Sentencia Contencioso-Administrativo 208/2025 , Rec. 411/2024 de 24 de abril del 2025

PRIMERO.- El objeto de este recurso de apelación lo conforma la pretensión revocatoria formalizada por doña Zaira frente a la sentencia dictada el 9 de julio de 2024 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número 4 de Las Palmas, reproducida de principio a fin con anterioridad.

Por ello no tendría sentido añadir aquí más referencias concernientes a la sentencia recurrida.

SEGUNDO.- En lo que concierne al asunto principal (otra cosa es la condena en costas, específicamente impugnada por la dirección letrada de la Sra. Zaira), es preciso dejar claro que no ha sido sin intención el haber reproducido literalmente en los antecedentes los fundamentos jurídicos que sustentan el fallo de la sentencia recurrida. Por el contrario, así hemos procedido porque, si se repara en los hechos cruciales (destacados por tal motivo en negrita) determinantes del criterio sostenido por el órgano judicial -que, naturalmente, es compartido por esta Sala; no en vano, se ajusta en todo a la solución que, por mandato jurisprudencial, tenemos adoptada en la materia- se bastan por sí solos para desestimar el recurso.

Esencialmente, porque la exposición formalizada en la sentencia recurrida refleja un completo análisis de las circunstancias fácticas y jurídicas concurrentes en el caso examinado, y la conclusión a que llega el Sr. Magistrado "a quo" es, como hemos dicho antes, la única adecuada como solución justa del caso.

De ahí que baste con hacer propias, como aquí hacemos, la totalidad de las consideraciones plasmadas en la sentencia apelada para desestimar la impugnación examinada.

TERCERO.- La decisión alcanzada ha de interpretarse, lógica y jurídicamente, como una desestimación tácita de los motivos impugnatorios expuestos por la apelante: Una vez hemos hecho expresamente nuestros los razonamientos -reproducidos debidamente- del órgano judicial, deja de ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada a los referidos argumentos apelatorios.

Se quiere decir con lo anterior que resolver la apelación de esta manera no lesiona el derecho de la parte apelante a la motivación de la resolución judicial, pues al aceptarse expresamente los fundamentos jurídicos de la sentencia y, huelga decir, carecer -en nuestra opinión- las alegaciones apelatorias de la altura exigible para desvirtuar los razonamientos de la sentencia impugnada, no puede decirse que este Tribunal no ha entrado a examinar los motivos del recurso. Simplemente, no tiene nada que añadir. Y en este caso (dados los hechos ya subrayados), con muchísima más motivo que en cualquier otro

Hay, en suma, una respuesta judicial fundada a las diversas pretensiones instadas. Y como señala la STC 301/2000 de 13 de noviembre, «el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla».

En definitiva, la forma de plantear un recurso es algo que corresponde a la decisión de la parte en función del tratamiento científico que estime corresponde emplear en derecho. Dicho en oros términos, el simple hecho de no ser preciso para desestimar el recurso de apelación introducir argumentos diferentes a los empleados por el Juzgado, no implica por sí solo, ni mucho menos, la vulneración de derecho alguno, ya que la desestimación del recurso de esta concreta manera, además de venir forzosamente precedido de un exhaustivo estudio del material alegatorio y probatorio existente, se ajusta en todo al tratamiento brindado al asunto en primera instancia.

CUARTO.- Como ya adelantáramos, la impugnación referida a la condena en costas debe ser estimada.

Veamos.

El presupuesto objetivo del recurso contencioso-administrativo lo constituye la "desestimación presunta" de la solicitud a que nos hemos referido en los precedentes ordinales.

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado al respecto en innumerables ocasiones, configurando así un cuerpo de doctrina que la STC 72/2008, de 23 de junio, en su fundamento jurídico tercero, o la STC 175/2008, de 22 de diciembre, también en su fundamento jurídico tercero, resumen como sigue:

«El silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración; (...) frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos (...) Deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable -y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE-, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa».

En esta misma línea, la STC 188/2003, de 27 de octubre, en cuyo fundamento jurídico 6.º puede leerse:

«No debemos descuidar que la Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, el recurso presentado. Es absolutamente inaceptable que una Administración pública que debe actuar "con sometimiento pleno a la ley y al Derecho" ( art. 103.1 CE) , desatienda, primero, el cumplimiento de sus obligaciones para con los ciudadanos y, sin embargo, manifieste luego un extremado celo en la exigencia de las de éstos, pues ninguna pretendida eficacia administrativa puede justificar el desconocimiento de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico: el valor justicia ( art. 1.1 CE) ».

De lo expuesto cabe establecer dos ideas fundamentales:

1.º El silencio administrativo negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda -facultativamente y no por obligación- acceder a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración, por lo que el incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver expresamente en plazo no puede representar un perjuicio para el administrado ni un beneficio para la Administración.

2.º El deber de resolver expresamente en plazo las solicitudes de los ciudadanos entronca con la concepción misma del Estado de Derecho y con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE (referidos a la proscripción de la indefensión; a la objetividad con que la Administración Pública debe servir los intereses generales, con pleno sometimiento a la Ley y al Derecho; y al control de la actuación administrativa por los tribunales de justicia, respectivamente).

Llegado este punto queda claro que la desestimación presunta es un concepto que ha de definirse en términos negativos, en cuanto institución que no tiene un contenido tangible, ni tampoco significado material alguno. No es nada de nada, salvo constituir condición necesaria para poder plantear ante la jurisdicción contencioso-administrativa aquello que ya había sido expuesto ante la Administración y sobre la que el interesado obtuvo, por toda respuesta, el silencio de aquella.

Conclusión que, ya en el ámbito de nuestro Derecho positivo, resulta evidente interpretando a "sensu contrario" el artículo 24.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que dice:

"La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente".

Esto es, en la materia que tratamos, nuestro legislador únicamente autoriza emplear la locución "acto administrativo" en aquellos casos en los que es positivo el sentido del silencio, y no en los que es negativo.

Tesis que, por lo demás, corrobora (y traemos esta norma a colación a titulo de simple ejemplo), el inciso inicial del artículo 24.4 de la misma Ley de 2015, a cuyo tenor:

"Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer...".

Así las cosas, una vez definida la "desestimación presunta" y aprehendida su esencia, surgen espontáneamente otras dos conclusiones:

1.- Es jurídicamente imposible declarar ajustado a Derecho -en este caso, con fina intuición jurídica, no ha hecho uso de esta expresión el Sr. Magistrado- algo que no es sino uno de los ejemplos paradigmáticos del catalogo de contravenciones legales susceptibles de ser cometidas por las Administraciones Publicas.

Bien sabe la representación procesal del Ayuntamiento que lo que ha hecho su patrocinada constituye un frontal incumplimiento de la obligación que sobre ella pesa de resolver las solicitudes que ante la misma se deduzcan, tal y como establece el art. 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Y

2.- Es igualmente imposible, dentro de un orden legal e, incluso, ontológico, declarar ajustado a Derecho algo que no existe.

Tanto es así que ni siquiera se contempla en la extensa lista de sucesos que el legislador considera "ponen fin a la vía administrativa", recogida en el art. 114 de la Ley 39/2015.

Y aunque no constituya, precisamente, la esencia de la genuina función judicial, sin embargo, dada el empleo, cada vez más frecuente, por las diversas Administraciones de la "técnica" del silencio administrativo, antes de encarar la concreta pretensión revocatoria que nos ocupa, permítasenos introducir unas breves reflexiones en torno a la evolución que en el último cuarto de siglo ha experimentado la figura que tratamos.

Como anteriormente expusimos, desde la Ley 4/1999, tratándose de silencio negativo, no cabe hablar de actos presuntos desestimatorios, sino sólo -nuevamente- de ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, en beneficio del interesado.

