Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 118/2023 de 22 de mayo del 2024

PRIMERO.- Razonamiento de la sentencia de primera instancia

Comienza estableciendo que constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo la inactividad de la Administración en relación con el incumplimiento de las cláusulas tercera y octava del Acuerdo entre el Ministerio del Interior, Sindicatos de Policía Nacional y Asociaciones profesionales de la Guardia Civil de equiparación salarial, publicado en el Boletín Oficial del Estado, de fecha 20 de marzo de 2018, como anexo a la Resolución, de fecha 19 de marzo de 2018, de la Secretaría de Estado de Seguridad efectuado el día 26 de mayo de 2021, ante el Consejo de Ministro. Ampliado a la resolución de fecha 27 de enero de 2022, del Secretario de Estado de Seguridad (fundamento de derecho primero).

A continuación, expone detalladamente los argumentos de la recurrente y de la Abogada de Estado y que las partes codemandadas se allanaron a la demanda.

En el fundamento de derecho tercero se rechaza la causa de inadmisión de la Abogada del Estado sobre incongruencia procesal porque a través de este proceso o recurso frente a la inactividad administrativa, no se puede pretender que se establezcan las obligaciones que corresponde a la Administración. Razona la sentencia que el motivo de inadmisibilidad invocado por la Abogada del Estado no ha de tener favorable acogida pues el recurso inicialmente se dirige frente a la inactividad de la Administración en relación con el incumplimiento de las cláusulas tercera y octava del Acuerdo y que « La aplicación de los Principios antiformalista y pro actione y del Derecho a la Tutela Judicial Efectiva ( art. 24 CE ), al estar el Gobierno plenamente sometido a la ley y al derecho, ex artículo 103.1 de la Constitución y ante una actuación susceptible de control por los Tribunales a tenor de los artículos 106.1 de la Constitución Española , aconsejan desestimar la causa de inadmisibilidad invocada por la Abogada del Estado. La acción prevista en el artículo 29.1 de la LJCA por inactividad administrativa se dirige a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas».

Tras exponer la jurisprudencia sobre el artículo 29 LJCA considera que « La falta de cumplimiento por parte del Ministerio del Interior de los compromisos establecidos en las cláusulas tercera y octava del Acuerdo suscrito el 12 de marzo de 2018 entre el Ministerio de Interior y los Sindicatos de Policía Nacional y Asociaciones Profesionales de la Guardia Civil legitima la acción de la parte recurrente al amparo del artículo 29.1 de la LJCA ».

Continúa la sentencia (fundamento de derecho cuarto) que « entrando a resolver el fondo de la cuestión debatida señalar cual es el objeto del presente recurso contencioso-administrativo. Es la Resolución de 19 de marzo de 2018 (BOE núm. 69, de 20 de marzo), de la Secretaría de Estado de Seguridad, se publicó el Acuerdo de fecha 12 de marzo de 2018 entre el Ministerio del Interior, Sindicatos de Policía Nacional y asociaciones profesionales de la Guardia Civil».

Sigue explicando que « el grado de vinculación jurídica del acuerdo alcanzado el 12 de marzo de 2018 ha de valorarse a la luz de su acomodo a los principios generales de la negociación, la delimitación de su ámbito objetivo y subjetivo, la competencia y potestades de los firmantes, su regularidad formal y su publicación». A continuación, se refiere al dictamen del Consejo de Estado que obra en autos, y que conforme a los artículos 33 y 38 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo, 5/2015, de 30 de octubre se trata de un acuerdo sectorial y razona: « Ciertamente aun teniendo en cuenta la fuerza obligatoria de pactos y acuerdos válidamente concluidos, no todo el contenido del acuerdo es directamente eficaz. Así el incremento salarial pactado se ha de reflejar en las Leyes de Presupuestos del Estado o, en otra norma con rango de Ley. No corresponde al Ministerio del Interior la preparación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado y mucho menos su aprobación reservada a las Cortes Generales. Así el artículo 134.1 de la CE establece que: "Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación". Resulta aplicables los Principios de Buena Fe negocial y cobertura presupuestaria. Se habrán de consignar las partidas necesarias para dar cobertura a la subida salarial pactada. Dichas partidas han de ser aprobadas en Consejo de Ministros al presentar a las Cortes Generales un Proyecto de Ley de Presupuestos».

En el fundamento de derecho sexto, respecto a la cláusula tercera del acuerdo, que trascribimos a efectos de examinar la congruencia, se expone: « El Ministerio del Interior habrá de procurar, con todos los medios a su alcance cumplir con las obligaciones y compromisos adquiridos. Pero no le es jurídicamente exigible que consiga la tramitación de una Ley de Presupuestos Generales del Estado que incluya entre sus partidas las necesarias para cumplir con el incremento retributivo, por la razón de que esa capacidad escapa de sus competencias y potestades. Efectivamente, los compromisos asumidos por el Ministerio del Interior pueden ser asumidos por el Gobierno de España. Ahora bien, que el Gobierno de España o, en su caso, las Cortes Generales, puedan asumir el compromiso de equiparación salarial de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado con los percibidos por los miembros de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas no determina que necesariamente deban hacerlo.

El incumplimiento de lo determinado en la cláusula tercera del acuerdo tiene la consideración de inactividad de la Administración en los términos establecidos en el artículo 29.1 de la LJCA porque estamos ante una obligación que establecía que se debían destinar 100 millones de euros -al menos durante tres ejercicios 2018, 2019 y 2020- a incentivar la reincorporación al servicio del personal de la Policía Nacional y de la Guardia Civil, en segunda actividad y en reserva, y no se ha llevado a cabo. Ahora bien, esos 100 millones de euros no estaban consignados en los Presupuestos Generales del Estado, pero que el Ministerio se compromete a luchar para disponer de una dotación presupuestaria, este año y sucesivos, siempre y cuando los sindicatos y asociaciones presenten una propuesta, al menos orientativa, de cuántos serían los funcionarios en reserva y segunda actividad que se acogerían a esta medida».

Finalmente, en el fundamento de derecho séptimo sobre el incumplimiento de lo determinado en la Cláusula Octava del Acuerdo, también entiende que hay inactividad de la Administración « porque estamos ante una obligación que establecía que el Ministerio del Interior impulsará las medidas legislativas que sean necesarias para garantizar que en el futuro no se pueda producir una disfunción salarial entre las policías que realicen las mismas funciones, y no ha realizado actividad alguna al respecto. La parte actora solo exige el cumplimiento del acuerdo». Pero añade «no resulta jurídicamente, exigible, ya que estas medidas no están al alcance de las competencias y potestades del Ministerio al precisarse de una ley, la presupuestaria, el Gobierno sólo se obliga a presentar un proyecto de Ley y, en caso, de no incorporarse lo acordado en el proyecto de Ley correspondiente, se deberá iniciar la renegociación de las materias tratadas en el plazo de un mes, si así lo solicitara al menos la mayoría de una de las partes.»

Respecto a la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, sección Cuarta, 4.669/2022, de 20 de diciembre de 2022, citada por la actora, entiende el juzgador que se refiere a una cláusula distinta del acuerdo y que el acto controvertido no era en modo alguno un análisis a propósito de la naturaleza jurídica del acuerdo en cuestión, sino la aplicación concreta de la cláusula que estaba siendo objeto de análisis ante el Tribunal Supremo, por lo que no resulta de aplicación.

En el fallo se estima el recurso contencioso-administrativo, anula «la resolución recurrida a que se refiere el fundamento de derecho primero» y ordena al Ministerio del Interior a iniciar una renegociación, según la pretensión subsidiaria de las demandas.

SEGUNDO.- Recurso de apelación

Comienza la Abogada del Estado aclarando que el objeto del recurso contencioso-administrativo de que trae causa el presente recurso de apelación es la resolución de la Secretaría de Estado de Seguridad de 27 de enero de 2021, por la que se inadmiten dos requerimientos de actividad interesando la aplicación de las Cláusulas Tercera y Octava del Acuerdo entre el Ministerio del Interior, Sindicatos de Policía y Asociaciones Profesionales de la Guardia Civil de 12 de marzo de 2018.

La primera infracción de la sentencia es la vulneración del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, artículos 1 y 25 de la LJCA atendido el objeto del recurso, ya que una eventual estimación del recurso podría dar lugar únicamente a la obligación de la Administración de entrar al fondo del asunto respecto de los requerimientos de actividad formulados. No es la Administración, sino la Asociación la que habla de inactividad para intentar reconducir sus pretensiones a una acción ejercitable ante el Ministerio, pero el derecho a exigir de la Administración que haga, dicte o resuelva no es un derecho absoluto de los administrados, sino que debe ejercitarse por los cauces legalmente establecidos y para los casos en que así se reconoce.

