Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 24/2020 de 15 de febrero del 2023

PRIMERO.- Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la resolución de la Dirección General de Registros y del Notariado, de 13 de diciembre de 2019, desestimatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia formulada por el hoy recurrente.

De la resolución impugnada se desprende que, sin hacer cuestión del cumplimiento del resto de requisitos para la obtención de la nacionalidad por residencia previstos en el art. 22 del Código Civil, la denegación de la solicitud obedece a que no se considera justificada la buena conducta cívica exigida por el art. 22 del Código Civil, ya que "no ha justificado la buena conducta cívica que el artículo 22.4 del Código Civil exige, ya que según se desprende del informe preceptivo que obra el e expediente, el interesado no acredita dicho-requisito por razón de orden público o interés nacional: " Rosendo es miembro destacado del movimiento radical Justicia y Candad en la provincia de Toledo y ha demostrado anteponer el complimiento de la ley islámica; la sharia, a la normativa vigente, despreciando la aplicación de ésta; promover la segregación social en base a postulados islámicos, oponiéndose a la inclusión de los musulmanes en la sociedad española y difundir tesis islamistas radicales atrayendo a otras personas hacia estos postulados".

SEGUNDO.- El demandante combate la decisión administrativa afirmando que no es miembro de Justicia y Caridad, pero que si lo fuera lo cierto es que en seis años no ha dado muestra de ser un peligro para la seguridad nacional, que reside en España desde el año 1999, trabaja en España, y tiene aquí sus hijos y su vida. Además, padece una discapacidad importante, lo que evidenciaría su escasa peligrosidad para el país.

Seguidamente reproduce la SAN de 7 de febrero de 2012 (rec. 381/2010), en la cual se estimó el recurso en un supuesto que, en su opinión guarda esencial semejanza con el suyo, pues se estimó insuficiente el informe del CNI contrario a la concesión de la nacionalidad.

TERCERO.- Los arts. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

En cuanto al requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española, y al tratarse de un concepto jurídico indeterminado, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la Sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia Sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión " stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En definitiva, la nacionalidad española concede un status y unos derechos superiores que los derivados de la mera residencia en España, y por ello también se establece en nuestro ordenamiento la exigencia de un grado de adaptación superior para los peticionarios de nacionalidad que el exigible a los extranjeros residentes, en cuanto pretenden su total equiparación política y jurídica, a los ciudadanos españoles, lo cual sería incongruente con una residencia que, con independencia de su duración, se desarrollase al margen de la forma de vida, costumbres y valores constitucionales que conforman nuestra sociedad. Es por ello que la mera residencia en España durante un largo periodo de tiempo tan solo justifica el cumplimiento de uno de los requisitos legalmente exigidos para acceder a la nacionalidad española -residencia legal y continuada- pero resulta, por sí misma, insuficiente si no va acompañada de una integración real y efectiva en las costumbres y forma de vida españolas.

CUARTO.- En el presente caso, según se dejado dicho, se deniega a la recurrente la solicitud de nacionalidad española por razones de orden público o interés nacional con fundamento en el informe del CNI cuyo contenido hemos reflejado con anterioridad.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha abordado en no pocas ocasiones la cuestión del alcance de la justificación por la Administración de las razones concretas que determinan la resolución denegatoria. Se señala al respecto (por todas STS de 17 de marzo de 2021) que:

Se trata de realizar, en cada caso, una interpretación ponderada de la situación planteada que, garantizando y sin poner en riesgo el interés público y la seguridad nacional, permita atender el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, mediante el conocimiento de las razones determinantes de la resolución administrativa, en la medida necesaria para poder ejercitar su derecho sin indefensión. Así se deduce de la sentencia de 30 de junio de 2004 (rec. 2654/2000 ) en la que se invoca la doctrina establecida en la importante sentencia sobre materias reservadas de 4 de abril de 1997 , en la que se señala que la valoración del principio de tutela judicial efectiva se ofrece como contrapunto dialéctico a la prevalencia del principio de seguridad del Estado en que se funda la actuación impugnada, a cuyo efecto la técnica a aplicar será la de juzgar casuísticamente cuándo dicho principio ha de ceder ante la especial relevancia del derecho a la tutela judicial efectiva, y desde este planteamiento, la sentencia citada de 30 de junio de 2004 declara que: «la Administración si creyó que debía denegar la concesión de la nacionalidad española solicitada tomando como fundamento para ello el informe que clasificado como "reservado" obraba en su poder debió dar a conocer las razones por las que creía que concurrían esos motivos razonados de orden público o interés nacional, sin que por ello experimentasen daño alguno o se pusiera en riesgo la seguridad del Estado o se comprometiesen los intereses fundamentales de la Nación en materia referente a la defensa nacional, la paz exterior o el orden constitucional.

En definitiva, ha de mantenerse un equilibrio que pondere el derecho del demandante a la tutela judicial efectiva - art. 24.1 CE-, y los interese de la seguridad nacional. El primero demanda que la decisión administrativa sea sometida al control judicial, para lo cual resulta imprescindible que la Administración exprese las razones que sustentan su decisión. El segundo conlleva que, tal como prescribe el artículo 5.1 de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del CNI, "las actividades del CNI, así como su organización y estructura interna, medios y procedimientos, personal, instalaciones, bases y centros de datos, fuentes de información y las informaciones o datos que puedan conducir al conocimiento de las anteriores materias, constituyen información clasificada, con el grado de secreto, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación reguladora de los secretos oficiales y en los Acuerdos internacionales o, en su caso, con el mayor nivel de clasificación que se contemple en dicho legislación y en los mencionados Acuerdos". Igualmente, y en consonancia con lo anterior, el artículo 4 f) de la Ley 11/2002 añade que para el cumplimiento de sus objetivos el CNI llevará a cabo las siguientes unciones: "(...) J) velar por el cumplimiento de la normativa relativa a la protección de la información clasificada".

De esta modo, los datos y razones esenciales que sustentan el informe elaborado por el CNI constituyen informaciones obtenidas por procedimientos de Inteligencia, lo cual determina su protección legal de acuerdo con los preceptos citados, así como la necesidad de proteger la actividad desarrollada a fin de no comprometer la seguridad de sus fuentes, medios y procedimientos operativos de actuación, ni tampoco la seguridad de los miembros del CNI, la de sus agentes y colaboradores u otras personas de su entorno.

En tal sentido, la sentencia de 17 de enero de 2006 (rec. 1615/2000) que, también toma en consideración la doctrina establecida en aquella sentencia de 4 de abril de 1997, concluye: "En definitiva, no resulta fundada y justificada una resolución denegatoria como la que es objeto de este proceso, que ha de ser razonada según el art. 21.2 del Código Civil , invocando informes que no constan en su contenido y no pueden valorarse por el interesado ni ser objeto del correspondiente control judicial, impidiendo la tutela judicial que garantiza con carácter general el art. 24 de la Constitución ".

Por su parte, la sentencia de 22 de julio de 2011 (rec. 1360/2009), precisa que no se trata de que Administración proporcione detalles exhaustivos sobre las actividades de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que puedan comprometer el resultado de sus investigaciones en curso, pero sí de que proporcione un mínimo de datos sobre las razones determinantes de la decisión, que permitan al recurrente articular su defensa frente a las mismas, y a los órganos judiciales conocer dichas razones y verificar que las mismas se ajustan a la legalidad y a la racionalidad que ha de guiar el ejercicio de las potestades administrativas.

QUINTO.- Pues bien, a diferencia de lo que sucedía en el asunto resuelto en la ya citada STS de 17 de marzo de 2021, en el que simplemente se invocaban razones de seguridad nacional (sin más precisiones) y en la SAN que el demandante aduce en su favor, en el presente caso, el informe del CNI es suficientemente expresivo de las razones por las cuales se considera que la concesión de la nacionalidad al demandante compromete el orden público y los intereses nacionales, pues alude expresamente a la existencia de una conducta exterior contraria abiertamente al respeto de la legalidad vigente en cuanto se oponga al ley islámica, siendo así que el respeto a la legalidad es un límite infranqueable a toda manifestación religiosa y a la esfera de agere licere que, frente a la dimensión interna, la libertad religiosa también comprende (por todas STC 192/2020, de 17 de diciembre).

La expresión de estas razones es compatible con la reserva de los hechos y datos concretos a partir de los cuales se extraen, y permiten al interesado aportar razones, hechos y justificaciones que las contradigan, siendo así que en el presente caso el demandante no ha aportado elemento alguno a tal fin más allá de aducir que no pertenece la organización ya referida y que esta Sala ha censurado una genérica invocación de razones de interés nacional sin una mínima concreción que aquí sí existe.

SEXTO.- Por lo demás, es carga del demandante justificar en la demanda que concurren los requisitos necesarios para el reconocimiento del derecho que pretende de la Sala, en este caso la nacionalidad por residencia, siendo así que no consta en el expediente que carezca de antecedentes penales en el Registro General de Penados y Rebeldes.

Sobre la ineludible constancia en el expediente de nacionalidad por residencia del certificado de antecedentes penales se ha pronunciado con particular claridad la reciente STS de 29 de marzo de 2022 (cas 3993/2021), en la cual el Tribunal Supremo fijó la siguiente doctrina (FD 5º in fine):

Para valorar la buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española del interesado a efectos de la adquisición de la nacionalidad española por residencia, es imprescindible que consten en el procedimiento administrativo y, en su caso, en el contencioso-administrativo, el certificado de antecedentes penales en España y el preceptivo informe del Ministerio del Interior.

La sentencia se ocupa, además, de precisar a quién corresponde aportar estos elementos de juicio para su incorporación al procedimiento, señalando a tal efecto que del apartado 1º del art. 7.2 de la Orden anteriormente transcrita, se deriva que " si el interesado autoriza expresamente a la Administración para efectuar la consulta sobre sus antecedentes penales al Registro Central de Penados y Rebeldes, ésta vendrá obligada a efectuar dicha consulta y, por tanto, a incorporar al expediente el correspondiente certificado (positivo o negativo); mientras que si el interesado no hiciere constar en su solicitud la aludida autorización expresa, deberá ser él quien aporte el indicado certificado al expediente".

Seguidamente analiza la STS las consecuencias que se derivan de la falta de aportación del certificado de antecedentes penales en los supuestos en los que el solicitante facultó a la Dirección General de Registros para recabarlos del Registro Central de Penados, señalando, en esencia, que frente al incumplimiento de la Administración de la obligación de aportar el certificado de antecedentes penales cuando hubiera sido expresamente autorizado por el solicitante, corresponde al demandante promover la actuación jurisdiccional para que se aporten al proceso, bien solicitando el complemento del expediente, bien pidiendo la práctica de prueba al respecto, o incluso solicitando la adopción de diligencias finales previstas en el art.435 LEC.

Consecuentemente, no puede entenderse que el demandante haya justificado la concurrencia de la totalidad de los requisitos para adquirir la nacionalidad española por residencia a la vista de que, ni en la solicitud de nacionalidad se autorizó a la Administración a recabar los antecedentes del Registro General de Penados y Rebeldes, tampoco se aportaron por el demandante ni en el expediente ni con la demanda, siendo carga suya aportar la justificación de que cumple los requisitos para obtener la nacionalidad por residencia.

SEPTIMO.- Procede la expresa imposición de las costas al demandante a tenor del artículo 139 LJCA, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el apartado 4 de dicho artículo, teniendo en cuenta la entidad del asunto y la dificultad del mismo, fija en 1.000 € la cuantía máxima a reclamar, por todos los conceptos.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,