Así, en la Exposición de Motivos de dicha Ley, puede leerse:

«No podemos olvidar que cuando se regula el silencio, en realidad se está tratando de establecer medidas preventivas contra patologías del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la Administración que diseña la propia Ley. Pues bien, esta situación de falta de respuesta por la Administración -siempre indeseable- nunca puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que, equilibrando los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el interés de quien ha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas».

Y tal finalidad quedó plasmada en el art. 43.3 de la Ley objeto de reforma por la 4/1999, esto es, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al diferenciar los efectos del silencio estimatorio y desestimatorio, señalando para este último -a diferencia del primero o positivo- que la "desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso administrativo que resulte procedente".

Lamentablemente (aunque era exactamente lo esperado), la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, reguladora del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -que deroga la Ley 30/1992-, no establece medida alguna para acabar con lo que la E.M. de la Ley de 1999 calificó como «patologías del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la Administración», y sigue configurando la situación «siempre indeseable» de falta de respuesta de la Administración, en términos que, sin duda, empeora la situación en que se encontraba el ciudadano durante el periodo en que estuvo vigente la anterior regulación.

Es cierto, sí, que en materia de silencio administrativo negativo la Administración sigue teniendo obligación de dictar resolución expresa.

Solo faltaría lo contrario...

Pero ahora concurre una particularidad extremadamente peligrosa para los ciudadanos, pues dicha resolución tardía puede dictarse en el sentido que la Administración estime conveniente, es decir, a diferencia del régimen anterior, ahora, además de tarde, ese acto puede adoptarse «sin vinculación alguna al sentido del silencio»...!?

Tal disposición resulta a todas luces improcedente.

En primer lugar, porque, si el sentido del silencio viene predeterminado por la Ley, la superación del plazo de que se trate -es decir, la contravención legal por parte de la Administración- debe tener, inexcusablemente (salvo, obviamente, que beneficie al interesado), las consecuencias normativamente previstas. Claro está que esta afirmación no se entiende si no se repara en que, por inconcebible que sea, la experiencia demuestra que no son pocos los supuestos en los que la respuesta tardía de la Administración incluye pronunciamientos cuyas consecuencias alumbran un panorama que resulta aún mas perjudicial para el interesado que el derivado de la mera desestimación presunta de la solicitud de que se trate.

Y en segundo lugar, porque, si la finalidad de la reforma en este punto es, como proclama la EM de la Ley, evitar que gane firmeza, en perjuicio del administrado, una situación producida por el transcurso de los plazo de impugnación de los actos presuntos, no tiene sentido -ni, desde luego, se atienen a la doctrina jurisprudencial sentada en la materia- que la Administración pueda desplegar sus facultades reactivas contra la resolución presunta en cualquier momento anterior a la resolución expresa, pues con esto se está colocando nuevamente a la Administración en una posición de ventaja respecto de la que ostentaría en caso de haber resuelto expresamente, que es precisamente lo que el precepto pretende evitar.

En suma, no parece compatible la incorporación del criterio del Tribunal Constitucional con la atribución de prerrogativa ni privilegio algunos a la Administración, pues de este modo se está vaciando de contenido la finalidad de la reforma, al dejar abierta la posibilidad de que, tras la impugnación por el interesado del "acto presunto" en vía contencioso-administrativa, la Administración dicte resolución expresa en el sentido que tenga por conveniente, pese, insistimos, a no haber cumplido con su deber de resolver la solicitud de que se trate dentro del plazo legalmente impuesto.

El precepto, pues, reclama su urgente expulsión del texto legal.

No obstante lo expuesto, ha de admitirse, empero, un cierto progreso en esta materia de revisión de actos.