Se infringe por la sentencia a quo del ordenamiento jurídico por no atender a la necesaria coherencia entre el acto administrativo impugnado, las pretensiones ejercitadas y lo reconocido en la misma, vulnerando de forma manifiesta el artículo 29 de la LJCA. El Acuerdo de equiparación salarial de 2018, cuyas cláusulas pretende la parte actora que se apliquen, no constituye una disposición de carácter general, ni tampoco es un acto, contrato o convenio administrativo. Estamos ante un Acuerdo que no puede reconducirse a las actuaciones administrativas susceptibles de generar un recurso contencioso- administrativo por inactividad. Invoca el artículo 88.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Para continuar, aduce que la sentencia incurre en incongruencia interna y falta de motivación en diversos puntos: existencia de inactividad, sobre la ilegalidad de la cláusula tercera y su falta de vinculación jurídica; reconoce que la cláusula octava impone una obligación que no resulta jurídicamente exigible al Ministerio del Interior; no explica por qué los pasos o acciones acometidos por el Ministerio no son suficientes para entender cumplida la buena fe negocial; por qué se ha de renegociar una cláusula manifiestamente ilegal (la Cláusula Tercera), cuando está fuera del ámbito del Ministerio la iniciativa legislativa en la materia, no ha sido ratificado en Consejo de Ministros y no tiene fuerza vinculante, todo ello, reconocido por la sentencia.

TERCERO.- Oposición de las partes

La recurrente comienza reiterando que los recursos contencioso-administrativos fueron interpuestos ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo como consecuencia de la falta de respuesta a sendos requerimientos de inactividad, ampliados a la resolución de 27 de enero de 2022, de la Secretaría de Estado de Seguridad, tal y como concretaron en respuesta a la diligencia de ordenación de 26 de septiembre de 2022. La sentencia se pronuncia sobre todo ello, y al hacerlo no vulnera el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Alega que la reproducción de sentencias que se hace en este motivo permite, por el contrario, sostener que sí estamos en presencia de inactividad de la Administración y que, por ello, era y es posible la utilización de la vía prevista en el artículo 29 de la LJCA, como explica la sentencia.

Por último, rechaza la falta de motivación y la incongruencia exponiendo la validez y exigencia de las cláusulas del acuerdo y que la estimación de la obligación de renegociación es perfectamente posible y razonable y ajustada a la legalidad.

Difícil es entender la oposición a la apelación desde la posición procesal de codemandado. Es indudable que la personación de las tres asociaciones no debió admitirse puesto que no cabe la figura del codemandante, ninguna de ellas había interpuesto recurso contencioso-administrativo, y su actuación no lo fue como exige el artículo 21.b) de la Ley procesal « personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante».

Es más, ante la oposición que manifestó la Abogada del Estado a la posición procesal en que se les había admitido la personación, se le contestó por diligencia de ordenación de 9 de enero de 2023 « No se considera necesario dar el trámite de alegaciones solicitado por la Abogacía del Estado, en tanto la situación procesal como partes recurridas de los referidos sindicatos no ofrece dudas a la vista de las resoluciones dictadas en el Tribunal Supremo, al tiempo de proveer los escritos de personación». Cabe oponer que ni el Tribunal Supremo había resuelto sobre dicha cuestión, ni podía adivinar la defensa procesal que iban a mantener, siendo indudable que la parte demandada no puede ser la que se vea favorecida por la estimación de la demanda. Por ello, la oposición que realiza del recurso de apelación con única alegación «que la pretensión de la parte demandante es ajustada a derecho» no debió admitirse.

CUARTO.- Actuación impugnada

Da da la confusión alegada en identificar la actuación que se impugna, procede, en primer lugar, precisar la misma en relación a las pretensiones de la demanda, y con lo que la sentencia ha considerado el objeto procesal.

Lo s escritos de interposición del recurso contencioso-administrativo se dirigieron contra la inactividad del Gobierno por incumplimiento de las cláusulas tercera u octava del Acuerdo entre el Ministerio del Interior y los sindicatos de Policía Nacional y asociaciones profesionales de la Guardia Civil, (BOE de 20 de marzo de 2018) en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 38.6 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

Lo s requerimientos previos se dirigieron al Consejo de Ministros para que cumpla lo acordado al amparo del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Lo s recursos contencioso-administrativos se amplían, antes de formalizar la demanda, a la resolución de 27 de enero de 2022, del Secretario de Estado de Seguridad que da respuesta a sendos requerimientos, que califica de solicitudes, y considera que no se dan los requisitos del artículo 29 LJCA en cuanto el Acuerdo no es una disposición general, ni un acto, contrato o convenio administrativo, no existe una prestación concreta en favor de determinadas personas, las cláusulas tercera y octava no resultan jurídicamente exigibles ni al Ministerio del Interior, ni al Consejo de Ministros, se circunscribe a los ejercicios 2018, 2019 y 2020, no ejercicios posteriores, y subsidiariamente, existiría un cierto margen de actuación o apreciación por parte de la Administración por lo que no sería posible acudir a la inactividad de la Administración prevista en el artículo 29 de la Ley 29/1998, sin que baste invocar el posible beneficio que para el recurrente (en este caso una Asociación profesional) implique una actividad concreta de la Administración.

En las demandas, la pretensión principal, acorde al artículo 31.1 de la LJCA es que se « dicte sentencia en la que estimando el presente recurso contencioso- administrativo, declare la nulidad o en su caso anulabilidad de la Resolución impugnada [...]». La resolución impugnada solo puede serlo la de 27 de enero de 2022, del Secretario de Estado, y eso no es inactividad.

Di spone el artículo 32 de la LJCA que « Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas».

Lo que se solicita en los suplicos, tras la pretensión principal anulatoria, no es la condena al cumplimiento de los concretos y precisos términos de las cláusulas del Acuerdo de fecha 12 de marzo de 2018 entre el Ministerio del Interior, sindicatos de Policía Nacional y asociaciones profesionales de la Guardia Civil, sino el reconocimiento de una situación jurídica individualizada del recurrente, conforme al artículo 31.2 LJCA, pretendiendo ostentar un derecho subjetivo a una concreta prestación a su favor: « reconociendo el derecho de mi mandante al cumplimiento del contenido de las cláusulas ...del acuerdo».

La pretensión subsidiaria tampoco es que se condene a la Administración al cumplimiento del contenido del acuerdo, que se imponga la obligación de realizar la prestación concreta que la asociación recurrente considera que tiene derecho a percibir, sino «ordenar al Ministerio del Interior a iniciar una renegociación para el cumplimiento de la citada Cláusula Octava [Tercera] con los firmantes del Acuerdo en representación de sindicatos de la Policía Nacional y de las asociaciones profesionales de miembros dela Guardia Civil.», esto es, que se proceda a renegociar las cláusulas del convenio conforme al artículo 38 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, invocado en los requerimientos iniciales, lo que no es exactamente a lo que se obligó el Ministerio inicialmente, sino una obligación nueva y no derivada del acuerdo negocial, sino de precepto legal.

Co mo ejemplo, explica la STS 18 de noviembre de 2008 (casación 1920/2006): «La pretensión principal deducida en el recurso contencioso-administrativo, de que se condene a la Dirección General de Transportes de la Junta de Andalucía «al cumplimiento de sus obligaciones en los términos establecidos en los artículos 72 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y 65.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres», no tiene encaje jurídico en dicho precepto procesal, en cuanto que no se corresponde con el ejercicio de una acción prestacional dirigida a que la Administración dé cumplimiento a una prestación material concreta, determinada y debida, sino con una acción cuyo objeto es superar un estado antijurídico causado por la falta de adopción de un acuerdo que resuelva de forma eficiente el conflicto interadministrativo surgido entre la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera en materia de coordinación de concesiones de servicio público de transporte de viajeros, cuyo adecuado planteamiento procesal exige la intervención de las empresas concesionarias afectadas.»

Es indudable que la sentencia contra la que se dirige esta apelación es manifiestamente confusa al respecto. Tras indicar en el fundamento de derecho primero que el objeto del recurso es la inactividad de la Administración, y que el recurso se amplió a la resolución de 25 de enero de 2022, en el fallo se declara no ajustada a Derecho y se anula « la resolución que se reseña en el Fundamento de Derecho primero de esta sentencia» , por tanto, la citada resolución, pero, sin embargo, en el fundamento de derecho cuarto, se dice que el objeto del presente recurso contencioso - administrativo es la resolución de 19 de marzo de 2018 (BOE núm. 69, de 20 de marzo), de la Secretaría de Estado de Seguridad, por la que se publicó el Acuerdo de fecha 12 de marzo de 2018 entre el Ministerio del Interior, Sindicatos de Policía Nacional y asociaciones profesionales de la Guardia Civil.

Es patentemente errónea la delimitación que hace el juzgador de la actividad administrativa impugnada, confundiendo las obligaciones que se identifican como incumplidas -las cláusulas tercera y octava del Acuerdo de 2018-, determinantes de la acción por inactividad, con la actividad impugnada que anula, la resolución de 25 de enero de 2022.

