Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 29/2023 de 22 de mayo del 2024

1.- En el presente recurso se impugna la resolución de la DGSJFP, por delegación del Ministro de Justicia, de 17/11/2022 denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia (N/Ref: NUM000).

La denegación tiene su base en que:

"... no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica que exige el artículo 22.4 del Código Civil ya que fue condenado en sentencia de fecha 17/10/2018 dictada por el Juzgado de lo Penal 12 de Valencia por un delito de conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas, drogas tóxicas, sustancias estupefacientes o psicotrópicas. Aunque tiene satisfechas sus responsabilidades penales, sin embargo, aún no han transcurrido los plazos del art 136.2 del Código Penal , por lo que los citados antecedentes no se encuentran cancelados. Además, los hechos que dieron lugar a dicha condena son de fecha 29/07/2018, es decir, posteriores a la solicitud de nacionalidad española, lo que implica un comportamiento antijurídico coetáneo con la tramitación del expediente, lo que ya de por si no se corresponde con lo que se considera buena conducta cívica. La valoración de la conducta exige la observación del comportamiento del solicitante durante los años previos a la solicitud, pero también de los actos contemporáneos a la misma. De acuerdo con el sentido que inspira la normativa en esta materia no pueden obviarse aquellos comportamientos antisociales y reprochables que se produzcan mientras se tramita el expediente y que ponen de manifiesto una conducta no acomodada a un estándar de convivencia ciudadana, cuando del resto de la documentación que figura en el expediente administrativo no se deduzcan elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión (...)".

La presente sentencia habrá de centrarse, exclusivamente, en los motivos de denegación que resultan de la resolución recurrida ( Ss. TS 22 de junio de 2010 - recurso 3597/2007-, de 18 de julio, 12 de septiembre y 5 de diciembre de 2011 - recursos de casación 520/2009, 1850/2009 y 2180/2010, de 21 de noviembre de 2016 - recurso 2199/2015 - y de 12 de diciembre de 2017 - recurso 1933/2016: <<" En resoluciones denegatorias de reconocimiento de un determinado derecho, situación o estado, como es el caso, todo ello se traduce en la necesidad de que la Administración plasme de manera precisa y fundada (art. 54 LRJ y PAC) todas aquellas razones que conforman la decisión, en cuanto sirven de justificación y, por lo tanto, constituyen el objeto de contradicción e impugnación por el interesado (...)incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud de la concesión de la nacionalidad, dar todas las razones por las que se considera incumplido alguno de los requisitos para su adquisición, debiendo limitarse la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dada las razones en que se apoya, es o no ajustada a derecho, precisando dicha sentencia que «si la expresada línea jurisprudencial exige a la Administración que exprese en sus resoluciones denegatorias todas las razones por la que considera incumplido alguno de los requisitos, se comprenderá que con mayor razón no resulta viable la invocación ex novo, en vía jurisdiccional, del incumplimiento de un requisito no contemplado en la resolución administrativa».">>.) y siempre que sean objeto de efectiva contradicción en la causa.

2.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración reconoce que el recurrente reúne los requisitos generales de residencia exigidos para la concesión de la nacionalidad solicitada. Sin embargo, se deniega la solicitud porque no ha justificado suficiente buena conducta cívica.

Como recuerda el TS en su sentencia de 22-11-2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"... al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil) , constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: <<" Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos .">>

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

3.- En el caso de autos, la solicitud de obtención de la nacionalidad española por residencia data del 28/11/2016, siendo el recurrente nacional de BRASIL.

Su residencia legal se remonta al 04/06/2010 y, en cuanto a su situación familiar, al solicitar, manifestó estar soltero y no identificó hijos a cargo.

No se ha aportado hoja de vida laboral ni constan declaraciones de impuestos ni participación en actividades de índole social, cultural, cooperativo, asistencial, etc....

El expediente refleja la condena reseñada en la resolución administrativa, condena asumida en la demanda donde se defiende que es un hecho único y que el recurrente, a la fecha de este recurso, tiene cumplida la pena a la que fue condenado en su día y cancelados los antecedentes penales (fecha cancelación 06/02/2023).

