Sentencia Contencioso-Administrativo 28/2025 , Rec. 12/2021 de 30 de enero del 2025

PRIMERO.- Para el adecuado enfoque y resolución de este litigio se hace necesario partir de las siguientes consideraciones preliminares:

Primera. Dado que nos encontramos ante la decisión de la Comisión de Valoraciones de Canarias (CVC) de inadmitir a trámite la solicitud de fijación de justiprecio formulada por el actor respecto de una finca de su propiedad, y en el ámbito de un expediente de valoración seguido ope legis o por ministerio de la ley, conviene recordar lo que dijimos en la Sentencia de 19 de octubre de 2023 (rec. 144/2015), acerca del alcance de las facultades de la CVC (que es puesto en tela de juicio por el actor, entre otros reparos). Señalamos en nuestra sentencia:

«Pues bien, comenzaremos por examinar la primera de las cuestiones, es decir, cuáles son las funciones y obligaciones de la Comisión de Valoraciones de Canarias.

A este respecto decir que los artículos que cita la parte actora lo que establecen es la obligación de fijar un justiprecio, pero de estos preceptos y otros de los mismos textos legales, así como de la LEF, se desprende que, para poder instar la expropiación por ministerio de la ley y solicitar la iniciación del expediente de justiprecio, es requisito indispensable ser el titular de los bienes o derechos a los que afecta la expropiación, así como identificar plenamente el bien objeto del mismo. Es decir, no basta con instar dicha iniciación para que ésta tenga lugar, sino que tiene que ser instado precisamente por el titular del bien o derecho, identificando, además, de forma clara, la finca. Como no puede ser de otra manera, la Ley de Expropiación Forzosa exige una concreta y detallada descripción de los bienes y derechos que han de ser objeto de expropiación, tanto en su aspecto material como jurídico. La finalidad es permitir, por un lado, determinar claramente el objeto de la expropiación como el justiprecio que debe corresponderle, calculado en función de la superficie que se expropia. Y, por otro lado, identificar a los interesados con los que hayan de entenderse las sucesivas actuaciones (básicamente los propietarios del bien o titulares del derecho que se expropia).

Tal y como esta Sala ya ha declarado en supuestos anteriores y similares a éste, la actuación de la Comisión de Valoraciones de Canarias por la que se inadmite a trámite la solicitud de justiprecio al no identificarse con los títulos necesarios tanto la titularidad como la ubicación y cabida del bien a expropiar, resulta ajustada a derecho porque, en una expropiación por ministerio de la Ley pedida por el propietario, lo primero que hay que hacer es acreditar la titularidad, y que si dicha condición no puede verificarse por dicha Comisión, conduce a carecer del presupuesto habilitante para iniciar el procedimiento expropiatorio [ Sentencia 177/2016 de 22-04-2016,(Rec. 264/2011), Sentencia 152/2015 de 4-11- 2015, (Rec. 77/2011)]. Igualmente, esta Sala se ha pronunciado en el sentido de que se ha de acreditar el requisito de la determinación de la finca objeto de expropiación, respecto de los títulos aportados, en sí mismos considerados, abstracción hecha de la ausencia de acreditación de la propiedad, cuando la superficie que acredita el título aportado y la que se solicita en la solicitud de expropiación son distintas. Y que sin este requisito la Comisión de Valoraciones puede inadmitir la solicitud de fijación del justiprecio.

De esta forma, el hecho de que la Comisión de Valoraciones de Canarias no entre a fijar el justiprecio, no significa que no cumpla con su obligación, pues entre sus decisiones no sólo está la de fijar un precio, sino también la de no fijarlo cuando faltan los presupuestos necesarios para ello (.)».

En definitiva, la depuración física, jurídica y registral es determinante en todo proceso de expropiación por ministerio de la ley.

Segunda. Habida cuenta de que la inadmisión a trámite de la solicitud de fijación de justiprecio se sustenta en la ausencia de causa expropiandi, al localizarse la finca propiedad del recurrente en dominio público hidráulico, dentro de la zona del deslinde del Barranco de Gonzalo (deslinde aprobado por Decreto del Consejo Insular de Aguas de fecha 9 de enero de 2003, relativo a la aprobación de un tramo del cauce público de los Barrancos Gonzalo y del Cordón y/o Fondillo, en el término municipal de Las Palmas de Gran Canaria, y publicado en el Boletín Oficial de la Provincia núm. 65, de fecha 30 de mayo de 2003), también resulta obligado hacer referencia, siquiera concisamente, a la naturaleza jurídica de esta potestad administrativa. Como es bien sabido, y recuerda la Administración autonómica en la contestación a la demanda (pp. 9-10), la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, reconoce a la Administración la potestad de deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio de otros pertenecientes a terceros cuando los límites entre ellos sean imprecisos o existan indicios de usurpación ( art. 50 y arts. 61 a 67 del Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas). Ha señalado la doctrina administrativista que estamos en presencia de una facultad exorbitante del derecho administrativo toda vez que la iniciación de un deslinde administrativo y su desarrollo no puede paralizarse por los propietarios o poseedores colindantes. El art. 50.2 de la citada Ley 33/2003 es taxativo: "Una vez iniciado el procedimiento administrativo de deslinde, y mientras dure su tramitación, no podrá instarse procedimiento judicial con igual pretensión" (por otra parte, no consta que haya habido algún intento de bloqueo de la acción de deslinde por parte de nadie en este caso). Por añadidura, si la finca deslindada se hallare inscrita en el Registro de la Propiedad, se inscribirá igualmente el deslinde administrativo referente a la misma, una vez que sea firme, y en todo caso, la resolución aprobatoria del deslinde será título suficiente para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes siempre que contenga los demás extremos exigidos por el art. 206 de la Ley Hipotecaria ( arts. 50 y 53 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas).

Tercera. Teniendo en cuenta las características del caso enjuiciado, es de gran interés traer a colación la Sentencia que esta misma Sala y Sección dictó en relación con un asunto que tiene similitud con el que ahora nos ocupa (aunque aluda al dominio público marítimo-terrestre). Nos referimos a la Sentencia de fecha 3 de abril de 2007 (rec. 148/2007) en la que señalamos lo que sigue:

«SEGUNDO.- Así planteado el debate, el Ayuntamiento, introduce, como primer motivo de oposición a la demanda, la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por tratarse de una cuestión civil a resolver previamente, por los Tribunales de esa Jurisdicción, esto es, con base en el artículo 69 a) de la LJCA.

Al respecto, traemos a colación la STS de 13 de octubre de 1.999, en cuyo Fundamento Primero se dice:

". De acuerdo con los artículos 10.1 L.O.P.J. y 4.1 L.J.C.A., la competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter penal, aunque su decisión no produzca efectos fuera del propio proceso en que se dicte y pueda ser revisada por la jurisdicción competente. Este carácter prejudicial hay que atribuírselo a la cuestión de propiedad previa al objeto del debate -caducidad de una concesión administrativa otorgada sobre terrenos ganados al mar-, pues la legalidad o ilegalidad de este acto administrativo dependerá de la naturaleza - demanial o propiedad privada- que se atribuya a los terrenos sobre los que se asienta la concesión. Debe, en consecuencia, rechazarse este primer motivo de apelación, invocado por el Abogado del Estado frente a la sentencia apelada, que rechazó la causa de inadmisibilidad que, al amparo del artículo 82 a) de la Ley Jurisdiccional, se había excepcionado al contestar la demanda".

Dicha sentencia, con un supuesto de hecho distinto, pues se trataba de un recurso en relación a la declaración de caducidad de una licencia administrativa en terrenos ganados al mar, consideró que la legalidad o ilegalidad del acto administrativo dependía de la naturaleza demanial o propiedad privada de los bienes y que, para decidir tal cuestión, era competente la jurisdicción contencioso- administrativa.

La importancia de dicha sentencia en relación al caso examinado, radica en que, aunque se trata de un supuesto distinto, si la legalidad o ilegalidad del Decreto recurrido-- que denegó tener por iniciado expediente expropiatorio por ministerio de la ley--, depende de si se trata de terrenos del dominio público marítimo terrestre cuya calificación, como es sabido, determina su inalienabilidad e imprescriptibilidad, o, por el contrario, de terrenos de propiedad privada, estaríamos, sin lugar a dudas, ante una cuestión cuyo conocimiento correspondería, con carácter prejudicial, a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Dicho de otro modo, si la cuestión o presupuesto se limitase a decidir la titularidad pública o privada de los terrenos, se trataría de una cuestión instrumental al proceso y seria competente esta jurisdicción para el conocimiento del asunto, y ello por cuanto la cuestión prejudicial, como su propio nombre indica, constituiría un presupuesto para resolver el litigio contencioso-administrativo.

Ahora bien, como también ha advertido el Tribunal Supremo, lo que no se puede es convertir la prejudicialidad en un instrumento autónomo para atribuir o denegar la propiedad, por ser esto una materia que corresponde a los Tribunales de la jurisdicción civil.

Es decir, es posible examinar, con carácter prejudicial si estamos ante una propiedad privada o ante una titularidad pública, pero lo que no es posible es declarar o atribuir propiedades en el proceso contencioso-administrativo» (FJ 2, la cursiva y subrayado son añadidos).

SEGUNDO.- Expuesto lo que antecede, tras el detenido examen de las alegaciones de las partes litigantes, en necesario contraste con el material probatorio existente, es criterio de la Sala que el recurso interpuesto no puede prosperar. Lo primero que hay que precisar es que es la parte recurrente lleva a cabo en su demanda una sesgada interpretación del contenido del decreto aprobatorio, tratando de orillar o desconocer en todo momento la legislación aplicable en esta materia, así como la problemática realmente existente en torno a la finca objeto de este procedimiento expropiatorio. En el Considerando Primero, último inciso, de la mencionada resolución se indica lo siguiente:

"[N]o conteniendo el presente expediente pronunciamiento alguno sobre la titularidad dominical de los bienes deslindados ni sobre cualquier otra cuestión de la competencia de la jurisdicción ordinaria (.)"

Y en el tercer Considerando se lee:

"Que el deslinde es un mero acto material que se circunscribe en principio a determinar los límites de una finca, sin que ello implique un trascendente contenido de hecho ni de derecho en relación con la real titularidad de la zona deslindada, no conteniendo pronunciamiento alguno sobre la titularidad dominical de los bienes deslindados ni sobre cualquier otra cuestión de la competencia de la jurisdicción civil ordinaria" (la cursiva y subrayado son añadidos).

Pues bien, el que se afirme que el deslinde constituye un "mero acto material" no supone que debamos marginar las consecuencias jurídicas que comporta la acción de deslinde llevado a cabo por la Administración. Dicho de otro modo, no podemos asegurar, una vez producido el deslinde en 2003, que la parcela sobre la que se levanta la edificación, en la DIRECCION000 de esta ciudad (en Pedro Hidalgo) es, en efecto, de su propiedad. Esta es la cuestión y por ello el Decreto 408, de fecha 9 de mayo de 2003, se remite reiteradamente a cuestiones que son competencia de la jurisdicción civil ordinaria. Tal como dijimos en la mencionada Sentencia de fecha 3 de abril de 2007, transcrita parcialmente:

«Es decir, es posible examinar, con carácter prejudicial si estamos ante una propiedad privada o ante una titularidad pública, pero lo que no es posible es declarar o atribuir propiedades en el proceso contencioso-administrativo» (FJ 2, último párrafo).

Es verdad que el demandante acredita ser el propietario de la vivienda y parcela respecto de los que se insta la expropiación por ministerio de la ley (mediante la certificación de dominio y cargas expedida por el Registro de la Propiedad nº 1 de Las Palmas, que figura en el expediente administrativo); pero como dejamos sentado en la Sentencia de 3 de abril de 2007:

«Por último, y desde el punto de vista de la inscripción registral (.) es sabido que dicha inscripción da fe de la validez del título pero no de la realidad física del bien a que éste se refiere, y, en este sentido, frente a la delimitación de la zona marítimo-terrestre, la existencia de títulos inscritos en el Registro no puede fundar la afirmación de una efectiva titularidad dominical».

Aunque aquí se trate del dominio público hidráulico, la conclusión es la misma. Pero es que, además, como acertadamente pone de relieve la representación y defensa del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria en sus conclusiones, de la certificación registral aportada a las actuaciones se desprende de forma palmaria "que en el momento en que se inscribe la obra nueva en el Registro de la Propiedad, esto es, en el año 2010, ya se encontraba aprobado el Decreto nº 408-REC, de 9 de mayo de 2003 de deslinde (.), circunstancia por la cual podría pensarse -con motivo- que dicha obra nueva no debió nunca acceder al Registro de la Propiedad en virtud de lo dispuesto por el art. 139 de la Hipotecaria [se quiso decir art. 199], y conforme a reiterada doctrina de la Dirección General de los Registros y del Notariado, por todas las Resoluciones de 15 de marzo y 12 de abril de 2019, que establecen que la protección registral que la Ley otorga al dominio público no se limita exclusivamente al que ya consta inscrito, sino que también se hace extensiva al dominio público no inscrito pero de cuya existencia tenga indicios suficientes el registrador y con el que pudiera llegar a colisionar alguna pretensión de inscripción (p. 3, la negrita y subrayado son originales).

En la citada Resolución de 15 de marzo de 2015 y en la Resolución de 12 de abril de 2016 se señala:

"el principio general, ya vigente con anterioridad a la Ley 13/2015, de que los registradores deben evitar practicar inscripciones de bienes de propiedad privada que invadan en todo en parte bienes de dominio público, inmatriculado o no, pues el dominio público, por la inalienabilidad que le define, supone, precisamente, exclusión de la posibilidad de existencia de derechos privados sobre esta concreta porción del territorio catalogada como demanial" (la negrita, cursiva y subrayado son añadidos).

Enlazando con lo que acaba de exponerse, no está de más recordar que el art. 36 de la varias veces nombrada Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas estableció la obligatoriedad de la inscripción registral. Este precepto se incardina dentro de un capítulo que lleva por rúbrica "régimen registral" ( arts. 36 y ss.). De esta regulación se infiere que en el plazo de cinco años contados desde la entrada en vigor de la Ley 33/2003 (Disposición transitoria quinta) las distintas administraciones debieron inscribir los bienes de dominio público de que fueran titulares, y si los registradores de la propiedad tuvieron conocimiento de la falta de inscripción de alguno de los mismos, debieron comunicarlo a dichas administraciones, a los efectos oportunos, con arreglo a lo previsto en el art. 39 de dicho texto legal. La inscripción es, pues, obligatoria, si bien en el presente caso nada se ha hecho al respecto. Pero el que no se haya producido la inscripción, una vez aprobado el deslinde en 2003, no significa en modo alguno que el bien en cuestión haya dejado de tener carácter demanial o no lo ha haya tenido nunca, como pretende la parte recurrente (Hecho Décimo de la demanda, pp. 5 y ss.). O que, como categóricamente afirma el actor:

"De lo anteriormente transcrito del referido Decreto dictado hace casi 18 años se constata de forma más que clara y evidente que, a pesar del deslinde realizado por el Consejo Insular de Aguas, éste únicamente lo era en base a determinar los límites de interés para el ejercicio de funciones en materia de aguas, pero sin que de ninguna de las maneras dicha determinación de lindes haya supuesto hasta la fecha ninguna afección, declaración de utilidad o servicio público, o privación de titularidad y/o derechos sobre la citada vivienda, sita al DIRECCION000 en perjuicio de su legítimo propietario, ni del resto de inmuebles afectados, por inclusión, en el citado deslinde (.)" (p. 7, la negrita y subrayado son originales).

Este es el centro medular de la cuestión controvertida y este es también el motivo por el que no podemos aceptar la argumentación del demandante. Consideramos, como también hicimos en nuestra Sentencia de 3 de abril de 2007, «(.) que corresponde a esta Sala resolver dentro del límite de las cuestiones planteadas partiendo de que la jurisdicción contencioso-administrativa sigue siendo básicamente revisora, y, en este caso, consideramos que es evidente que la acción que tendría que haber ejercitado la parte recurrente -de reivindicación de su propiedad- es ajena a la jurisdicción de este Tribunal» (FJ 5).

Y al igual que entonces, la conclusión es la misma, a saber:

«Lo que subyace, a través del recurso contencioso-administrativo contra el rechazo a continuar el expediente expropiatorio por ministerio de la ley, es la pretensión de que la Sala declare que la actora es propietaria de la finca en cuestión y, como hemos dicho, no corresponde tal declaración a esta jurisdicción» (FJ 5, último párrafo).

Por último, aunque con lo expuesto líneas arriba basta para la desestimación del recurso, no resulta superfluo citar, a mayor abundamiento, parte del contenido del informe jurídico elaborado por la técnico superior de gestión jurídica del Servicio de Urbanismo del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, Sra. Lorena, de fecha 15 de septiembre de 2017, que consta en el expediente. Dicho informe se emitió, justamente, en relación con la solicitud de expropiación formulada por el hoy recurrente y sus apartados 6º) y 7º) son del siguiente tenor:

"6º) En cuanto a la aprobación de un tramo del cauce público de los Barrancos de Gonzalo y del Cordón y/o Fondillo, en el término municipal de Las Palmas de Gran Canaria, conforme al plano levantado que figura unido al expediente NUM000-Deslinde anunciado en el BOP número 65 de fecha 30 de mayo de 2003, por el que se hace público el Decreto número 408-REC de fecha 09 de mayo de 2003, tendrá que solicitarse al Consejo Insular de Aguas de Gran Canaria que informe acerca del referido deslinde de los bienes de dominio público hidráulico de aplicación en la zona que se señala en la foto y plano que se adjunta.

Y ello debe ser así porque el deslinde aprobado declara la posesión y titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento, siendo la resolución de aprobación del deslinde título suficiente, para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio público hidráulico, cuando lo estime conveniente.

7º) Falta por depurar físicamente la parcela en cuestión, ya que del Informe de afección emitido el 13 de junio de 2016 nada se dice del deslinde del cauce público de los Barrancos de Gonzalo y del Cordón y/o Fondillo y que en principio parece afectar a la parcela objeto de expropiación al encontrarse en dominio público hidráulico (.)" (p. 7, el subrayado es original, la cursiva añadida).

Procede, por tanto, la desestimación del recurso.

TERCERO.- Dado el carácter desestimatorio de esta resolución, las costas procesales causadas han de imponerse al demandante por imposición legal ( art. 139.1 de la Ley Jurisdiccional). Sin embargo, esta Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el apartado 4 del citado precepto legal, y teniendo en cuenta las circunstancias que caracterizan este recurso, señala en 2.500 € la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrán ser repercutidos.

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación