Sentencia Contencioso-Administrativo 753/2022 Audiencia Provincial de Ávila Civil-penal Única, Rec. 218/2020 de 20 de diciembre del 2022

PRIMERO. - Objeto del litigio y pretensiones deducidas.

Constituye el objeto del presente procedimiento la Resolución del Presidente del SOIB (Consejero de Trabajo, Comercio e Industria) de 25 de octubre de 2019 por la que se estima parcialmente el Recurso Potestativo de Reposición interpuesto contra la Resolución del Presidente del SOIB de 31 de octubre de 2017 por la que finaliza el procedimiento de revocación parcial y, en consecuencia, perdida parcial del derecho de cobro y pago parcial de la subvención concedida de la convocatoria del período 2014-2015 para financiar acciones formativas dirigidas a programas específicos de los colectivos vulnerables hacia el mercado laboral a favor de la entidad Fundació Deixalles.

Interesa la parte recurrente el dictado de sentencia por la que se estime la demanda y, en virtud de los fundamentos de derecho alegados, declare que se modifique la resolución recurrida en el sentido de aceptar como gastos elegibles todos los costes directos y asociados a las acciones formativas reseñados en el cuerpo de la demanda y, en consecuencia, se condene al SOIB a pagar la cantidad de 27.535,63 euros como último pago de la subvención y al pago de las costas procesales.

El recurso se fundamenta en los siguientes argumentos jurídicos:

1.-Que se debe aceptar como costo elegible el imputado en la partida de retribución de formadores por conceptos de preparación un mes antes del curso más un 30% por seguimiento, evaluación y cierre del curso.

2.-Que se ha producido una vulneración del principio de proporcionalidad.

La Administración demandada no comparte las pretensiones esgrimidas de adverso, y frente a las mismas, alega:

1.-Que, incluso en el supuesto de que la convocatoria no establezca el porcentaje máximo de gastos a imputar en concepto de gastos de preparación, ello no implica que estos gastos sean ilimitados. La imputabilidad de dichos gastos deberá, en todo caso, ser razonable, ponderada y adecuada a los fines a los que sirve. Se ha estimado y razonado por sendos departamentos (el pedagógico y el económico) que no es razonable (por ser excesivo, antieconómico y superar el valor de mercado) que estos sean superiores al 30%

2.-Que las horas de preparación son subvencionables, pero no en el porcentaje que pretende la Fundación Deixalles, por ser, a todas luces, desproporcionadas. La limitación del gasto subvencionable al 30 % de las horas se estima proporcionada y ponderada.

3.-Que no nos encontramos ante una falta de justificación de dichos gastos, ni ante una no realización de estos, sino que nos encontramos en un supuesto en el que, tras los pertinentes controles, por sendos informes técnicos y jurídicos, no se estiman como razonables en todo aquel trabajo que se realiza fuera de las aulas que sea superior al porcentaje del 30 %.

SEGUNDO. - Hechos relevantes

De lo expuesto por una y otra parte, se acogen los siguientes:

«1.- Quepor resolución de la "Consellera d' Educación, Cultura i Universitat", presidenta del SOIB, de 23 de mayo de 2014 se aprueba la convocatoria de subvenciones con el objeto de financiar acciones formativas dirigidas a colectivos vulnerables para el mercado laboral y presentar solicitudes de ayudas y becas para el período 2014-2015 (BOIB núm.74, de 31 de mayo de 2014).

2.-Mediante resolución de la consellera de Educación, Cultura y Universidades, presidente del SOIB, de 25 de septiembre de 2014, se concedió una subvención a la entidad Fundació Deixalles, con CIF G07255953, por un importe máximo de 249.217,00 Euros, por llevar a cabo la impartición de los certificados profesionales núm. 161/14, 162/14, 163/14, 164/14, 165/14, 166/14, 167/14, 168/14, 169/14, 170/14, 171/14, 173/14, 174/14, 174/14 y 176/14, correspondientes a la convocatoria del período 2014-2015 para financiar acciones formativas dirigidas a los colectivos vulnerables hacia el mercado laboral.

3. En la misma resolución se autorizaba y dispuso un gasto a favor de la Fundació Deixalles, y distribuidos de la siguiente manera: un importe máximo de 124.608,50 euros con cargo a la partida presupuestaria 76101.322D03.48000.00.19205 de los presupuestos del Govern de les Illes Balears para el año 2014 y un importe máximo de 124.608,50 euros con cargo a los presupuestos del Govern de les Illes Balears para el año 2015, siempre que hubiera crédito presupuestario adecuado y suficiente.

4. Conforme al punto 18 del Anexo I de la Resolución de convocatoria, la propuesta de pago se tramitaba de la siguiente manera:

· Un 50 % en concepto de anticipo, que se tramitaba de oficio después de haberse aprobado la subvención.

· El porcentaje restante en el ejercicio 2015, una vez presentada por parte de la entidad beneficiaria y revisada por parte del SOIB, la documentación fijada en el apartado 19 del Anexo I de esta convocatoria.

5. De conformidad con el punto 18 del Anexo I de la resolución de convocatoria, referente a la forma de pago, mediante la Resolución de fecha 3 de noviembre de 2014, se reconoció la obligación y se propuso el primer pago, en concepto de pago anticipado, de la subvención concedida. El pago mencionado, el cual suponía un 50 % de la subvención de las actuaciones formativas aprobadas, se realizó por un importe de 124.605,50 euros.

6. La entidad ha presentado la documentación justificativa de la subvención, descrita en el punto 19 del Anexo I de la resolución de convocatoria, en las fechas 30 de abril de 2015 (168/15), 28 de mayo de 2015 (162/14), 16, 23 y 30 de junio de 2015 (167/14, 164/14 y 171/14, respectivamente), 28 de julio de 2015 (165/14), 18 de agosto de 2015 (173/14, 174/14 y 176/14), 29 de septiembre de 2015 (161/14) y 1, 13, 15 y 22 de octubre de 2015 (169/14, 170/14, 163/14 y 166/14, respectivamente).

7. Vista la documentación justificativa presentada por la entidad, el técnico del servicio de seguimiento y revisión económica del SOIB, llevó a cabo la liquidación económica del expediente en el año 2016, con un importe elegible resultante de 174.722,47 euros; siendo el importe correspondiente al último pago de 50.113,97 euros.

8. Por Resolución de fecha 14 de diciembre de 2016, se inició el procedimiento de revocación parcial y en consecuencia de pérdida parcial del derecho de cobro de la subvención concedida en su día a favor de la entidad Fundació Deixalles sobre las acciones formativas antes descritas, por lo cual correspondía una revocación parcial de la subvención por importe de 74.494,53 euros, que es la diferencia entre la subvención concedida y el coste elegible, y la tramitación de un pago por importe de 50.113,97 euros, como resultado de restar al coste elegible el pago realizado de 124.608,50 euros.

9. Durante la tramitación del procedimiento de revocación parcial de la subvención concedida, y como consecuencia de las alegaciones presentadas en el transcurso del procedimiento resultó un importe subvencionable de 176.581,67 euros.

10. En fecha 31 de octubre de 2017, se dictó la resolución que ponía fin al procedimiento de pérdida parcial del derecho al cobro de un importe de 72.635,33 euros de la subvención concedida.

11. En fecha 7 de diciembre de 2017, la Fundació Deixalles presentó un recurso potestativo de reposición contra la resolución que ponía final al procedimiento de pérdida parcial.

12.-El 14 de marzo de 2018 se remitió Informe del Técnico del servicio de gestión de programas de Ocupación fechado el 5 de febrero de 2018.

13.- El 29 de noviembre de 2.018 la jefa del Servicio jurídico solicita informe al jefe del Servicio de Seguimiento de Formación del SOIB. Dicho informe se emite el 17 de diciembre de 2018.

14.-El 25 de octubre se emite el informe jurídico relativo a recurso citado.

15. Finalmente, en fecha 25 de octubre de 2019, se dictó la resolución que resolvía el recurso de reposición interpuesto por la Fundació Deixalles contra la resolución de fecha 31 de octubre de 2017, por la cual se ponía fin al procedimiento de pérdida parcial del derecho al cobro, que estimaba en parte el recurso y ordenaba el pago complementario de un importe de 6,42 euros».

TERCERO. - Doctrina. Jurisprudencia. Normativa aplicable.

La normativa que regula la actividad de fomento, en concreto la subvención como forma más habitual de manifestación de la misma, parte de la base de que, una vez otorgada la ayuda pública y ejecutada la actividad correspondiente, el sujeto beneficiario tiene la obligación de acreditar tanto la realización de la actividad, como los gastos asociados a la misma, según las reglas que fijan la Ley General de Subvenciones ( artículos 30 y ss) y su Reglamento General ( artículos 69 y ss), así como el Texto Refundido de la Ley de Subvenciones de las Islas Baleares, aprobado por Decreto legislativo 2/2005, de 28 de diciembre (artículo 11).

Esa obligación ha sido refrendada en reiteradas ocasiones por los tribunales de justicia, pudiendo citarse aquí la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2012, en la que se señala: « Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro. En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones ».

En idéntico sentido, la Sentencia de 30 de octubre de 2013, de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección 4ª) de la Audiencia Nacional, en su Quinto Fundamento Jurídico, sostiene:

«Previamente a dar respuesta a las cuestiones suscitadas, conviene recordar, acorde con reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, que la subvención comporta para el beneficiario una atribución dineraria a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento. La subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir a través de unos acondicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por el beneficiario, en el comportamiento de éste, por lo que existe un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente, en concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas.

Doctrina que puede resumirse en que la exigencia de reintegro no es sino consecuencia de no cumplir la beneficiaria de la subvención de modo exhaustivo todas las obligaciones que contrae la parte beneficiaria de la misma, o en el hecho de no saber o poder acreditar tal cumplimiento de obligaciones, habida cuenta que sobre ella pesa la carga de la prueba, o de haber impedido realizar adecuadamente el control, teniendo en cuenta que el acto administrativo que declara la obligación de reintegro de la subvención no constituye un acto revocatorio de otro declaratorio de derecho, ni de un acto sancionador desproporcionado respecto de la gravedad de la infracción, sino simplemente la constatación del cumplimiento de una condición resolutoria, o de la inobservancia de los requisitos a los que se supeditaba el otorgamiento de la subvención».

Las subvenciones, conforme al artículo 8 de la Ley, se otorgarán con arreglo a los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación, eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

El marco normativo viene establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en su artículo 2 establece el concepto de subvención, regulando:

«1. Se entiende por subvención, a los efectos de esta ley, toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley , a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.

2. No están comprendidas en el ámbito de aplicación de esta ley las aportaciones dinerarias entre diferentes Administraciones públicas, para financiar globalmente la actividad de la Administración a la que vayan destinadas, y las que se realicen entre los distintos agentes de una Administración cuyos presupuestos se integren en los Presupuestos Generales de la Administración a la que pertenezcan, tanto si se destinan a financiar globalmente su actividad como a la realización de actuaciones concretas a desarrollar en el marco de las funciones que tenga atribuidas, siempre que no resulten de una convocatoria pública.

3. Tampoco estarán comprendidas en el ámbito de aplicación de esta ley las aportaciones dinerarias que en concepto de cuotas, tanto ordinarias como extraordinarias, realicen las entidades que integran la Administración local a favor de las asociaciones a que se refiere la disposición adicional quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local .

4. No tienen carácter de subvenciones los siguientes supuestos:

a) Las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad Social.

b) Las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los españoles no residentes en España, en los términos establecidos en su normativa reguladora.

c) También quedarán excluidas, en la medida en que resulten asimilables al régimen de prestaciones no contributivas del Sistema de Seguridad Social, las prestaciones asistenciales y los subsidios económicos a favor de españoles no residentes en España, así como las prestaciones a favor de los afectados por el virus de inmunodeficiencia humana y de los minusválidos.

d) Las prestaciones a favor de los afectados por el síndrome tóxico y las ayudas sociales a las personas con hemofilia u otras coagulopatías congénitas que hayan desarrollado la hepatitis C reguladas en la Ley 14/2002, de 5 de junio.

e) Las prestaciones derivadas del sistema de clases pasivas del Estado, pensiones de guerra y otras pensiones y prestaciones por razón de actos de terrorismo.

f) Las prestaciones reconocidas por el Fondo de Garantía Salarial.

g) Los beneficios fiscales y beneficios en la cotización a la Seguridad Social.

h) El crédito oficial, salvo en los supuestos en que la Administración pública subvencione al prestatario la totalidad o parte de los intereses u otras contraprestaciones de la operación de crédito».

CUARTO. - Resolución de la controversia.

Llegados a este punto, y previo al análisis por separado de las distintas cuestiones suscitadas, en aras a delimitar el objeto del proceso, procede dejar sentados varios extremos sobre los que no se ha advertido controversia:

a) Que las horas de preparación son subvencionables.

b) Que la convocatoria no establece el porcentaje máximo de gastos a imputar en conceptos de gastos de preparación.

c) Que no se discute ni la justificación de los gastos ni su realización.

Por consiguiente, el litigio versa sobre si fue correcta o no la limitación a un máximo del 30% del gasto por horas de preparación aplicada por la Administración.

1.-En cuanto al carácter elegible de las horas de trabajos preparatorios más allá de un 30%.

La parte demandante considera que se debe aceptar como costo elegible el imputado en la partida de retribución de formadores por conceptos de preparación un mes antes del curso más un 30% por seguimiento, evaluación y cierre del curso.

La parte demandada no comparte tal alegato, y de contrario entiende que dicha cantidad de tiempo resulta a todas luces excesiva e irrazonable. Ante el silencio de la convocatoria, se debe acudir simultáneamente a criterios pedagógicos y económicos.

Pues bien, ha de tenerse en cuenta que la carga de la prueba de que la Administración se apartó de las previsiones legales o incurrió en error a la hora de aplicar los costes a cada concepto, recae sobre la parte actora, en virtud de lo que dispone el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, partiendo de la base de la presunción de validez y eficacia de los actos administrativos (ex artículo 39 de la Ley 39/2015). En el presente supuesto no se ha aportado evidencia de que la actuación administrativa se haya apartado de la regulación legal o que haya aplicado un criterio injustificado o arbitrario; al contrario, la decisión se ha tomado de acuerdo con lo actuado en procedimientos similares y una vez recabados los respectivos informes técnicos, lo que descarta a su vez cualquier infracción del principio de confianza legítima.

Se considera así, que la solución dada como consecuencia de la omisión de la convocatoria sobre este punto responde a una interpretación teleológica de las normas mencionadas, integradora y adecuada a su espíritu y finalidad, esto es, acorde con lo establecido en este sentido en el artículo 3.1 del Código Civil.

2- En cuanto a la alegada infracción del principio de proporcionalidad.

Entiende la parte recurrente que la actuación de la Administración conculca el principio de proporcionalidad, que como criterio de graduación ante posibles incumplimientos de las condiciones impuestas con motivo de la concesión de subvenciones contempla el artículo 17.3.n) de la Ley de Subvenciones.

No se comparte el criterio de la recurrente. A juicio de este juzgador, si atendemos al contenido del expediente administrativo, se pone de manifiesto que la Administración sí que efectuó un juicio de proporcionalidad, dado que con base a tal principio, consideró desproporcionado un gasto subvencionable en concepto de preparación superior al 30%, porcentaje éste, que lejos de resultar arbitrario, venía amparado tanto por el departamento pedagógico como el económico; es más, se hace constar que tal conclusión deriva por ser «superior al valor de mercat (per la seva comparació amb els altres expedients)». Por tanto: se ponderaron las circunstancias concurrentes.

En Ultima instancia, en cuanto a las enunciadas consecuencias que podría provocar la consideración como coste no subvencionable de los gastos recurridos, al tratarse de un argumento extramuros de la cuestión litigiosa que nos ocupa, no puede servir como criterio de decisión.

Por todo lo razonado, cumple la desestimación del recurso.

QUINTO. - Costas. Dado que se trata de una cuestión que ha suscitado dudas de derecho, no cabe efectuar expresa imposición de costas, ex artículo 139 de la LJCA.

Visto s los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.