Dicha condena es la siguiente:

"APELLIDOS Y NOMBRE: Jose Ignacio HIJO DE: Fabio y Custodia NATURAL DE: NONOAI PAIS NACIMIENTO: Brasil NACIDO EL: NUM001/1977 NACIONALIDAD: Brasil DOCUMENTO: NIE NUM002

CONDENADO EN SENTENCIA DE FECHA: 17/10/2018 FIRME: 17/10/2018 EN LA CAUSA: Juicio Rápido. 0000374/2018 SEGUIDA POR: JDO. INSTRUCCION N. 1 DE VALENCIA DICTADA POR : JDO. DE LO PENAL N. 12 DE VALENCIA EJECUTADA POR: JDO. DE LO PENAL N. 14 DE VALENCIA EJECUTORIA: 1933/2018

POR: 1 DELITO DE: CONDUCCIÓN BAJO LA INFLUENCIA DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS, DROGAS TÓXICAS, SUSTANCIAS ESTUPEFACIENTES O PSICOTRÓPICAS [ ART.379.2 CP ] PARTICIPACION: AUTOR GRADO: CONSUMACIÓN FECHA COMISION: 29/07/2018

A LA PENA DE: 6 Euro/DÍA DURANTE: 7 MESES DE: DÍAS-MULTA

A LA PENA DE: 1 AÑO 1 DIA DE: PRIVACIÓN DEL DERECHO A CONDUCIR VEHÍCULOS A MOTOR Y CICLOMOTORES"

En el caso de autos, aunque en el momento presente la pena impuesta pudiera entenderse extinguida (según la documental obrante en el expediente ambas penas estaban cumplidas a diciembre de 2019 y la ejecutoria resultante se archiva mediante auto de 19/12/2019) y los antecedentes penales resultantes cancelados (fecha cancelación 06/02/2023), no puede dejarse de valorar que los hechos delictivos que sirvieron de base a la condena son, en su comisión, posteriores a la solicitud de tal manera que el desarrollo de la causa penal se superpone, temporalmente, con la tramitación de la solicitud de nacionalidad. Por lo cual, aunque se trata de un hecho único, que pudiera estar agotado en sus consecuencias penales directas a fecha de la presente, no puede ser matizado en su desvalor dado su actualidad en relación a la solicitud examinada y sin olvidar la relevancia de los hechos en atención a la naturaleza y entidad de la condena (pena menos grave).

No podemos olvidar la gravedad de los delitos contra la seguridad del tráfico que tienen su base en una conducción etílica y la acorde respuesta punitiva que el ordenamiento jurídico español establece con su tratamiento como delito (aunque se trate de un delito menos grave conforme a los art. 13 y 33 del CP) , así como el criterio del TS marcado en sentencia de 24-5-2004 (Rec. 1862/2000), donde sobre el presupuesto de una única y previa condena por conducción bajo el efecto de bebidas alcohólicas se estimaba que no se reunía el requisito de la buena conducta que exige el art. 22 del CC.

Citando a la referida sentencia: <<" Es un hecho notorio que los accidentes de tráfico, en un porcentaje altísimo, tienen su origen en la contaminación etílica del conductor. Y por ello, no puede negarse, por más tolerante que se quiera ser, que la selección como delictiva del comportamiento de que se trata responde a esa convicción generalizada de que hay dañosidad social en ese tipo de comportamientos. No estamos, pues, ante un tipo de comportamiento meramente discrepante, disidente o marginal respecto a las pautas e intereses de grupos dominantes, sino ante un problema que ocupa y preocupa a todos los Gobiernos, cualquiera que sea la ideología que inspire su gestión . ">> ( Sentencia de 24-5-2004 Rec.1862/2000)

