Sentencia Contencioso-Administrativo 86/2024 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 43/2024 de 02 de mayo del 2024

PRIMERO.- Alegaciones de la apelante

La parte apelante se alza frente a dicha sentencia para solicitar su revocación esgrimiendo los siguientes motivos de impugnación:

1.- La sentencia, al entender que no es factible el solicitar del Ayuntamiento el establecimiento de los servicios, sin que ello venga precedido de la aprobación del instrumento de planeamiento urbanístico correspondiente y que establezca una ordenación detallada del sector, no puede ser acogida y es que, reconocida la naturaleza urbana de la parcela para la que se solicitan los servicios municipales -suelo urbano consolidado-, tal y como reconoce el Ayuntamiento en su contestación a la demanda, incumple los criterios que se han fijado respecto a la implantación de los servicios públicos municipales obligatorios por parte de las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en las Sentencias de 22 de febrero de 2012, nº 289/2012, STSJCyL sede Burgos, de 9 de abril de 2010, recurso núm. 324/2009 sede de Burgos, STSJCyL de 26 de septiembre de 2018, nº 836/2018, recurso 159/2018 y STSJCyL sede de Valladolid, de 22 de enero de 2024 recurso núm. 286 /2023. La normativa urbanística no puede llevar a propiciar o permitir que el Ayuntamiento permanezca en una situación de absoluta desidia y pasividad hasta que se proceda por el teórico obligado a ello a la petición de prestaciones.

2.- Infracción del art. 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

3.- Sobre la exigencia de establecimiento y/o prestación de servicios municipales obligatorios. La sentencia del TSJ de Castilla y León nº 289/12, de 22.02.2012 (EDJ 2012/22772), AP 785/11. Los municipios de Castilla y León están obligados respecto a sus vecinos a realizar una prestación de estos servicios en condiciones de igualdad, con independencia del núcleo en el que residan, y así el art. 20.1.e) de la Ley 1/1998, de 4 de junio de Régimen Local de Castilla y León. El establecimiento y prestación de los servicios públicos obligatorios se puede considerar como uno de los supuestos típicos sobre los que se proyecta el posible ámbito de inactividad de la Administración.

4.- Error en la apreciación de la prueba referida a la negativa del Ayuntamiento a establecer los servicios en base a eventuales obligaciones urbanísticas pendientes de la reclamante e infracción de la LUCyL y RUCyL. Cabe significar que se incumplen los criterios que se han fijado respecto a la implantación de los servicios públicos municipales obligatorios por parte de las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, por todas las Sentencias de 22 de febrero de 2012, nº 289/2012, STSJCyL sede Burgos, de 9 de abril de 2010, recurso núm. 324/2009 sede de Burgos, STSJCyL de 26 de septiembre de 2018, nº Sentencias de 22 de febrero de 2012, nº 289/2012, STSJCyL sede Burgos, de 9 de abril de 2010, recurso núm. 324/2009 sede de Burgos, STSJCyL de 26 de septiembre de 2018, nº 836/2018, recurso 159/2018 y STSJCyL sede de Valladolid de 22 de enero de 2024 recurso núm. 286 /2023.

5.- La normativa urbanística no puede llevar a propiciar o permitir que el Ayuntamiento permanezca en una situación de absoluta desidia y pasividad hasta que se proceda por el teórico obligado a ello a la urbanización de la vía pública, pues aunque es cierto que los servicios deben ser establecidos, en su caso, por el titular de la urbanización o promoción, si éste no los realiza es el Ayuntamiento quien debe -en su caso, a costa del obligado- tomar la iniciativa para así dar cumplimiento a su deber legal.

6.- El Ayuntamiento no ha promovido ni tramitado expediente urbanístico alguno tendente a regularizar dicha situación y dar cumplimiento a lo solicitado, que obviamente resulta imposible por iniciativa y gestión privada, habida cuenta que la mayor parte de los propietarios de la misma manzana en las que se encuentran enclavadas las parcelas de los actores que se encuentran en la parte exterior de la misma, han edificado en sus parcelas, tal y como se desprende de los datos catastrales facilitados en la demanda, algunos incluso invadiendo la servidumbre de paso prevista en el Registro de la Propiedad y propuesta por los arquitectos contratados por el Ayuntamiento para regularizar dicha situación anómala. Ese mismo criterio lo encontramos en la reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Valladolid nº 39 de 22 de enero de 2024, recurso núm. 286 /2023.

SEGUNDO.-Alegaciones de la apelada.

A dicho recurso se opone la apelada, adhiriéndose al recurso de apelación, esgrimiendo los siguientes argumentos:

1.- No podemos reconocer la legitimación activa de Dª Filomena como parte demandante y, en su consecuencia, como apelante. Esta cuestión quedó imprejuzgada en la sentencia de la primera instancia al ser desestimada la demanda y; en su consecuencia, reproducimos en esta alzada tal y como expusimos en nuestro escrito de conclusiones.

2.- Como recoge el Juzgador de la instancia en sus fundamentos de derecho segundo y tercero los hechos son los que se recogen en la sentencia y, además, como indica, no existe en realidad una controversia de índole fáctico entre las partes, fundamento de derecho cuarto. En su consecuencia, nos remitimos a lo que se recoge en dicha resolución como hechos objeto del procedimiento, no a los que se pretende poner de manifiesto de contrario en su recurso de apelación. Las parcelas objeto del presente procedimiento se encuentran en suelo urbano consolidado, no tienen la condición de solar, carecen de servicios públicos ya que no existen obras de infraestructura para su abastecimiento, no existe edificación ni solicitado licencia de edificación alguna en las mismas y no existe instrumento de planeamiento de desarrollo (Estudio de detalle). No podemos sino aceptar, la claridad de la sentencia que precisamente se ajusta a ellas, la Sentencia del T.S.J de Castilla y León, Sala de Burgos, de 9 de Abril de 2010 Res 247/2010. Del tenor tanto de la resolución como de la propia normativa urbanística recogida en ella, es evidente que para cumplir con la obligación de prestación de los servicios de abastecimiento público el Ayuntamiento no tiene que realizar o ejecutar las obras de infraestructura para ello, sino que esto corresponde a los propietarios en parcelas de suelo urbano consolidado cuando no tienen la condición de solar, (al margen del coste de su ejecución que también les correspondería asumir) Art. 68, 19, 17, 18. y 22 de la Ley 5/1999 (ya citados en la sentencia), 21 y 24 y 41 de su Reglamento y ...." y las propias Normas Urbanísticas de Fresnillo de las Dueñas: 5.2.2.1.1, 5.2.2.1.2, 5.3, 5.3.3.1 y 6.1.2.

3.- En el presente caso no consta ni edificación, ni licencia alguna solicitada (vid. doc. 2 de la demanda), ni existe la infraestructura para acometerlos por lo que ni siquiera se acredita de contrario la necesidad.

4.- Resulta evidente la no concurrencia de inactividad en el Ayuntamiento de Fresnillo de las Dueñas: No existe "...acto, convenio o contrato o convenio administrativo..." que obligue a ejecutar las obras para el suministro de servicios. No se recoge de contrario ninguna disposición administrativa general que se haya vulnerado, entendiendo por esta las disposiciones con rango inferior a la Ley. Si se entendiese la admisión del recurso por inactividad por vulneración de cualquier tipo de norma, tampoco sería el caso. Finalmente, tampoco cabe el recurso plantado por inactividad por cuanto que sí se precisa un acto de aplicación, cual es, el instrumento de planeamiento adecuado.

