Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 150/2021 de 24 de febrero del 2023

PRIMERO. - Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo una Resolución dictada por el Ministerio de Sanidad el día 30 de noviembre de 2020 por la que se desestima la solicitud presentada el día 21 de noviembre de 2014 por Ángel hoy parte recurrente, de reconocimiento en España de título obtenido en Estado no miembro de la Unión Europea, en concreto en Cuba, para el ejercicio de la especialidad española de Médico Especialista en Anestesiología y Reanimación, al amparo del Real Decreto 459/2010 de 16 de abril, por el que se regulan las condiciones para el reconocimiento de efectos profesionales a títulos extranjeros de especialista en Ciencias de la Salud obtenidos en Estados no miembros de la Unión Europea.

Son antecedentes relevantes para la resolución del recurso los siguientes, recogidos en los antecedentes de hecho de la resolución impugnada:

-. Con fecha 29 de octubre de 2018, la Subdirección General de Ordenación Profesional, al amparo de lo previsto en el artículo 4.2 del RD 45912010, de 16 de abril, dictó informe motivado de comprobación previa positivo por reunir la formación alegada por el interesado las condiciones mínimas de formación exigidas por el artículo 37, en relación con el artículo 6.2 del RD 163712008, de noviembre, mediante el que se traspone a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva 2005136/CE del Parlamento Europeo y del Consejo del 7 de septiembre de 2005, sobre cualificaciones profesionales.

-. El Comité de Evaluación para el reconocimiento de efectos profesionales a títulos extranjeros de especialistas, en su reunión del día 2 de julio de 2020, al amparo de lo previsto en el artículo 8 a) del citado Real Decreto 45912010, emite informe-propuesta negativo sin posibilidad de subsanación, trasladado al interesado mediante acuerdo de la Subdirección General de Ordenación Profesional de 21 de julio de 2020.

-. En cumplimiento de lo previsto en el artículo 14.1 del Real Decreto 459/2010, se dio trámite de audiencia al interesado para que formulara las alegaciones que estimara convenientes sobre el informe emitido por el Comité de Evaluación.

-. Mediante escrito de fecha 13 de agosto de 2020, el ahora recurrente formula alegaciones contra el mencionado informe del Comité de Evaluación.

SEGUNDO.- La Administración ha denegado la solicitud formulada por el ahora actor, con fundamento en que " En el reconocimiento de los títulos extranjeros de Médico Especialista cuya formación está armonizada a nivel europeo, el cumplimiento de los requisitos mínimos de formación armonizada, se garantiza a través del informe de comprobación previa, previsto en el artículo 4.2 del RD 459/201O. Si dicho informe resulta positivo, proseguirá el procedimiento con el traslado del expediente al Comité de Evaluación (párrafo primero de la letra c) del citado artículo 4.2c).

El comité de Evaluación evaluará el expediente adjunto a cada solicitud para determinar a la vista de los contenidos y duración de la formación, de la experiencia profesional adquirida en el país en el que se ha obtenido el Žtitulo y demás méritos alegados y acreditados por el solicitante, a través de su expediente profesional, el grado de equivalencia cualitativa y cuantitativa existente entre la formación adquirida y la que otorga el título español de la especialidad. El análisis del expediente concluirá con la emisión de uno de los informesŽ-propuesta previstos en el artículo 8 del citado Real Decreto 459/2010 . En el caso del interesado, el informe emitido por el Comité de Evaluación ha sido el previsto en su artículo 8.a): Negativo sin posibilidad de subsanación.".

La razón esencial de la negativa se recoge en los siguientes términos:

" Con fecha 2/07/2020 el Comité de Evaluación emitió el informe-propuesta previsto en el artículo 8.a) del Real Decreto 459/2010 : Negativo. El interesado formula alegaciones. Vistas las alegaciones formuladas, la documentación aportada en el trámite de audiencia, y revisado de nuevo el expediente, se verifica de nuevo que desde el año 2012, no se acredita actividad profesional en la especialidad solicitada, lo que se considera indispensable para el mantenimiento de las competencias debidas, en Anestesiología y Reanimación, en el momento actual. (El solicitante obtuvo plaza de formación especializada en la convocatoria M.I.R. de 2013 de Medicina Familiar y Comunitaria, la formación recibida en este periodo no puede ser tenida en cuenta para el reconocimiento de otra especialidad.) La formación en urgencias y emergencias y la formación on-line en anestesiología alegadas, no compensan los déficits objetivados. Esto no es subsanable con una prueba teórico-practica seguida del ejercicio en prácticas o con un periodo de formación complementaria. Por ello, se acuerda ratificar el informe propuesta previsto en el artículo 8 a) del Real Decreto 459/2010 . Negativo"

TERCERO-. En la demanda se comienza recordando los documentos aportados por el ahora recurrente en el expediente administrativo:

1. Solicitud de reconocimiento de efectos profesionales en España del Título de médico Especialista en Anestesiología y Reanimación, obtenido en Cuba, al amparo de lo previsto en el Real Decreto 459/2010, de 16 de abril (BOE 3 de mayo de 2010) (Págs. 1-3).

2. Documentos de identificación (Pág. 4).

3. Credencial de homologación del título de Doctor en Medicina al título universitario oficial español de Licenciado en Medicina, emitida por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (Pág. 7).

4. Título de especialista en Anestesiología y Reanimación (Págs. 8-10).

5. Declaración Jurada del interesado (Pág. 11).

6. Historial profesional (Págs. 12-15).

7. Notas Doctorado en medicina y programa formativo de la especialidad cuyo reconocimiento de efectos profesionales solicita (Págs. 16-28).

8. Escrito de la Subdirección General de Ordenación Profesional, requiriendo la subsanación/aportación de la documentación detallada en el mismo, y su notificación (Págs. 29-31)

9. Escrito del interesado aportando la documentación requerida (Págs. 32-36).

10. Informe de comprobación previa positivo, y su notificación (Págs. 37-41).

11. Acuerdo de la Subdirección General de Ordenación Profesional, trasladando al recurrente el Informe-propuesta negativo del Comité de Evaluación y proponiendo la desestimación de su solicitud de reconocimiento de efectos profesionales, y su notificación (Págs. 42-44).

12. Escrito de formulación de alegaciones y aportando certificaciones y programas de formación relacionada con Anestesia, cursados en España (Págs. 45-185).

13. Resolución de la Dirección General de Ordenación Profesional, de 30 de noviembre de 2020, por la que se ratifica el informe-propuesta negativo del Comité de Evaluación, y desestima la solicitud de la recurrente, y su notificación (Págs. 186-190).

Igualmente recuerda que aportó otra documentación, específicamente el certificado de nacimiento.

Tras recordar la normativa de aplicación al caso, alega que se ha aportado la credencial de homologación del título de medicina, el título de la especialidad, el programa académico, los programas formativos de los distintos masters y cursos, el idioma oficial de Cuba es el español, que ha continuado formándose en la especialidad en España. Y que el Dr. Ángel ya está trabajando en España como médico general y médico de urgencias domiciliario, dentro de las funciones que se pueden realizar sin incurrir en intrusismo profesional, ante la necesidad de profesionales cualificados que hay actualmente, en un Clínica San Bernardo S.L, Madrid y SMAD S.L Servicios Médicos a Domicilio.

Alega que el Comité de Evaluación no ha dado cumplimiento a sus funciones, vista la brevedad del informe emitido: " el Comité de Evaluación no ha entrado a valorar la experiencia de docencia impartida por Doctor Ángel en más de 7 centros docente, siempre sobre la especialidad de Anestesiología y Reanimación cómo es, profesor de licenciados en enfermería diplomados en anestesiología, profesor de medicina Cubanos y de la ELAM, profesor de estudiantes de medicina venezolanos impartiendo la asignatura Medicina Integral Comunitario... No solo con eso, el Comité tampoco ha entrado a valorar la gran cantidad de participaciones en ponencias en congresos y eventos en España y Sudamérica sobre Anestesiología y Reanimación lo que resulta un claro conocimiento en la especialidad que se solicita el reconocimiento de la homologación. Por otro lado, es necesario recordar que el Dr. Ángel ha realizado en España desde 2012 hasta hoy, multitud de Masters y Cursos de Expertos de formación relacionados con temas generales de Anestesiología y Reanimación en España, según los criterios, programa, analitico que se exige en la formación de postgrado en España, los mismos que no se han tenido en cuenta a la hora de valorar y examinar por el Comité de Evaluación su candidatura para el reconocimiento del tal causa."

Finaliza alegando que " es sorprendente que el Comité de Evaluación pretenda que la solicitante, durante su trabajo en España, tenga que realizar actuaciones profesionales que no están permitidas precisamente hasta que obtenga la Homologación!! (cómo es trabajar como anestesiólogo). El Dr. Ángel, está realizando las funciones de médico general y médico de urgencias que le permiten las leyes, esperando obtener la Homologación solicitada para poder empezar a trabajar dentro de su Especialidad. Es un sinsentido absoluto que para conseguir la homologación se le exija la realización de cirugías que no puede hacer sin la homologación. Indirectamente, se le está pidiendo al Doctor una exigencia que requeriría realizar de intrusismo para conseguir otro tipo de cirugías y poder optar a la homologación del título de especialidad de oftalmología . .".

CUARTO-. El Abogado del Estado por su parte recuerda cuales son las previsiones de la Directiva 2005/36/CE sobre Reconocimiento de Diplomas y Títulos y reconocimiento de cualificaciones profesionales: " La presente Directiva establece las normas según las cuales un Estado miembro que subordina el acceso a una profesión regulada o su ejercicio, en su territorio, a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales (en lo sucesivo denominado «Estado miembro de acogida») reconocerá para el acceso a dicha profesión y su ejercicio las cualificaciones profesionales adquiridas en otro u otros Estados miembros (en lo sucesivo denominado «Estado miembro de origen») y que permitan al titular de las mencionadas cualificaciones ejercer en él la misma profesión."

Señala que las funciones del Comité de Evaluación según lo dispuesto en el Real Decreto 459/2010 y señala que Dispone al efecto el artículo 4.2 del RD 459/2010: "La Subdirección General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad y Política Social , una vez cumplimentadas las solicitudes emitirá informe de comprobación previa de que los títulos extranjeros que se refieran a profesiones de Médico Especialista y de Matrona cuya formación está armonizada a nivel europeo, garantizan reunir los requisitos mínimos de formación exigidos en el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, en los siguientes términos:...."

Igualmente recuerda que " El artículo 37 RD 1837/2010 al que se remite el anterior precepto establece bajo la rúbrica "Formación médica especializada".

Considera, a la vista de los antecedentes que detalla reproduciendo el informe del Comité de Evaluación que " Resulta por tanto conforme a derecho la resolución desestimatoria de la solicitud dado que la parte actora no reúne los requisitos mínimos de equivalencia previstos para tal reconocimiento. Dicha Resolución se encuentra debidamente motivada conociéndose por el recurrente las razones por las cuáles no procede acceder a lo solicitado."

QUINTO. - El Real Decreto 459/2010, de 16 de abril regula los supuestos y procedimientos para el reconocimiento en España de títulos de especialista obtenidos en Estados no miembros de la Unión Europea, previendo que el reconocimiento de dichos títulos tendrá efectos profesionales. Tiene como objetivo general, según reza en su exposición de motivos, que el procedimiento de reconocimiento profesional de títulos extranjeros " [n]o vaya en detrimento de los altos niveles de calidad conseguidos tanto en España como en los demás Estados miembros de la Unión Europea en la formación de especialistas. De ahí, que un aspecto destacado de este procedimiento sea, no sólo la ineludible comparación entre la formación adquirida en el país de origen y la que otorga el programa español de la especialidad de que se trate sino también la comprobación de que los títulos extranjeros, cuyo reconocimiento profesional se pretende, cumplen en el caso de profesiones armonizadas, como son las de Médico Especialista (44 especialidades) y la de Matrona, los requisitos mínimos de formación fijados a tales efectos por la Unión Europea en la Directiva 2005/36/CE , de 7 de septiembre de 2005, que ha sido transpuesta a través del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre"

De acuerdo con este objetivo, el interesado ha de demostrar documentalmente la equivalencia de la formación adquirida en el extranjero con la requerida en España, y en todo caso, la Administración debe comprobar que dicha formación ha comportado la adquisición de las competencias inherentes al ejercicio profesional de la especialidad que corresponda, a través de un periodo de ejercicio profesional en prácticas o de formación complementaria, en ambos casos evaluados.

El procedimiento iniciado a instancias del interesado se divide en dos partes:

a) Una primera fase de análisis del expediente adjunto a cada solicitud, para determinar el grado de equivalencia existente entre la formación adquirida por el interesado y la que otorga el título español, que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado y que concluirá con un informe- propuesta;

b) una segunda fase de verificación final de la evaluación llevada a cabo por el correspondiente supervisor, tras la realización de un periodo complementario de ejercicio profesional en prácticas, o tras la realización de un periodo complementario de formación en la correspondiente especialidad. En el procedimiento interviene el llamado Comité de Evaluación como órgano asesor adscrito a la Dirección General de Ordenación Profesional, Cohesión del Sistema Nacional de Salud y Alta Inspección, del Ministerio de Sanidad y Política Social.

La primera fase concluye con un informe de comprobación previa recogido en el artículo 4.2 del Real Decreto, que podrá ser de carácter negativo, lo que exigirá que se dicte resolución motivada en los términos previstos en el artículo 14, que pondrá fin al procedimiento. Solo si se superase esta fase proseguirá el procedimiento trasladando las solicitudes al Comité de Evaluación, como añade el apartado c).

SEXTO.- En este supuesto, el informe de comprobación previa fue negativo y es preciso resaltar que el Comité de Evaluación es un órgano técnico asesor cuyos vocales y sus respectivos suplentes han de ser especialistas en Ciencias de la Salud, tal como prescribe el art. 5.3 del RD 459/2010, que tiene atribuida la relevante función de emitir los Informes propuesta, tras evaluar el expediente adjunto a cada solicitud para determinar, a la vista de los contenidos y duración de la formación, de la experiencia profesional adquirida en el país en el que se ha obtenido el título y demás méritos alegados y acreditados por el solicitante a través de su expediente profesional, el grado de equivalencia cualitativa y cuantitativa existente entre la formación adquirida y la que otorga el título español de la especialidad que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado. A estos efectos se tendrá en cuenta el programa español de la especialidad de que se trate, vigente en el momento de presentar la solicitud de reconocimiento, al amparo de lo previsto en este real decreto ( art. 6.1 a) RD 459/2010).

La intervención del referido Comité Técnico constituye una pieza esencial del proceso, cuyo parecer, al estar emitido por una Comisión de Valoración formada por expertos, entraña un juicio dotado de discrecionalidad técnica, sin que puedan sustituirse sus juicios valorativos en el ejercicio de sus facultades por los que subjetivamente invoque el propio interesado. Tampoco pueden ser objeto de sustitución por esta Sala por exceder de las facultades revisoras en este concreto aspecto de valoración técnica, como, entre otras, señaló la sentencia del Tribunal Constitucional 39/1983, de 16 de mayo: " en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la Administración y que en sí mismo escapa por su propia naturaleza al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales".

Los órganos jurisdiccionales no pueden convertirse en segundos tribunales calificadores que sustituyan por sus propios criterios los que, en virtud de la discrecionalidad técnica, corresponden a los órganos administrativos, " lo que no impide la revisión jurisdiccional en los supuestos en que concurran defectos formales sustanciales o se haya producido indefensión, arbitrariedad o desviación de poder" ( sentencias del Tribunal Supremo de 18 de enero y de 27 de abril de 1990, de 13 de marzo de 1991, de 20 y de 25 de octubre de 1992 o de 10 de marzo de 1995).

Se alega la falta de motivación del acuerdo adoptado en relación con el recurrente y a estos efectos, es preciso recordar que el Tribunal Supremo en su jurisprudencia ha establecido reiteradamente la necesidad de motivar el juicio técnico, por lo que es preciso valorar si, en este caso, ha tenido lugar la correspondiente motivación.

En el caso de autos, a juicio de esta Sala, la decisión se encuentra suficientemente motivada, debido a que se expresa la razón por la cual se ha emitido el informe propuesta negativo, consistente en que, " la documentación aportada en el trámite de audiencia, y revisado de nuevo el expediente, se verifica de nuevo que desde el año 2012 no se acredita actividad profesional en la especialidad solicitada, lo que se considera indispensable para el mantenimiento de las competencias debidas, en Anestesiología y Reanimación, en el momento actual. Se añade que: El solicitante obtuvo plaza de Formación especializada en la convocatoria M.l.R. de 2013, de Medicina Familiar y Comunitaria, la formación recibida en este periodo no puede ser tenida en Cuenta para el reconocimiento de otra especialidad. La formación en urgencias y emergencias y la formación on-line en anestesiología alegadas, no compensan los déficits objetivados. Esto no es subsanable con una prueba teórico-práctica seguida del ejercido en prácticas o con un periodo de formación complementaría."

Ante la alegación de falta de motivación, la Sala concluye que, incluso si examináramos la motivación de la resolución en sí misma, prescindiendo de los antecedentes obrantes en el expediente y que forman parte integrante de la motivación, conforme a reiteradísima jurisprudencia del Tribunal Supremo que nos excusa de citas concretas, la resolución indica con claridad y precisión el motivo determinante de la denegación del reconocimiento de la especialidad de anestesiología y reanimación pretendida.

No hay indefensión, pues la parte recurrente ha podido conocer, de forma completa, las razones determinantes de la denegación de su solicitud.

Como ha señalado reiteradamente la jurisprudencia, no puede acogerse la falta de motivación por fundarse el acto administrativo en un razonamiento breve, pue un razonamiento parco o sucinto, en cuanto permita colegir la lógica de la decisión adoptada, como sería el caso, es suficiente a efectos de motivación ( Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de julio de 1993, por todas). La suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución judicial impugnada ha cumplido o no este requisito ( SSTC 24/1990, de 15 de febrero, F. 4; 154/1995, de 24 de octubre, F. 3; 66/1996, de 16 de abril, F. 5; 115/1996, de 25 de junio, F. 2; 116/1998, de 2 de junio, F 3; 165/1999, de 27 de septiembre, F. 3); añadiendo la STC 187/2000, de 10 de julio, que " no existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, F. 2; 187/1998, de 28 de septiembre, F. 9; 215/1998, de 11 de noviembre, F. 3)."

SÉPTIMO-. El examen del expediente administrativo revela lo siguiente: se presenta la solicitud el 21 de noviembre de 2014 al amparo de lo previsto en el Real decreto 459/2010.

Se acompaña la documentación requerida por el Real Decreto:

-. Permiso de Residencia.

- Título de doctor en medicina expedido el 12 de julio de 2007 por el Instituto Superior de Ciencias Médicas de la Habana.

-. Título de especialista de primer grado en Anestesiología y Reanimación expedido por la Universidad de Ciencias Médicas de La Habana el día 15 de noviembre de 2012.

-. Curriculum vitae: según este desde mayo de 2013, MIR en medicina familiar y comunitaria en el Hospital Nuestra Señora del Prado en Talavera de la Reina, Toledo. Alega que trabajó en su especialidad durante un año, entre noviembre de 2011 y noviembre de 2012, en el Hospital Universitario Calixto García de La Habana Cuba.

-. Programa de postgrado en la especialidad de anestesiología. Consta que el periodo de formación es de cuatro años.

El dato crucial para la resolución del recurso es el periodo de práctica de la especialidad en el Estado en el que la obtuvo. Tal periodo no existió, pues el que describe entre noviembre del año 2011 y noviembre del año 2012 fue previo a la obtención de la especialidad, que según el certificado que aporta, obtuvo en noviembre de 2012.

A partir de mayo de 2013 realiza su formación como médico interno residente en España, pero no en la especialidad, sino como médico de familia. Su alta en el colegio de médicos de Toledo se produce el día 17 de mayo de 2013.

No ha acreditado la práctica en la especialidad que pretende le sea reconocida. No pueden sustituir a esta práctica la realización de formación universitaria, en este caso un máster en urgencias y emergencias, de nueve meses de duración entre el mes de septiembre de 2016 y el mes de junio de 2017. Ni la formación universitaria en anestesiología cardiotorácica, o el título de experto universitario en manejo integral de la vía aérea, a la vista de las exigencias de la normativa de aplicación reiteradamente citada.

Por otra parte, la exigencia de la acreditación de esa experiencia profesional posterior a la obtención del título no supone la imposición de un requisito carente de apoyatura en el Real Decreto 459/2010. Por el contrario, como ya se ha mencionado, el artículo 6.1 del Real Decreto 459/2010 atribuye al Comité de Evaluación, entre otras funciones analizar "(...)la experiencia profesional adquirida en el país en el que se ha obtenido el título y demás méritos alegados y acreditados por el solicitante a través de su expediente profesional, el grado de equivalencia cualitativa y cuantitativa existente entre la formación adquirida y la que otorga el título español de la especialidad que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado".

Estando debidamente justificada la decisión de la Administración, con base en la discrecionalidad técnica del Comité de Evaluación, que no se ha desvirtuado en el presente recurso, por cuanto, no se aprecia irrazonabilidad, desviación de poder, arbitrariedad ni falta de motivación, el recurso debe ser desestimado.

Se alega por el recurrente que " es sorprendente que el Comité de Evaluación pretenda que la solicitante, durante su trabajo en España, tenga que realizar actuaciones profesionales que no están permitidas precisamente hasta que obtenga la Homologación!! (cómo es trabajar como anestesiólogo). El Dr. Ángel, está realizando las funciones de médico general y médico de urgencias que le permiten las leyes, esperando obtener la Homologación solicitada para poder empezar a trabajar dentro de su Especialidad. Es un sinsentido absoluto que para conseguir la homologación se le exija la realización de cirugías que no puede hacer sin la homologación. Indirectamente, se le está pidiendo al Doctor una exigencia que requeriría realizar de intrusismo para conseguir otro tipo de cirugías y poder optar a la homologación del título de especialidad de oftalmología."

En este caso, el propio recurrente ha acreditado que se traslada a España en el año 2013, siendo así que obtuvo la especialidad en noviembre de 2012, y desde su traslado y en concreto desde el mes de mayo de 2013, se forma como Medico Interno Residente en medicina de familia en el hospital de Talavera de la Reina.

No ha ejercido en Cuba durante estos años, ni ha ejercido en España como anestesista, como señala la Administración. De la documentación aportada por el recurrente en el expediente administrativo no resulta acreditado que hubiera ejercido una relación profesional efectiva y retribuida en la especialidad de anestesia y reanimación durante el periodo de ejercicio profesional exigido, pues como reconoce en sus escritos, desde el año 2013 no ha ejercido en Cuba, ni desde luego en España, la especialidad cuyo reconocimiento solicita.

Por el conjunto de razones expuestas procede la desestimación del recurso y la confirmación del acto administrativo impugnado.

OCTAVO-. La desestimación del recurso conlleva, por aplicación de lo dispuesto en el art. 139 de la ley jurisdiccional, la condena a la parte actora al pago de las costas. Y la Sala, haciendo uso de la facultad que le reconoce el artículo 139 citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 1.500 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.

Vistos los preceptos legales citados, y los demás de pertinente aplicación,