Si inicialmente se impugnó la inactividad «administrativa» del Gobierno, el Tribunal Supremo, en los autos de 11 y 12 de mayo de 2022 delimitó la actuación administrativa recurrida en los siguientes términos:

«Así, en el presente caso, el Acuerdo que se dice incumplido no fue negociado y celebrado por el Consejo de Ministros, sino por el Ministerio del Interior. De aquí que, al menos en principio, deba entenderse que es dicho departamento ministerial el que debe tomar las medidas necesarias para cumplir lo acordado. Y quien, en esa línea, ha adoptado una resolución expresa es el Secretario de Estado de Seguridad, sin que -en este momento procesal- quepa pensar que no es órgano administrativo competente en la cuestión controvertida.

Si a todo ello se añade que se está en presencia de una cuestión de personal, es claro que resulta aplicable la regla del art. 9.1.a) LJCA ; acto de Ministro o Secretario de Estado en materia de personal. Su conocimiento compete, en suma, al Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo que por turno corresponda, ante el que deberán personarse las partes en el plazo de diez días establecido en el art. 60 LEC ».

Po r tanto, los recursos contencioso-administrativos acumulados remitidos a los Juzgados Centrales por el Tribunal Supremo tienen por objeto procesal la resolución de 25 de enero de 2022, del Secretario de Estado de Seguridad, que acordó inadmitir las solicitudes presentadas por AUGC mediante escritos de 20 de mayo de 2021 y de 11 de junio de 2021. Los suplicos de las demandas son congruentes con la resolución impugnada conforme al artículo 31 de la LJCA.

QU INTO.- Incongruencia de la sentencia

La Ley de Enjuiciamiento Civil, bajo el epígrafe «Exhaustividad y congruencia de las sentencias», dispone en su artículo 218 LEC «1. Las sentencias deben ser claras, precisas y congruentes con las demandas y con las demás pretensiones de las partes, deducidas oportunamente en el pleito», al igual que exige el artículo 67.1 de la LJCA.

La congruencia consiste en la adecuación entre los pronunciamientos judiciales y lo que se pidió al Juez, incluida la razón de ser de esta petición, lo que se traduce en que el Juez ha de decidir todas las cuestiones controvertidas, explícita o implícitamente, dando respuesta en el fallo que se atenga a lo solicitado, suponiendo la incongruencia una infracción del artículo 24 de la Constitución Española ( STC 67/1993, de 1 de marzo, y 171/2003, de 27 de mayo, entre otras.)

Au nque el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia, ni supone que ésta última tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, desde la perspectiva constitucional, existe una incongruencia interna cuando hay incoherencia entre lo fundamentado y lo fallado.

Ta l y como hemos detallado en el fundamento de derecho primero, el juzgador examina únicamente el contenido de las cláusulas tercera y octava del Acuerdo de 12 de marzo de 2018, estima el incumplimiento del Ministerio del Interior y del Gobierno con argumentos contradictorios, consiente que se trata de un recurso contra la inactividad del artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción -aunque no razona si se dan los requisitos- y, sin examinar ni uno solo de los argumentos de la resolución del Secretario de Estado de 25 de enero de 2022, la anula.

Ad emás, estaríamos en un supuesto de motivación irrazonable dado que de las premisas del razonamiento no se deriva la conclusión alcanzada. Por ejemplo, para denegar la causa de inadmisión invocada por la Abogada del Estado sobre incongruencia procesal entre el acto administrativo impugnado y la acción ejercida de contrario, en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia, tras considerar que estamos ante una resolución de inadmisión que « en realidad, no es de inadmisión porque su fundamentación trae causa precisamente de entrar en el fondo de las cuestiones que ha planteado la parte recurrente», e invocar los principios antiformalista, pro actione y el derecho a la tutela judicial efectiva para considerar que el Gobierno está plenamente sometido a la ley y al derecho, ex artículo 103.1 de la Constitución « y ante una actuación susceptible de control por los Tribunales a tenor de los artículos 106.1 de la Constitución Española », razona que « la falta de cumplimiento por parte del Ministerio del Interior de los compromisos establecidos en las cláusulas tercera y octava del Acuerdo [...] legitima la acción de la parte recurrente al amparo del artículo 29.1 de la LJCA », que no es exactamente la causa de inadmisión alegada.

Ta mpoco el razonamiento sobre la naturaleza y vinculación jurídica aclara la estimación de la demanda en cuanto a la nulidad de la resolución impugnada y la obligación de renegociación.

As í, aunque es difícil delimitar cuando el razonamiento es del Consejo de Estado, en el dictamen nº 184/19 obrante en el expediente, o cuando el Juez a quo lo acoge, ante la falta de acotación o indicación al respecto, parece que admite que el Acuerdo de 12 de marzo de 2018 es un acuerdo sectorial, fruto de la negociación prevista en los artículos 34 y siguientes del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), y, aunque no resulta jurídicamente exigible al Ministerio del Interior, firmante del acuerdo, al carecer de iniciativa legislativa, y el acuerdo no vincula al Gobierno ni a las Cortes Generales, concluye que el incumplimiento de lo determinado en la cláusulas tercera y octava del acuerdo tiene la consideración de inactividad de la Administración en los términos establecidos en el artículo 29.1 de la LJCA, por lo que, en consecuencia, sin mayores reflexiones o explicaciones en los fundamentos de derecho, anula la resolución de inadmisión impugnada de 25 de enero de 2022 sin revelar el porqué de su disconformidad a Derecho atendiendo a los motivos de inadmisión de las solicitudes sindicales y a los motivos de fondo que se exponen.

De todo lo cual se sigue la estimación del recurso de apelación en cuanto a la apreciación de incongruencia interna de la sentencia impugnada, y falta de motivación, lo cual no responde a una interpretación formalista en exceso, sino a la necesidad de salvaguardar en términos reales la vigencia de los derechos de defensa de las partes y el principio de contradicción en el proceso, y el de obtener una respuesta motivada y fundada en Derecho sobre la pretensión ejercitada en relación con el acto impugnado que finamente ha sido anulado.

SE XTO.- Inactividad administrativa impugnable al amparo del artículo 29 LJCA

A pesar de que en los escritos de interposición se diga impugnada la inactividad de la Administración e incluso se hizo una reclamación previa al amparo del artículo 29 de la Ley Jurisdiccional, la ausencia de actuación para el cumplimiento del acuerdo entre el Ministerio del Interior y los sindicatos de Policía Nacional y asociaciones profesionales de la Guardia Civil, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 38.6 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, en relación con los artículos 3.1 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional y 2.2 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, publicado en el Boletín Oficial del Estado, como anexo a la Resolución de 19 de marzo de 2018, de la Secretaría de Estado de Seguridad, que fue el contenido de la reclamación, no es exactamente la inactividad procesalmente impugnable, sin que quepa impugnar por el cauce del artículo 29 LJCA cualquier supuesto de falta de actuación administrativa.

Conforme reiterada jurisprudencia, en interpretación de artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción, entre otras, las de 16 de septiembre de 2013 (casación 3088/2012); 12 de diciembre de 2011 (casación 2689/2008); 18 de noviembre de 2011 (casación 1920/2006); 8 de enero de 2010 (casación 7097/2010); 2 de julio de 2009 (casación 1477/2005); 14 de diciembre de 2007 (casación 7081/2004), 187/2019, y de 18 de febrero de 2019 (casación 3509/2017), « la acción prevista en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional por inactividad administrativa, no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas».

La última de las sentencias citadas parte de que la Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa establece el significado procesal del recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1, y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos:

«[ ...] la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.»

Ex plica el Tribunal Supremo que no toda pretensión de realización de una actividad concreta por parte de la Administración es ejercitable al amparo de la previsión del artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional. La acción prevista en este precepto no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de acto, contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas.

El Tribunal Supremo ha considerado que el alcance del término "prestación concreta", utilizado en el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción, admite prestaciones materiales o jurídicas ( STS de 20 de junio de 2005, casación 3000/2003) e incluso los supuestos de una inactividad reglamentaria debida ( STS de 5 de abril de 2018, (casación 4267/2016). Y no existe inconveniente en entender que se comprenden tanto obligaciones de dar como de hacer, pero el presupuesto de la acción prevista en el artículo 29.1 de la LJCA, es que la Administración esté incumpliendo una concreta prestación a la que esté obligada «en virtud de una disposición general, acto, contrato o convenio administrativo».

Es ta opción tiene su sentido cuando no se plantea litigio alguno sobre la existencia de una obligación de dar o hacer concreta y se trata de juzgar la legalidad de la inactividad o pasividad administrativa en cumplir esa prestación, debida e incumplida, en cuyo caso el pronunciamiento de la sentencia consistirá en la condena a hacer lo que no se hizo y se debía haber hecho, o, en palabras del artículo 32.1 de la Ley de la Jurisdicción «que (se) condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que estén establecidas».

El Tribunal Supremo ha destacado que el procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, tiene un carácter singular y no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución ( STS de 18 de noviembre de 2008, casación 1920/2006).

Ta mbién se ha afirmado que no resulta viable una pretensión, planteada al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, cuando existe un margen de actuación o apreciación por parte de la Administración. Así el Tribunal Supremo ha sostenido que:

«[ ...] Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración» ( STS de 14 de diciembre de 2007 -rec. 7081/2004 - y STS de 1 de octubre de 2008 -rec. 1698/2006 -, entre otras).

Y en la STS de 24 de julio de 2000 (casación 408/2009), seguida por la de 8 de enero de 2013 (casación 7097/2010), se recuerda que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general». En similares términos se pronuncia la STS de 16 de septiembre de 2013 (recurso 3088/2012).

Re sumiendo: el artículo 29 LJCA permite ejercer una acción frente a la Administración por incumplimiento, siempre que se den los requisitos procesales que exige:

- 1 requisito material de la obligación incumplida: preexistencia de una obligación de dar o de hacer en favor de una o varias personas determinadas.

- 2 requisito formal de derivación de la obligación: la concreta prestación a que viene obligada derive de una disposición general que no precise de actos de aplicación, de un acto administrativo, contrato administrativo o convenio administrativo.

- 3 requisito de procedibilidad: reclamación previa del cumplimiento de la obligación.

La sentencia apelada se queda, y parcialmente, en el primer requisito ya que considera que la falta de cumplimiento por parte del Ministerio del Interior de los compromisos establecidos en las cláusulas tercera y octava del Acuerdo suscrito el 12 de marzo de 2018 « legitima la acción de la parte recurrente al amparo del artículo 29.1 de la LJCA ». No solo omite cualquier consideración sobre el cumplimiento de los otros dos requisitos, sino que tampoco examina el argumento de la resolución recurrida de que no existe una prestación concreta en favor de determinadas personas, ya que la petición la presenta una asociación profesional y no una persona o personas concretas y se solicita de manera genérica e indiscriminada hacia todo un colectivo.

Yerra completamente la sentencia al considerar que para la inactividad administrativa procesalmente prevista en el artículo 29 LJCA basta denunciar el incumplimiento de obligaciones, sin más, e ignora la jurisprudencia que cita, pero no aplica.

Es claro que, si el juzgador de la primera instancia admite, como explica el Consejo de Estado, que el Acuerdo de fecha 12 de marzo de 2018 entre el Ministerio del Interior, Sindicatos de Policía Nacional y asociaciones profesionales de la Guardia Civil es un acuerdo sectorial conforme a los artículos 33 y 38 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, no se cumpliría el segundo de los requisitos ya que las obligaciones asumidas en sus cláusulas no derivan de una disposición general, un acto administrativo, un contrato administrativo o un convenio administrativo.

Es más, tampoco se daría el primero de los requisitos en cuanto al incumplimiento de una prestación de contenido concreto y determinado a la que esté obligada la Administración, en este caso el Ministro del Interior, y a la que tenga derecho la recurrente, que sea válida y eficaz. La literalidad del artículo 38.3 del EBEP, en que se apoya la sentencia apelada, es que en la negociación « Los Acuerdos versarán sobre materias competencia de los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas. [...] Si los Acuerdos ratificados tratan sobre materias sometidas a reserva de Ley que, en consecuencia, sólo pueden ser determinadas definitivamente por las Cortes Generales o las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, su contenido carecerá de eficacia directa.».

Las Sentencias del Supremo de 16 de mayo (casación 2746/2011) y 16 de enero de 2012 (recurso 7029/2010) y 13 de octubre de 2009 (casación 8472/2004), vienen a corroborar y aclarar el alcance de este tipo de acuerdos negociados entre las partes, pero no ratificados y aprobados por el órgano de gobierno competente: « En cuanto a las consecuencias jurídicas del incumplimiento del acuerdo por parte de la Administración, (nos movemos en relaciones que se han de basar en la buena fe entre las partes y en la confianza legítima de quienes intervienen en las mismas, el Estatuto de la función pública dispone en dicho precepto que:" Cuando exista falta de ratificación de un Acuerdo o, en su caso, una negativa expresa a incorporar lo acordado en el Proyecto de Ley correspondiente, se deberá iniciar la renegociación de las materias tratadas en el plazo de un mes, si así lo solicitara al menos la mayoría de una de las partes". Es decir, la sanción es simplemente la reanudación, a petición de cualquiera de las partes, de nueva negociación, que no necesariamente ha de concluir en un acuerdo, ni tiene que respetar el contenido mínimo de lo ya pactado e incumplido unilateralmente. Por lo tanto, ha de concluirse que los pactos o acuerdos antes de su ratificación son actos de trámite, sin eficacia jurídica y por ello no susceptible de impugnación.»