A mayor abundamiento el TS ha señalado que: <<" Quien genera mediante la conducción de vehículos de motor una situación de riesgo, no está asumiendo aquellos parámetros estándares de convivencia social (de los que aquella conducción es una clara expresión) que definen el requisito de buena conducta cívica, necesario para la concesión de la nacionalidad española, siendo irrelevante que la condena hubiera recaído después de la petición de nacionalidad, ya que la misma se dictó estando en trámite de expediente y antes de que se resolviese sobre la petición formulada.">> ( Sentencia TS de 05-12-2007 Rec. 4330 /2004)

Igualmente es de reseñar que: <<" Por un lado la conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas, es una manifestación evidente de la quiebra de normas elementales de convivencia, como son las que rigen el tráfico rodado y cuya falta de respeto genera unos riesgos evidentes para los demás ciudadanos. Pero es que además no cabe aceptar que el transcurso de un plazo de cinco años desde que recayó la sentencia penal, hasta que se solicitó la nacionalidad española, hubiese supuesto una ulterior adaptación a las normas ordinarias para el desarrollo de la vida en sociedad y ello por cuanto como tiene por probado el tribunal de instancia y no ha sido combatido en forma por el recurrente el mismo no realiza actividades laborales, económicas, sociales, culturales o de otra naturaleza expresivas en algún modo de una buena conducta cívica y siendo ello así, no acreditada la vulneración de los preceptos que se citan en el motivo de recurso, el mismo debe ser desestimado.">> ( S. TS de 24-10-2007 Rec. 1165 /2004).

En cuanto a que a la fecha de la solicitud el recurrente no tenía condena alguna hemos de señalar que dicha data no marca una línea a estos efectos, como si constituyera un cheque en blanco de cara a excluir de relevancia cualquier acontecimiento antisocial posterior. Esta posible valoración negativa con base a actuaciones penales por hechos posteriores a la solicitud de nacionalidad ha sido confirmada por el TS en sentencias de 14-1-2011 (Recurso Núm.: 4556/2007) 12/09/2011 (Recurso Núm.: 1500/2009) y 3-10-2011 (Recurso Núm.: 2992/2009). Con cita en la segunda de ellas: << " El hecho de que esa conducta tuviera lugar después de haber solicitado la nacionalidad, y mientras se tramitaba su expediente, no impedía tomarla en consideración a la hora de dictar la resolución denegatoria de la nacionalidad, pues partiendo de la base de que la contemplación de la trayectoria vital del solicitante debe realizarse desde una perspectiva integral, no cabe fraccionar la continuidad de esa trayectoria vital de forma que la conducta desplegada a partir de la solicitud de nacionalidad y durante el curso de la tramitación del expediente deba tenerse por inexistente o irrelevante (en este sentido, STS de 14 de enero de 2011, RC 4556/2007 ), siendo, pues, plenamente legítimo denegar la nacionalidad si el solicitante despliega en ese ínterin un comportamiento incompatible con la tan citada buena conducta cívica">>.

La denegación de la nacionalidad que la Sala confirma se basa en la conclusión que puede extraerse de la condena referida ya que, en el caso del recurrente y en relación a la concreta solicitud de nacionalidad examinada, por lo recogido en los párrafos antecedentes, no puede concluirse que quedan desvirtuados por el tiempo trascurrido. Por ello y pese al carácter rehabilitador de las penas privativas de libertad ( artículo 25-2 de la Constitución) y la proscripción del carácter estigmatizador de una condena ha de concluirse que, el actor, en su devenir conductual, de cara a la concesión de la nacionalidad española vinculada a su solicitud presentada en 2016, no se ajusta al estándar medio del que venimos hablando sin que se destaquen especiales notas favorables y compensadoras. Además, no puede darse especial relevancia a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso del arraigo, centrado de la situación familiar y de permanencia, que inciden, en especial, en la integración. <<" Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.">> ( S. TS de 30-6-2009 Rec. Casación 3442 /2005).

El recurso ha de desestimarse.

4.- Por todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al/ a los/las recurrente/s (de ser varios, en partes iguales), costas que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, más IVA si se devengase, a favor de la Administración demandada y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido.