Sentencia Contencioso-Administrativo 1605/2023 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 539/2020 de 24 de abril del 2023

PRIMERO .- Se dirige el presente recurso contra sendas resoluciones administrativas que acuerdan tanto declarar la pérdida del derecho al cobro de parte de la cantidad concedida a la fundación recurrente a modo de subvención para llevar a cabo un taller de empleo en previa resolución de 14 de diciembre de 2011 (modificando, en consecuencia, la cantidad a liquidar como último pago de la misma), como rectificar los errores materiales detectados en el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro en el que se dictó la anteriormente citada.

Sostiene la parte actora que ninguna de las dos se ajustaba a derecho por varios motivos. Así, opone en primer lugar que ambas resoluciones se dictaron el seno de un procedimiento que es nulo de pleno derecho conforme a los epígrafes a) y e) del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, tanto por haberse omitido "por completo el procedimiento legalmente establecido", como por vulnerarse el derecho de defensa de la recurrente, consagrado en el artículo 24 de la Constitución Española. Y ello toda vez que, una vez se declaró la caducidad de un previo procedimiento de reintegro, la Administración, lejos de archivar las actuaciones practicadas -como impone el artículo 25.1.b) de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-, se "conservaron en su integridad" en el expediente en el que se dictan las resoluciones recurridas -vulnerando las previsiones contenidas en el artículo 51 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-, privando con ello a la demandante de la fase de instrucción en el nuevo procedimiento y propiciando, con ello, su indefensión (al no tener en cuenta ni las alegaciones presentadas frente al acuerdo de inicio, ni las pruebas cuya práctica propuso, ni tampoco otorgando nuevo trámite de audiencia frente a la propuesta de resolución -conculcando las previsiones del artículo 82 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-, dictando directamente la resolución definitiva). En segundo lugar, sostuvo que las resoluciones recurridas incurren igualmente en la causa de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en relación con los artículos 24 de la Constitución Española y 35.1 y 88.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, junto con la jurisprudencia que los interpreta) por incurrir en una "absoluta falta de motivación" generadora de indefensión, al no haberse tenido en cuenta las alegaciones formuladas frente al acuerdo de inicio del expediente (que son ignoradas al dictarse la resolución definitiva ye rechazadas "de un plumazo"), máxime cuando junto con ellas se aportó numerosa documental con la que -a juicio de la parte actora- se acreditaría el cumplimiento de la obligación de justificar. De la misma forma, y en tercer lugar, sostuvo que las resoluciones recurridas incurren igualmente en la causa de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en relación con los artículos 37 de la Ley General de Subvenciones y 89 del Reglamento de subvenciones) por cuanto adveró mediante al aportación de la documental adjunta a su escrito de alegaciones al acuerdo de inicio que había destinado el importe de la subvención a los fines previstos en aquella, aportando la debida justificación. A todo lo anterior, y en cuarto lugar, reproducía las alegaciones opuestas en vía administrativa para justificar el cumplimiento de su obligación de justificar, sobre las que, refiere, la Administración no se ha pronunciado, y que eran las siguientes: a) que la Fundación recurrente dio oportuno cumplimiento a todas y cada una de las condiciones impuestas y los objetivos previstos en la resolución de concesión de la subvención de 27 de diciembre de 2011, conculcando la Administración lo dispuesto en dicha resolución de concesión de la subvención, los artículos 14, 17, 30 y 37.1.c) de la Ley General de Subvenciones y 31 y 34.1.c) la Orden de 5 de diciembre de 2006; b) que no es conforme a derecho que la Administración inicie un procedimiento de reintegro de la subvención y simultáneamente incumpla su obligación de proceder al abono y anticipo de la cantidad parcial pendiente de la subvención concedida una vez se presentó la documentación justificativa del cumplimiento de la actividad (respetando los términos y plazos fijados en dicha resolución), pues ello propició que la fundación debiese sufragar parte de la ejecución del proyecto con sus limitados recursos y, con ello, que se pudiesen producir los incumplimientos que la Administración esgrime para declarar la pérdida del derecho; c) que el expediente en el que se acuerda la pérdida del derecho vino precedido por otro previo iniciado el 20 de mayo de 2016 que debió ser archivado por caducidad el 2 de febrero de 2018 y este, a su vez, por un procedimiento previo de control financiero que, a la vista de los dispuesto en los artículos 49.2, 49.7 y 50.2 de la Ley General de Subvenciones, debía concluir en el plazo de doce meses, debiendo ser notificado expresamente su inicio y el informe que lo motiva a la expedientada -lo que no ocurrió, originando una situación de indefensión-; d) que el solo inicio del expediente de declaración de pérdida parcial del derecho a la subvención resulta desproporcionado e incompatible con lo dispuesto en los artículos 30.8 y 37 de la Ley General de Subvenciones, ya que ningún reproche merece la actuación realizada por la fundación recurrente ni en el ámbito de esta subvención ni en ninguna de las previamente recibidas -en concreto, para la ejecución de tres proyectos de "Interés General y Social" en los que logró "una elevada tasa de inserción laboral del personal objeto de estos proyectos", así como en un proyecto del "Plan Extraordinario de Medidas para la Mejora de la Empleabilidad del Mercado de Trabajo de Andalucía"-, habiéndose cumplido la finalidad para la que fue concedida la subvención; y e) que se ha producido la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro de la subvención otorgada, al haber transcurrido el plazo de cuatro años contemplado en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones a contar desde la fecha en la que debió presentarse la justificación (el 31 de marzo de 2015), sin que existiesen causas válidas de interrupción -dado que el procedimiento se inicia el 26 de diciembre de 2019 y ello se notifica el 8 de enero de 2020-

La parte demandada se opone a la estimación del recurso y sostiene la corrección de la resolución impugnada, al entender que, en contra de lo que sostiene la parte actora, la resolución impugnada es ajustada a derecho, remitiéndose a su fundamentación jurídica. En concreto, y en síntesis, opone que: 1º) no se ha producido la prescripción del derecho, al existir varias interrupciones del plazo (así, el 17 de junio de 2015 se efectúa requerimiento de aportación documental a efectos de comprobar la justificación, el 27 de julio de 2015 se aporta documentación por la fundación, el 21 de septiembre de 2015 se emite informe poniendo de manifiesto la ausencia de suficiente documentación justificativa, el 23 de mayo de 2016 se inicia un procedimiento de reintegro en el que se presentan alegaciones el 8 de junio de 2016 por la fundación -que, por otra parte, reclamó el abono del 25% restante de subvención el 20 de mayo de 2016-, y se emite un requerimiento sobre la justificación final el 27 de junio de 2017, solicitando la fundación el 6 de julio de 2017 la habilitación de la plataforma para aportar documentación, lo que llevó el 24 de abril y 17 de septiembre de 2018, requiriéndose por la Administración nueva documentación el 15 de marzo de 2019, lo que cumplimentó la fundación el 10 de abril de 2019), lo que interrumpe la prescripción conforme a lo dispuesto en los artículos 39.2 y 39.3 de la Ley General de Subvenciones; 2º) que la fundación recurrente no puede trasladar a la Administración la responsabilidad de sus incumplimientos por un supuesto retraso en el abono de la subvención -máxime cuando se le advirtió que la rendición de la cuenta justificativa constituía un acto obligatorio cuyo incumplimiento parcial o total podría dar lugar al reintegro de la subvención otorgada-; 3º) Que no se hayan aceptado las alegaciones de la fundación recurrente no implica que se haya prescindido "total y absolutamente" del procedimiento legalmente establecido; 4º) que no es de apreciar la inexistencia de motivación en la resolución que origine indefensión por el solo hecho de no atenderse a las alegaciones esgrimidas frente al acuerdo de inicio; 5º) que la fundación recurrente no ha justificado completamente la subvención, circunstancia que justifica el dictado del acto recurrido.

SEGUNDO .- Una vez expuestos los términos en los que se suscita la controversia, estimamos necesario poner de manifiesto varios extremos relevantes que se desprenden del estudio del expediente administrativo remitido a esta Sala y que, en buena medida, ponen de manifiesto la respuesta que ha de otorgarse a varias de la causas de oposición enarboladas por la parte actora frente al acto administrativo objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

Así, conforme consta a los folios 1 a 411 del expediente, la fundación recurrente solicitó el día 28 de enero de 2011 una subvención de 801.295,30 euros al amparo de la Orden de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía de 5 de diciembre de 2006 (que regulaba los programas de Escuelas Taller, Casas de Oficio, Talleres de Empleo y Unidades de Promoción y Desarrollo en la Junta de Andalucía, y establecía las bases reguladoras de la concesión de ayudas públicas para dichos programas) para el desarrollo de un taller de empleo denominado "ciudad del autismo". Dicha solicitud, tras la correspondiente tramitación, culminó en el dictado de resolución por parte de la Presidencia del Servicio Andaluz de Empleo el día 27 de diciembre de 2011 en el expediente MA/TE/00009/2011 -obrante a los folios 468 a 482 del expediente- mediante la que se otorgaba a la misma una subvención de 536.145,12 euros -fundamento de derecho segundo y apartado segundo de la parte resolutiva-, imponiéndole la obligación de justificar la correcta ejecución del proyecto en el plazo de un mes desde su finalización -apartado sexto de la parte justificativa-. Dado que el taller se impartió desde el 1 de marzo de 2014 al 28 de febrero de 2015 -según consta tanto en los diplomas entregados a los alumnos del taller, que obran a los folios 1806 a 1825, como en el certificado que figura al folio 1858 del expediente-, este plazo finalizaba el 31 de marzo de 2015. Pues bien, en dicha fecha se presentó por la fundación la referida justificación (folios 2.230 a 2.375), verificándose por la Administración autonómica un requerimiento de presentación de documentación adicional el día 15 de junio de 2015 -folios 2376 a 2378-, respondido por la fundación el 27 de julio de 2015 -folios 2381 a 2510-. Ya raíz de todo lo anterior se emite el 21 de septiembre de 2015 un informe por la Jefatura del Departamento de Escuelas Taller de la Delegación Territorial en Málaga de las Consejerías de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía (que consta a los folios 2518 a 2522) en el que se informa a la Jefatura del Servicio de Formación para el Empleo de la misma Delegación la procedencia de iniciar un procedimiento de reintegro de las cantidades percibidas por la fundación por dos motivos -presentación de la justificación fuera de plazo y ausencia de pago puntual de las nóminas-. Ello da lugar al inicio de un procedimiento de tal clase en fecha 20 de mayo de 2016 mediante acuerdo dictado por la Delegación Territorial en Málaga de las Consejerías de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, que consta notificado a la entidad recurrente en fecha 25 de mayo de 2016 (folios 2530 a 2536 del expediente), en el que se apuntaba la posible procedencia de aquel por una cantidad ascendente a 402.108,84 euros. Este expediente, en el que tiene lugar la presentación de múltiples escritos por parte de la actora y se verifican multitud de requerimientos de documentación (exhaustivamente glosados en la contestación de la demanda y reflejados en el antecedente de hecho tercero de la resolución de 26 de diciembre de 2019) no culmina en resolución alguna (sostiene la parte al folio 45 de su demanda -y 3792 del expediente- que con una de caducidad del mismo fechada el 2 de febrero de 2018 que no consta incorporada al expediente), y, sin embargo, la Administración autonómica, mediante resolución fechada el 26 de diciembre de 2019 y dictada por la Delegación Territorial en Málaga de las Consejerías de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía -que se encuentra incorporada a los folios 3762 a 3773- inicia un porcedimiento de pérdida del derecho de cobro por importe ascendente a 116.863,48 euros, que, tras la presentación de alegaciones en fecha 7 de febrero de 2020 por la fundación recurrente (folios 3780 a 3817), culmina con el dictado de resolución por la Delegación Territorial en Málaga de las Consejerías de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía el día 27 de julio de 2020, que es objeto del presente recurso contencioso-administrativo (y que consta a los folios 3820 a 3825). Debemos igualmente reseñar que, mediante resolución de la misma Delegación Territorial de 13 de agosto de 2020 (que obra a los folios 3829 a 3846), se rectifica el "error material" que se afirma cometido en esta última resolución y se fijaban como importe no justificado el de 126.818,33 euros -en lugar de los 116.863,48 euros recogidos en la resolución de 27 de julio de 2020- y como importe justificado el de 409.326,79 euros -en lugar de los 419.281,64 recogidos en dicha resolución- por lo que el de la liquidación final a abonar se cifraba en el de 7.217,95 euros -en lugar de en el de 17.172,80 euros inicialmente señalados-.

TERCERO.- Una vez expuesto lo anterior, abordamos en primer lugar (siguiendo con ello el orden impugnatorio propuesto por la parte actora) la cuestión relativa a la pretendida omisión del procedimiento con producción de indefensión, por, se afirma, haberse privado a la recurrente de la fase de instrucción en el procedimiento de pérdida del derecho de cobro de la subvención, al no tenerse en cuenta ni las alegaciones presentadas frente al acuerdo de inicio, ni las pruebas cuya práctica propuso, ni tampoco otorgado nuevo trámite de audiencia frente a la propuesta de resolución, dictando directamente la resolución de pérdida del derecho al cobro de parte del importe de la subvención.

Lo cierto es que la tesis de la parte actora descansa, en buena medida, en un hecho que no aparece oportunamente adverado de la lectura del expediente, como es la existencia de una pretendida resolución de 2 de febrero de 2018 que supuestamente acordaba la caducidad del procedimiento de reintegro iniciado mediante la resolución de 20 de mayo de 2016. Y es que, sin la existencia de esta resolución (que ni figura en el expediente, ni ha sido en ningún momento aportado por la parte actora junto con su demanda), difícilmente puede concluirse que, según se afirma, la Administración haya "conservado en su integridad" las actuaciones practicadas en el expediente de reintegro en aquel en el que se acuerda la pérdida del derecho al cobro (privando a la misma de "la fase de instrucción"). A ello añadimos que el hecho que las alegaciones que la parte presentó y que las pruebas que propuso en el escrito presentado el 7 de febrero de 2020 (folios 3780 a 3817 del expediente) no tuviesen el efecto deseado por aquella no significa, sin más, que estas deban reputarse inexistentes o estériles; pues no puede confundirse la ausencia de trámites con el resultado desfavorable de aquellos -desde la óptica de los intereses de la parte actora-.

Ahora bien, sí que apreciamos que la situación de indefensión que arguye la parte encuentra respaldo tras el dictado de la resolución de 13 de agosto de 2020 (que igualmente es objeto del presente recurso contencioso-administrativo ). Y es que, en la misma, sustentada jurídicamente en el párrafo segundo del artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (conforme al cual las Administraciones Públicas pueden " rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos"), se modificaban de una manera sustancial los importes de la subvención que la parte reputaba justificados y no justificados - pues, en concreto, se señalan los no justificados en 126.818,33 euros (en lugar de los 116.863,48 euros recogidos en la resolución de 27 de julio de 2020) y los justificados en 409.326,79 euros (y no los 419.281,64 previamente determinados), cifrando la liquidación final en 7.217,95 euros a abonar a la actora (en lugar de los 17.172,80 euros inicialmente señalados)-. Y lo cierto es que este precepto legal (y, sobre todo, su antecedente normativo inmediato, que no era otro que el artículo 105.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -que presentaba idéntica redacción") ha sido objeto de abundante tratamiento jurisprudencial, del que resulta exponente, entre otras, la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2019 (dictada en el recurso de casación 1235/2016), en la que, con cita de la previa de la misma Sala y Sección de 27 de septiembre de 2012 (dictada en la casación 6874/2010) se recogen las siguientes reflexiones acerca de aquel:

"Según explica la sentencia de esta Sala de 18 de junio de 2001 (casación 2947/1993 ) - con cita de sentencias de de 18 de mayo de 1967 , 15 de octubre de 1984 , 31 de octubre de 1984 , 16 de noviembre de 1984 , 30 de mayo de 1985 , 18 de septiembre de 1985 , 31 de enero de 1989 , 13 de marzo de 1989 , 29 de marzo de 1989 , 9 de octubre de 1989 , 26 de octubre de 1989 , 20 de diciembre de 1989 , 27 de febrero de 1990 , 23 de diciembre de 1991 , 16 de noviembre de 1998 - para que sea posible esa rectificación de errores: "... es menester considerar que el error material o de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto, indiscutible y evidente por sí mismo, sin necesidad de mayores razonamientos, y por exteriorizarse prima facie por su sola contemplación (frente al carácter de calificación jurídica, seguida de una declaración basada en ella, que ostenta el error de derecho), por lo que, para poder aplicar el mecanismo procedimental de rectificación de errores materiales o de hecho, se requiere que concurran, en esencia, las siguientes circunstancias:

1) Que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de documentos;

2) Que el error se aprecie teniendo que cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo en el que se advierte;

3) Que el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de normas jurídicas aplicables;

4) Que no se proceda de oficio a la revisión de actos administrativos firmes y consentidos;

5) Que no se produzca una alteración fundamental en el sentido del acto (pues no existe error material cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica);

6) Que no padezca la subsistencia del acto administrativo, es decir, que no genere la anulación o revocación del mismo, en cuanto creador de derechos subjetivos, produciéndose uno nuevo sobres bases diferentes y sin las debidas garantías para el afectado, pues el acto administrativo rectificador ha de mostrar idéntico contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio que el acto rectificado, sin que pueda la Administración, so pretexto de su potestad rectificatoria de oficio, encubrir una auténtica revisión; y

7) Que se aplique con un hondo criterio restrictivo".

Y posteriormente se añade en la misma lo siguiente: " (...) cuando mediante la fórmula de la rectificación de errores materiales se pretenda dar viabilidad al ejercicio de potestades anulatorias, modificativas o revocatorias del acto, se estará haciendo un uso inválido de la figura.

En resumen, solo se hará un uso adecuado de la rectificación de errores cuando, sin alterar el sentido ni el contenido del acto administrativo, se eliminen los errores evidentes y palmarios presentes en el acto administrativo que resultan ajenos a cualquier valoración, opinión, o criterio de aplicación. Y en ningún caso estarán incluidos los errores de derecho, los que requieren de interpretación jurídica, por muy evidentes o elementales que resulten".

CUARTO.- Pues bien, en este supuesto se altera de forma sustancial el importe de la parte de subvención que se entiende justificada -y, consecuentemente, la que no-, acercándose la diferencia con la resolución que se rectifica a la relevante cifra de 10.000 euros. Y ello cuestiona severamente la legalidad de dicho proceder, ya que no puede apreciarse la necesaria identidad del "contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio" del acto rectificatorio con la del acto rectificado (apareciendo, más bien, encubrirse con ello una verdadera revisión del contenido del primero sin tramitar el correspondiente procedimiento). Sin embargo, no es esto lo más grave o trascendente de este proceder, pues, además, y como fruto de tal actuación, se modifica de forma sorpresiva en la resolución final del procedimiento el importe de la cantidad cuya pérdida al cobro se declara respecto de la consignada en el acuerdo de inicio del expediente. Y no se trata de un mero error aritmético achacable a alguna operación matemática, sino que -y basta a tal efecto contratar la relación de importes no justificados consignados a los folios 3764 y 3851 a 3852- en la resolución final, tras su rectificación, se incluyen nuevas partidas no contempladas en el acuerdo de inicio del expediente (en el que se pormenorizaba el desglose de la cifra con los cuadros incluidos a los folios 3769 a 3773).

Y este proceder sí que origina una situación de indefensión a la fundación recurrente, pues las alegaciones que presentó se formularon respecto de un acuerdo de inicio que aludía a unos conceptos no justificados diferentes a los que finalmente han sido tenidos en cuenta por la Administración al declarar la pérdida del derecho. Y es que si la Administración entendía que procedía incluir otras partidas diferentes a las originariamente señaladas en el acuerdo de inicio -máxime cuando ello propicia un aumento sustancial de la cantidad que se considera no justificada-, debió otorgar a la parte un nuevo trámite de audiencia antes de dictar la resolución definitiva declarando la pérdida del derecho. A este efecto transcribimos los razonamientos consignados en la Sentencia dictada por la Sección Funcional Primera de esta Sala el 18 de junio de 2020 en el recurso ordinario 1065/2018, al ser de plen aplicación a la situación descrita:

" Esta Sala ya se ha pronunciado en lo relativo a las condiciones en las que es viable modificar o ampliar el objeto de los procedimientos de reintegro sin incurrir en deficiencias procedimentales causantes de indefensión por infracción del principio de audiencia. El acuerdo de inicio del expediente de reintegro puede verse sobrevenidamente modificado, pero esto no entraña vicio procedimental alguno generador de indefensión, si de dicho acuerdo de modificación se da oportuno traslado a la interesada para que evacue el preceptivo trámite de audiencia que debe preceder al dictado de la resolución definitiva.

Así lo hemos dicho en sentencias de esta Sala como la de 10 de diciembre de 2018 (rec. 412/16 ), en la que razonábamos que "En segundo lugar alega la recurrente que la Administración ha incurrido en el fenómeno proscrito de la reformatio in peius , al introducir en fecha 21 de diciembre de 2015 una modificación en el acuerdo de inicio del expediente de reintegro que supone un aumento en el número de irregularidades de justificación inicialmente detectadas, con el correlativo aumento del importe objeto de reintegro.

Conviene precisar el alcance conceptual de la noción de la reformatio in peius. La reforma en perjuicio del recurrente se refiere a la situación que se produce cuando con ocasión de un recurso propio frente a una decisión definitiva, el órgano encargado de resolver el recurso adopta una decisión más perjudicial para el recurrente que la contenida en la resolución original. Esta posibilidad está generalmente proscrita pues se entiende infractora del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en su modalidad del derecho a un proceso con todas las garantías y a la exigencia de una motivación de las resoluciones judiciales que deben ser congruentes con lo solicitado por las partes.

En este sentido es apreciable la cita de la STS de 5 de junio de 1998 (rec. 5304/1995 ) según la cual "En cuanto al concepto de la reformatio in peius ninguna relación tiene con la argumentación que se hace valer, ya que constituye una modalidad de la incongruencia que tiene lugar cuando la decisión de un recurso o concreto medio de impugnación ocasiona un empeoramiento o agravamiento de la situación jurídica en que ha quedado el recurrente con la resolución impugnada (TC S 120/1995 de 17 Jul .). La resolución sancionadora de 10 May. 1993 no resuelve ningún recurso, lo que excluye la aplicación del concepto de la reformatio in peius. No se producen las infracciones alegadas y el motivo debe ser desestimado"

Las dificultades para hacer aplicación de esta figura al caso que nos ocupa son de toda evidencia. El acuerdo de inicio del expediente de reintegro no reúne los rasgos de una resolución definitiva recurrible autónomamente. Nada obsta que en el curso del procedimiento, y en particular en su fase instructora, se revelen datos objetivos perjudiciales para el interesado que han de incorporarse necesariamente al procedimiento, trasladados al propio interesado para formular alegaciones y hacer valer los medios probatorios que estime pertinentes, y este conjunto debe ser sometido a la fase resolutoria del procedimiento. Un examen de la normativa general sobre procedimiento administrativo permite avalar sin dificultades esta construcción.

La proscripción del fenómeno de la reforma en desfavor del administrado en nuestro ámbito administrativo se circunscribe a los supuestos de resoluciones dictadas en el marco de procedimientos iniciados a instancia del interesado, que no podrán agravar la situación de este, sin perjuicio de la facultad de iniciar un nuevo procedimiento de oficio tal y como recoge el art. 88.2 de LPAC (antiguo art. 89.2 de LRJAP y PAC); o en otro caso a la prohibición genérica de resolver un recurso administrativo de manera más perjudicial para el recurrente, supuesto que se explicita en el art. 119.3 de LPAC (antes 113.3 de LRJAP y PAC)

El problema surgiría si la mutación del objeto del procedimiento en detrimento del administrado se produce de manera subrepticia, sin conocimiento del interesado, generándole con ello una insalvable indefensión, pero este problema no se ha revelado en nuestro caso puesto que el acuerdo de modificación del acuerdo de inicio del expediente de reintegro fue oportunamente notificado al interesado que evacuó alegaciones por medio de escrito de fecha 22 de enero de 2016 y adjuntó los documentos que tuvo por conveniente junto con ese escrito y con posterioridad en fecha 27 de enero de 2016, por lo que ninguna indefensión generó la ampliación del ámbito objetivo del procedimiento de reintegro al que la Administración está autorizado en el ejercicio de sus competencias en materia de inspección y control de subvenciones.

Y en esta línea se ha pronunciado el TS para un caso con rasgos de identidad al aquí examinado en su sentencia de fecha 9 de mayo de 2016 (rec. 62/2015 ) en la que se puede leer: "Esta Sala considera que, aún debiendo señalar que el ámbito propio donde se proyecta este principio es en el Derecho administrativo sancionador, el reproche al agravamiento objetivo de su situación jurídica inicial obedece no a una improcedente o indebida revisión de actos administrativos, derivada del ejercicio de su derecho de defensa, sino a una causa legítima que se corresponde con el ejercicio de las facultades de compensación de los datos obrantes en el expediente de incumplimiento que compete a la Dirección General de Fondos Comunitarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 del Real Decreto 899/2007, de 6 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de los incentivos regionales, de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre."

Por otro lado también en sede de procedimientos de reintegro de subvenciones hemos enfatizado el carácter esencial del trámite de audiencia al interesado en la configuración de este tipo procedimental, así lo decíamos en nuestra sentencia de fecha 25 de marzo de 2019 (rec.445/17 ) en la que se lee: "Por su parte el art. 42.3 de la Ley General de Subvenciones preceptúa la necesariedad del trámite de audiencia previa a la interesada para facilitar la posibilidad de presentar alegaciones y servirse de la documentación complementaria que estime pertinente para contrarrestar las deficiencias advertidas por la Administración concedente.

Es doctrina reiterada del Tribunal Supremo que las infracciones procedimentales sólo producen la anulación del acto administrativo en el supuesto de que las mismas generen una disminución efectiva y real de las garantías, de forma que pueda alterar la resolución de fondo. En otro caso, no es procedente la anulación del acto administrativo por omisión de un trámite preceptivo cuando, aun de haberse cumplido, se pueda prever razonablemente que el acto administrativo sería igual al que se pretende anular, o cuando la omisión del trámite no causa indefensión al interesado, indefensión que no se produce cuando, a pesar de la omisión, el interesado ha tenido ocasión de alegar y probar tanto a lo largo del procedimiento administrativo como en vía de recurso administrativo o en sede jurisdiccional lo que no pudo alegar y probar al omitirse dicho trámite ( STS de 24 de enero de 2007 ).

El Tribunal Constitucional ha examinado en numerosas ocasiones lo que constituye el núcleo de la indefensión " esto es, una limitación de los medios de defensa producida por una indebida actuación de los órganos judiciales o, en otras palabras, aquella situación en la que se impide a una parte, por el órgano judicial en el curso del proceso, el ejercicio del derecho de defensa, privándole de las facultades de alegar y, en su caso de justificar sus derechos e intereses para que les sean reconocidos ", poniendo de manifiesto que las denominadas " irregularidades procesales " no supone necesariamente indefensión si el afectado ha tenido posibilidades razonables de defenderse ( auto TC 484/1983 ).

La falta de audiencia al interesado en el procedimiento de restricción del derecho de cobro como en el de reintegro supone una merma del derecho de defensa del administrado, que no ha podido alegar ni presentar en el curso de dicho procedimiento, por inexistente, los documentos y justificaciones que estimara pertinentes para la defensa de sus intereses, conforme se previene con carácter general en el artículo 84 de la Ley 30/1992 al que se remite el artículo 42 de la Ley General de Subvenciones , de manera que el interesado no ha tenido oportunidad alguna de formular alegaciones.

Debe tenerse en cuenta, además, que la audiencia al interesado es un requisito esencial del procedimiento de reintegro, de conformidad con el artículo 42.3 de la Ley General de subvenciones, a cuyo tenor " En la tramitación del procedimiento se garantizará, en todo caso, el derecho del interesado a la audiencia" , y que para evacuar este trámite es preciso poner de manifiesto al subvencionado cuales sean las deficiencias observadas, en nuestro concreto caso, cuales de los gastos cuya justificación se pretende por la interesada, se consideran no relacionados con la actividad subvencionada, pues como revela el recurso se ha procedido de forma opaca a declarar la falta de justificación de una parte de los gastos incorporados, colocando al subvencionado en una posición de insalvable indefensión, pues con los datos obrantes en el expediente el interesado no pudo anticiparse a la causa de reintegro declarada, ni pudo aportar documentación adicional justificativa.

Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal Supremo en sentencias, entre otras, de 5 de mayo de 2008 y de 9 de junio de 2011 ha sido especialmente restrictiva para la apreciación de la nulidad de pleno derecho por defectos en la tramitación del procedimiento, señalando que no basta con la infracción de alguno de los trámites del procedimiento, sino que es necesario la ausencia total de éste o de alguno de los tramites esenciales o fundamentales, de modo que el defecto sea de tal naturaleza que sea equiparable su ausencia a la del propio procedimiento. En otro caso procedería de declaración de anulabilidad del acto, al amparo del artículo 63.2 de la Ley 30/1992 " No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados ", dando lugar a la retroacción de las actuaciones hasta el momento en que se padeció el defecto."

En nuestro caso la resolución de reintegro constituye una mutación radical del objeto presupuestado del procedimiento de reintegro anunciado en el acuerdo de inicio y al que se refería el trámite de audiencia, dando como resultado una resolución de reintegro sustancialmente más gravosa que aquella a la que se enfrentaba el interesado al inicio del expediente, que no ha dispuesto de ninguna posibilidad de formular alegaciones y presentar elementos probatorios frente a la causa de reintegro total subrepticiamente incorporada por la Administración en fase resolutoria.

De ningún modo podemos admitir como práctica administrativa lícita la incorporación de un nuevo motivo de reintegro más gravoso para el interesado con las implicaciones que ello supone desde el punto de vista de la mutación del objeto del procedimiento, sin que previamente se haya advertido esta eventualidad al subvencionado dándole nuevo trámite de audiencia. Constituye una técnica subrepticia servirse del propio material y alegaciones de la parte vertida en su defensa al evacuar el trámite de audiencia para agravar su posición originaria, si no se le informa de la modificación de la propuesta inicial y se le concede nuevamente la posibilidad de defenderse".

QUINTO.- Y si ya de por sí ello debería propiciar la estimación del recurso (aunque parcial, pues debiera propiciar la retroacción del procedimiento para garantizar el derecho de audiencia de la recurrente), entendemos que igualmente concurre, como sostiene la parte actora, la prescripción del derecho de la Administración a declarar la procedencia de la pérdidad del derecho al cobro.

Y es que, conforme a lo expuesto en el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones, prescibe a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro; plazo que -conforme a lo dispuesto en el epígrafe a) del párrafo segundo- ha de computarse " desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora". Es cierto que este plazo admite la posibilidad de interrupción, y, en concreto, tanto por " cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro"; como por " cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro" [epígrafes a) y c) del párrafo tercero del artículo 39]. Mas consideramos que las actuaciones señaladas a estos efectos por la Administración resultan inhábiles para producir tales efectos interruptivos.

Y es que, según hemos consignado en el segundo de los presentes fundamentos, todas las citadas desde el 20 de mayo de 2016 se desarrollan en el seno de un procedimiento de reintegro iniciado por la Administración mediante acuerdo de dicha fecha que, sin embargo, no consta resuelto en el expediente remitido. Lo cierto es que, conforme a lo dispuesto en el artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones, el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro es de doce meses a contar desde la fecha del acuerdo de inicio, debiendo la Administración, para el caso de haber transcurrido tal plazo sin que se hubiese notificado resolución expresa del mismo, archivar el procedimiento expediente por caducidad del mismo. Y por más que la Administración no lo hiciese, nada impide a esta Sala (por ser una cuestión de orden público) apreciar su existencia, lo que comporta la ineficacia a tales efectos de las actuaciones producidas en su desarrollo. Sobre esta cuestión ya nos hemos pronunciado en nuestra Sentencia de esta Sección Funcional Tercera de 15 de diciembre de 2022 -dictada en el recurso ordinario 9/2022-, en la que referíamos que, conforme al artículo artículo 95.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aun cuando la caducidad no produce por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, " los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción". Es cierto, añadíamos, que en el precitado párrafo cuarto del artículo 42 de la Ley General de Subvenciones, además de fijarse el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro en doce meses, se refiere igualmente que, caso de haber transcurrido dicho plazo sin que se hubiese notificado resolución expresa " se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo ". Pero no es menos cierto que, según razonábamos en nuestra previa resolución (que ha ganado en firmeza, por no haber sido recurrida en casación) " para una adecuada interpretación de este último precepto y de los efectos que pudieran tener las causas de interrupción contempladas en el artículo 39.3 de la Ley General de Subvenciones cuando los supuestos allí contemplados se verifiquen en el seno del un expediente finalmente caducado, han de tomarse como referencia diversos pronunciamientos del Tribunal Supremo; que, ya se anuncia, decantan a esta Sala a considerar prescrito el derecho de la Administración con anterioridad al inicio del procedimiento de reintegro en el que se dicta el acto impugnado. Dicho pronunciamientos son la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 10 de enero de 2017 (casación para la unificación de la doctrina 1943/2016 ) y las Sentencias de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2018 (dictadas en los recursos de casación 2054/2017 y 2412/2015 ).

En la primera se aborda el posible efecto interruptivo de la prescripción del derecho de la Administración para liquidar y exigir el reintegro de la subvención con el que pudiera dotarse a los recursos interpuestos por el propio administrado frente a una resolución de reintegro, dirigidas a obtener un pronunciamiento de caducidad del citado expediente. La Sala Tercera, modificando el sentido de previos pronunciamientos tales como los efectuados en las previas sentencias de 5 de octubre de 2010 -casación 412/2008 - y 23 de octubre de 2012 -casación para la unificación de doctrina 306/2012 -, finalmente concluye que a tales actuaciones no podía anudarse el efecto interruptivo aludido. Como puede comprobarse, la causa de interrupción a la que se refiere dicha Sentencia es a la contemplada en el artículo 39.3.b) y no a las que la Administración opone como aplicables al supuesto -las del artículo 39.3.a) y c)-, por lo que, ciertamente, la cuestión dilucidada no es idéntica a la que debe resolverse en el presente procedimiento. Mas, ello no obstante, en dicha resolución se reflejan los razonamientos que a continuación se reproducen, resultando aquellos transvasables al supuesto enjuiciado. Así, razona nuestro Alto Tribunal que "... la tesis de las sentencias que se citan como contradichas responde a una lógica jurídica indiscutible: la reclamación o recursos para lograr la declaración de caducidad no son sino una prolongación del mismo procedimiento que se declara caducado, que desaparece embebida en él. El procedimiento declarado caducado se hace inexistente y en él se incluye la reclamación o recurso que lo ha declarado tal. Rectificamos así nuestro criterio expuesto en las sentencias de 5 de octubre de 2010 y de 23 de octubre de 2012 , y acogemos como correcta la interpretación realizada por la Sala de instancia en la sentencia contradicha, por las razones expresadas. Lo cual significa que prescribió el derecho de la Administración para reclamar el reintegro, ya que entre el día 1 de octubre de 2007 (fecha en que el interesado hubo de presentar la correspondiente justificación) hasta el 18 de octubre de 2013 (en que se inició el segundo expediente de reintegro), transcurrieron con creces los cuatro años de prescripción establecidos en el artículo 39.1 de la Ley 38/2003, de 11 de noviembre, General de Subvenciones ". En esta Sentencia igualmente se añaden las siguientes reflexiones: "la tesis que ahora acogemos es la que se ha impuesto en la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, aunque lo sea en materias distintas a la de subvenciones, pero referida en general a la misma cuestión: a) En primer lugar, en materia tributaria, esta misma solución es la acogida en sentencias recientes de este Tribunal Supremo de fecha 12 de julio de 2016 -recursos de casación para la unificación de doctrina números 3404/2015 y 3405/2015 - y 13 de julio de 2016 -recurso de casación para la unificación de doctrina nº 3690/2015-, en aplicación de los artículos 104.5 y 68.a.b) de la Ley General Tributaria , los cuales plantean en sustancia el mismo problema que los artículos 92.3 de la Ley 30/92 y 39.3.b) de la Ley General de Subvenciones 38/2003 . b) En segundo lugar, en materia de sanciones impuestas por la Comisión Nacional del Mercado y de la Competencia, este Tribunal Supremo ha llegado recientemente a la misma conclusión que ahora adoptamos (v.g. sentencia de 24 de octubre de 2016 -recurso de casación nº 98/2014 -)".

De la misma forma, y en lo que respecta a lo razonado en las Sentencias de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2018 ; aun cuando nuevamente la cuestión abordada no coincide exactamente con la que es aquí objeto de estudio (en concreto se planteaba la Sala si resultaba posible, a la vista del tenor del artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones , que la resolución dictada en un expediente de reintegro caducado por haber transcurrido el plazo máximo para resolverlo no se encontrase viciada de nulidad), en la misma se contienen razonamientos que resultan de clara aplicación al presente recurso. Así, tras exponer cómo en la Sentencia de 30 de julio de 2013 (dictada en el recurso 213/2012 ) se concluyó que el hecho de superarse el plazo de doce meses fijado para caducidad no significaba la nulidad de la resolución dictada posteriormente, razonaba que dicha interpretación debía ser reexaminada en la medida en que el precepto así entendido conducía "a una interpretación ilógica e intrínsecamente contradictoria, que ha generado numerosas dudas". A tal efecto, y por lo que interesa a este procedimiento, se exponía lo siguiente: "... la declaración de caducidad anula la resolución administrativa recaída en dicho procedimiento y obliga a la Administración a iniciar uno nuevo y que las actuaciones realizadas en el primero no sirven para interrumpir el cómputo del plazo de prescripción del derecho a reclamar el reintegro, plazo que solo se interrumpe cuando se reinicia otro procedimiento". Es más, y en referencia a la interpretación que debía efectuarse del artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones , se añadía posteriormente lo siguiente (abundando en la idea anteriormente apuntada): "El precepto comentado fija un plazo máximo de 12 meses para resolver y notificar la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento de reintegro, y al incumplimiento de dicho plazo le anuda una consecuencia jurídica: la caducidad del procedimiento. Pese a ello, inmediatamente después sostiene "sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo" . En una primera aproximación al precepto debe afirmarse que no tiene sentido fijar un plazo máximo de duración del procedimiento, cuyo incumplimiento genera la caducidad del mismo, si la Administración puede continuar con su tramitación sin tener que iniciar uno nuevo. Es más, si la Administración puede dictar una resolución de fondo en un procedimiento caducado y esta es válida, tal y como afirma la sentencia la STS de 30 de julio de 2013 , carece de sentido añadir que las actuaciones realizadas "hasta la finalización del citado plazo" no interrumpen la prescripción, pues ya no es necesario reiniciar uno nuevo. Bastaría, caso de ser esta la interpretación correcta, con afirmar que las resoluciones de reintegro tienen que dictarse y notificarse en el plazo de prescripción de la acción para reclamar el reintegro, sin fijar plazo alguno de duración del procedimiento, pero no ha sido esta la previsión ni la voluntad del legislador que ha querido limitar el plazo máximo de duración del procedimiento y acordar la caducidad del procedimiento que incumpla dicho plazo.

El ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones ( artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.

La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo. Esta ha sido la regla general y ha motivado que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo, con carácter general, la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado al entender que "debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida" ( STS, de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004 ), o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005 ) la obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado "ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia". Es más, en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016 ) se afirmaba que "el procedimiento caducado se hace inexistente"."

Por último, e interpretando el Tribunal Supremo la previsión final del precepto aludido (que literalmente refiere " sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo"), añade lo siguiente: "Tales previsiones tienen sentido si se parte de que la caducidad del procedimiento conlleva el archivo de las actuaciones y el inicio de otro procedimiento con el mismo objeto. De modo que si bien lo actuado en el procedimiento caducado no sirve para interrumpir la prescripción, una vez reiniciado uno nuevo se interrumpe el plazo de prescripción. Pero si interpretamos este precepto entendiendo que las actuaciones realizadas antes de transcurrir el plazo de caducidad no sirven para interrumpir la caducidad y las realizadas después sí la interrumpen se incurría en un absoluto contrasentido, pues se primaría que la Administración continuase con el procedimiento caducado y que lo actuado, pese a no haberse reiniciado un nuevo procedimiento, sirviese para interrumpir el plazo de prescripción. Esta interpretación conduce al absurdo, prima el incumplimiento administrativo y priva de cualquier efecto negativo al incumplimiento del plazo para resolver legalmente fijado. Otra interpretación posible sería entender que la expresión "hasta la finalización del citado plazo" está referida al plazo en el que se dicta la resolución que termina el procedimiento y no al plazo máximo de duración legalmente fijado. En este caso, las actuaciones realizadas durante el curso de todo el procedimiento no servirían para interrumpir la prescripción, pero éste inciso dejaría carente de sentido lógico al conjunto del precepto. Si la Administración puede dictar una resolución de fondo válida en un procedimiento caducado carece de sentido fijar un plazo máximo de duración del procedimiento, pues el incumplimiento carece de consecuencia alguna, lo único relevante sería el cumplimiento del plazo de prescripción, careciendo de sentido la previsión referida a la duración del procedimiento".

SEXTO.- Aplicando tales estos razonamientos al supuesto sometido a nuestra consideración, no puede sino concluirse que la totalidad de requerimientos insertos en el procedimientos de reintegro cuya caducidad se produjo (y debió haberse declarado) no podían interrumpir el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro de la cantidad anticipada o la pérdida del derecho al cobro de todo o parte de la restante; y ello al haberse dictado en un procedimiento que, al haber incurrso en caducidad, ha de considerarse, a la postre, inexistente. Es esta la interpretación más armónica de los preceptos aludidos (los artículos 39.3 y 42.4 de la Ley General de Subvenciones) con las determinaciones contempladas en el artículo 95.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; pues de otra forma no se entendería que en dicho precepto se disponga que " los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción" y que, a su vez, se sostuviese que los requerimientos realizados en el mismo la pudiesen interrumpir (como, por cierto, tampoco se entendería la novedosa -en relación con el precepto equivalente de la Ley 30/1992- previsión contemplada en aquel, conforme al cual tan solo se pueden incorporar " los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad" al nuevo procedimiento tras dicha declaración). Consecuentemente, el último requerimiento o actuación de la Administración con efecto interruptivo de la prescripción ha de fijarse el 21 de septiembre de 2015 (en la que se emite informe por la Jefatura del Departamento de Escuelas Taller de la Delegación Territorial en Málaga de las Consejerías de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía indicando la procedencia de iniciar el expediente de reintegro), por lo que, habiéndose notificado el acuerdo de inicio de 26 de diciembre de 2019 a la parte el 8 de enero de 2020, ya habían transcurrido los cuatro años de los que disponía la Administración para declarar la procedencia de la pérdida del derecho. Ello nos conduce a la íntegra estimación del recurso contencioso-administrativo entablado, con las consecuencias legalmente inherentes.

SÉPTIMO .- La estimación del recurso trae aparejada la imposición de costas a la parte demandada conforme a lo prevenido en el primer párrafo del artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; mas limitándose el importe máximo de las mismas hasta el de 1.500 euros por todos los conceptos, al hacerse uso por esta Sala de la facultad contemplada en el párrafo tercero del precepto previamente aludido.

En atención a lo expuesto, y en virtud de la autoridad conferida por el Pueblo Español, en el nombre de S.M. EL REY