Re specto del tercer requisito, el acto recurrido -que la sentencia anula sin examinar-, motiva que el sindicato solicita el reconocimiento de un derecho no previsto por el ordenamiento jurídico, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente (en este caso una Asociación profesional), sino que el titular de la pretensión ha de ser a su vez acreedor de aquella prestación a la que vendría obligada la Administración, por lo que las solicitudes deben ser inadmitidas al amparo de lo previsto en el artículo 88.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Dado que la sentencia reconoce que el contenido de las cláusulas del Acuerdo de 2018 no es directamente eficaz, no incorporan un contenido prestacional concreto y determinado al exigir la tramitación de una Ley de Presupuestos Generales del Estado, supone una iniciativa legislativa que no puede jurisdiccionalmente exigirse al Gobierno.

En resumidas cuentas, no podía admitirse que el recurso se dirige contra la inactividad administrativa en el sentido que la contempla el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción.

SÉ PTIMO.- Resolución del Secretario de Estado de Seguridad de 27 de enero de 2022.

El examen no sería completo si no examinamos las alegaciones de las partes al respecto, sus pretensiones y la controversia sometida a la revisión jurisdiccional.

El Acuerdo de 12 de marzo de 2018 es un acuerdo a que llegó el Ministerio del Interior con los Sindicatos de Policía Nacional y Asociaciones Profesionales de la Guardia Civil, como negociación colectiva en el ámbito de la función pública, que se rige por el Estatuto Básico del Empleado Público.

No procede su examen detenido dado que no se impugna el mismo -lo cual sería extemporáneo- y ya se ha rechazado que pueda accionarse su incumplimiento por el cauce procesal del artículo 29 LJCA.

En la demanda solo se discute la resolución del Secretario de Estado en cuanto inadmite las reclamaciones, considerando que lo que se solicita es el cumplimiento del acuerdo y con él, el reconocimiento de un derecho que sí está previsto en el ordenamiento jurídico, y deduce que, cuando el Consejo de Estado expone que estaríamos ante una obligación que establecía que el Ministerio del Interior impulsará las medidas legislativas que sean necesarias y no ha realizado actividad alguna al respecto, el incumplimiento de lo determinado en la Cláusula Octava y Tercera del Acuerdo tendría la consideración de inactividad de la Administración en los términos establecidos en el artículo 29, apartado 1 de la Ley 29/1998.

La resolución recurrida en la primera instancia da razones suficientes para inadmitir las reclamaciones, no solo por no tratarse de inactividad impugnable procesalmente, sino por razones de fondo como son que el Acuerdo se circunscribe a los ejercicios 2018, 2019 y 2020, por lo que no sería de aplicación, en ningún caso, para el ejercicio 2021, que es cuando se presenta la reclamación, ni para ejercicios futuros, y, principalmente, porque las medidas retributivas no están al alcance de las competencias y potestades del Ministerio del Interior, ni del Consejo de Ministros.

Si , como dice el Consejo de Estado, existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración, y los compromisos adquiridos pueden ser asumidos por el Gobierno en virtud de las potestades de decisión en el ámbito de las funciones que prevé el artículo 97 de la Constitución, pero no determina que necesariamente deban hacerlo, es indudable que la posibilidad de decisión del Gobierno no está en el ámbito del control judicial del artículo 106 CE. Debe confirmarse la adecuación a Derecho de la resolución del Secretario de Estado de inadmitir las solicitudes presentadas por la AUGC mediante escritos de 20 de mayo de 2021 y de 11 de junio de 2021, por las que se requiere al Consejo de Ministros el cumplimiento de lo previsto en la cláusula octava y tercera del acuerdo de 2018.

La posibilidad que el artículo 38 del EBEP ofrece de renegociar las materias tratadas en el plazo de un mes en caso de no ratificación del acuerdo, no es el supuesto ahora examinado en que se requirió al Gobierno para que, en base a su iniciativa legislativa, presupuestaria y la potestad reglamentaria, pusiera en marcha del proceso necesario para cumplir lo acordado.

La pretensión subsidiaria de la demanda, que estima la sentencia de primera instancia, excede no solo de los términos del debate, suponiendo una clara desviación procesal entre lo instado en vía administrativa, los escritos de interposición del recurso y el suplico de la demanda, como acertadamente alegó la Abogada del Estado en la instancia y reitera en apelación, sino que tampoco tiene amparo en el artículo 106 de la CE, como motiva la sentencia, infringiendo el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa en relación a la actuación administrativa objeto del recurso contencioso-administrativo.

OC TAVO.- Conclusión y costas

De cuanto antecede, se deduce la estimación del recurso de apelación y, conforme se solicita, la anulación de la sentencia recurrida y la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, por lo que, de conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer expresa imposición de las costas.