5. Los actores mezclan preceptos de normativa que serían de aplicación con otros que no lo son para el supuesto objeto de esta litis; como de igual forma, pretenden mezclar dos cuestiones que son claramente bien diferenciables, a saber: Quién tiene que ejecutar las obras de infraestructura para el abastecimiento de servicios en los terrenos en suelo urbano consolidado que no son solares para que se puedan prestar éstos y quién tiene que asumir los costes de tales obras. Como ya adelantamos es a aquellos, por ser los propietarios en este tipo de suelo, a quién les corresponde.

6.- Esta parte se adhiere a la apelación por vulneración del artículo 139 de la LJCA. En interpretación del mismo la Sentencia del T.S. de fecha 3 de diciembre de 2015. En igual sentido, el Auto del T.S. de 26/11/2012 rec 285/2012. En el presente supuesto, no vemos que para el Juzgador de la instancia el caso presente dudas de hecho. Tampoco se recoge en la sentencia ningún tipo de resolución o jurisprudencia y menos contradictoria que indique la posibilidad de la existencia de dudas de derecho. En su consecuencia, entendemos que el Juzgador, a tenor del artículo 139 de la LJCA, al no imponer las costas judiciales, dada la existencia de vencimiento objetivo y apartarse de la regla general de imposición prevista en el mismo, debería haber justificado las circunstancias por las que ha eximido de su imposición a los demandantes.

TERCERO.-Oposición a la adhesión

A dicha adhesión se opone la apelante esgrimiendo los siguientes argumentos:

1.- De conformidad con el art. 139 de la de la LJCA es facultad del Juzgador de primera instancia, al dictar sentencia imponer las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, habiendo razonándolo debidamente el órgano jurisdiccional que concurren circunstancias que justifican su no imposición.

2.- Sin perjuicio de lo anterior, tal y como se solicita en nuestro recurso de apelación, las costas de la instancia han de ser impuestas a la parte demandada, sin que quepa pronunciamiento sobre las de la segunda instancia al acoger el recurso de apelación, de conformidad con el citado precepto legal.

CUARTO.- Fundamentación de la sentencia apelada

La sentencia recoge la siguiente fundamentación, en motivación de lo resuelto en el fallo:

"SEGUNDO.- Los antecedentes relevantes de la cuestión que aquí nos ocupa se ven recogidos en la demanda presentada en la que se expone como son propietarios de las referidas parcelas ubicadas en Fresnillo de las Dueñas y que al carecer de acceso directo a la vía pública, tienen a su favor una servidumbre de paso sobre las fincas colindantes (así resulta del examen de la documental 7 aportada con la demanda). Las parcelas de los actores tienen la consideración de suelo urbano consolidado al figurar así en el plano de ordenación de las normas urbanísticas municipales (doc. 10 de la demanda). La ubicación de las parcelas y su enclavamiento se aprecia en el plano catastral incorporado al folio 3 de la demanda. Expone el actor que carecen de acceso a través de vial público y que carecen igualmente de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrico y no cuenta por tanto con dichos servicios públicos obligatorios. Exponen que han solicitado al Ayto. el establecimiento de dichos servicios sin que se haya obtenido respuesta positiva.

Ante un escrito anterior presentado por el actor en fecha 30 de junio de 2021 consta que el Ayto. solicita informe del arquitecto Sr. Severino en el que efectivamente recoge que ambas parcelas se clasifican como suelo urbano consolidado, si bien, al igual que otras dos parcelas que están igualmente enclavadas, no alcanzan la consideración de "solar" ya que de acuerdo al art. 25 RUCYL esa consideración de suelo urbano consolidado tanto afecta al que alcance la condición de solar como al que lo pueda adquirir mediante una actuación de gestión urbanística aislada y que, en la medida que las parcelas no tienen frente a vía pública, para que alcancen la condición de solar se hace precisa esa actuación de gestión urbanística aislada y que para que ello se produzca, es preciso que el instrumento del planeamiento delimite los terrenos que se deben incluir en el ámbito a gestionar ya que las vigentes normas urbanísticas no delimitan ningún ámbito de gestión urbanística aislada en esa zona de modo que entiende que la única soluciones la modificación de las normas urbanísticas o un estudio de detalle de la zona afectada, en el que se contemple la apertura de una nueva vía pública y delimitación de la actuación de gestión urbanística aislada.

Expone así que para que las parcelas alcancen la condición de solar es preciso dotarlas de las condiciones que establece el art. 24 RUCYL planificando un viario que de frente a las parcelas, urbanizar los terrenos dotándolos de abastecimiento, saneamiento energía eléctrica y pavimentándolos y que los terrenos que conformen el viario pasen a ser de titularidad pública. Expone asimismo que la planificación del nuevo vial puede realizarse a iniciativa municipal o por iniciativa privada siendo el Ayto. quien tiene que gestionar e impulsar dicha planificación (art. 5 y 7 RUCYL). Expone además que la urbanización de los terrenos y su posterior cesión al Ayto. es una obligación de los propietarios afectados conforme el art 40 y 41 RUCYL. Entiende en definitiva que el Ayto. debería tramitar y aprobar hasta el límite de sus competencias el instrumento de planeamiento urbanístico que delimite un nuevo viario que permita que las parcelas tengan frente a vía pública delimitando un ámbito de gestión para la urbanización y cesión de dicho nuevo vial y siendo los propietarios afectados los que tienen el derecho y la obligación de urbanizar y ceder el mencionado vial a su costa. Expone que la actuación de gestión urbanística que se requeriría sería de naturaleza mixta (art. 222 RUCYL) en la medida que es necesario adaptar las parcelas a un nuevo planeamiento para crear y ceder al Ayto. el nuevo vial a fin de que sea público y es necesario urbanizarlo. Avanza en su informe una posible ubicación del nuevo vial, que entiende lógico transcurra por el terreno en el que ya existe servidumbre de paso (la parcela NUM002 tiene servidumbre de paso sobre las catastrales NUM003, NUM004 y NUM005) y la propia NUM005 tiene servidumbre de paso sobre la NUM003 y NUM004 (así se aprecia al folio 8 de su informe). También plantea el que ese vial no fuera un vial en fondo de saco sino que comunicara la DIRECCION000 con la DIRECCION001 con lo que afectaría también a la finca NUM006.

Se emitió asimismo informe jurídico por el SAJUMA de la Diputación de Burgos en el que se señalaba que "si lo que se pretende es la apertura de una vía pública además de plantear una modificación de las NUM bien por iniciativa privada o pública debe también fijarse su forma de obtención que puede ser bien mediante una actuación expropiatoria que lleve a cabo el propio Ayto. o bien mediante la clasificación de estos suelos como urbano no consolidado, delimitando la preceptiva unidad de actuación donde tenga lugar una gestión integrada".

Consta asimismo que el Ayto. recibe una oferta de empresa de arquitectura para encargarse de los trabajos correspondientes a la modificación de las normas urbanísticas.