En efecto, en la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, el legislador adelanta que se mantiene en lo fundamental el sistema de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Pero la realidad es que introduce dos o tres aspecto novedosos. Y uno de ellos no es como los otros. No. Trae consigo una grave amonestación a esa suerte de costumbre adoptada por las Administraciones públicas de no resolver las solicitudes que ante ellas su cursan; reproche, el referido, cuya consecuencia es recogida, tanto en el párrafo segundo del artículo 122.1 de la prenombrada Ley 39/2015: "Si el acto no fuera expreso -reza el precepto- el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo", como, respecto del recurso de reposición, en el párrafo segundo del artículo 124. 1, que dice: "Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.".

Así pues, en materia de impugnación de actos presuntos, respecto de los cuales el plazo previsto, tanto para el recurso de alzada como el de reposición, era de 3 meses, en la actualidad puede impugnarse en cualquier momento a partir de la producción del silencio.

De este modo, la Ley 39/2015 recoge la consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo. Al respecto, se había argumentado que la falta de impugnación por el interesado de las desestimaciones por silencio no significaba su consentimiento al contenido de un acto administrativo presunto. De lo contrario se primaría injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa.

Entre otras, la Sentencia número 243/2006 del Tribunal Constitucional se pronunció en estos términos:

"Cuando se trata del recurso de alzada contra actos expresos, el legislador ha previsto, según hemos expuesto antes, que la expiración del plazo para resolverlo autoriza a tenerlo por desestimado ( art. 115.2 LRJ-PAC), a fin de permitir al recurrente acudir ante los órganos jurisdiccionales del orden Contencioso-Administrativo ( art. 43.3 LRJ-PAC). Pero el transcurso de dicho plazo no exime a la Administración de su deber de resolver expresamente el recurso ( art. 43.1 LRJ-PAC).

(...)

Estas previsiones, en especial las que determinan que el recurso de alzada contra actos expresos ha de ser resuelto en todo caso, aun extemporáneamente, y sin vinculación alguna al sentido desestimatorio que el recurrente puede atribuir al silencio de la Administración a fin de acudir a los Tribunales, excluyen que la resolución objeto de un recurso de alzada pueda alcanzar firmeza hasta que no se desestime éste expresa y totalmente, pues hasta ese momento la Administración puede decidir cuantas cuestiones plantee el recurso, tanto de forma como de fondo, de modo congruente con las peticiones formuladas por el recurrente ( art. 113.3 LRJ-PAC).

(...)

Pero es de señalar que una de las excepciones a esa regla general es la posibilidad de impugnar actos expresos que han sido objeto de un recurso de alzada no resuelto por la Administración dentro del plazo establecido en el art. 115.1 LRJ-PAC; la excepción se dirige a evitar el riesgo, que la regla general podría materializar, de que la posibilidad de control jurisdiccional de la actuación de la Administración quedara a disposición de ésta, que podría eludirlo o demorarlo sin más que omitir o retrasar el dictado de la resolución final de la vía administrativa, lo que no sería conforme con el derecho a la tutela judicial efectiva de los titulares de derechos e intereses legítimos del art. 24.1 CE -hemos calificado de inadmisible que la inactividad consistente en la no realización de un acto al que la Administración venga legalmente obligada y del que depende un derecho del administrado pueda resultar inmune al control judicial ( STC 136/1995, de 25 de septiembre)- y haría inviable o ineficaz el control de la legalidad de actuación administrativa que el art. 106.1 CE encomienda a los Tribunales. La interposición del recurso Contencioso-Administrativo dentro del plazo de seis meses fijado en el art. 46.1 LJCA no exime a la Administración de su deber de resolver el recurso de alzada ni impide que la resolución del mismo sea totalmente estimatoria, como se desprende con claridad de los arts. 36.4 y 76 LJCA, que dan por supuesta la eventualidad de que el cumplimiento tardío por la Administración de su deber de resolver se produzca una vez promovido el recurso Contencioso-Administrativo; otro tanto sucede con la expiración de aquel plazo sin que llegue a interponerse el recurso jurisdiccional, de modo que ninguno de esos dos hechos supone la firmeza del acto administrativo originario. La incompatibilidad lógica entre la pendencia en la resolución de la alzada y la firmeza del acto administrativo expreso objeto de la misma subsiste, en consecuencia, aun expirado el plazo de seis meses a que alude el art. 46.1 LJCA y al margen de si se ha formulado o no el recurso Contencioso-Administrativo.

En la misma línea se pronunció la Sentencia número 37/2012 del Tribunal Constitucional que, si cabe, arrojó más luz sobre la cuestión:

"Ninguna contradicción se advierte entre la doctrina que se contiene en la citada STC 243/2006 y la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo en su Sentencia en interés de la ley de 22 de septiembre de 2008, que determina el contenido normativo de los arts. 81 LSV y 132 LRJ-PAC para los órganos judiciales inferiores en grado del orden contencioso-administrativo, por cuanto, como ya se dijo, en la misma se parte expresamente de la premisa de que la demora en la resolución del recurso de alzada en ningún caso determina la firmeza ni, por tanto, la ejecutividad de la resolución administrativa sancionadora, sino que únicamente habilita al interesado para interponer recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de su recurso de alzada. En consecuencia, como señalan con acierto el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado en sus alegaciones, el Tribunal Supremo, al dictar la doctrina legal que se contiene en su Sentencia de 22 de septiembre de 2008, no ha hecho otra cosa que seguir la doctrina establecida en la STC 243/2006 sobre la firmeza y ejecutividad de la resolución sancionadora pendiente de resolución expresa.".

QUINTO.- Sin más digresión encaramos la cuestión que nos ocupa, cuya resolución es fácil adivinarla, pues alguna consecuencia ha de tener todo cuanto hasta aquí se ha dicho: La revocación del pronunciamiento que hace la sentencia apelada en materia de costas.

Ello, en virtud del criterio que este Tribunal viene aplicando en los supuestos en que el acceso a la Jurisdicción viene precedido del legendario silencio administrativo como técnica de respuesta a las solicitudes, peticiones o requerimientos formulados por los ciudadanos.

Al actuar así hacemos uso de la facultad que, como excepción a la regla general imperante en la materia, nos confiere el art. 139.1 LJCA, consistente en la posibilidad de excluir la condena cuando, aún resultando desestimadas todas las pretensiones de una de las partes, concurran circunstancias especiales que justifiquen su no imposición.

Lógicamente, estas situaciones excepcionales pueden ser de muy diversa índole, ya que la norma está inspirada en principios de justicia y proporcionalidad, con el fin de evitar que el planteamiento (siempre que sea razonable, obviamente) de un proceso no termine transformándose en una carga económica que, quizá, el interesado ni siquiera pueda soportar, lo que, sin duda, mermaría su fundamental derecho a la tutela judicial ( art. 24 CE) .

Y entre estas circunstancias excepcionales (locución cuyo sentido -al decir de nuestra Jurisprudencia- no debe sujetarse al que resulta de su estricta significación gramatical, como algo que se aparta de lo ordinario, sino más bien como un hecho trascendente que alcance a justificar que en el caso concreto el Juez o Tribunal no siga el criterio general) la Sala considera está incluida la que aquí nos ocupa, esto es, la de un proceso cuyo presupuesto objetivo viene constituido por la desestimación presunta por parte de la Administración de una solicitud, petición, requerimiento, etc., efectuada por un ciudadano o una entidad, forzado así por la desidia de las administraciones públicas a provocar el nacimiento de un proceso que, atendiendo a parámetros de Justicia, en ningún caso -salvo supuestos singulares- tendría que culminar incluyendo la condena en costas a su involuntario promotor.

Esta nuestra tesis se compadece con una marcada línea jurisprudencial que, desde antiguo (con referencia a la LEC, huelga aclararlo) ha considerado justas y ponderadas las razones referidas o vinculadas a la actitud extraprocesal y previa al litigio de las partes.

CUARTO.-

SEXTO.- Al prosperar en parte el recurso interpuesto, no procede hacer imposición de las costas causadas, según lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,