Sentencia Contencioso-Administrativo del Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1239/2020 de 18 de enero del 2023

PR IMERO.- Sobre el contenido de la resolución recurrida

La resolución de 12 de octubre de 2020, de la Dirección General de Apoyo a Víctimas de Terrorismo del Ministerio del Interior, actuando por delegación del Ministro, contra la que se dirige el presente recurso contencioso-administrativo, acordó denegar la solicitud presentada por el actor el día 18 de enero de 2017, de reconocimiento en su favor de la condición de víctima de terrorismo y de abono de indemnización por daños personales derivados de los actos terroristas acaecidos el 13 de noviembre de 2015 en París, Francia, concretamente el producido en la cafetería Le Carrillon, en el que, según afirma, habría sufrido lesiones corporales no invalidantes.

La solicitud fue inadmitida a trámite por extemporánea en virtud de resolución del Ministerio del Interior de 5 de mayo de 2017, que, sin embargo, fue dejada sin efecto por Sentencia de esta Sección de 27 de febrero de 2019 (recurso 416/2017), con fundamento en la no superación del plazo del año establecido a estos efectos para la reclamación de daños psicológicos, computado, según se establece legalmente, desde el momento del diagnóstico acreditativo de la causalidad de la secuela, lo que en el supuesto habría tenido lugar al constatarse dicha circunstancia en el mes de febrero de 2016.

La resolución dictada de acuerdo con aquel pronunciamiento jurisdiccional, ahora recurrida, basó su decisión denegatoria en el informe médico evaluador de 5 de septiembre de 2019, de la Unidad Médica de la Dirección General de Apoyo a Víctimas de Terrorismo del Ministerio del Interior, así como en el dictamen evaluador del Instituto Nacional de la Seguridad Social de 12 de junio de 2020, que consideraron inexistente la relación causal entre el acto terrorista mencionado y el daño alegado por el recurrente.

SE GUNDO.- Cuestiones alegadas por las partes

Frente a todo ello la demanda se queja de la insuficiente motivación de la resolución recurrida en atención a la ausencia en el expediente del primero de los mencionados informes y la insuficiencia que en el mismo sentido presentaba el segundo, afirmando asimismo la existencia de nexo causal directo entre el atentado terrorista y el estrés postraumático por él causado, que agravó la patología psíquica que presentaba ya entonces el recurrente, conexión que este apoya en diversos informes médicos así como en el reconocimiento de dicha relación por el Estado francés al indemnizarle también por las lesiones sufridas.

Descartando la relevancia en el caso de esa última circunstancia dado el diferente régimen jurídico que respecto de la española pudo guiar la actuación de la Administración francesa, la Sra. Abogada del Estado considera suficientemente motivada la resolución impugnada, para lo que, previamente, solicitó y obtuvo de la Sala la integración del expediente administrativo con aquel informe de la Unidad Médica de la Dirección General de Apoyo a Víctimas de Terrorismo, que, según afirma, expone más que suficientemente las razones que sustentaron la decisión administrativa impugnada. Finalmente, la contestación a la demanda insiste en la falta de conexión causal del daño con el mencionado acto terrorista con fundamento básico en el tratamiento psiquiátrico del actor con anterioridad al atentado, así como en el largo tiempo transcurrido desde que ocurrió, en noviembre de 2015, y la emisión del primer informe médico en el mes de enero de 2017, acudiendo en último extremo a la presunción de certeza que frente a los dictámenes aportados por el recurrente, debe reconocerse a los emitidos por los técnicos de la Administración.

TE RCERO.- El marco jurídico de la protección de las víctimas de terrorismo

La regulación de tales cuestiones se contiene en la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, que se ocupa tanto del "..reconocimiento de las víctimas del terrorismo.." como del "..establecimiento de un marco de indemnizaciones, ayudas, prestaciones, garantías y condecoraciones con la finalidad de reconocer y atenuar, en la medida de lo posible, las consecuencias de la acción terrorista en las víctimas y en sus familias o en las personas que hayan sufrido daños como consecuencia de la acción terrorista.." (artículo 1).

La Ley considera víctimas del terrorismo a las "..personas fallecidas o que han sufrido daños físicos y/o psíquicos como consecuencia de la actividad terrorista.." (artículo 4.1), definiendo dicha actividad como "..la llevada a cabo por personas integradas en organizaciones o grupos criminales que tengan por finalidad o por objeto subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública.." (artículo 3.1), o la desarrollada con dicho fin "..aun cuando sus responsables no sean personas integradas en dichas organizaciones o grupos criminales.." (artículo 3.2).

Por su parte, el conjunto de indemnizaciones, ayudas, prestaciones, garantías y condecoraciones que se establecen, va dirigido a quienes se consideran titulares de los derechos y prestaciones previstos, que son, entre otras, las mencionadas personas que hayan sufrido daños físicos y/o psíquicos como consecuencia de la actividad terrorista, consideradas a estos efectos como víctimas del terrorismo.

Según su redacción originaria, anterior a su modificación por la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2022 (que equiparó el tratamiento de las víctimas españolas por atentados cometidos en el extranjero al de aquellas afectadas por los acaecidos en territorio nacional), posterior al atentado terrorista e incluso al dictado de la resolución ahora recurrida, el régimen de derechos y prestaciones establecido por la Ley 29/2011 "..se aplicará cuando los hechos se cometan en territorio español o bajo jurisdicción española.." (artículo 6.1), así como "..a las personas de nacionalidad española que sean víctimas en el extranjero de grupos que operen habitualmente en España o de acciones terroristas dirigidas a atentar contra el Estado español o los intereses españoles.." [artículo 6.2.a)] y "..a los participantes en operaciones de paz y seguridad que formen parte de los contingentes de España en el exterior y sean objeto de un atentado terrorista.." [ artículo 6.2.b)], añadiendo que "..los españoles víctimas de acciones terroristas cometidas fuera del territorio nacional, no comprendidos en los apartados precedentes, tendrán derecho a percibir exclusivamente la ayuda fijada en el artículo 22 de esta Ley..".

So bre este último particular la Ley 29/2011, también en su versión anterior a la reforma de aquella Ley 22/2021, y posterior a la operada por la Ley 2/2012, de 29 de junio, aplicable al supuesto según lo dicho, establecía que "..los españoles víctimas de atentados terroristas cometidos fuera del territorio nacional a los que se refiere el artículo 6.3 tendrán derecho a percibir, exclusivamente una ayuda económica, en los términos que a continuación se establecen:

Si el español tiene su residencia habitual en el país en que se produzca la acción terrorista percibirá el 50% de las cantidades fijadas en las tablas I, II y III del anexo.

Si el español no tiene su residencia habitual en el país en que se produzca la acción terrorista percibirá el 40% de las cantidades fijadas en las tablas I, II y III del anexo.." (artículo 22.1).

La tabla I del Anexo I de la Ley contempla determinadas indemnizaciones por fallecimiento e incapacidades permanentes; la tabla II prevé indemnizaciones por lesiones permanentes no invalidantes, a establecer "..conforme a lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor y con arreglo al baremo resultante de la aplicación de la legislación de seguridad social sobre cuantías de las indemnizaciones de las lesiones, mutilaciones y deformaciones definitivas y no invalidantes, causadas por accidente de trabajo o enfermedad profesional.."; y la tabla III del anexo fija indemnizaciones por incapacidad temporal y por secuestro, las primeras a razón del "..IPREM/día x 2, hasta el límite de 18 mensualidades..", y las segundas a la del "..IPREM/día x 3, hasta el límite de lo establecido en este anexo para la Incapacidad Permanente Parcial..".

Es tablece también la Ley que "..la ayuda económica tendrá carácter subsidiario de las compensaciones que puedan ser reconocidas a la víctima por el Estado donde se haya producido el atentado. Si la indemnización a percibir en el exterior fuera inferior a la establecida en España, el Estado español abonará la diferencia.." (artículo 22.2).

De l desarrollo de tales determinaciones se ocupa el Real Decreto 671/2013, de 6 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 29/2011, que entre otras previsiones contempla aquella especialidad del plazo de reclamación de las indemnizaciones previstas, que si con carácter general es de un año desde la producción de los daños, para los psicológicos previene que "..el plazo de un año empezará a contar desde el momento en el que existiera un diagnóstico acreditativo de la causalidad de la secuela.." (artículo 49).

CU ARTO.- Sobre la motivación de la resolución recurrida

Con todo ello debe tenerse en cuenta de entrada que, no obstante lo señalado en la demanda, la resolución administrativa impugnada se aparece más que suficientemente dotada de motivación en relación con aquella falta de conexión causal del daño invocado con el referido atentado terrorista, según puede extraerse de su remisión al menos al informe médico evaluador de 5 de septiembre de 2019, al que se remite también aquel otro de 12 de junio de 2020, del Instituto Nacional de la Seguridad Social, que no obstante su ausencia inicial en el expediente, fue traído a los autos a instancia de la representación demandada, alcanzando aquella conclusión con fundamento tanto en la falta de parte médico de lesiones de la fecha del accidente, como en la demora más de un año de la emisión del primer informe médico relacionado con el atentado, fechado el 13 de enero de 2017, y en el padecimiento por el actor de lesiones psiquiátricas antes del incidente, concretamente, desde el mes de noviembre de 2014.

Se podrá estar o no de acuerdo con la procedencia de dichas razones, de lo que se tratará seguidamente, pero lo cierto es que, aunque fuese in aliunde, de acuerdo con lo autorizado por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículo 88.6), con ellas la resolución impugnada en origen explicaba más que sobradamente los motivos que llevaron a acordar la denegación de la indemnización solicitada, habilitando de esa forma plenamente las posibilidades de alegación y prueba del recurrente, a quien, por lo tanto, en ningún momento se le ha producido la indefensión efectiva que, según el citado cuerpo normativo [artículo 48.2 d)], hubiera precisado la afección de cualquier irregularidad a la validez de la actuación administrativa recurrida, como muestra además la petición de una resolución de fondo sobre las cuestiones planteadas.

QU INTO.- Sobre la conexión causal del acto terrorista con el daño señalado

De otro lado, a la vista del conjunto de alegaciones y pruebas articulado por las partes la Sala considera debidamente justificado el padecimiento por el recurrente de una de las actuaciones terroristas llevadas a cabo en París el día 13 de noviembre de 2015, concretamente de los disparos producidos en la cafetería Le Carrillon, donde aquel se encontraba al tiempo de producirse dicha actuación, extremo que en ningún momento ha negado la Administración, limitada en su resolución a cuestionar el sufrimiento a consecuencia del atentado de la lesión de estrés postraumático a que se refiere el actor.

Además, no obstante lo observado por el mencionado informe de la Unidad Médica de la Dirección General de Apoyo a Víctimas de Terrorismo del Ministerio del Interior, el emitido por la Psiquiatra Sonsoles el 2 de octubre de 2017, en el procedimiento seguido en Francia ante el Fondo de Garantía de Víctimas de Actos de Terrorismo y otras infracciones (documento 1 de la demanda), según puede verse en su traducción del francés realizada por los servicios adscritos al Tribunal, tras examinar personalmente al actor y exponer el relato por él transmitido sobre los sucesos acaecidos durante el atentado, reconociendo entre sus antecedentes el seguimiento psiquiátrico con ansiolíticos durante veinte años, concluyó en el padecimiento por aquel de un "..trastorno disociativo de estrés peritraumático y postraumático.." del que "..es responsable directo y seguro.." el acto de terrorismo del que fue víctima, habiendo recibido en su razón una atención especializada desde el 16 de noviembre de 2015 y en un centro de salud metal de Barcelona, siendo tratado allí por un psiquiatra y un Psicólogo.

En sede administrativa el recurrente aportó también el dictamen de 13 de enero de 2017 del Psiquiatra Dr. Severino, del Centro de Salud Mental Parc de Salut Mar de Barcelona, que refería el agravamiento en razón de los mencionados atentados, de la clínica de ansiedad y condiciones depresivas que venía padeciendo desde 2014, destacando en ocasiones ideas de muerte, vacío existencial, pérdida de ilusiones, falta de sentido de su vida, pesadillas, miedos, ansiedad de predominio psíquico e hipotimia adaptativa, todo ello con evolución no satisfactoria. Con la demanda se aportó un nuevo informe emitido por dicho facultativo, fechado el 26 de noviembre de 2021, de contenido sustancialmente coincidente con el anterior, con diagnóstico de trastorno de estrés postraumático crónico directa y exclusivamente derivado del atentado terrorista.

El conjunto probatorio ha sido completado durante el proceso mediante el informe de 5 de septiembre de 2022, del Médico Forense del Instituto de Medicina Legal, emitido en período probatorio a instancias del recurrente, en el que, como resultado de su exploración física y psíquica, se indica que "..presenta recuerdos recurrentes del atentado que presenció y revive el trauma a través de recuerdos, sueños o pesadillas que ocurren sobre un fondo persistente de aplanamiento emocional, de desapego de los demás, de falta de respuesta a las circunstancias, de anhedonia y de impedimento de las actividades y de las situaciones que le recuerdan el trauma..", signos estos que, según se dice, "..se asocian con los síntomas y los signos descritos..", concluyendo en que "..el informado cumple con los síntomas necesarios para establecer el diagnóstico de trastorno por estrés postraumático según consta en toda la información médica aportada, tanto de su psiquiatra en España como en Francia, aunque no se especifica que es de inicio retardado. En una pequeña proporción de los casos la afección puede presentar un curso crónico de varios años, con un eventual cambio perdurable de la personalidad..", añadiendo que "..el hecho de tener antecedentes psiquiátricos como la depresión no excluye la aparición de un trastorno por estrés postraumático, favoreciendo la cronicidad. Una historia de antecedentes neuróticos previos, puede incidir en una reducción del umbral tras el cual se desarrolla el síndrome, o se agrava su evolución..", por lo que "..el no haber tenido sintomatología de inicio temprano y el tener antecedentes de depresión no excluyen el diagnóstico de trastorno de estrés postraumático..".

El sentido de dicho informe, su concisión y la seguridad y fehaciencia que proporciona su origen, junto con el resto de los dictámenes aportados por el actor, destacadamente el emitido por la Psiquiatra francesa en atención también a su procedencia y modo de elección del facultativo, son suficientes para considerar justificada la relación de causalidad entre el mencionado trastorno postraumático y el atentado sufrido, sin que, como se ha visto, a pesar de lo indicado en la resolución recurrida, sean obstáculo para ello ni los anteriores padecimientos psicológicos del recurrente ni la demora en la aparición de los síntomas, que incluso, como ha señalado el recurrente en su escrito de conclusiones, son referidos en el citado informe de 13 de enero de 2017, del Dr. Severino, en el que se menciona la modificación el 30 de septiembre de 2016, del tratamiento que ya entonces tenía prescrito el recurrente, "..ante la persistencia de la sintomatología descrita y la no evolución satisfactoria del cuadro clínico hasta fecha actual..", lo que supone que incluso con anterioridad a aquel día 30 de septiembre de 2016, el recurrente ya venía siendo tratado de la nueva sintomatología.

Es más, el informe de 22 de febrero de 2017, emitido por el mismo Dr. Severino (folio 21 del expediente administrativo), afirma que la anterior clínica del actor se agravó tras el atentado de noviembre de 2015, "..cosa que se registró y documentó en relación a su empeoramiento psicopatológico con síntomas de ansiedad y clínica depresiva a lo largo de las diversas visitas conmigo en CSM a lo largo de 2016 (febrero, marzo, abril, mayo, julio, septiembre y noviembre)..", es decir, que existe constancia del agravamiento de las anteriores dolencias del actor al menos el mes de febrero de 2016, dos meses después de los atentados. Así lo indicó también esta Sección en su mencionada Sentencia de 27 de febrero de 2019 (recurso 416/2017), para concluir en la no superación del plazo para la reclamación, inicialmente observado por la Administración.

En consecuencia, la argumentación actora sobre la existencia de dicha conexión causal debe ser acogida, lo que, cuando menos, debe conllevar también el reconocimiento de la condición del recurrente como víctima de acción terrorista cometida en el extranjero, y ello con las consecuencias económicas que seguidamente se dirán de acuerdo con lo reclamado por aquel.

SE XTO.- Sobre la procedencia del derecho del recurrente a la percepción de las ayudas establecidas

De acuerdo con lo dicho, en el supuesto examinado, en el que tanto el atentado al que se refiere la pretensión actora como la solicitud presentada y la resolución misma que puso fin al procedimiento previo, son posteriores a la reforma de la Ley 29/2011 por la Ley 2/2012 y anteriores a la Ley 22/2021, la pretensión indemnizatoria del recurrente debe respetar los términos legales vigentes durante el período comprendido entre ambas modificaciones legislativas, lo que a fin de determinar las consecuencias económicas del padecimiento de aquel atentado obliga a considerar -claro está- que se cometió en el extranjero, que no existe indicación ni prueba alguna sobre la operación habitual en España del grupo que lo llevó a cabo (tampoco consta notoriamente que así fuese en aquel momento), y que la acción terrorista no se dirigió contra el Estado español o intereses o contingentes españoles.

Con estos presupuestos ha de convenirse, pues, en la no aplicación en el caso del régimen general de ayudas, prestaciones e indemnizaciones establecido por la Ley 29/2011 (artículo 6.2), sino solo de las allí fijadas para estos casos (artículos 6.3 y 22), es decir, las establecidas en las tablas I, II y III del anexo de la ley.

Más concretamente, puesto que el recurrente no solicita el abono de indemnización alguna por las incapacidades permanentes previstas en la tabla I, la Sala solo podría reconocer, de un lado, la prevista por lesiones permanentes no invalidades, de la tabla II, para cuya determinación aquel acude (en su escrito de conclusiones) a los criterios de la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación (sucesora en lo que ahora importa del texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004) y tomando en cuenta los elementos fácticos extraídos del informe pericial emitido para la concesión de la Administración francesa de la indemnización por ella satisfecha, lo que, sin embargo, no es posible asumir si se tiene en cuenta la diversidad de criterios que en esa ocasión pudieron seguirse respecto de los mantenidos por nuestro ordenamiento para la determinación de las ayudas fijadas a estos efectos, de carácter excepcional (como señala el apartado II, párrafo 6, del Preámbulo de la Ley 29/2011) y distintas de mecanismo de restablecimiento indemnizatorio alguno.

Por lo tanto, consideradas las condiciones de su emisión, ya mencionadas, a estos efectos debe estarse a lo informado en los autos por el Forense, que considera como únicas secuelas derivadas del atentado las propias de un estrés postraumático leve (código 01158), con una puntuación 2, de acuerdo con las previsiones de aquella Ley 35/2015, y que en su escrito de conclusiones el actor tasa en 1.797,50 euros, que habría de quedar reducida al 40 por ciento ( artículo 22.1.3º de la Ley 29/2011), es decir, a 700 euros.

Por otro lado (también en su escrito de conclusiones), el actor parece fijar la ayuda por incapacidad temporal en la suma de 68.752 euros, extremo que debe ser también rechazado al pretender basarse igualmente en los criterios seguidos a esos efectos por la Administración francesa, que se desconocen. De forma distinta, teniendo en cuenta que al tiempo de producirse el atentado el actor no tenía su residencia habitual en París (según puede verse en el informe emitido por la Psiquiatra francesa, se encontraba cubriendo como periodista cierta exposición ferial, desde dos días antes del atentado), la ayuda habría de fijarse en el 40 por ciento de la suma resultante de la tabla III del anexo de la Ley 29/2011, concretamente, a razón de el IPREM/día x 2, hasta el límite de 18 mensualidades, sin que, por tanto, de acuerdo también con lo informado por el Forense, para quien no es posible determinar los días de asistencia médica ni los días impeditivos del recurrente, ni conste que estuviese en situación de incapacidad laboral transitoria, sea posible fijar en tal concepto cantidad alguna.

En último extremo, debe recordarse que la ayuda económica en cuestión se configura en la Ley 29/2011 con carácter subsidiario respecto de las compensaciones reconocidas a la víctima por el Estado donde se haya producido el atentado, abonando el Estado español la diferencia si la indemnización a percibir en el exterior fuera inferior a la establecida en España (artículo 22.2), y resulta que en el presente caso, la cantidad de 62.981,03 euros, que el actor reconoce haber percibido de la Administración francesa, supera ampliamente la de aquellos 700 euros por secuelas y, en cualquier caso, la de 8.444,89 euros, resultante de incrementar la anterior, de 700 euros, con la de 7.744,89 euros que como máximo podría reconocerse por incapacidad (537,84 -IPREM mensual de 2017- x 2 x 18 x 0,4).

SÉ PTIMO.- Conclusión de la Sala

En consecuencia, según lo anterior el recurso debe estimado parcialmente, con declaración de nulidad parcial de la resolución recurrida en el aspecto relacionado con el reconocimiento de la condición del recurrente como víctima de acto terrorista en el extranjero, debiendo desestimarse en el resto, y ello, de acuerdo con lo establecido por la Ley Jurisdiccional (artículo 139), sin que se considere procedente un especial pronunciamiento sobre el pago de las costas causadas en esta instancia.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,