Tras reproducir los demandantes su petición en escrito de 23 de enero de 2023, consta se emite informe por el arquitecto Sr. Amador en el que entiende que la clasificación de las parcelas como suelo urbano consolidado obedecería en realidad a la poca definición de los planos catastrales utilizados y entiende que esas parcelas deberían clasificarse como suelo urbano no consolidado junto con otras que existen en similares condiciones en un sector de dicho suelo de manera que con el establecimiento de ordenación detallada se definan los viales que permitan el acceso y distribución de servicios y que , sin una actuación urbanística previa, no es posible el disponer la instauración de esos servicios. Entiende que una vez establecida la ordenación detallada del sector y realizada la reparcelación, con el consiguiente reparto de cargas y beneficios, se podrá proceder a la urbanización dotando de acceso mediante vial pavimentado y servicios urbanos a esas parcelas hoy interiores.

TERCERO.- Por el Ayto. se opone a la demanda y, además de oponer la circunstancia de no estar empadronada la demandante Mercedes en el municipio por lo que no podría solicitar el establecimiento de los servicios municipales conforme al art. 18 LBRL en la medida que no sería vecina del municipio, entiende que, en línea con lo informado por el arquitecto asesor municipal, se debe atender a lo establecido en el art. 5.2.2.1 NUM en cuanto a "- RÉGIMEN DEL SUELO URBANO CONSOLIDADO

5.2.2.1.1.-DERECHOS

Los propietarios de terrenos clasificados como suelo urbano consolidado tienen:

Derecho a urbanizar, completando la urbanización para que alcancen la condición de solar, si aún no la tuvieran.

Derecho a edificar las parcelas que tengan la condición de solar, con las condición que señalan en cada caso las presentes Normas Urbanísticas Municipales.

El derecho a urbanizar requiere que previamente se apruebe el instrumento planeamiento urbanístico que establezca la ordenación detallada, y cuando el mismo lo exija también el instrumento de gestión urbanística necesario. Además de lo anterior, el ejercicio del derecho a edificar, requiere que previamente se obtenga la licencia urbanística correspondiente.

5.2.2.1.2.- DEBERES

Los propietarios de suelo urbano consolidado tienen el deber de urbanización completando la urbanización de sus parcelas para que alcancen la condición de solar si aún no tuvieran. A tal efecto deben costear todos los gastos de urbanización necesarios para completar los servicios urbanos y regularizar las vías públicas existentes, ejecutando, en su caso, las obras correspondientes...".

Se invoca igualmente lo establecido en el apartado "5.3- DESARROLLO DE LAS DISTINTAS CLASES DE SUELO" en el que se recoge que "5.3.1.- DESARROLLO DEL SUELO URBANO

En el Suelo Urbano Consolidado, que se corresponde normalmente con el suelo totalmente desarrollado, esto es, con el que posee los servicios urbanísticos y tiene marcadas las alineaciones, la posibilidad de edificar sobre las parcelas se obtiene directamente con la obtención de la licencia, de acuerdo a la ordenación y demás condicionantes contenidos en estas Normas Urbanísticas. No obstante, si faltara algún servicio urbanístico, los propietarios deberán completar a su costa la urbanización necesaria para que los terrenos alcancen la condición de solar definida en el apartado 6.1 de estas Normas Urbanísticas. También deberán ceder gratuitamente al Ayuntamiento los terrenos exteriores a las alineaciones señaladas en el planeamiento y asumir el compromiso de no utilizar las construcciones o instalaciones hasta la conclusión de las obras de urbanización.

Expone que los propietarios de las parcelas tienen que interesar a la Corporación Local su creación a través de la presentación de los instrumentos de planeamiento adecuados, cosa que no han hecho, y además costearla y acometerla para que se puedan realizar las infraestructuras y poderse prestar así por la Administración los servicios públicos.

CUARTO.- No existe en realidad una controversia de índole fáctico entre las partes y la situación de hecho existente es la así plasmada en el informe emitido por el arquitecto Sr. Severino y al que antes se hizo mención. Se trata en definitiva de unas parcelas que se encuentran enclavadas, sin acceso a vial público y sobre el que los actores reclaman se dote de los servicios de acceso a vial público y abastecimiento y evacuación de aguas así como suministro eléctrico. Lo cierto es que el régimen jurídico al que están sometidas las parcelas en cuestión no permiten el que, de forma directa, y sin una previa modificación de la normativa urbanística municipal que determine cuando menos una unidad de gestión en la que se diseñe el vial y se establezca el modo de gestión y de obtención de los terrenos correspondientes para ese vial no es posible el dar lugar a lo solicitado. En efecto, el hecho de que se trate efectivamente de acuerdo a las normas de Suelo urbano consolidado no significa que automáticamente alcance así la condición de solar, para así poder exigir de forma directa al Ayto. el establecimiento de estos servicios obligatorios sino que dentro de esta categoría se encuentra también el de aquellos s que puedan alcanzar dicha condición mediante actuaciones de gestión urbanística aislada (art. 25 RUCYL). A su vez, en el seno de esa actuación de gestión urbanística aislada se debe definir un viario que de frente a esas parcelas así como urbanizar los terrenos siendo así que la urbanización de los terrenos y su posterior cesión al Ayto. es una obligación de los propietarios afectados conforme establecen los arts. 40 y 41 RUCYL y así el art. 40.1 a) dispone el derecho a "A completar la urbanización de sus parcelas a fin de que alcancen o recuperen la condición de solar" y que ello exige que (art. 40.2 )"El ejercicio del derecho a urbanizar requiere que previamente se apruebe el instrumento de planeamiento urbanístico que establezca la ordenación detallada, y cuando el mismo lo exija, también el instrumento de gestión urbanística necesario". Esto mismo se contempla en las NUM en el apartado 5.2.2.1 conforme se recoge en la demanda

De este modo, no es viable el solicitar del Ayto. el establecimiento de esos servicios que se plantean por el actor sino que ello debe venir precedido de la aprobación del instrumento de planeamiento urbanístico correspondiente y que establezca una ordenación detallada del sector, delimitando las parcelas afectadas, la ubicación del vial a establecer así como las cesiones que procedan. No es viable tampoco en esta sentencia una condena al Ayto. a que proceda a la elaboración y aprobación de ese instrumento urbanístico pues se estima que se incurriría en incongruencia al no ser ello lo solicitado y también al entender no se ajustaría a lo que es el cauce apropiado del art. 29 LJCA que se ha seguido por el interesado puesto que precisamente el citado precepto alude a que "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación..." y es claro, conforme a lo precedentemente expuesto que serían precisos actos de aplicación previos a la instauración de los servicios reclamados por el actor (la propia aprobación del instrumento de planeamiento urbanístico).

Procede por lo expuesto, la desestimación del recurso presentado, siendo así estéril el análisis de la cuestión planteada en relación a que uno de los dos recurrentes sea o no vecino de la localidad puesto que, con independencia de que en cualquier caso sí está empadronado el Sr. Constantino, en nada alteraría el sentido de lo expuesto la circunstancia de encontrarse o no empadronado pues se hace referencia a cuestiones de índole urbanística que operan de forma independiente a tener o no dicha condición de vecino de la localidad.

QUINTO.- Que como consecuencia de cuanto antecede procede se dicte una sentencia desestimatoria de las pretensiones instadas por la parte recurrente, si bien sin imposición de costas valorando para ello tanto la falta de respuesta expresa municipal a lo solicitado por los actores como por la singularidad del caso planteado de modo que, sin perjuicio de que asista derecho a los actores para que se presten los servicios que se reclaman, se hacen preciso unos pasos previos que, no implementados ni solicitados, impiden el acogimiento de su pretensión".

CUARTO.-Falta de legitimación

Vuelve a alegar la parte apelada la falta de legitimación activa de Dña. Filomena, indicando que la sentencia guarda silencio sobre esta alegación realizada en la contestación a la demanda. Sin embargo, ni siquiera la parte alegante ha considerado que realmente exista esta causa de inadmisibilidad procesal, como se demuestra que esta alegación la realiza en el primer motivo de oposición que fórmula en su escrito de oposición al Recurso de Apelación, pero no formula esta alegación en su adhesión al Recurso de Apelación, en que solo fórmula adhesión por vulneración del artículo 139 de la Ley 29/98.

Y es cierto que no concurre esta falta de legitimación que diese lugar a la inadmisión del recurso en cuanto a esta actora, y ello por cuanto que se recurre una inactividad al haber transcurrido el plazo de tres meses desde la reclamación efectuada en que la Administración no ha realizado nada. Ya solamente por este hecho de que la Administración no haya realizado actividad alguna a su solicitud implica que se encuentra legitimada procesalmente. Por otra parte, el hecho de que no se encuentre empadronada podrá dar lugar a discusión sobre si procede acceder a lo pedido o no procede acceder a lo pedido, pero sin duda se encuentra legitimada para ejercitar la acción a fin de que se le conceda lo pedido. Puede que no exista legitimación ad causam, pero sí existe legitimación procesal, pues reúne los requisitos del interés exigido en el art. 19 de la Ley 29/98. Por otra parte, no podemos olvidar que la acción ejercitada se realiza por ser titulares de unos terrenos clasificados como suelo urbano consolidado, según las Normas Municipales Urbanísticas, por lo que se encuentra legitimada para defender lo que considera unos derechos a la prestación de la prestación de los servicios para esos terrenos.

QUINTO.- Artículo 29 de la Ley 29/98 : interpretación y alcance

Se debe partir de que la acción ejercitada es la acción establecida en el art. 25.2 de la Ley 29/98, que establece que es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho en los términos establecidos en esta Ley.

Esta Ley 29/98 regula esta inactividad en el art. 29, que dispone:

"1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78".

La Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, realiza una función interpretativa al señalar que "Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el "quando" de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad", además recoge que "En el caso del recurso contra la inactividad de la Administración, la Ley establece una reclamación previa en sede administrativa; en el del recurso contra la vía de hecho, un requerimiento previo de carácter potestativo, asimismo en sede administrativa. Pero eso no convierte a estos recursos en procesos contra la desestimación, en su caso por silencio, de tales reclamaciones o requerimientos. Ni, como se ha dicho, estas nuevas acciones se atienen al tradicional carácter revisor del recurso contencioso-administrativo, ni puede considerarse que la falta de estimación, total o parcial, de la reclamación o el requerimiento constituyan auténticos actos administrativos, expresos o presuntos. Lo que se persigue es sencillamente dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial. En caso contrario, lo que se impugna sin más trámites es, directamente, la inactividad o actuación material correspondiente, cuyas circunstancias delimitan el objeto material del proceso".

El alcance de este concepto de inactividad que se recoge en los arts. 25 y 29 de la Ley 29/98 ha sido precisado de forma constante por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, siendo de especial importancia la sentencia 511/2022, de fecha 3 de mayo de 2022, dictada por la Sala de lo Contencioso, SEC. 5, en recurso 3.479/2021, ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy:

"En relación con la inactividad es una de las modalidades de la actividad administrativa que puede constituir el objeto del proceso contencioso. En efecto, sabido es que el proceso contencioso delimita su objeto en dos elementos, de una parte, la concreta actividad administrativa impugnada, porque con mayor o menor extensión, es lo cierto que en todo proceso contencioso se trata de revisar un actuar de la Administración --cuestión polémica en la doctrina--, como cabe concluir del mismo artículo 106 de la Constitución; y esa actividad se delimita en el escrito de interposición del recurso ( artículo 45 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). De otra parte, el proceso contencioso puede incorporar concretas pretensiones, es decir, el reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas a que se refiere reiteradamente nuestra Ley procesal; pretensiones que han de estar vinculadas a aquella actividad y se delimitan en la demanda y, en su caso, en la contestación ( artículo 56 de la Ley procesal).

Pues bien, la actividad administrativa, en sentido amplio, que se impone en el artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa como objeto del proceso, se concreta en el artículo 25 en varias modalidades, las más genuinas y tradicionales son los actos administrativos y los reglamentos, pero además de ellos, se añade en nuestra Ley procesal de 1999, tanto la inactividad de la Administración como las vías de hecho, que se equiparan, en cuanto que objeto del proceso, a aquellas modalidades tradicionales.

La Exposición de Motivos de la Ley justifica el acogimiento de esa modalidad de actividad administrativa cuando declara: " Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el "quando" de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad...

"En el caso del recurso contra la inactividad de la Administración, la Ley establece una reclamación previa en sede administrativa... Pero eso no convierte a estos recursos en procesos contra la desestimación, en su caso por silencio, de tales reclamaciones o requerimientos. Ni, como se ha dicho, estas nuevas acciones se atienen al tradicional carácter revisor del recurso contencioso-administrativo, ni puede considerarse que la falta de estimación, total o parcial, de la reclamación o el requerimiento constituyan auténticos actos administrativos, expresos o presuntos. Lo que se persigue es sencillamente dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial.

"En caso contrario, lo que se impugna sin más trámites es, directamente, la inactividad o actuación material correspondiente, cuyas circunstancias delimitan el objeto material del proceso."

Se delimita la actividad en el artículo 29, que en su párrafo primero dispone que "[c]uando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración."

Claramente se refleja la intención del Legislador de establecer una modalidad diferente del objeto del proceso, que difiere de los actos administrativos, y en la cual la potestad jurisdiccional no es revisar acto alguno, que compete a la Administración, sino simplemente hacer efectivo el derecho ya reconocido a los ciudadanos de manera concreta y específica bien por la norma, bien por una previa actividad administrativa que no se ha ejecutado.

A tenor del mencionado precepto, lo que caracteriza la inactividad es, de un lado, una prestación específica en favor de persona o personas concretas; y, en segundo lugar, que esa prestación aparezca ya reconocida de manera expresa en una disposición general que no requiera acto de aplicación, un acto, contrato o convenio. Dichas exigencias han sido delimitadas reiteradamente por la jurisprudencia de esta Sala Tercera, en concreto, en la sentencia 187/2019, de 18 de febrero, dictada en el recurso 3509/2017 ( ECLI:ES:TS:2019:409), que contiene una abundante cita, y la más reciente 1394/2021, de 29 de noviembre, dictada en el recurso cede casación 7680/2019 ( ECLI:ES:TS:2021:4534).

Conforme a dicha jurisprudencia, lo que caracteriza la inactividad como objeto del proceso contencioso, desde el punto de vista del derecho, es que ya exista un específico reconocimiento del mismo, de tal forma que en el devenir de la actividad de la Administración ya no se requiere actividad administrativa alguna para reconocer el derecho, sino simplemente ejecutarlo, hacerlo efectivo. Como se declara en la jurisprudencia mencionada "cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración..."

Para no hacer excesivamente difuso el debate centrémonos en el ámbito de la expropiación forzosa. Conforme a su norma reguladora, la vieja Ley de 1954, establece de manera taxativa que, sin perjuicio de los trámites oportunos, la Administración expropiante no podrá tomar posesión del bien expropiado hasta que no se determine y abone el justiprecio (artículo 48). Se impone un mandato a la Administración directamente por la norma que requiere una concreta actividad administrativa, un procedimiento, sin el cual no puede hablarse de inactividad. Ahora bien, si seguido dicho procedimiento la Administración expropiante llega a una adquisición por mutuo acuerdo ( artículo 24), dicho acuerdo sí constituye ya un convenio que, caso de no ejecutarse con el pago del justiprecio convenido, daría lugar al procedimiento especial contencioso por inactividad, conforme a los claros términos del antes citado artículo 29 de la Ley procesal . Otro tanto procede cuando, fijándose el justiprecio de manera contradictoria, conforme a lo previsto en la propia Ley, se dicte una resolución administrativa que adquiera firmeza, esto es, el acuerdo del órgano de valoración. En tales supuestos, no hay convenio, pero si un acto que reconoce el derecho a percibir el justiprecio -el acuerdo de valoración- cuyo incumplimiento comporta un claro supuesto de inactividad.

Como se declara en la mencionada sentencia, la inactividad "tiene su sentido cuando no se plantea litigio alguno sobre la existencia de una obligación de dar o hacer concreta y se trata de juzgar la legalidad de la inactividad o pasividad administrativa en cumplir esa prestación, debida e incumplida, en cuyo caso el pronunciamiento de la sentencia consistirá en la condena a hacer lo que no se hizo y se debía haber hecho, o, en palabras del artículo 32.1 de la Ley de la Jurisdicción "que (se) condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que estén establecidas"... el alcance del término "prestación concreta", utilizado en el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción, admite prestaciones materiales o jurídicas ( STS de 20 de junio de 2005, rec. 3000/2003) e incluso los supuestos de una inactividad reglamentaria debida ( STS de 5 de abril de 2018, rec. 4267/2016). Y no existe inconveniente en entender que se comprenden tanto obligaciones de dar como de hacer, pero el presupuesto de la acción prevista en el artículo 29.1 de la LJCA , es que la Administración esté incumpliendo una concreta prestación a la que esté obligada "en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo"... este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el "quando" de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad."

SEXTO.-Suelo urbano consolidado

Nos encontramos ante un supuesto en que el suelo para el que se solicita al Ayuntamiento la prestación de los servicios urbanísticos se encuentra clasificado como suelo urbano consolidado.

Ahora bien, este suelo urbano consolidado no reúne las condiciones de solar: No podemos olvidar que las dos parcelas a que se refieren los actores se encuentran enclavadas dentro de otro conjunto de parcelas, sin que tengan acceso a vía pública, sino que para acceder a vía pública deben atravesar otras parcelas, para lo cual tienen constituidas a su favor servidumbres de paso.

El artículo 12.1 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León recoge que "en el suelo urbano, el planeamiento general podrá distinguir las siguientes categorías: a) Suelo urbano consolidado, constituido por los solares y demás terrenos aptos para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico, así como por los terrenos que puedan alcanzar dicha aptitud mediante actuaciones aisladas". Siendo el art. 22 el que define la condición de solar, en su núm. 1: "Tendrán la condición de solar las superficies de suelo urbano consolidado legalmente divididas, aptas para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico, urbanizadas con arreglo a las alineaciones, rasantes y normas técnicas establecidas en aquél, y que cuenten con acceso por vía pavimentada de uso y dominio público, y servicios urbanos de abastecimiento de agua potable, evacuación de aguas residuales a red de saneamiento, suministro de energía eléctrica y alumbrado público, así como con aquellos otros que exija el planeamiento urbanístico, en condiciones de caudal y potencia adecuadas a los usos permitidos. La condición de solar se extinguirá por el cambio de clasificación de los terrenos o por la obsolescencia o inadecuación sobrevenida de la urbanización".

Estos contenidos quedan detalladamente configurados en el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León que considera como suelo urbano consolidado, en su art. 25.1.a) "los terrenos que tengan la condición de solar, así como los que puedan alcanzar dicha condición mediante actuaciones de gestión urbanística aislada"; definiendo la condición de solar en el art. 24, en cuyo núm. 1 recoge la condición de solar: "1. Tienen la condición de solar las superficies de suelo urbano consolidado legalmente conformadas o divididas, aptas para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico vigente, y que cuenten con: a) Acceso por vía urbana que cumpla las siguientes condiciones: 1ª. Estar abierta sobre terrenos de uso y dominio público. 2ª. Estar señalada como vía pública en algún instrumento de planeamiento urbanístico. 3ª. Ser transitable por vehículos automóviles, salvo en los centros históricos que delimite el planeamiento urbanístico, y sin perjuicio de las medidas de regulación del tráfico. 4ª. Estar pavimentada y urbanizada con arreglo a las alineaciones, rasantes y normas técnicas establecidas en el planeamiento urbanístico. b) Los siguientes servicios, disponibles a pie de parcela en condiciones de caudal, potencia, intensidad y accesibilidad adecuadas para servir a las construcciones e instalaciones existentes y a las que prevea o permita el planeamiento urbanístico: 1º. Abastecimiento de agua potable mediante red municipal de distribución. 2º. Saneamiento mediante red municipal de evacuación de aguas residuales. 3º. Suministro de energía eléctrica mediante red de baja tensión. 4º. Alumbrado público. 5º. Telecomunicaciones".

Estas dos parcelas a se refieren los actores no reúnen la condición de solar, por cuanto que no tienen acceso por vía urbana sobre terrenos de uso y dominio público, sino que el acceso es a través de una servidumbre impuesta sobre parcelas privadas; tampoco disponen de los servicios a pie de parcela, lo que implica que sea preciso la obtención de estos servicios para poder considerar estas parcelas como solares.

En suma, no se puede realizar edificación alguna sobre estas parcelas, puesto que previamente deben obtener la configuración de solar y así se recoge en el núm. 2 del art. 41 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León: "Los terrenos clasificados como suelo urbano consolidado no pueden ser destinados a los usos permitidos por el planeamiento hasta alcanzar la condición de solar, una vez cumplidos los deberes de urbanización y cesión previstos en el apartado anterior. No obstante, la licencia urbanística puede autorizar la ejecución simultánea de la edificación y la urbanización, o bien por fases, conforme al artículo 214"; artículo que es traslado de lo recogido en el art. 18.2 de la Ley 5/99 de Urbanismo de Castilla y León.

Por tanto, estos suelos no pueden ser edificados hasta que alcancen la condición de solar.

SÉPTIMO.-Obligación de realizar la actividad urbanística

La cuestión planteada en el presente recurso es si toda la actividad urbanística exigible para que estos terrenos adquieran la condición de solar y se puedan edificar debe ser realizada por el Ayuntamiento y puede ser exigida al ayuntamiento considerando que, una vez hecho el requerimiento correspondiente, deba definirse la inactividad del Ayuntamiento como una inactividad encuadrable en el art. 29 de la Ley 29/98; alcanzando esta exigencia y esta consideración de inactividad al hecho de que se precisen estos servicios por la obligación impuesta por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

La primera precisión importante a la que procede llegar es que en los supuestos de elaboración y aprobación del planeamiento urbanístico, la propia Ley de Urbanismo establece las consecuencias de la posible inactividad del Ayuntamiento en esta elaboración y aprobación del planeamiento. Así el art. 59 de la Ley 5/99 dispone: "Procederá la subrogación de la Comunidad Autónoma en las competencias municipales de elaboración y aprobación del planeamiento urbanístico, de oficio o a instancia de quienes se sientan afectados por la inactividad administrativa: a) Si una vez transcurridos los plazos para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 33.2 y en las disposiciones transitorias, el Ayuntamiento no lo hubiera llevado a efecto. b) En los supuestos previstos en el artículo 33.4. c) Si una vez transcurridos los plazos previstos en los artículos 52, 54, 55 y 56, no se hubieran cumplimentado los trámites establecidos en éstos".

En este suelo urbano consolidado nos encontramos con que las dos parcelas se encuentran inscritas dentro de otras parcelas, sin que los servicios urbanísticos lleguen a pie de parcela y sin que tengan acceso directo a vía pública, siendo preciso realizar no solamente obras de urbanización, sino también actuaciones de normalización, pues es preciso crear una calle no prevista en la normativa urbanística, en el planeamiento general, sin perjuicio de que se encuentre la vía pública a menos de 50 metros y los servicios públicos también a menos de esta distancia, pero en ningún caso a pie de parcela y tampoco con acceso directo a vía pública. Ello obliga a tener que realizar gestiones urbanísticas a través de actuaciones aisladas de urbanización y de normalización, pues se exige completar la urbanización de las parcelas de suelo urbano consolidado, pero excediéndose de lo que sería una actuación aislada de urbanización por cuanto que no solamente comprende las actuaciones a que se refiere el art. 70 de la Ley de Urbanismo, sino que también se exige la creación de un vial nuevo, lo que implica adaptar las parcelas de suelo urbano consolidado para poder obtener el terreno suficiente para crear un vial público que permita tener estas parcelas un acceso directo calle o vía pública. En suma, estaríamos ante una actuación aislada mixta.

Sin embargo, las normas de planeamiento no prevén actuación aislada alguna, por lo que es preciso una modificación de las normas urbanísticas municipales que prevean esta actuación aislada mixta.

Por tanto, dado que es preciso realizar una modificación del planeamiento, antes de poder llevar a cabo la prestación de estos servicios solicitados y requeridos, no procede considerar que nos encontremos ante una inactividad de la Administración, y ello por dos cuestiones:

1.-Porque, como ya hemos indicado, en el caso de inactividad de la Administración Local, en caso de elaboración y aprobación del planeamiento urbanístico, no procede acudir al art. 29 de la Ley 29/98, sino que es de aplicación el artículo 59 de la Ley 5/99, requiriendo la subrogación de la Comunidad Autónoma.

2.-Porque, para el supuesto de la gestión urbanística incluso para el supuesto de precisar actuaciones de planeamiento, en el caso, como el presente, de suelo urbano consolidado que precisa actuaciones urbanísticas para que este suelo alcance la condición de solar y así poder edificar, el propietario tiene derecho a promover la ordenación mediante la presentación ante el Ayuntamiento de un instrumento de planeamiento que establezca la ordenación detallada, como se recoge en el artículo 19 de la Ley de urbanismo de Castilla y León y, en caso de que ya se recoja la ordenación detallada tiene derecho a urbanizar sus parcelas para que alcancen o recuperen la condición de solar, conforme al art. 17 de la misma Ley. Por tanto, es el mismo propietario el que debe ejercitar estos derechos, derechos que quedan más concretamente recogidos en el Reglamento de Urbanismo, en su art. 40. Son los propietarios los obligados a completar la urbanización de sus parcelas y entregar al Ayuntamiento los terrenos necesarios para completar o regularizar las vías públicas existentes junto a lo que se debe añadir que los propietarios deben cumplir con los deberes de uso y conservación que les impone la Ley de Urbanismo en su artículo 8, entre los que se encuentra el resolver la dotación de los servicios que resulten necesarios o exigibles, además de costear los trabajos y obras necesarios; recogiendo el artículo 17 el derecho a urbanizar sus parcelas para que alcancen o recuperen la condición de solar, cumpliendo las obligaciones que se determinan en los arts. 17, 18, 19 y 20 de la Ley de Urbanismo; todo ello, sin perjuicio de que la Administración local pueda llevar a cabo esta actividad urbanística, pero que no puede imponerla el propietario pues el propietario puede el mismo llevar a cabo esta actividad de actuación urbanística.

Por todo lo dicho no es aplicable el art. 29 de la Ley 29/98, sino que es el propio propietario que puede actuar para llevar a cabo la actividad urbanística con la finalidad de que su parcela adquiera la condición de solar y así poder edificar, exigiendo una normalización de viales y realizando las actuaciones urbanísticas precisas, tanto de modificación del planeamiento, como de gestión del mismo, a los efectos de conseguir que sus parcelas tengan acceso directo a vial público y que este vial público que les de acceso contenga las infraestructuras de los servicios públicos necesarias para que estas parcelas dispongan de los mismos a pie de parcela. Una vez que se hayan realizado estas actuaciones urbanísticas es cuando los propietarios de las parcelas pueden exigir al Ayuntamiento la prestación de estos servicios.

OCTAVO.- Error en la valoración de la prueba

Alega la parte apelante que en la sentencia ha existido un error en la apreciación de la prueba practicada al efecto.

Cuando se trata de enjuiciar si el juzgador de instancia ha errado o no en la valoración de la prueba, esta Sala viene recordando el siguiente criterio jurisprudencial, como así lo hace en la sentencia de 25.1.2008, dictada en el rollo apelación núm. 164/2007, cuando al respecto se recuerda lo siguiente:

< sentencia de 10.11.2006, dictada en el rollo de apelación 87/2006, por la Sala de lo Contencioso-administrativos Burgos), Sec. 2 del TSJCyL, lo que luego reitera esa misma Sala y Sección en la sentencia de 21.9.2007, dictada en el rollo de apelación 38/2007 :

< artículos 81 a 85 de la L.J.C.A. de 1998 permite, en lo que aquí interesa, discutir la valoración que de la prueba practicada hizo el juzgador de instancia, sin embargo la facultad revisora por el Tribunal "ad quem" de la prueba realizada por el juzgador debe ejercitarse con ponderación, en tanto que fue aquel órgano quien las realizó con inmediación y por tanto dispone de una percepción directa de aquellas, percepción inmediata de la que carece la Sala de Apelación, salvo siquiera de la prueba documental. Por tanto, el Tribunal "ad quem" solo podrá entrar a valorar la práctica de las diligencias de prueba practicadas defectuosamente, se entiende por infracción de la regulación específica de las mismas, fácilmente constatable, así como de aquellas diligencias de prueba cuya valoración sea notoriamente errónea, esto es, cuya valoración se revele como equivocada sin esfuerzo.

Como refiere la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Valladolid de 30 de abril de 2004 (EDJ 2004/51007) cuando el motivo que se plantea en un recurso de apelación es el error en la valoración de la prueba, esta Sala, siguiendo en esto un consolidado criterio jurisprudencial, ha venido considerando que ha de prevalecer la apreciación realizada en la instancia, salvo en aquellos casos en los que se revele de forma clara y palmaria que el órgano "a quo" ha incurrido en error al efectuar tal operación, o cuando existan razones suficientes para considerar que la valoración de la prueba contradice las reglas de la sana crítica.

Ello es así porque normalmente es el órgano judicial de la instancia el que practica de forma directa las pruebas, con observancia del principio de inmediación y en contacto directo con el material probatorio, con lo que estará en mejor posición en tal labor de análisis de la prueba que la que tendrá la Sala que conozca de la apelación.

Recoge la citada sentencia, remitiéndose a otra anterior de 27 de abril de 2004, dictada en el Rollo de apelación 212/03 -cuyas consideraciones compartimos- que siendo esta la problemática a analizar, lo primero que debemos hacer es traer a colación el criterio ya sentado por esta Sala, sustentando en una reiterada y constante doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, en orden a que en el proceso contencioso-administrativo la prueba se rige por los mismos principios que la regulan en el proceso civil y no se puede olvidar que la base de la convicción del juzgador para dictar sentencia descansa en la valoración conjunta y ponderada de toda la prueba practicada.

Y, conectando con esto último, hemos de resaltar que la materia de valoración de la prueba, dada la vigencia del principio de inmediación en el ámbito de la práctica probatoria, es función básica del juzgador de instancia que solo podrá ser revisada en supuestos graves y evidentes de desviación que la hagan totalmente ilógica, opuesta a las máximas de la experiencia o a las reglas de la crítica. Sobre esta base, debe decirse que el juzgador de instancia ha valorado el conjunto de la prueba practicada en el juicio, describiendo en la sentencia el proceso seguido para alcanzar la conclusión de que no cabe apreciar una conducta de hostigamiento y acoso por parte de la demandada, no apreciando tampoco la vulneración de derechos constitucionales invocada por el recurrente.

TERCERO.- Sostiene el apelante que las conclusiones a las que llega el juzgador, marginan de forma absoluta la existencia y amplia prueba testifical practicada en el juicio, que ha sido obviada, extractando parte del contenido de los testimonios aportados en el acto de la vista, que evidencian la realidad de la situación vejatoria y discriminatoria sufrida, y que no han sido analizados, a su juicio, por el juez a quo.

No obstante, tal alegación no puede prosperar, en la medida en que la sentencia ha valorado conjuntamente la prueba testifical practicada, junto con la documental aportada, valoración conjunta que le lleva a considerar que no ha quedado acreditada una conducta de hostigamiento y acoso por parte de la demandada, por lo que no podemos decir que estemos en un supuesto de incongruencia omisiva, pues como señala la sentencia del Tribunal Constitucional de 5 de octubre de 2004 , el derecho fundamental a la motivación de las resoluciones judiciales que garantiza el art. 24 de la Constitución , engarzado en el derecho a la tutela judicial efectiva, y que constituye el marco constitucional integrador del deber del juez de dictar una resolución razonable y motivada que resuelva en derecho las cuestiones planteadas en salvaguarda de los derechos e intereses legítimos que impone el artículo 120 de la Constitución , exige como observa el Tribunal Constitucional en la Sentencia 37/2001, de 12 de febrero , la exposición de un razonamiento suficiente, aunque no obliga al juez a realizar una exhaustiva descripción del proceso intelectual que le lleve a resolver en un determinado sentido ni le impone un concreto alcance o intensidad argumental en el razonamiento, de modo que el juez incurre en incongruencia cuando efectúa razonamientos contradictorios o no expresa suficientemente las razones que motivan su decisión, pero no cuando se pueden inferir de la lectura de la resolución jurisdiccional los fundamentos jurídicos en que descansa su fallo, lo que acontece en el presente caso.

Como recuerda la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de Julio de 2003 , el propio Tribunal Constitucional tiene dicho que la Constitución no garantiza el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito diferenciado por parte de los jueces y tribunales a los que, ciertamente, la Constitución no veda ni podría vedar la apreciación conjunta de las pruebas aportadas ( Auto T.C. 307/1985, de 8 de mayo ), que es lo que en el presente caso efectuó el juzgador.

En cualquier caso, de los testimonios vertidos por los testigos en el acto de la vista, no cabe extraer las consecuencias anulatorias que el apelante pretende, y ello porque se efectúa una valoración parcial, sesgada e interesada de tales declaraciones.>>

Idéntico criterio al expuesto por esta Sala lo expone la STSJ Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sec. 4ª, de fecha 26-5-2006, nº 475/2006, rec. 80/2005 . Pte: Abelleira Rodríguez, María, cuando a este respecto asevera lo siguiente:

"c) Por otro lado el recurso de apelación permite discutir la valoración que de la prueba practicada hizo el juzgador de instancia. Sin embargo la facultad revisora por el Tribunal "ad quem" de la prueba realizada por el juzgado de instancia debe ejercitarse con ponderación, en tanto que fue aquel órgano quien las realizó con inmediación y por tanto dispone de una percepción directa de aquellas, percepción inmediata de la que carece la Sala de Apelación, salvo siquiera de la prueba documental. En este caso el tribunal "ad quem" podrá entrar a valorar la práctica de las diligencias de prueba practicadas defectuosamente, se entiende por infracción de la regulación específica de las mismas, fácilmente constatable, así como de aquellas diligencias de prueba cuya valoración sea notoriamente errónea; esto es cuya valoración se revele como equivocada sin esfuerzo.

En la misma línea se pronuncia la STSJ País Vasco, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 3ª, de fecha 17-5-2002, nº 457/2002, rec. 211/2001 . Pte: Díaz Pérez, Margarita cuando dice:

"Ante ello es preciso recordar, como reiteradamente viene declarando la Sala en aquellos recursos de apelación en los que se combate igualmente la valoración de la prueba practicada por parte del Juzgador de Instancia, que dicho recurso, regulado en los artículos 81 a 85 de la LJCA de 1998 EDL 1998/44323 q, permite discutir esa valoración, mas la facultad revisora del Tribunal "ad quem" al respecto debe ejercitarse con ponderación, en tanto que fue aquél órgano quien realizó las pruebas con inmediación y por tanto dispone de una percepción directa de ellas, percepción inmediata de la que carece la Sala de apelación, salvo siquiera de la prueba documental. Por tal razón, este Tribunal sólo deberá valorar la práctica de las diligencias de pruebas realizadas defectuosamente, se entiende por infracción de la regulación específica de las mismas, fácilmente constatable, así como aquellas diligencias de prueba cuya valoración sea notoriamente errónea, de modo que sólo si la valoración se revela como equivocada sin esfuerzo, cabe atender la pretensión de la apelante">>.

Y no se aprecia que se haya producido una valoración errónea, irracional o arbitraria de la prueba practicada:

Ya hemos indicado que, si se precisa, como se desprende de toda la prueba obrante en las actuaciones, de una modificación del planeamiento que prevea una actuación aislada mixta (de urbanización y de normalización), es la propia propietaria la que puede iniciar la actuación urbanística correspondiente y, en caso de inactividad del Ayuntamiento en los trámites en que sea precisa su actuación para llevar a cabo la modificación, podrán solicitar la subrogación de la Administración Autonómica, por lo que en ningún caso se produce inactividad y no se aprecia ningún tipo de valoración errónea de la prueba.

Es cierto que la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en su art. 26, establece la obligación de los Municipios de prestar los servicios de alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado y acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas, como se recoge en el art. 26; pero es procede precisar que este artículo en ningún caso prevé que haya que abrir nuevas vías públicas, sino que se refiere a las vías existentes, pues si no están abiertas no son vías públicas; y para abrir o crear nuevas vías que den acceso a las parcelas es preciso acudir a actuaciones aisladas, como hemos indicado en los fundamentos anteriores, considerando que este suelo es suelo urbano consolidado. Por otra parte, en cuanto al alumbrado, se refiere al alumbrado público y que por tanto debe encontrarse este alumbrado en las vías públicas, sin que se acredite que este alumbrado no se encuentre ya ejecutado en las vías públicas existentes, no, lógicamente, en vías públicas no existentes. En cuanto al abastecimiento de agua potable, no solamente es preciso que se haya ejecutado la obra urbanística precisa para que se pueda llevar allí el agua potable (que corresponde a una actividad urbanística de urbanización a la que ya nos hemos referido anteriormente), sino que además se refiere a agua potable de abastecimiento al domicilio, y estas dos parcelas de los aquí actores no constituyen domicilio alguno, sino que son terrenos sin edificar que ni siquiera reúnen la condición de solar. Lo mismo cabe decir respecto de la evacuación de aguas residuales, puesto que es preciso, para que se pueda prestar este servicio, que llegue a pie de parcela la instalación correspondiente, por lo que mientras no llegue la instalación correspondiente a pie de parcela el Ayuntamiento no está obligado a prestar este servicio a dicha parcela, siendo obligación de los propietarios realizar la actividad urbanística correspondiente en el supuesto de que el Ayuntamiento no considere necesario acudir a la actuación pública, pues la Ley de Urbanismo establece la obligación y el derecho de los propietarios a realizar y llevar a cabo la urbanización. Lo mismo cabe decir respecto del suministro de energía eléctrica, que, si es energía eléctrica para el servicio público, la instalación debe realizarse en vía pública, por lo que es preciso primero construir la vía y ceder esta vía al Municipio para que sea una vía pública.

No se aprecia ningún error en la valoración de la prueba por parte de la sentencia apelada.

Por otra parte, no son equiparables las Sentencias a que se refiere la parte con lo aquí planteado y que fundamentalmente se refiere a la sentencia 289/2012, de fecha 22 de febrero de 2012, dictada por la Sala homónima de Valladolid en recurso 785/2011, pues en aquel supuesto se refiere a un suelo en el que ya se ha edificado una vivienda con licencia urbanística, por lo que debió ser la Administración al conceder la licencia la que impusiese las obligaciones de urbanización correspondientes y que, al conceder licencia de urbanización, reconoció que no se exigía ningún tipo de actuación aislada, pero no como en el supuesto presente en que es preciso una actuación aislada mixta. A resultados parecidos se llega estudiando el resto de Sentencias que indica la parte, en que ya existe una vivienda construida con licencia o se refiere a una urbanización ejecutada muchos años antes. Es indudable que el Ayuntamiento está obligado a prestar todos los servicios que indica la parte actora, pero para ello es preciso que el suelo reúna la condición de solar y se haya llevado a cabo toda la actuación urbanística exigida por la Ley de Urbanismo, y una vez se haya llevado a cabo, el Ayuntamiento está obligado a prestar el servicio.

Por lo dicho, procede desestimar este Recurso de Apelación, pues no concurre inactividad del Ayuntamiento en los términos a que se refiere el art. 29 de la Ley 29/98.

NOVENO.-Adhesión a la apelación

La parte apelada se adhiere al Recurso de Apelación porque considera que la sentencia ha vulnerado el artículo 139 de la Ley 29/98. Este artículo presenta la siguiente redacción:

"1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

2. En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

3. En el recurso de casación se impondrán las costas de conformidad con lo previsto en el artículo 93.4.

4. En primera o única instancia, la parte condenada en costas estará obligada a pagar una cantidad total que no exceda de la tercera parte de la cuantía del proceso, por cada uno de los favorecidos por esa condena; a estos solos efectos, las pretensiones de cuantía indeterminada se valorarán en 18.000 euros, salvo que, por razón de la complejidad del asunto, el tribunal disponga razonadamente otra cosa.

En los recursos, y sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la imposición de costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.

5. Para la exacción de las costas impuestas a particulares, la Administración acreedora utilizará el procedimiento de apremio, en defecto de pago voluntario.

6. En ningún caso se impondrán las costas al Ministerio Fiscal.

7. Las costas causadas en los autos serán reguladas y tasadas según lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Civil ".

El hecho de que la sentencia apelada no haya recogido, en su Fundamento de Derecho quinto que se refiere a las costas, la expresión de serias dudas de hecho o de derecho, no quiere decir que no haya fundamentado estas serias dudas de hecho y de derecho: Lo fundamenta al indicar en su fundamentación el hecho de que no impone las costas ante la falta de respuesta expresa municipal a lo citado, así como en el hecho de la singularidad del caso planteado, por lo que ya está razonando que existen serias dudas de hecho y de derecho, indicando que la no imposición de costas es ajustada. Ya el no haber dado contestación el Ayuntamiento a la solicitud formulada por las actoras-apelantes, evidencia que hasta el propio Ayuntamiento ha tenido unas grandes dudas para concretar la contestación que debe dar y provoca que los solicitantes de la actuación administrativa tengan unas grandes dudas de derecho sobre si es el Ayuntamiento el que debe actuar para que estas parcelas adquieran la condición de solar y obtengan los servicios solicitados, atendiendo a que el Ayuntamiento puede ejercer la actividad urbanística y atendiendo a la obligación que la Ley 7/85 impone al Ayuntamiento de prestar estos servicios. Por otra parte, la estrecha línea que separa la interpretación a que llega el Juez de Instancia y a que llega esta Sala de la interpretación a que han llegado las Sentencias alegadas por la parte actora-apelante demuestran sin duda la existencia de grandes dudas de derecho; y estas dudas se han puesto de manifiesto por la sentencia apelada en su Fundamento de Derecho quinto.

En atención a lo anterior, es indudable que no procede estimar la adhesión al Recurso de Apelación formulada por la Administración.

ÚLTIMO.- Costas

Respecto de las costas de esta apelación, al desestimarse el recurso de apelación y desestimarse igualmente la adhesión a la apelación, conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la ley 29/98, de 18 de julio, no procede imponer las costas a ninguna de las partes, debiendo satisfacer cada una las causadas a su instancia; añadiéndose además las grandes dudas de derecho que se aprecian conforme hemos expresado en el Fundamento de Derecho anterior.

VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia De Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente