciones para el cumplimiento de su obligación. Pero en el Auto de 22 de junio de 2017 queda reflejado que aún no se había realizado en aquel momento ninguna actuación en ese sentido y el primer acto al respecto, según indicó después la Administración demandada, es el inicio, el 5 de octubre de 2017, de la tramitación de la contratación del anteproyecto del vaciado del depósito. Después hay constancia de la publicación, el 25 de enero de 2018, en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, del expediente clave NUM000 para la "Contractación de la redacció de l'avantprojecte i del projecte executiu del buidat del dipòsit controlat de Vacamorta i dels estudis mediambientals i tècnics associats a les operacions de buidat i de gestió dels residus que s'extreguin del dipòsit controlat".
El inicio de actuaciones por la Administración se produce con notable retraso respecto de la notificación de la Sentencia anulatoria y habiendo sobrepasado los plazos establecidos en el Auto de ejecución forzosa de 2015. De todo ello resulta evidente la demora en el cumplimiento de su obligación por parte de la Administración.
Se plantearon también incidentes de ejecución sobre las Sentencias de esta Sala 709/2011 y 159/2016 ,
Podría considerarse que todos aquellos incidentes sobre la ejecución de las sentencias -instadas unas por la Administración y otras por la empresa concesionaria- hacían mantener la pendencia sobre el fondo del asunto y servían de justificación a la Administración para la dilación en la ejecución del fallo de la sentencia anulatoria de 2011, en la que se le obligaba a la restauración del lugar a la situación habida con anterioridad al acto recurrido, pero todas las resoluciones adoptadas en esos incidentes en nada afectan a la obligación de ejecución del fallo sobre la anulación de la autorización originaria y, singularmente, a la ejecución del Auto de ejecución forzosa de 25 de mayo de 2015, de esta Sala . Además, hay en autos bastantes evidencias de que esta actividad procesal de la Administración carecía de un fundamento jurídico sustancial y de un objetivo claro. Por citar solo alguna muestra, en el Auto de 22 de junio de 2017, ejecutoria dimanante del recurso 668/2003, se dice: "Lo que en modo alguno reviste dificultad interpretativa alguna es la exacta naturaleza y dimensión de aquellas (actuaciones), vista la cristalina y clara literalidad del fallo a ejecutar (...) Tan simple pronunciamiento, acorde a las exigencias dirigibles al fallo de una sentencia, a fin de que el mismo pueda ser ejecutado sin dificultad interpretativa alguna, ha dado lugar a una interminable sucesión de incidentes, solicitudes, recursos y peticiones varias, sin que, a día de hoy, transcurridos más de tres años desde la firmeza del título judicial que condena a la Administración ejecutada a un hacer, y habiéndose ya pronunciado reiteradísimamente esta Sala sobre la improcedencia de suspender la ejecutoria, y de la imposible ejecución, así como a cuenta de la forma de ejecutarse el fallo, se haya dignado la Administración condenada a poner en conocimiento de esta Sala una sola actuación enderezada a retirar ni una mísera tonelada de los millones que se vertieron en un depósito desprovisto ya de cobertura alguna. Sobrando por el contrario, al parecer, tiempo y esfuerzos a aquella en orden a multiplicar recursos sobre los que hemos tenido igualmente ocasión de censurar en el pasado la impertinencia, en cuanto al trámite escogido, y contumaz inconcreción, sin siquiera tomarse la molestia de designar autoridad responsable de la ejecución, por lo que ha de tenerse por tal, como ya resolvimos, y se consigna en los hechos de esta resolución, a falta de tal designación, al Conseller de Territori i Sostenibilitat..."
Por tanto, la pendencia de los recursos presentados por la Administración, en que puede escudar su inactividad, no es relevante para el justificar su retardo en el cumplimiento del fallo. Por el contrario, se trata de actuaciones irrelevantes o inútiles para la acción administrativa, pero que son realizadas como simple estrategia dilatoria. Las actuaciones que son realizadas con el objeto de interrumpir el plazo de prescripción o bien de alargar los procedimientos y evitar o dilatar efectos perjudiciales para la Administración, son calificadas en la práctica jurídica como diligencias argucia o artimaña y han sido desautorizadas por el Tribunal Supremo, por ejemplo cuando las ha empleado la Administración en el ámbito tributario y no se les reconoce que produzcan efecto alguno. Así se hace en las Sentencias del Tribunal Supremo 4664/2014, de 13 de noviembre de 2014, nº de recurso 1884/2012 ; en la STS 1034/2015, de 12 de marzo de 2015, nº de recurso 4074/2013 ; o en la STS 589/2018, de 11 de abril de 2018, nº de recurso 154/2017 .
En conclusión, queda probada la demora en el cumplimiento de la ejecución del fallo judicial y un retraso no justificado en la actividad administrativa, como mínimo desde el 25 de noviembre de 2015 (fecha de vencimiento del plazo de seis meses otorgado en el Auto de ejecución forzosa, de 25 de mayo de 2015 ) hasta el inicio de tramitación del anteproyecto de vaciado del depósito, el 5 de octubre de 2017.
SÉPTIMO.- Para examinar si procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, solicitada por RECUPERACIÓ DE PEDRERES S.L., se ha de ver si concurren todos los requisitos establecidos para ella en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público . En primer lugar, consta en este caso un daño emergente, individualizado y cuantificado, integrado por los gastos que esta empresa ha de asumir por la obligación de mantenimiento del recinto mientras no sea restaurado. Queda, además, acreditado el nexo causal entre la generación de esos gastos y el servicio público, pues derivan de una autorización administrativa, la realización de la actividad y posterior anulación de la citada autorización. Falta por determinar si la recurrente tiene el deber jurídico de soportar el daño causado, como así sostiene la Generalitat de Cataluña.
La mera anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos administrativos no da lugar necesariamente a la declaración de responsabilidad de la Administración, según lo establece el artículo 32.1, segundo párrafo, de la Ley 40/2015 . En el caso de autos, de la anulación del acto administrativo no se deriva responsabilidad para la Administración, como ya fue dicho por esta Sala y Sección en la Sentencia 368/2018 (nº de recurso 152/2016 ), antes citada, porque "no puede considerarse acreditado que la Administración haya sobrepasado los márgenes de una actuación razonada y razonable, por lo que no puede afirmarse que esté presente el requisito del carácter antijurídico del daño o lesión" .
La obligación de mantenimiento del recinto fue impuesta a la empresa por el Departament de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya, en la resolución de 20 de noviembre de 2014. La legalidad de esta imposición fue confirmada en varias ocasiones; especialmente así fue dicho en los citados Autos de 28 de diciembre de 2018 y de 14 de junio de 2019.
Por tanto queda claro que la entidad RECUPERACIÓ DE PEDRERES S.L. tiene el deber jurídico de soportar los gastos de mantenimiento del depósito y lo tiene durante el tiempo que transcurra hasta que se produzca la reposición del terreno a su estado anterior. Ahora bien, la asunción de estas tareas no lo es de manera totalmente ilimitada en el tiempo, pues finalizan cuando se reponga el terreno a su estado anterior. La ejecución de esta restauración del terreno es una obligación de la Administración y que esta debe llevar a cabo temporáneamente; en este caso en los plazos prudentemente establecidos en las resoluciones de ejecución de sentencia. Como hemos declarado en el anterior Fundamento de Derecho sexto, la Administración ha incurrido en un retraso no justificado en el cumplimiento de la sentencia; usando las mismas categorías sentadas en la Sentencia 368/2018 , en este caso hemos de concluir que la Administración ha sobrepasado los márgenes de una actuación razonada y razonable. Así las cosas, las consecuencias de esta demora han de ser asumidas por la propia Administración, sin que pueda desplazar su responsabilidad a terceros, como sería hacerlo a la empresa RECUPERACIÓ DE PEDRERES S.L., quien no tiene el deber jurídico de soportarlas.
Este criterio es también el expresado en el Dictamen 58/2019 de la Comissió Jurídica Assessora, cuando señala: "Una cosa es quién tiene la obligación de ejecutarlas y otra es hasta qué punto ha de soportar los costes, cuando la obligación - impuesta en una resolución administrativa- se mantiene por una causa ajena a la entidad obligada, como es la inacción de la Administración, la cual, en cumplimiento de una sentencia firme, ha de llevar a cabo las actividades de restauración que han de comportar la extinción de las medidas. Desde este planteamiento, la Comisión considera que mientras la Generalitat no lleve a cabo las actividades de restauración ordenadas en la sentencia -y además teniendo en cuenta que se trata de una obligación reiteradamente incumplida, como se desprende de muchas resoluciones judiciales que así lo ponen de relieve- la empresa explotadora del vertedero experimenta un perjuicio que no tiene la obligación jurídica de soportar, porque es ocasionado por la inactividad sostenida de la Administración, obligada a ejecutar la sentencia".
La Resolución del Secretari General del Departament de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya, de 16 de abril de 2019, se aparta del criterio expresado por la Comissió Jurídica Assessora en el Dictamen 58/2019, alegando la reiteración de la imposición de obligaciones de mantenimiento a la empresa explotadora, reiterada en el Auto de 28 de diciembre de 2018. Si bien este Auto expone el régimen ya conocido anteriormente y no entra a valorar la eventual demora de la Administración.
En consecuencia, dado que no está justificada la inactividad de la Administración desde finales del año 2015 hasta el 5 de octubre de 2017, el daño emergente, es decir, el importe de los gastos de mantenimiento del depósito de residuos de Vacamorta en el período reclamado (del 1 de enero al 23 de junio de 2017) no ha de ser soportado por la entidad RECUPERACIÓ DE PEDRERES S.L., sino que ha de ser soportado por la Administración demandada.
OCTAVO.- Por lo que se refiere a la cuantía de la indemnización reclamada, la Administración objeta que la cantidad de 352.044 euros, en que el perito, en su informe, ha calculado el coste directamente atribuido al daño emergente, incluye cantidades que son las mismas que comporta el mantenimiento post-clausura del depósito. En consecuencia rechaza su incorporación al daño emergente. En contra de este argumento se han de decir dos cosas. Primera, que se trata de gastos realizados en el período reclamado, por tanto no pueden dividirse en gastos de mantenimiento durante y después de la clausura del depósito. En este sentido, los gastos de este depósito son todos post-clausura, pues se debe considerar clausurado en la medida en que la actividad de depósito había sido ya suspendida y lo fue definitivamente. Además en este caso no se prevé un mantenimiento posterior del depósito, porque lo indicado en las resoluciones judiciales es el retorno del terreno a la situación anterior, lo cual incluye el vaciado del depósito, y no su mantenimiento una vez clausurado.
Por todo lo dicho, el recurso ha de ser estimado, con la imposición de las costas causadas, según establece el artículo 139 de la LJCA . En consecuencia,
F A L L A M O S
PRIMERO.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de RECUPERACIÓ DE PEDRERES S.L. contra la resolución del Departament de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya, de 16 de abril de 2019, la cual anulamos y declaramos el derecho de la demandante al cobro de 352.044 euros por indemnización del daño emergente en el período reclamado del 1 de enero al 23 de junio de 2017.
SEGUNDO.- Imponer condena en costas a la Administración demandada, en virtud del artículo 139 LJCA , limitadas a 1.000 euros."
Así las cosas, de la prueba practicada en este pleito (valoración conjunta vía art 348 LEC y principio de carga de la prueba del art 217 LEC) tenemos que, persistía para el período reclamado en nuestro procedimiento nº 954/2020, esto es, 24-6- 17 al 31-12-17, el retraso injustificado por la Administración, en dar cumplimiento a la sentencia de la Sección 3ª TSJC recaída en el recurso ordinario nº 668/2003 , así como, la inactividad en mayor o menor medida de la Administración autonómica de restauración de la legalidad urbanística al momento anterior acordado judicialmente de anulación de las autorizaciones ambientales, y prueba de ello es que la demandada no ha podido desvirtuar la afirmación de la actora que a fecha 31-12-17, la Generalitat no había procedido al vaciado del depósito de residuos de autos y por ende, a la restauración efectiva de la restauración de la legalidad antes comentada, por lo que razones de coherencia, seguridad jurídica y no conculcación del principio de igualdad ante situaciones jurídicas asimilables, sólo cabe dar por reproducida en esta sede en aras a la celeridad procesal nuestra sentencia firme nº 4482/2021 antes transcrita, por ser de aplicación "mutatis mutandi" a nuestro supuesto de autos.
A mayor abundamiento, el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora (doc 118 EA) en que se basa la demandada entre otros motivos, para desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial de la actora, es de 9-10-2020, esto es, muy posterior en el tiempo al período aquí analizado (24.6.17 al 31.12.17), por lo que se ha de estar al dictamen de la Comisión jurídica asesora de 22.2.2019 (doc 84 EA que concluía que se había de indemnizar el daño emergente postulado por la actora, ya que en relación a tales perjuicios y costes no tenía la recurrente obligación jurídica de soportar) en el que se basó nuestra sentencia nº 4482/2021, en la que ya se apreciaba la inactividad de la Administración autonómica en relación al período de tiempo allí judicado, y persistiendo la inactividad en nuestro período de tiempo a analizar.
Finalmente, concurren todos y cada uno de los elementos necesarios, para que prospere la reclamación de responsabilidad patrimonial actora, de los arts 32 y ss de la Ley 40/2015 cuales son, de un lado, los daños y perjuicios (daño emergente, costes) reales, efectivos, evaluables económicamente, acreditados pericialmente en autos (dictamen del perito económico sr Leoncio de 28-9-18, sin que conste contrapericial económica alguna por la demandada y codemandada, por lo que este Tribunal da por bueno tal informe pericial basado en criterios técnicos, objetivos y detallistas), de otro, la inactividad de la Administración (funcionamiento anormal) antes apuntada, y finalmente, la relación de causalidad directa e inmediata entre tal no hacer en tiempo y forma en relación al período de tiempo de autos, por la Generalitat y los perjuicios ocasionados a la parte recurrente, debiéndose recordar que el perito de la actora en sus aclaraciones recepcionadas en este Tribunal en fecha 10-12-21, concluye categóricamente (aclaración 5ª) que " donat que en el període analitzat la companyia no genera cap tipus dingrés relacionat amb la gestió de residus, totes les despeses es consideren de carácter fixe".
Por último, decir que, el antiguo art 14.2 del RD 1481/2001 de 27 de diciembre regulador de la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero vigente "rationae temporis", o su equivalente actual art 16.3 del RD 646/2020, someten la responsabilidad de la explotadora del vertedero postclausura del mismo, acerca de obligaciones de mantenimiento, control y vigilància, "...de conformidad con lo que al respecto se fije en la autorización...", però se da la concreta circunstancia que tanto la autorización del 2003 como la renovación de autorización del 2012 han sido anuladas judicialmente, por lo que el argumento de la demandada en tal sentido no se sostiene. Y todo ello sin olvidar el dictamen pericial de parte del ingeniero industrial sr Lázaro de 22.4.21 obrante en autos, -que complementa el informe pericial económico del sr Leoncio ya aludido-, tampoco contrarrestado por prueba en contrario por las contrapartes procesales, y cuya conclusión es que en todo caso, los costes de mantenimiento y gestión del depósito de residuos de referencia, son distintos e independientes de los de postclausura del mismo, con importantes diferencias técnicas entre las medidas ambientales y de gestión provisionales aplicadas actualmente al depósito no clausurado de Vacamorta y las que corresponderían al mismo en fase de postclausura conforme a la normativa aplicable, y sin que además conste a fecha de tal dictamen del sr Lázaro, sellado material definitivo de tal depósito ni vaciado total del mismo.
Consiguientemente, se han de estimar íntegramente las pretensiones actoras, por lo que es dable el abono de las aquí demandada y codemandada, conjunta y solidariamente, a la demandante de la suma indemnizatoria de 352.044 euros por razón del daño emergente o costes sufridos "ut supra" referenciados, más los intereses legales del art 34.3 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público.
TERCERO.- Costas procesales
Por mor del criterio del vencimiento objetivo del art. 139 de la LJCA, no existiendo en este Tribunal serias dudas de Derecho en la resolución del presente caso, al seguirse los pasos marcados por nuestra Sentencia firme nº 4482/2021, para el mismo ejercicio económico 2017, aunque para distinto período de tiempo de ese concreto año, es dable la condena conjunta y solidaria en costas a la demandada y codemandada legal de autos, si bien el importe de tales costas, atendida la entidad de lo judicado, queda limitada a la suma total de 2.000 euros por todos los conceptos.
