Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 123/2022 de 01 de marzo del 2023

PRIMERO.- La sentencia apelada desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 28 de marzo de 2022, dictada por el Secretaria de Estado de Seguridad, por delegación del Ministro del Interior, por la que se denegó el pase a la situación administrativa de excedencia voluntaria por interés particular al policía nacional recurrente.

Dicha sentencia funda la desestimación del recurso en los siguientes argumentos:

"(...) Alega el recurrente en primer lugar la infracción de los principios de legalidad, jerarquía normativa, seguridad jurídica y de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos recogidos en el artículo 9 de la Constitución si bien dicha alegación se encuentra ayuna de desarrollo concreto que explique en qué consiste esa denunciada infracción. El artículo 58.3 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional dispone: " Artículo 58. Excedencia voluntaria por interés particular (...) 3. La concesión de esta excedencia quedará, en todo caso, subordinada a las necesidades del servicio, debidamente motivadas. No podrá declararse cuando el funcionario esté sometido a expediente disciplinario." Y el artículo 16.5 del Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo , por el que se aprueba el Reglamento de situaciones administrativas de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado establece en igual sentido que: "5. La concesión de esta excedencia quedará, en todo caso, subordinada a las necesidades del servicio. No podrá declararse a solicitud del funcionario cuando al mismo se le instruya expediente disciplinario."

Por lo tanto, existe norma legal orgánica que contempla la causa de denegación, así como la correspondiente de rango reglamentario, por lo que ninguna infracción del principio de jerarquía normativa se ha producido, ni de los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

(...) Idéntica suerte desestimatoria ha de correr la alegación de infracción del artículo 24 de la Constitución sin mayor concreción o correlación con los hechos aquí acaecidos. La resolución administrativa está suficientemente motivada y amparada de los preceptos citados ut supra.

Finalmente, el demandante alega la nulidad por haberse prescindido total o absolutamente del procedimiento establecido, de nuevo de forma huérfana de mayor concreción. Recibida que fue la solicitud del interesado se solicitó informe a la Unidad de Régimen Disciplinario que emitió informe desfavorable por tener expediente disciplinario en trámite, habiéndose aperturado éste previamente, el 3 de marzo de 2022, por lo que tampoco se observa violación alguna del procedimiento establecido."

SEGUNDO.- Frente a la anterior sentencia se alza el apelante formulando los siguientes motivos de impugnación:

1.- " Infracción articulo 9 y articulo 24 Constitución Española ", aduciendo sustancialmente que la Secretaria de Estado de Seguridad deniega el pase a la excedencia voluntaria con fundamento en un expediente sancionador " que ha sido incoado sin seguir el procedimiento establecido, por lo que a nuestro juicio deviene en una nulidad absoluta procedimental dicha denegación de la excedencia voluntaria" -sic-.

Dicho documento -dice- " aparece con un sello timbrado donde puede leerse 3 de marzo de 2022, pero dicho documento no tiene registro alguno, lo que per se vulnera el artículo 16 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en su artículo 16 y por consiguiente el articulo nueve de la CE y el artículo 24 de la CE , tanto en cuanto primeramente no ha seguido el procedimiento establecido en la Ley 39/2015, al ser un expediente sancionador, se le vulnera el acceso a la jurisdicción al no seguir el procedimiento establecido ( artículo 9 CE )".

2.- " La Sentencia recurrida infringe los arts. 33 y 67.1 de la LJCA en relación con el art. 216 Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC )" por haber incurrido en falta de motivación e incongruencia omisiva e infracción del principio de justicia rogada, sosteniendo, en esencia, que "no se motiva que el documento que da inicio al expediente sancionador del Agente del Cuerpo Nacional de Policía, y que es el fundamento de la denegación de la excedencia, ha sido dictado vulnerando el procedimiento establecido lo que per se genera la nulidad del procedimiento de la excedencia voluntaria al haberse dictado a consecuencia de la incoación del expediente sancionador, nulo de pleno derecho al no seguir el procedimiento establecido en la Ley 39/2015".

Por su parte, la Administración demandada insta la desestimación del recurso deducido de adverso aduciendo, en síntesis, que son escasas las referencias directas al pronunciamiento judicial recaído en instancia, siendo incuestionable que en el caso que nos ocupa concurre la causa de denegación prevista en el artículo 58.3 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio así como en el artículo 16.5 del Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo, al instruirse frente al recurrente un expediente disciplinario, por lo que la resolución impugnada es conforme a Derecho.

A lo que viene a añadir que la parte actora invoca un supuesto defecto referido a la tramitación del expediente disciplinario seguido frente al interesado que, en su caso, podrá hacerse valer por el recurrente interponiendo los correspondientes recursos administrativos o judiciales frente a la resolución que ponga fin a dicho expediente disciplinario, pero no en este procedimiento cuyo objeto se limitó a la impugnación de la resolución denegatoria del pase a la situación administrativa de excedencia voluntaria por interés particular solicitada.

Finalmente sostiene que la sentencia apelada no incurre en incongruencia omisiva, ya que, según las exigencias constitucionales, resuelve sobre la pretensión ejercitada mediante un análisis pormenorizado y conjunto de las cuestiones relevantes que conducen al fallo desestimatorio.

TERCERO.- Vistos los términos en los que el recurso de apelación ha quedado planteado, se hace necesario abordar en primer lugar la falta de motivación e incongruencia omisiva de la sentencia impugnada que se esgrimen por el apelante.

A este respecto debe recordarse la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de la que es fiel exponente su Sentencia de 18 de julio de 2.006 (rec. 2611/04), sobre el deber de motivación del juez que se deduce de las garantías procesales enunciadas en el art. 24 de la Constitución, y acerca de la interdicción de que los órganos judiciales incurran en el vicio de incongruencia para no lesionar este derecho fundamental a la tutela judicial efectiva: "El derecho fundamental a la motivación de las resoluciones judiciales que garantiza el artículo 24 de la Constitución, que se engarza en el derecho a la tutela judicial efectiva, y que constituye el marco constitucional integrador del deber del juez de dictar una resolución razonable y motivada, que resuelva en derecho las cuestiones planteadas en salvaguarda de los derechos e intereses legítimos, que impone el artículo 120 de la Constitución, exige, como observa el Tribunal Constitucional en las Sentencias 8/2.004, de 9 de Febrero y 222/2.005, de 12 de Septiembre, acogiendo las directrices jurisprudenciales del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencias de 9 de Diciembre de 1.994, Caso Hiro Balani contra España y Caso Ruiz Torija contra España), la exposición de un razonamiento suficiente, aunque no obligue al juez a realizar una exhaustiva descripción del proceso intelectual que le lleve a resolver en un determinado sentido ni le impone un concreto alcance o intensidad argumental en el razonamiento, de modo que el juez incurre en incongruencia cuando efectúa razonamientos contradictorios o no expresa suficientemente las razones que motivan su decisión, pero no cuando se puede inferir de la lectura de la resolución jurisdiccional los fundamentos jurídicos en que descansa su fallo. Conforme es doctrina de esta Sala, advertida en la Sentencia de 10 de Marzo de 2.003 , que se reitera en la Sentencia de 25 de Enero de 2.006, el cumplimiento de los deberes de motivación y de congruencia se traduce, en síntesis, en una triple exigencia: de un lado, la exteriorización de un razonamiento que, siendo jurídico, por discurrir sobre aquello que en Derecho pueda ser relevante, se perciba como causa de la decisión a la que llega el juzgador; de otro, la extensión de tal razonamiento, explícita o implícitamente, a las cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso, necesiten ser abordadas por depender de ellas la decisión; y, en fin, una decisión cuyo sentido abarque, inequívocamente, todas las pretensiones deducidas. La congruencia de las sentencias no requiere una exhaustiva argumentación que discurra paralela con las alegaciones de las partes, bastando con un razonamiento suficiente que dé cumplida respuesta a las pretensiones de los sujetos de la relación procesal. Y que, tal y como afirma la doctrina constitucional, tratándose, no de las pretensiones, sino de las alegaciones aducidas por las partes para fundamentarlas, no es necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global y genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales".

Asimismo, resulta oportuno referir que en la STC 204/2009, de 23 de noviembre, se recuerda que "Este Tribunal ha tenido ocasión de desarrollar una amplia y consolidada doctrina la cuestión. En lo que ahora interesa la reciente STC 73/2009, de 23 de marzo, resume esta doctrina señalando que «el vicio de incongruencia omisiva existe cuando el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda deducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución (...)".

Desde estas premisas las alegaciones que nos ocupan deben ser desestimadas, por cuanto que la sentencia apelada expone las razones y los criterios en los que se fundamenta la decisión judicial, así como los preceptos legales de aplicación, siendo cuestión distinta la discrepancia de la parte recurrente con las razones aducidas por el Juez Central; discrepancia que, por otra parte, ha podido hacer valer en el presente recurso de apelación, por lo que no cabe hablar de la causación de indefensión material alguna.

Téngase además en cuenta que la sentencia apelada resuelve las concretas pretensiones formuladas.

Como ya se ha señalado, el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia, ni supone que ésta última tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del órgano judicial, justifican el fallo. El vicio de incongruencia omisiva existe cuando el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda deducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, lo que precisamente ha de entenderse que acontece en el caso de autos por cuanto del conjunto de los razonamientos jurídicos expuestos en la sentencia recurrida resulta la desestimación de los distintos alegatos formulados, incluidos los atinentes al decreto de incoación de expediente sancionador, al descartar el Juzgador a quo la concurrencia de irregularidad procedimental alguna al haberse " aperturado" previamente el expediente disciplinario y sin que, al estar contemplada la causa de denegación de la solicitud de excedencia formulada en la normativa aplicable, puedan entenderse conculcados los principios invocados por el actor.

CUARTO.- Sentado lo anterior, el presente recurso no puede prosperar pues ninguna infracción del principio de legalidad, jerarquía normativa, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos puede imputarse a una resolución que, como la impugnada en la instancia, se limita a denegar la excedencia voluntaria por interés particular solicitada por el recurrente con fundamento en la aplicación del correspondiente precepto legal - artículo 58 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio- que establece con total claridad que dicha excedencia "No podrá declararse cuando el funcionario esté sometido a expediente disciplinario", siendo así que consta en el expediente que por el Servicio de Situaciones Administrativas se solicitó a la Unidad de Régimen Disciplinario informe sobre situación disciplinaria del interesado, que fue evacuado en el sentido de que " se encuentra sometido en la actualidad a expediente disciplinario en estado de trámite de incoación, con fecha de apertura de 3 de marzo de 2022".

Por lo tanto, tampoco cabe apreciar, como viene a razonar el Juez Central, la concurrencia de causa de nulidad de pleno derecho al amparo del artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, pues dicha nulidad está reservada para cuando se prescinda total y absolutamente del procedimiento establecido, lo que no es el caso de autos, en el que, recibida la solicitud fechada el 14 de marzo de 2022, se recaba el oportuno informe a fin de resolver de conformidad con la normativa de aplicación.

Asimismo, como también razona el Juez a quo, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, conociendo el actor las razones en que se sustenta la decisión de la Administración, que por ello han podido ser combatidas, como así lo han hecho en esta vía jurisdiccional, por lo que no cabe hablar de la causación de efectiva indefensión material.

Téngase en cuenta que el recurrente confunde el expediente disciplinario incoado al mismo con el concreto procedimiento que nos ocupa -limitado a constatar si cumple los requisitos exigibles para la concesión de la excedencia solicitada- cuando sostiene la nulidad absoluta de éste último por fundarse "en un expediente sancionador que ha sido incoado sin seguir el procedimiento establecido" o cuando alude al tiempo transcurrido desde la comunicación por la Jefatura Superior de Policía de la Comunidad Valenciana de la participación del recurrente en la manifestación celebrada el 11 de diciembre de 2021.

Esto es, una cosa son los motivos que, en su caso, pueda hacer valer el interesado en sede del procedimiento disciplinario incoado, y otra distinta el examen de la conformidad a Derecho del acuerdo de denegación de la excedencia voluntaria solicitada, única resolución administrativa objeto de impugnación jurisdiccional, y que ha de centrarse en verificar el cumplimiento de los presupuestos previstos al efecto en la normativa aplicable.

En cualquier caso se ha de tener en cuenta, a los efectos que aquí interesan, que el actor insiste en definitiva en que en el decreto de incoación del expediente disciplinario aparece " un sello timbrado donde puede leerse 3 de marzo de 2022, pero dicho documento no tiene registro alguno", con especial incidencia en este último extremo, por lo que entiende que se vulnera el artículo 16 de la LO 39/2015, de 1 de octubre.

Sin embargo, dicho precepto se refiere al Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente " asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos", lo que no es el supuesto de autos. Sin olvidar que precisamente en la propia documentación acompañada con el escrito de demanda figura el registro de salida con fecha 7 de marzo de 2022 del oficio remitiendo el referido decreto de incoación del expediente disciplinario número NUM000 a la Jefatura Superior de la Comunidad Valenciana a fin de que por el instructor designado se proceda a su instrucción; registro que, por lo tanto, pone de manifiesto que en la fecha de presentación por el actor de su solicitud de concesión de la excedencia voluntaria por interés particular sí había sido incoado el expediente disciplinario que funda la denegación de su solicitud, que en consecuencia se revela conforme a Derecho.

Por consiguiente, las alegaciones formuladas por el recurrente no pueden prosperar, incluida la vulneración del acceso a la jurisdicción que se invoca cuando precisamente el interesado ha podido interponer los oportunos recursos jurisdiccionales y podrá, en su caso, entablar las acciones que entienda procedentes en el seno del expediente disciplinario cuya incoación toma en consideración la resolución administrativa impugnada en la instancia y en los podrá hacer valer cuantos motivos pueda estimar procedentes respecto de su tramitación o prosperabilidad.

Por lo demás, el apelante formula alegaciones relativas al procedimiento para la elaboración de reglamentos administrativos que se revelan ajenas y sin conexión con el ámbito del presente recurso.

A lo que finalmente ha de añadirse que si bien en la apelación se solicita, de conformidad con el artículo 85.3 LJCA, el recibimiento del pleito de prueba respecto a la prueba denegada, y, en concreto, la prueba " Documental, para que se soliciten por parte de la Oficina Judicial, al Cuerpo Nacional de Policía si existe registro electrónico del Decreto del Director General de la Policía de fecha 3 de marzo de 2022, y si existiera el registro electrónico certificación al respecto del registro electrónico. En el caso de no existir registro electrónico, certificación negativa y los motivos por los cuales no se procedió según lo establecido en el artículo 16 de la Ley 39/2015 ", sin embargo en las actuaciones seguidas ante el Juzgado Central no consta la proposición por la parte recurrente de tal medio probatorio.

Procede, por lo tanto, y en virtud de todo lo expuesto, la desestimación del recurso interpuesto.

QUINTO.- Conforme a lo establecido en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, las costas procesales causadas se imponen a la parte apelante.

Por todo lo expuesto,