Sentencia Contencioso-Administrativo 353/2024 , Rec. 30/2023 de 31 de octubre del 2024

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso de apelación, la Sentencia de fecha 6 de septiembre de 2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Las Palmas de Gran Canaria, que estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DÑA. Apolonia, declarando la nulidad de los Decretos del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Teror 2020-0078 de 27 de enero y 2020-2017 de 20 de octubre, y acordando que el Ayuntamiento de Teror proceda a la ejecución subsidiaria mediante una solución técnica que definitivamente elimine el peligro de que las rocas puedan desprenderse hacia la vivienda de la actora.

La dirección letrada del Ayuntamiento de Teror solicita que se revoque parcialmente la Sentencia recurrida y se declare ajustados a derecho los actos administrativos anulados por la Sentencia de instancia. El recurso de apelación se fundamenta en los siguientes motivos de impugnación:

- Que la Sentencia incurre en incongruencia interna, pues en los fundamentos de derecho ordena claramente que se eliminen las roca, pero el Fallo ordena que se busque una solución técnica que elimine definitivamente en peligro, solución que podrían ser varias y de diversa índole.

- Que el Decreto de 27 de enero de 2020 es un Decreto dictado en el seno de un procedimiento de ejecución subsidiaria de la orden de ejecución, y que la parte actora actúa con claro abuso de derecho, pues a pesar de que se le dio libertad para que si no estaba de acuerdo con la propuesta efectuada la hiciese ella bajo la supervisión de un técnico, consintió que el Ayuntamiento hiciera la obra de aseguramiento de las rocas, pretendiendo ahora su retirada.

- Que existen varios informes técnicos que corroboran la solución adoptada por el Ayuntamiento, y que dichos informes gozan de presunción de veracidad.

- Que la eliminación de las rocas supondría infringir la normativa urbanística municipal.

La representación procesal de Dña. Apolonia, se opone al recurso de apelación interpuesto, alegando, en primer lugar, su indebida admisión por razón de la cuantía, y en cuanto al fondo, solicita su desestimación por ser la Sentencia de instancia conforme a derecho.

SEGUNDO.- La primera cuestión que ha de ser abordada es si el presente recurso de apelación resulta admisible por razón de la cuantía, según lo dispuesto en el Art. 81.1 a) de la LJCA, cuestión ha sido planteada por la parte apelada en su escrito de oposición al recurso de apelación.

El art. 81.1 a) de la LJCA dispone que "las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso Administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes: A) Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros".

Sobre la cuantía para acceder al recurso de apelación se ha pronunciado, entre otras, la STS de fecha 8 de junio de 2020 (rec 541/2019), en los siguiente términos:

" SEGUNDO. Sobre la modificación de la cuantía del proceso a los efectos del cuantificar el límite de acceso al recurso de apelación.

Como ya se dijo, la cuestión que suscita interés casacional objetivo es, en primer lugar, determinar si la cuantía del proceso no se modifica durante su tramitación en la instancia, a los efectos del recurso de apelación, por el hecho de que se dicte sentencia estimatoria en parte de las pretensiones del actor; y en segundo lugar, si esa limitación, en su caso, es aplicable a ambas partes procesales, para no hacer de peor condición a alguna de ellas.

Suscitado el debate en la forma expuesta es necesario dejar constancia de la relevancia de la determinación de la cuantía del proceso, toda vez que la Legislación procesal vincula, a veces, a esa circunstancia la propia existencia del proceso y, en la casi totalidad de los supuestos, el acceso a los recursos, habida cuenta de que el Legislador, en su legítima potestad de configurar el proceso, como impone el mandato del derecho a la tutela judicial efectiva que se reconoce a los ciudadanos en el artículo 24 de la Constitución, limita el acceso a los recursos atendiendo al interés de la parte recurrente, con la clara finalidad de evitar que pretensiones exiguas puedan acceder al recurso con la subsiguiente carga competencial de los órganos Jurisdiccionales. De esa relevancia deja constancia que el mismo Legislador se cuide de regular la determinación de las cuantías de los procesos, de lo que deja constancia la regulación que se contienen tanto en la Ley de Enjuiciamiento Civil (en particular los artículos 248 a 255) como en nuestra propia Ley procesal, la cual dedica a esta materia el Capítulo IV del Título III del Libro I, comprendiendo los artículos 40 a 42.

De la regulación mencionada cabe concluir que la cuantía del recurso contencioso-administrativo " vendrá determinada por el valor de la pretensión objeto" de impugnación que, como es sabido, en nuestro proceso es dual y se concreta en un doble momento, porque, de una parte, ha de referirse a una concreta actividad administrativa ( artículo 25 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) como a unas concretas pretensiones ( artículo 31.2º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), que se determinan en los escritos de interposición (artículo 45) y en la demanda (artículo 56.1º). Sobre esa base, el artículo 42 fija reglas concretas para esa determinación en función de la actividad impugnada y las concretas pretensiones individualizadas que, en relación con ella, se accionen en el proceso. Y esa cuantía ha de quedar delimitada tras la presentación de la contestación a la demanda (artículo 40.1º).

A la vista de esa normativa y siguiendo el principio de las normas procesales de la perpetuatio jurisdictione, conforme al cual los condicionantes del proceso que concurran en su inicio, han de mantenerse invariable durante toda su tramitación; la cuantía, como todos los elementos constitutivos del proceso y los presupuestos jurisdiccionales, quedan definitivamente fijados en el momento inicial, de tal forma que no es posible su ulterior modificación. Que ello es así lo evidencia el artículo 21.2º de la Ley de Enjuiciamiento Civil que tan siquiera en el supuesto de allanamiento parcial, cuando se acepte por el Tribunal, permite modificar la fijación inicial de la cuantía, sin perjuicio de que ese allanamiento pueda comportar a los efectos del fallo de la sentencia, pero sin alterar la clase de procedimiento ni ninguna de las condiciones jurisdiccionales del proceso. En suma, la regla general es que una vez fijada la cuantía del proceso esta no puede verse modificada durante el curso del mismo.

Cuestión diferente de la expuesta es la exigencia de la cuantía a los efectos de los ulteriores recursos --no solo apelación-- que procedan contra las sentencias que le pongan fin. En efecto, es frecuente que el recurso contra las sentencia se someta a una concreta cuantía, claro ejemplo es lo que ocurre con la regulación de nuestro recurso de apelación, como ya se ha visto ( artículo 81.1º.a de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), y con anterioridad a la Ley de Reforma de 2015 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para el recurso de casación, que tanta problemática había suscitado respecto de su admisión. Así pues, en puridad de principios, si la cuantía del proceso permanece inalterable durante toda su tramitación, a su fijación inicial deberá estarse y sería suficiente con la confrontación de la cuantía del proceso y el umbral del recurso contra la sentencia, para concluir en la procedencia o no del recurso. Ese es el razonamiento que, en principio --después veremos que no es absoluto--, se hace en la sentencia que se recurre en esta casación que, ante la estimación parcial de la sentencia de instancia, declara que esa circunstancia " no significa que haya habido alteración de la cuantía".

No obstante lo anterior, es cierto que la jurisprudencia ha venido considerando que, a los efectos del ulterior recurso contra la sentencia que se dicta en un proceso, cuando el recurso esté condicionado a una cuantía determinada, puede no ser la que ya esté fijada desde el inicio del proceso; en concreto, cuando se dicte una sentencia en la instancia que estime en parte la pretensión del recurrente. Y así, para la parte a la que se le reconoce parcialmente su pretensión, el interés económico no es ya el inicial, sino que la summa gravaminis será ya solo la diferencia entre lo que inicialmente reclamó y aquella parte que ya le ha sido reconocida en sentencia, siempre y cuando, en virtud de la reformatio in peius, dicho reconocimiento no le pueda ser ya denegado, es decir, cuando quien recurre es exclusivamente la propia parte que ha visto reconocida en parte la pretensión.

Esa es la doctrina que había fijado esta Sala Tercera del Tribunal Supremo para el recurso de casación en su regulación anterior a la Ley Orgánica de Reforma de dicho recurso del 2015, que vinculaba dicho recurso a una determinada cuantía. Y así, la sentencia de 26 de julio de 2011 (recurso de casación 3032/2010. ECLI:ES:TS:2011:5434), reiterando y trascribiendo lo ya declarado en sentencias anteriores, con abundante cita, considera que "Aunque este Tribunal parte en principio del criterio de que la cuantía a efectos de casación debe ser la que corresponde al asunto de instancia, sin embargo, en aquellos supuestos en los cuales la sentencia de instancia reduce el ámbito discutido de la cuantía del recurso (por estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo), esta Sala tiene reiteradamente declarado que procede reducir la summa gravaminis que determina la admisibilidad del recurso de casación a la cuantía económica no reconocida en la sentencia o a dicha cuantía económica, según quien interponga el recurso de casación. El criterio seguido con carácter general es el de que en el caso de que el recurso de casación no abarque en su totalidad el ámbito económico reconocido por la sentencia impugnada, sino solamente una parte del mismo, se considera que la summa gravaminis se reduce a la cuantía que realmente se ventila en el recurso, con independencia de la que tenga el asunto principal... Y la misma línea jurisprudencial de distinción entre la pretensión de la instancia y la pretensión casacional, cuando parte de los contenidos de la resolución referida a la primera no se discuten, aunque la causa de la inadmisibilidad de esta causa fuese diferente..." En ese mismo sentido se ha reiterado esa doctrina en nuestra reciente sentencia 282/2020, de 26 de febrero, dictada en el recurso de casación 1953/2016 ( ECLI:ES:TS:2020:651).

A la vista de esa reiterada y constante jurisprudencia de esta Sala Tercera para el recurso de casación, para cuando su admisión estaba condicionada a una determinada cuantía en el régimen anterior a la reforma de 2015, no hay motivos para no adoptar esa misma interpretación para el supuesto del recurso de apelación, dado que entre las normas que regulan ahora el segundo y la que regulaba antes aquel, existe, a estos efectos, una clara identidad de razón ( artículo 4 del Código Civil) , cual era que la casación o la segunda instancia, en el supuesto de la apelación, proceden contra una previa sentencia que se dicta en el proceso y constituye un primer pronunciamiento sobre las pretensiones. Si ello es asó, y sin perjuicio de la naturaleza bien diferentes de una y otro recurso como recurso extraordinario, la casación, y ordinario, la apelación; es lo cierto que ambos, desde el punto de vista procesal, están sujetos a unos mismos principios procesales, en concreto, a la necesidad de que exista una concreta cuantía y a la imposibilidad de la reformatio in peius, impidiendo que, salvo que el recurso se interponga por la parte contraria, la pretensión parcial reconocida ya en la sentencia que se ha dictado, no puede verse perjudicada, por lo que el derecho de la parte queda reducida a la diferencia entre lo reclamado inicialmente y lo concedido en la sentencia que se pretende recurrir.

En relación con este debate no está de más dejar constancia de lo que ya declaramos en nuestro auto de 15 de octubre de 2015 (ECLI:ES:TS:2015:8985), en relación con la salvaguarda del derecho fundamental a la tutela con la mencionada interpretación: "... es consolidada la doctrina constitucional sobre el derecho de acceso a los recursos, pudiendo citar a tal efecto la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 7/2015, de 22 de enero de 2015 , FJ 3, según la cual: "... la interpretación de las normas que contemplan causas de inadmisión de recursos es, como la de la entera legalidad procesal, competencia exclusiva de los Jueces y Tribunales ordinarios, sin que, en general, en el ejercicio de la misma el art. 24.1 CE les imponga más limitaciones que las derivadas del canon del error patente, la arbitrariedad o la manifiesta irrazonabilidad ( SSTC 37/1995, de 7 de febrero ; 170/1996, de 29 de octubre ; 211/1996, de 17 de diciembre , y 88/1997, de 5 de mayo citadas en ella)" ( STC 295/2000, de 11 de diciembre , FJ 2)". Consideraciones que, en el presente caso, conducen igualmente al acogimiento de la causa de inadmisión apreciada, al ser materia de orden público y basarse en una interpretación de la legislación procesal que no vulnera, a nuestro juicio, los límites señalados por la doctrina constitucional."

Y ese es el criterio que se ha seguido por las Salas territoriales de este Orden Jurisdiccional por la Sala de la Audiencia Nacional (sentencia de 30 de octubre de 2019. ECLI:ES:AN:2019:4245) y por los Tribunales Superiores de Justicia (sentencia 535/2016 del Tribunal de Madrid. ECLI:ES:TSJM:2016:12559; sentencia 33/2020 de la Sala de Castilla y León-Valladolid ECLI:TSJCL:2020:229; sentencia 328 de la Sala de Navarra; ECLI:ES:TSJNA:2019:760; sentencia 548/2019 de la Sala de Galicia ECLI:ES:TSJGAL:2019:6434; etc.)

Ahora bien, como se ha expuesto, la jurisprudencia que se cita y la que se menciona anteriormente, está referida al supuesto de que se interponga el recurso, en este caso de apelación, por aquella parte cuya pretensión se ha visto reconocida en parcialmente en la sentencia de instancia y, con relación a la parte no reconocida, no exceda del umbral del recurso, y no es eso lo que acontece en este recurso de casación, lo cual nos pone en línea de examinar la segunda de las cuestiones que suscita interés casacional.

TERCERO.- La aplicación de todas las partes la excepción que comporta la admisión parcial de la pretensión de la instancia dejando su cuantía inferior al límite del recurso de apelación.

Como ya se ha apuntado anteriormente, lo que se suscita en el presente recurso, también como cuestión casacional objetiva, es si esa limitación es predicable de todas las partes del proceso, con el fin de no hacer de peor condición a ninguna de ellas.

El planteamiento de la cuestión requiere una previa aclaración porque la doctrina jurisprudencial expuesta atiende, para modificar la en principio inamovilidad de la cuantía del proceso, a razones puramente pragmáticas de considerar que el umbral del recurso de apelación ha de ser examinado conforme al valor de la pretensión tras haberse dictado la sentencia en primera instancia, y ello con la manifiesta finalidad de que solo accedan al recurso aquellos procesos de cierta relevancia económica que evite el colapso de los Tribunales. Y si ello es así, la regla ha de ser aplicada a las dos partes que actúan en el proceso, con independencia de que en alguna de las posiciones exista una pluralidad de sujetos.

Si la cuestión no ofrece dificultades en relación con el actor, es lo cierto que la parte demandada, también en el proceso contencioso, ejercita su propia pretensión, que no es otra que la de, mediante la oposición al recurso interpuesto en su contra, mantener la legalidad de la actividad administrativa impugnada y, en su caso, a la situación individualizada que se pretende por el recurrente que le sea reconocida. Que ello es así se pone de manifiesto en el artículo 56.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que al referirse al contenido de la demanda y a la contestación, hace referencia indistinta a pretensiones de una y otra parte. Aplicando al caso de autos lo anterior, debe destacarse que la pretensión que ejercitó la Administración Autonómica balear, fue la de que se mantuviera la liquidación que le había girado al originario recurrente en la cuantía fijada en vía administrativa, en contra de la pretensión del recurrente de que fuera reducida.

La aplicación de igualdad de partes que rige en el proceso comporta que también al demandado ha de serle aplicable esa apreciación de la cuantía del proceso tras haberse dictado sentencia estimatoria en parte y, en consecuencia, si ya su pretensión --mantener la legalidad del acto y situaciones individualizadas-- no supera el umbral del recurso de apelación, debe rechazarse la posibilidad de interponer el recurso.

Es decir y por lo que se refiere al caso de autos, como quiera que la liquidación impugnada --que, adelantemos, no es la única actividad administrativa impugnada en este proceso-- ascendía a la cantidad de 83.820,70 € y la sentencia de primera instancia reconoció al recurrente el derecho a que dicha cantidad --tras el auto de aclaración-- se redujera a 64.592,61 €, el perjuicio que se le habría ocasionado a este era de esa última cantidad, puesto que lo que reclamaba era que se exigiera cantidad alguna, por lo que, en principio, la vía de la segunda instancia le estaba legitimada al originario recurrente. Ahora bien, el perjuicio ocasionado a la Administración no es otro que el que es consecuente con su pretensión de que se mantenga la legalidad de la liquidación, es decir, la cantidad de 19.228,18 €, que es la diferencia entre la liquidación y la reconocida en sentencia.

La conclusión de lo expuesto es, como se afirma en el escrito de interposición, que, en principio, el recurso de apelación era admisible para el recurrente en la instancia, porque la cuantía de su pretensión superaba el umbral del recurso; sin embargo, no lo era para la Administración demandada para la cual el recurso era inadmisible porque su pretensión no excedía de ese mínimo legal.

Recapitulando lo expuesto debemos declarar que, sin perjuicio de que la cuantía del proceso es inalterable durante toda su tramitación, a los efectos del recurso de apelación, en aquellos supuestos en que la pretensión inicial hubiera sido estimada en parte en la sentencia de primera instancia, la cuantía a los efectos del umbral exigido para poder interponer recurso de apelación contra las sentencias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso (30.000 €), deberá referirse a la cuantía de la pretensión con la reducción que comporte la estimación parcial; y ello tanto para la parte recurrente como recurrida; sin perjuicio de que en un mismo proceso el recurso pueda ser admitido para la parte en quien no concurra la limitación de la pretensión a efectos de legitimar la interposición del recurso de apelación".

Conforme a la doctrina jurisprudencial expuesta, a efectos de determinar si el recurso de apelación resulta admisible por razón de la cuantía, ha de estarse a la concreta petición que se ha deducido en segunda instancia.

En el presente caso, en virtud de las sucesivas ampliaciones acordadas, son tres los actos administrativos que fueron impugnados en la instancia:

- La desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el Decreto de fecha 12 de junio de 2019 del Alcalde-presidente del Ayuntamiento de Teror que, entre otros extremos, declara el incumplimiento de la orden de ejecución acordada por resolución de fecha 3 de junio de 2019, consistente en la retirada de rocas en situación de inestabilidad, y ordena la ejecución subsidiaria de los trabajos recogidos en el Informe Técnico del Jefe de Negociado de Vías y Obras de fecha 15 de mayo de 2015, a costa de los obligados de forma solidaria, siendo los mismos D. Mariano, Herederos de Dña. Isidora, y Dña. Apolonia.

- El Decreto de 27 de enero de 2020 que, entre otras cuestiones, acuerda aprobar la nueva propuesta de actuación que propone el Jefe de Negociado de Vías y Obras sobre qué actuaciones concretas debe ejecutar el Ayuntamiento dentro del procedimiento de ejecución subsidiaria de la orden de ejecución, que supone una modificación del punto tercero del Decreto de fecha 3 de junio de 2019. La nueva propuesta de actuación aprobada consiste en el aseguramiento y estabilización de las rocas mediante mallado de redes de cables de acero, con un presupuesto estimado de ejecución de 25.788,49 €.

- Decreto de 20 de octubre de 2020 por el que se dan por concluidas las actuaciones materiales ordenadas subsidiariamente por la resolución municipal de 27 de enero de 2020, se acuerda el levantamiento de las medidas de seguridad adoptadas en el procedimiento, especialmente el precinto provisional de la edificación afectada, y se acuerda que por parte de la Tesorería se inicien las gestiones que procediese para reintegrar el gasto efectuado por el Ayuntamiento durante la ejecución subsidiara, gasto que, conforme se desprende de la resolución, ascendió a 18.653,30 euros conforme a la certificación del mes de septiembre que consta en el expediente denominado "contrato de obra para la fijación y anclaje de rocas en la Majadilla".

La Sentencia apelada acuerda estimar parcialmente el recurso interpuesto por la representación procesal de Dña. Apolonia, declarando la nulidad de los Decretos de fecha 27 de enero de 2020 y de 20 de octubre de 2020, confirmando, en cambio, la legalidad del Decreto de 12 de junio de 2019 que acordó la ejecución subsidiaria de la orden de ejecución.

La pretensión del Ayuntamiento de Teror en la presente alzada es que se revoque parcialmente la Sentencia de instancia y se declaren conformes a derecho los Decretos de 27 de enero de 2020 y 20 de octubre de 2020, es decir, que se mantenga la actividad administrativa impugnada, y siendo ello así, hemos de coincidir con la apelada en que recurso de apelación interpuesto resulta inadmisible por razón de la cuantía.

Como hemos señalado, el Decreto de fecha 27 de enero de 2020 acuerda aprobar una nueva propuesta de actuación a realizar por el Ayuntamiento para la ejecución subsidiaria de la orden de demolición, que ya no pasaba por la retirada de las rocas en situación de inestabilidad sino por el aseguramiento y estabilización de las rocas mediante mallado de redes de cables de acero, con un presupuesto estimado de ejecución de 25.788,49 €.

Licitadas las obras, con un presupuesto base de licitación de 25.909,56 €, las mismas fueron finalmente adjudicadas por un precio de 18.653,31 euros, ascendiendo la última certificación de obra a la suma de 18.653,30 euros, que es el importe que debe ser objeto de reintegro conforme el Decreto de fecha 20 de octubre de 2020.

A la vista de lo expuesto, la cuantía de la pretensión del Ayuntamiento es inferior a 30.000 euros, no superando, por tanto, el umbral para poder acceder al recurso de apelación. De la misma manera, tampoco supera los 30.000 euros la diferencia entre el presupuesto de ejecución de las obras aprobado por la Administración (18.653,30 euros) y el presupuesto estimado de ejecución de las obras de demolición y retirada de las obras que, según informe obrante en el expediente, ascendería a 47.493, 44 euros.

En consecuencia, el recurso de apelación interpuesto ha de ser inadmitido por razón de la cuantía.

TERCERO.- Conforme al art. 139.2 de la LJCA en los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

En el presente caso, no existen motivos para la imposición de costas, habida cuenta que el recurso de apelación fue admitido a trámite de acuerdo con el pie de recurso incluido en la Sentencia.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación,