Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 362/2022 de 01 de marzo del 2024

PRIMERO.- Recurso contencioso-Administrativo frente al acto presunto. Ampliación al acto expreso.

1.- El recurso contencioso-administrativo interpuesto por la recurrente tiene por objeto el acto presunto por silencio administrativo del Ministro de Justicia referente a la reclamación presentada el 3 de enero de 2020, en la que reclama y requiere que por "esas Administraciones a las que tenemos el honor de dirigirnos, se dé pleno cumplimiento al Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999 (en lo sucesivo, «Acuerdo marco»), que figura en el anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP, sobre el trabajo de duración determinada".

2.- La pretensión de la recurrente era la siguiente:

"Dicte resolución estimando esta reclamación, acordando en ella la aplicación plena del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999 , relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, al aquí compareciente, lo que debe conllevar necesariamente a que en dicha resolución, sin carácter limitativo".

"Se declare el derecho de mi mandante y se proceda:

1) al nombramiento de los comparecientes, como funcionarios de carrera al servicio de la Administración de Justicia con destino en el cuerpo al que está adscrita y en el mismo Servicio u órgano judicial en que está destinada, y titular en propiedad de la plaza que ocupa;

2) o subsidiariamente, en caso de imposibilidad de nombrarles funcionarios de carrera, se proceda por la Administración demandada, a su nombramiento como funcionarios públicos equiparables a los de carrera al servicio de la Administración de Justicia, en el cuerpo y la especialidad a la que está adscrita, bajo los principios de permanencia e inmovilidad y con la misma estabilidad en el empleo que aquellos, con todos los derechos y obligaciones inherentes, en régimen de igualdad con los funcionarios de carrera comparables, con derecho permanecer en el servicio u órgano judicial y en el puesto de trabajo al que está actualmente destinada;

3) y en todo caso, o alternativamente, que se proceda por la Administración demandada a reconocerle el derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeña, como titular y propietaria del mismo, aplicándole las mismas causas, requisitos y procedimientos para el cese en dicho puesto de trabajo que la Ley establece para los homónimos funcionarios de carrera comparables, con los mismos derechos y condiciones de trabajo que estos últimos,

4) Y en todo caso, se abone la indemnización de 18.000€ a cada reclamante, y/o la que legalmente proceda, como compensación al abuso sufrido en la relación temporal sucesiva mantenida con mis poderdantes, sin perjuicio de otras compensaciones que procedan abonar a mis mandantes en este momento, para reparar el daños sufrido derivado de la situación que vienen padeciendo de abuso en su contratación temporal sucesiva y de discriminación en sus condiciones de trabajo, y sin perjuicio también de los daños indemnizables que, en su caso -en el supuesto que aquí negamos, de que no proceda la transformación de su relación temporal abusiva en una relación fija-, se pongan de manifiesto, hagan efectivos y se individualicen en el momento del cese de mis representados y todo ello, como sanción al abuso en la relación temporal sucesiva y para eliminar las consecuencias de la infracción de la precitada y con imposición de costas a la Administración demandada".

"Se supriman todas las discriminaciones y diferencias de trato existentes en las condiciones de trabajo, en todas ellas, entre los derechos funcionariales reconocidos a los funcionarios de carrera comparables al servicio de la Administración de Justicia y los que se asignan al funcionario interinocompareciente, en materia de retributiva del complemento general de puesto, de situaciones administrativas y de excedencias, de clases pasivas y régimen de protección social, y el derecho a percibir los complementos retributivos devengados en los periodos no prescritos, adoptando cuantas medidas fueran necesarias al efecto".

"Y se declare contrario a la Directiva 1999/70/CÅ, y al Acuerdo marco, la exclusión total y absoluta de las reclamantes como funcionarios interinos de larga duración al servicio de la Administración de Justicia de los concursos de traslado para la provisión de vacantes, de la promoción interna, de los ascensos y de la carrera administrativa-profesional, declarando su derecho a participar tanto en dichos concursos de traslado, como en los ascensos, en la promoción interna y en la carrera profesional administrativa, invocando sus méritos en régimen de igualdad con sus homónimos funcionarios de carrera del mismo Cuerpo, Escala y especialidad al servicio de la Administración de Justicia y todo ello, como sanción al abuso en la relación temporal sucesiva y para eliminar las consecuencias de la infracción de la precitada y con imposición de costas a la Administración demandada.".

3.- La reclamación pretende proceder, ante el abuso en la relación temporal sucesiva, a la transformación de la relación temporal interina en una relación fija o de carrera, a la que debe aplicar el principio de igualdad y no discriminación en todas las condiciones de trabajo que proclama la Directiva 1999/70/CE y su Acuerdo marco.

Mis mandantes - alega la defensa- llevan, 18, 17 y 3 años consecutivos prestando sus servicios profesionales como funcionarios interinos de la Administración de Justicia, en muchos casos en el mismo puesto de trabajo y órgano judicial de destino. El mero hecho de qué durante tantos años, la reclamante esté destinada en un mismo destino, revela que nos encontramos ante una necesidad permanente y estructural -no excepcional, ni urgente, ni provisional de dicho destino, que tenía que haber sido cubierta hace muchos años a través de funcionarios de carrera.

Existe un abuso en la interinidad y una falta de aplicación y transposición de la Directiva 1999/70/CE y su Acuerdo Marco, y en su lugar un régimen incompatible con la citada Directiva que no garantiza el principio de igualdad de trato con los funcionarios de Carrera ni evita el abuso en la relación de trabajo de carácter determinado, y la precariedad en el empleo.

Destaca el número de vacantes en la Administración de Justicia, la temporalidad en el empleo y el abuso en la interinidad en dicha Administración, así como la discriminación que comporta el régimen al que están sometidos estos funcionarios interinos, excluyéndoles de la carrera horizontal y vertical (imposibilidad de participar en los concursos de traslado, reservados a los funcionarios de carrera).

Las únicas sanciones que cumplen con los objetivos de la cláusula 5 del Acuerdo marco anejo a la Directiva 1999/70/CE, según la jurisprudencia del TJUE y lo que han regulado en sus ordenamientos jurídicos internos los Estados Miembros son, y no hay otras: (1) o la transformación de la relación temporal abusiva en una relación fija equiparable a la del personal fijo de carrera comparable, (2) o una indemnización disuasoria y proporcionada a favor de dicho empleado público.

3.- Las alegaciones que sustentan la demanda se alinean en el mismo sentido, toda vez que la parte actora considera que existe una situación de abuso en la contratación temporal de funcionarios interinos en la Administración de Justicia, en este caso, en el servicio común de ejecutorias penales de Mérida, en el Cuerpo de Tramitación procesal y administrativo, en el que la parte demandante se ha desempeñado de forma ininterrumpida durante 20 años, cubriendo necesidades estructurales, en un marco de interinidad excesiva, que no se justifica.

Tal situación resulta contraria a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, así como a la Jurisprudencia del TJUE que ha interpretado esta norma. Por ello propone su aplicación, así como las medidas que reclama en el suplico, como única forma de dar cumplimiento a la Directiva, evitar la situación de abuso, igualando a ambas clases de funcionarios (interinos y de carrera).

Como puede verse, parte del suplico de la reclamación administrativa ha quedado suprimido en vía judicial, lo que no impide la utilidad del recurso dentro de los límites que ha sido formulado.

SEGUNDO.- Acceso a la Función Pública. Régimen de los Funcionarios interinos: régimen específico sujeto legalmente a un plazo de nombramiento determinado.-

1.- El debate suscitado ha sido objeto de examen en ocasiones precedentes en sentido desestimatorio, subrayando que en casos como el enjuiciado el régimen jurídico previsto para los funcionarios interinos constituye en determinadas condiciones una causa justificada y objetiva que posibilita la contratación temporal, aun cuando pueda reiterarse de forma recurrente. A su vez, hemos estudiado si cabía considerar una situación de abuso en esta clase concreta de contrataciones de carácter temporal propias de estos de cuerpos de la Administración de Justicia, sobre lo que debe destacarse la necesidad de estar a la situación concreta de cada caso.

2.- Así, señalamos que los principios por los que se regula el acceso a la función pública se recogen en los artículos 23 y 103.3 de la CE, que consagran el principio de igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos, de acuerdo con los principios de mérito y capacidad.

Artículo 23

1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes.

Artículo 103

1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.

3. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.

3.- El artículo 489 LOPJ establece que: " 1. El Ministerio de Justicia o, en su caso, los órganos competentes de las Comunidades Autónomas que hayan recibido los traspasos de medios personales para el funcionamiento de la Administración de Justicia, podrán nombrar funcionarios interinos por necesidades del servicio, cuando no sea posible, con la urgencia exigida por las circunstancias, la prestación por funcionario de carrera y siempre que concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera.

b) La sustitución transitoria de los titulares.

c) El exceso o acumulación de asuntos en los órganos judiciales

La selección de funcionarios interinos habrá de realizarse de acuerdo con los criterios objetivos que se fijen en la orden ministerial o, en su caso, la disposición de la Comunidad Autónoma que haya recibido los traspasos de medios personales para el funcionamiento de la Administración de Justicia mediante procedimientos ágiles que respetarán en todo caso los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

2. Los nombrados deberán reunir los requisitos y titulación necesarios para el ingreso en el cuerpo; tomarán posesión en el plazo que reglamentariamente se establezca y tendrán los mismos derechos y deberes que los funcionarios, salvo la fijeza en el puesto de trabajo y las mismas retribuciones básicas y complementarias.

Se reconocerán los trienios correspondientes a los servicios prestados que tendrán efectos retributivos conforme a lo establecido en la normativa vigente para los funcionarios de la Administración General del Estado. Este reconocimiento se efectuará previa solicitud del interesado.

3. Serán cesados según los términos que establezca la orden ministerial o, en su caso, la disposición de la Comunidad Autónoma y, en todo caso, cuando se provea la vacante, se incorpore su titular, desaparezcan las razones de urgencia o se cumpla el periodo máximo establecido en el apartado 1.c).

4. Periódicamente, la Administración competente, previa negociación con las organizaciones sindicales, analizará la conveniencia o no de prorrogar el refuerzo, comprobando que aún persiste el exceso o acumulación de asuntos pendientes. Al cabo de tres años desde el nombramiento, se propondrá su conversión en las relaciones de puestos de trabajo como incremento de plantilla si se constatara que la necesidad de personal tiene carácter estructural".

4.- La redacción vigente hasta la reforma operada mediante L.O. 4/2018, de 28 de diciembre, de reforma de la L.O. 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (BOE 29 diciembre -Vigencia: 18 enero 2019-), que es la que resulta aplicable por razones temporales, establecía que:

1. El Ministerio de Justicia o, en su caso, los órganos competentes de las comunidades autónomas que hayan recibido los traspasos de medios personales para el funcionamiento de la Administración de Justicia, podrán nombrar funcionarios interinos, por necesidades del servicio, cuando no sea posible, con la urgencia exigida por las circunstancias, la prestación por funcionario de carrera, de acuerdo con los criterios objetivos que se fijen en la orden ministerial o, en su caso, la disposición de la comunidad autónoma que haya recibido los traspasos de medios personales para el funcionamiento de la Administración de Justicia.

2. Los nombrados deberán reunir los requisitos y titulación necesarios para el ingreso en el Cuerpo; tomarán posesión en el plazo que reglamentariamente se establezca y tendrán los mismos derechos y deberes que los funcionarios, salvo la fijeza en el puesto de trabajo y las mismas retribuciones básicas y complementarias.

Se reconocerán los trienios correspondientes a los servicios prestados que tendrán efectos retributivos conforme a lo establecido en la normativa vigente para los funcionarios de la Administración General del Estado. Este reconocimiento se efectuará previa solicitud del interesado.

3. Serán cesados según los términos que establezca la orden ministerial o, en su caso, la disposición de la comunidad autónoma y, en todo caso, cuando se provea la vacante, se incorpore su titular o desaparezcan las razones de urgencia.

5.- La parte demandante aportó un conjunto de documentos con su demanda (acontecimeitno78) que se resumen en:

- Certificado de Vida Laboral de fecha 24/11/2022, en el que se detallan los siguientes servicios profesionales referentes a la administración de Justicia:

1) Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia: 31/3/2000 a 18/12/2000 (263 días).

2) 19/12/2000 (6 meses), subsidio desempleo.

3) Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia: 11/7/2001 a 8/10/2002 (455 días).

4) 9/10/2002, prestación desempleo (123 días).

5) Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia:22/3/2004 a 12/7/2004 (113 días)

6)Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia:29/12/2004 - alta (6540 días).

- Certificado de servicios previos de 24/11/2022, en el que consta la vida laboral del funcionario interino. Se explicitan los servicios prestados desde el 31/3/2000 al 24/11/22, resultando que ha desempeñado labores como auxiliar de la Administración de Justicia durante 8 meses y 9 días, y durante 1 año, 2 meses y 28 días (periodo 31/3/2000 y periodo 8/10/2002); y como tramitador durante 3 meses y 21 días (22/3/2004); otro periodo de 2 años, 4 meses y 15 días (29/12/2004); y otro periodo de 15 años, 6 meses y 11 días (14/5/2007 a 24/11/2022). Total servicios: 20 años, 2 meses y 6 días.

- Los nombramientos que aportó el demandante (doc. demanda): consta que el nombramiento se produce en virtud de esas mismas disposiciones, con especial mención de la Orden JUS/2296/2005 de 12 de julio, sobre selección, propuesta y nombramiento de funcionarios interinos para cubrir puestos de funcionarios de los Cuerpos al Servicio de la Administración de Justicia (BOE de 16 de julio), (nombramiento de 22/6/2011 en el servicio de ejecutorias penales del servicio común de Mérida).

- Acta de cese con Acuerdo de 29 de junio de 2004 con efectos 12 de julio de 2004, así como acta de cese y Acuerdo de cese de 28 de agosto de 2002 con efectos 8 de octubre de 2002, los que nuevamente se indican esas disposiciones como aplicables, y como causa de cese la cobertura de la plaza por titular.

Todo ello pone de relieve que la demandante ha venido ocupando plazas debido a la vacancia de la plaza o ausencia del titular. Es decir, que ocupaba plazas de plantilla debidamente dotadas. Pese a que deja entrever que ocupa una plaza de carácter estructural (no dotada ni incluida en las plantillas), lo cierto es que los escasos datos que ofrece evidencian lo contrario.

6.- Las normas legales, confirman esa conclusión, de acuerdo con el artículo 489 LOPJ, ya citado, y la

Orden JUS/2296/2005, de 12 de julio, sobre selección, propuesta y nombramiento de funcionarios interinos para cubrir puestos de funcionarios de los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia. (BOE 16/07/2005), a la que se remite el artículo 489. La Orden dispone:

Artículo 15. Eficacia temporal de los nombramientos.

1. La vinculación jurídica y económica del Ministerio de Justicia con los funcionarios interinos surge desde el momento del nombramiento y toma de posesión subsiguiente.

2. Las personas que hayan sido propuestas, no podrán tomar posesión ni desempeñar el puesto, hasta que les haya sido notificado el nombramiento por los órganos competentes.

3. La vinculación se extingue en la misma fecha de la posesión del titular que cubra la vacante, cuando se incorpore el funcionario sustituido, cuando finalice el plazo para el que ha sido nombrado o cuando por cualquier otra causa reglamentaria se disponga el cese.

Artículo 18 Ceses y renuncias.

1. Los nombramientos de los funcionarios interinos quedarán sin efecto cuando se produzca alguna de las siguientes circunstancias:

a) Cuando sea cubierta por un funcionario titular una plaza desempeñada por interino. Si por alguna causa el funcionario titular no ocupase efectivamente el puesto de trabajo, el cese se diferirá hasta la ocupación efectiva por el funcionario titular.

Si en la oficina o servicio del que se trate hubiese más de un funcionario interino, cesará quien, hubiera sido nombrado más recientemente.

b) Por falsedad en alguno de los requisitos exigidos o circunstancias alegadas para su inclusión en las bolsas debidamente constatadas.

c) Por sanción de falta grave o muy grave cometida por el funcionario interino.

d) Por expiración del plazo, o cuando desaparezcan las razones de necesidad o urgencia por las que fueron nombrados.

e) Por supresión de una o más plazas del mismo Cuerpo en el órgano judicial.

g) (sic) Por renuncia del interesado.

h) Por cumplir la edad establecida en el artículo 492.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

i) Por no haber superado el período de prácticas establecido en el artículo 11 de esta Orden. (...)

7.- El régimen jurídico previsto en estas normas parte de la temporalidad del nombramiento de los funcionarios interinos, que con carácter general han de cubrir una vacante de plantilla, por ausencia de su titular (ausencia legal, falta de cobertura de la plaza en un concurso, reserva del puesto a favor del titular etc); o incluso cabe que el funcionario venga a dar cobertura a una necesidad de refuerzo.

En este último caso, el funcionario interino debería contar con un nombramiento ad hoc, y la causa de cese hubiera venido ligada a la finalización del plan de refuerzo ( artículo 216 BIS LOPJ y ss) cosa que no consta justificada, a tenor de lo expuesto y de los documentos que hemos analizado.

TERCERO.- Infracción del Acuerdo Marco y de la Jurisprudencia comunitaria.-

1.- Los motivos que vertebran el recurso vienen a cuestionar que el nombramiento y cese de la funcionaria interina se ajuste a las normas legales que disciplinan el sistema de nombramientos de interinos y la cláusula 5.1 del Acuerdo Marco de la Directiva 1999/70/CE, por lo que entiende que con ello se han preterido los principios sobre los que se asienta el derecho comunitario (primacía y efecto directo) - artículo 4 bis LOPJ-.

Con carácter previo, hemos de poner de relieve que únicamente nos consta que la funcionaria interina ha dado cobertura a vacantes como funcionario interino, con nombramientos temporales.

2.- Estos nombramientos se producen de acuerdo con el sistema previsto en la Orden JUS/2296/2005, de 12 de julio, sobre selección, propuesta y nombramiento de funcionarios interinos para cubrir puestos de funcionarios de los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia (BOE 16 de julio), que tiene por objeto el establecimiento del procedimiento de selección, formación y nombramiento de los funcionarios interinos al servicio de la Administración de Justicia. El artículo 2 de la Orden, en consonancia con las disposiciones del artículo 489 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, dispone que:

1. De conformidad con lo dispuesto por el apartado 1 del artículo 489 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio , se podrán nombrar funcionarios interinos por necesidades del servicio cuando no sea posible, con la urgencia exigida por las circunstancias, la prestación del servicio por funcionario de carrera, de acuerdo con los criterios objetivos que se fijan en esta Orden.

2. Asimismo, de acuerdo con el artículo 527 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio , se podrán nombrar funcionarios interinos para destinarlos a puestos de trabajo vacantes o cuyo titular estuviera ausente cuando razones de urgencia o necesidad impidan la cobertura de los puestos de trabajo mediante funcionarios de carrera. Igualmente podrá nombrarse funcionarios interinos para atender las medidas extraordinarias de refuerzo que se estimen necesarias, cuando no puedan ser ocupados por funcionarios de carrera mediante los mecanismos habituales de provisión de puestos de trabajo.

3. Los puestos de trabajo susceptibles de ser ocupados por los funcionarios interinos, serán los correspondientes a los Centros de destino previstos en el artículo 521.3.a) de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio.

3.- La remisión al artículo 521.3. a) indica las especificaciones que han de contener las relaciones de puestos de trabajo, entre las que se encuentran los centros gestores y los centros de destino (cada uno de los servicios comunes procesales y el conjunto de unidades procesales de apoyo a los órganos judiciales de cada municipio).

4.- De acuerdo con la citada Orden, se arbitra un mecanismo para poder "disponer de una relación de personas que deseen trabajar como funcionarios interinos en los puestos de trabajo de los Centros de destino de la Administración de Justicia" (artículo 3 de la Orden); y para ello se forman las bolsas de trabajo, mediante la convocatoria de un procedimiento de selección que integrará a quienes demuestren un conjunto de méritos prefijados. Los seleccionados formarán la bolsa con una vigencia temporal de 2 años (artículo 3.2 de la Orden), dentro de los cuales podrán ser llamados para ocupar plazas vacantes, que normalmente están destinadas a ser ocupadas por funcionarios de carrera a través de un procedimiento específico de reclutamiento de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad ( artículo 23.2 y 103.3 CE).

5.- Cada bolsa estará integrada por un número de personas igual al veinte por ciento de la plantilla orgánica o de la Relación de Puestos de Trabajo de cada provincia o isla, Ceuta y Melilla para la bolsa de los Cuerpos de Gestión y Auxilio Judicial, el veinticinco por ciento para la del Cuerpo de Tramitación, de acuerdo con el artículo 3.3. de la Orden.

6.- El llamamiento del funcionario interino se produce a petición del responsable funcional de la unidad, cuando se advierte una necesidad cobertura a una plaza vacante, o bien a una necesidad de refuerzo. La Orden dispone en su artículo 15 y 18 que estos nombramientos tienen una eficacia temporal que se extingue con la toma de posesión del titular que cubra la vacante, cuando se incorpore el funcionario sustituido, cuando finalice el plazo para el que ha sido nombrado, cuando por cualquier otra causa reglamentariamente se disponga el cese, o bien cuando desaparezcan las necesidades o la urgencia por las que fue nombrado.

7.- A partir de la reforma de Ley Orgánica 4/2018, de 28 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, el artículo 489 LOPJ prevé que " 4. Periódicamente, la Administración competente, previa negociación con las organizaciones sindicales, analizará la conveniencia o no de prorrogar el refuerzo, comprobando que aún persiste el exceso o acumulación de asuntos pendientes. Al cabo de tres años desde el nombramiento, se propondrá su conversión en las relaciones de puestos de trabajo como incremento de plantilla si se constatara que la necesidad de personal tiene carácter estructural".

En tal caso, la cobertura de estas plazas seguirá el sistema ordinario de provisión, mediante oposición ( artículo 61.6 Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público), de acuerdo con la oferta anual de empleo y los procesos selectivos que se convoquen como consecuencia de dicha oferta anual ( artículo 482 LOPJ).

8.- De acuerdo con este régimen se ha de apuntar las siguientes ideas relevantes: 1) la existencia de estos nombramientos de carácter temporal obedece con carácter general a la existencia de una vacante de plantilla (establecida en la relaciones de puestos de trabajo) que no puede cubrirse con funcionarios de carrera; 2) el propio sistema de nombramiento de funcionarios interinos prevé la temporalidad del nombramiento, sujeto a la cobertura de la plaza a través de los sistemas ordinarios de provisión, que dependerá de los concursos de traslado o bien de la cobertura por funcionarios de nuevo ingreso por medio de convocatoria pública. 3) Igualmente cabe la existencia de un refuerzo, que exige un plan ad hoc aprobado por la Administración competente a instancia de los órganos infradotados o con necesidades puntuales de apoyo ( artículos 216 bis y ss LOPJ); 4) El incremento de plantilla con carácter fijo dependerá de la oferta anual de empleo.

9.- No podemos desconocer, por ser un hecho notorio, que se han sucedido sendas convocatorias en el Cuerpo de Tramitación procesal, durante el periodo en el que la funcionaria interina permaneció de forma más o menos estable en un mismo puesto (2004 o 2007-2022); Así, Orden JUS/2978/2006, de 15 de septiembre, por la que se convoca proceso selectivo para ingreso por los sistemas generales de acceso libre y promoción interna, en el Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa (BOE 29 de septiembre); Orden JUS/2371/2011, de 21 de julio, por la que se convoca proceso selectivo para ingreso por los sistemas generales de acceso libre y promoción interna, en el Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa de la Administración de Justicia (BOE de 5 de septiembre); Orden JUS/2684/2015, de 1 de diciembre, por la que se convoca proceso selectivo para ingreso por el sistema general de acceso libre en el Cuerpo de Tramitación Procesal de la Administración de Justicia (BOE 15 diciembre); Orden JUS/1166/2017, de 24 de noviembre, por la que se convoca proceso selectivo para ingreso por el sistema general de acceso libre, en el Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa de la Administración de Justicia (BOE 30 de noviembre); Orden JUS/903/2019, de 9 de agosto, por la que se convoca proceso selectivo, para ingreso por el sistema general de acceso libre, en el Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa de la Administración de Justicia (BOE de 31 de agosto de 2019); Orden JUS/1254/2022, de 7 de diciembre, por la que se convoca proceso selectivo para acceso, por el sistema general de acceso libre, a los Cuerpos de Gestión Procesal y Administrativa, Tramitación Procesal y Administrativa y Auxilio Judicial de la Administración de Justicia (BOE 19 de diciembre) o incluso el proceso de estabilización para el Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa, acceso libre, estabilización concurso oposición, Orden JUS/1327/2022, de 28 de diciembre (BOE de 30 de diciembre).

10.- Con estas premisas hemos de examinar si efectivamente se ha producido una vulneración del Acuerdo Marco y de la Jurisprudencia que lo ha interpretado.

10.1.- En primer lugar hemos de considerar el objeto y finalidad de la Directiva que se dice vulnerada.-

La cláusula 5 del Acuerdo Marco, titulada "Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva" de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre trabajo de duración determinada, dispone:

"1. A efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas:

a) razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;

b) la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;

c) el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.

2. Los Estados miembros, previa consulta a los interlocutores sociales, y/o los interlocutores sociales, cuando sea necesario, determinarán en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada:

a) se considerarán "sucesivos";

b) se considerarán celebrados por tiempo indefinido."

10.2.- El objetivo de estas disposiciones es esencialmente tuitivo, y pretende evitar abusos en la contratación por tiempo determinado en perjuicio de los trabajadores, o incluso dar cobertura a través de este mecanismo a necesidades permanentes y estables en materia de personal. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea señala que ( TJUE, Sala Séptima, Sentencia de 3 junio 2021, C-726/2019):

26. Por lo que respecta a la aplicabilidad, en el litigio principal, de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, procede recordar que esta cláusula tiene como finalidad alcanzar uno de los objetivos perseguidos por este, en concreto imponer límites a la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada, considerada fuente potencial de abusos en perjuicio de los trabajadores, estableciendo cierto número de disposiciones protectoras mínimas con objeto de evitar la precarización de la situación de los asalariados [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 36 y jurisprudencia citada].

27. Por consiguiente, la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco impone a los Estados miembros, a efectos de prevenir los abusos derivados de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada , la adopción efectiva y vinculante de por lo menos una de las medidas que enumera cuando su Derecho interno no contemple medidas legales equivalentes [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 37 y jurisprudencia citada].

Así lo afirma el TJUE [sentencias, entre otras, de 4-7-2006 (asunto C-212/04, Adeneler y otros), 23-4-2009 (C-378/07 a C-380/07, Angelidaki y otros), 13-3-2014 ( C-190/13, Márquez Samohano), 3-7-2014 ( C-362/13, C-363/13 y C-407/13, Fiamingo y otros), o 26-11-2014 ( C-22/13, C-61/13 a C-63/13 y C-418/13, Mascolo y otros].

10.3.- La cláusula 5 del Acuerdo Marco de la Directiva no es de aplicación directa, conforme ha expresado el TJUE en la reciente sentencia de fecha 3 de junio de 2021 ( STJUE Sala 7ª de 3 de junio de 2021- C-726/2019), reiterando sus precedentes.

Así, destaca que estamos ante una Directiva, una norma cuyos destinatarios son los estados miembros, que impone la consecución de un resultado armonizado (dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios - artículo 288 TFUE-), pero que con carácter general no es de aplicación directa por definición:

79. A este respecto, procede recordar que la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 118 y jurisprudencia citada).

80. Pues bien, una disposición del Derecho de la Unión de esta índole, carente de efecto directo, no puede invocarse como tal en un litigio sometido al Derecho de la Unión con el fin de excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 119 y jurisprudencia citada).

81. Por consiguiente, un tribunal nacional no está obligado a dejar sin aplicación una disposición de Derecho nacional contraria a la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C- 103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 120 y jurisprudencia citada).

82 . Dicho esto, es necesario recordar que, al aplicar el Derecho interno, los órganos jurisdiccionales nacionales deben interpretarlo en la medida de lo posible a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva de que se trate para alcanzar el resultado que esta persigue y atenerse así a lo dispuesto en el artículo 288 TFUE , párrafo tercero ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 121 y jurisprudencia citada).

10.4- El Tribunal de Justicia apela al efecto útil de la Directiva y a la interpretación conforme del derecho nacional de los estados miembros con el contenido y finalidad de la Directiva, ofreciendo pautas de interpretación ( STJUE 14 de septiembre de 2016- C-184/2015 y C-197-2015; o 24 de junio de 2021 C-550/2019) en torno a los conceptos de abuso en las condiciones de la contratación temporal, con especial referencia a los supuestos de reiteración de contratos (o celebración de uno que se prolonga en el tiempo) sin conocer la duración definitiva, cosa que aquí no ocurre.

Subraya que estas relaciones laborales de duración determinada prorrogadas una y otra vez, no pueden quedar sujetas al arbitrio del empleador en su término final, dejando al empleado en situación de incertidumbre y precariedad laboral, de suerte que no pueda saber cuándo se cubrirá la plaza que ocupa por un titular o cuando se convocará en propiedad, quedando él desplazado.

Como hemos visto, en el caso concreto, durante los periodos de sustitución en los que intervino la recurrente, se convocaron varios procesos de ingreso en el cuerpo de tramitación procesal para obtener la condición de funcionario de carrera con carácter definitivo. Si bien no nos consta si participó o no en dichos procesos para obtener mediante el procedimiento ordinario de ingreso una relación administrativa fija, con sujeción a las normas generales ( artículo 484 y ss LOPJ).

Esta situación es bien distinta a las que ha contemplado el TJUE en casos en los que ha llegado a la conclusión de que la única forma de preservar la eficacia y efecto útil de la Directiva era, o podía ser, la contratación mediante el contrato indefinido no fijo (véase la STJUE de 3 de junio de 2021, párrafo 73; o de 19 de marzo de 2020, C-103/2018, párrafos 102-106), puesto que se trataba de situaciones definidas como abuso o contrarias a la Directiva, en tanto que no garantizaban el efecto útil de la cláusula 5 del Acuerdo Marco de la Directiva. La legislación nacional no contemplaba o bien los medios que ofrece esta cláusula para limitar la contratación temporal, o bien otras medidas equivalentes destinadas a proteger a los trabajadores.

11.- Aquí no existe una situación de abuso, puesto que hay un régimen jurídico que define y justifica la contratación temporal, en razón de la existencia de una "causa objetiva" en el sentido del artículo 5 del Acuerdo Marco de la Directiva, cual es cubrir las plazas que quedan vacantes porque sus titulares no las van a desempeñar por causa legal (ausencia temporal o prolongada con reserva del puesto), o bien porque hay una necesidad de refuerzo de un órgano. Existe una justificación razonable para llevar a cabo la cobertura provisional y temporal de unas plazas que tienen titulares ausentes o están desiertas y llamadas a ser cubiertas por funcionarios, de acuerdo con un sistema de convocatoria pública basado en los principios de igualdad, mérito y capacidad ( artículos 23.2 y 103.3 CE).

12.- En el caso objeto de examen la contratación como funcionario interino fue esporádica entre los años 2000 y 2004, y a partir de 2007 hubo dos nombramientos, uno en 2007 y otro en 2011, que se prolongaron de forma extraordinaria. Respecto a estos nombramientos desconocemos los detalles, salvo la remisión a la Orden JUS/2296/2005, por lo que en defecto de prueba adecuada hemos de entender que la plaza ocupada estaba vacante por falta de titular ( artículo 56.2 y 60 LJCA, artículo 265 LEC).

13.- El demandante alegaba que cubría una necesidad estructural, pero nada justificó en este sentido, cuando de haber formado parte de un plan de apoyo o refuerzo (sobredotación) hubiera sido sencillo obtener la documentación apropiada, a través del Letrado de la Administración de Justicia del que depende o a través de la Sala de Gobierno respectiva, donde sin duda obran estos datos, en tanto que órganos encargados de impulsar y gestionar los planes de apoyo y refuerzo.

Por lo tanto, hemos de entender que la sustitución desempeñada, durante largo tiempo, se ha desarrollado en cumplimiento de unas normas precisas que disciplinan el estatuto de los funcionarios interinos, en régimen de igualdad con los funcionarios de carrera salvo la fijeza; y que, a la vez, dicho funcionario tuvo la posibilidad de optar por la vía de la contratación indefinida conforme a los procedimientos ordinarios de acceso al Cuerpo de Tramitación Procesal ( artículo 23.2 y 103.3 CE y 472- 474 LOPJ) que se convocaron de acuerdo con las disposiciones previstas en la oferta anual pública de empleo .

14.- En estas condiciones, podemos afirmar que la sustitución por tiempo determinado, condicionada a un llamamiento para el ejercicio efectivo cuando concurre una causa legal, constituye una "causa objetiva" que legitima y justifica esa contratación por tiempo determinado. Y así, el TJUE mantiene que " la existencia de una «razón objetiva» en el sentido de la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo marco excluye en principio la existencia de un abuso, salvo si un examen global de las circunstancias que rodean la renovación de los contratos o las relaciones laborales de duración determinada en cuestión revela que las prestaciones requeridas del trabajador no corresponden a una mera necesidad temporal" ( sentencia Kücük, EU:C:2012:39 , apartado 51).

15.- La sentencia de 19 de febrero de 2015 (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 19 Febrero 2015, Rec. 394/2013), recoge la jurisprudencia del TJUE acerca de la Directiva que nos ocupa, y recuerda:

NOVENO.- Refiriéndose a aquel apartado 1 de la cláusula 5 del Acuerdo marco que quedó trascrito en la letra A) del anterior fundamento de derecho, afirma el TJUE [sentencias, entre otras, de 4-7-2006 (asunto C-212/04, Adeneler y otros), 23-4-2009 (C-378/07 a C-380/07 , Angelidaki y otros), 13-3-2014 ( C-190/13 , Márquez Samohano), 3-7-2014 ( C-362/13 , C-363/13 y C-407/13 , Fiamingo y otros), o 26-11-2014 ( C-22/13 , C-61/13 a C-63/13 y C-418/13 , Mascolo y otros] que su finalidad específica consiste en prevenir de forma eficaz los abusos que pueden derivar o ser consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada. O, con otras palabras, que tiene por objeto alcanzar uno de los objetivos perseguidos por dicho Acuerdo, en concreto, imponer límites a la utilización sucesiva de esos contratos o relaciones laborales, considerada fuente potencial de abusos en perjuicio de los trabajadores, estableciendo un cierto número de disposiciones protectoras mínimas con objeto de evitar la precarización de la situación de los asalariados.

A tal efecto, añade, ese apartado impone a los Estados miembros la obligación de introducir en sus ordenamientos jurídicos (salvo que ya exista en ellos una medida legal equivalente, esto es, apta para prevenir con efectividad la utilización abusiva de ese tipo de relaciones) una, al menos, de las tres medidas que expresa en sus letras a), b) y c), a las que tiene, incluso por separado, como hábiles o eficaces para el logro de aquella finalidad. Así, y por lo que hace a la primera de ellas, consistente en la fijación de "razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales", el Acuerdo marco, en la 7ª de sus consideraciones generales, la considera, en efecto, como "una forma de evitar abusos" si (o siempre que) la utilización del contrato de trabajo de duración determinada esté basada en tales razones objetivas. Y, en igual sentido, se lee en el apartado 67 de aquella sentencia del TJUE de 4-7-2006 , en el 92 de la de 23-4- 2009 , o en el 58 de la de 3-7-2014, que las partes signatarias del Acuerdo marco " estimaron que una utilización de los contratos de trabajo de duración determinada basada en razones objetivas constituye una forma de evitar abusos".

DÉCIMO.- Explica también la jurisprudencia del TJUE qué ha de entenderse por "razones objetivas" a los efectos de la letra a) del apartado 1 de la cláusula 5 del Acuerdo marco. Así, su concepto y caracterización general pueden verse, por ejemplo, en los apartados 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75 de aquella sentencia Adeneler y otros, en los que se lee:

"69 Habida cuenta de estos factores, procede considerar que, a efectos de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco, el concepto de «razones objetivas» se refiere a las circunstancias específicas y concretas que caracterizan una determinada actividad y que, por tanto, pueden justificar en ese contexto particular la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada.

70 Tales circunstancias pueden tener su origen en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran tales contratos y en las características inherentes a las mismas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro.

71 En cambio, no cumpliría los requisitos especificados en los dos apartados anteriores una disposición nacional que se limitase a autorizar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada de un modo general y abstracto a través de una norma legal o reglamentaria.

72 En efecto, una disposición de esta índole, de carácter meramente formal y que no justifique específicamente la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada por la existencia de factores objetivos derivados de las particularidades de la actividad de que se trate y de las condiciones en que ésta se desarrolla, entraña un riesgo real de suscitar una utilización abusiva de este tipo de contratos, por lo que no es compatible ni con el objetivo ni con el efecto útil del Acuerdo marco.

73 Así, aceptar que una disposición nacional pueda justificar, de pleno derecho y sin mayores precisiones, la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada equivaldría a ignorar voluntariamente la finalidad del Acuerdo marco, que consiste en proteger a los trabajadores contra la inestabilidad en el empleo, y a vaciar de contenido el principio que establece que los contratos de trabajo de duración indefinida constituyen la forma general de relación laboral.

74 Más concretamente, la utilización de contratos de trabajo de duración determinada sin otra base que una norma legal o reglamentaria de carácter general, no relacionada con el contenido concreto de la actividad de que se trate, no permite extraer criterios objetivos y transparentes a fin de verificar si la renovación de tales contratos responde efectivamente a una necesidad auténtica, si permite alcanzar el objetivo perseguido y si resulta indispensable al efecto.

75 Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión que la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a una utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada cuya única justificación radique en haber sido establecida por una disposición legal o reglamentaria general de un Estado miembro. Por el contrario, a efectos de dicha cláusula, el concepto de «razones objetivas» exige que la normativa nacional justifique la utilización de este tipo particular de relaciones laborales por la existencia de factores concretos, derivados principalmente de la actividad de que se trate y de las condiciones en que ésta se desarrolla".

Un supuesto concreto de razones objetivas, de posible aparición en sectores de actividad diversos, es el de la necesidad del empleador de sustituir a otros trabajadores que temporalmente no pueden ejercer sus empleos o funciones. Un ejemplo de ello es el que aborda la sentencia del TJUE de 26 de enero de 2012 (asunto C-586/10 Kücük) de la que conviene conocer ahora el tenor de sus apartados 30, 31, 32, 33 y 38. Dicen así:

"30 No obstante, se ha de señalar que una disposición como la controvertida en el litigio principal, que permite la renovación de contratos de duración determinada para sustituir a otros trabajadores que temporalmente no pueden ejercer sus funciones no es en sí misma contraria al Acuerdo marco CDD. En efecto, la sustitución temporal de otro trabajador para atender en sustancia a necesidades de personal de duración limitada por parte del empresario puede constituir en principio una razón objetiva en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, letra a), de ese Acuerdo marco (véase en ese sentido la sentencia Angelidaki y otros, antes citada, apartado 102).

31 En efecto, en una administración que dispone de numeroso personal, como el Land, es inevitable que con frecuencia sean necesarias sustituciones temporales a causa en particular de la indisponibilidad de empleados en situación de baja por enfermedad, de permiso de maternidad o de permiso parental, u otras. La sustitución temporal de trabajadores en esas circunstancias puede constituir una razón objetiva en el sentido de la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo marco CDD, que justifica tanto la duración determinada de los contratos concluidos con el personal sustituto como la renovación de esos contratos en función de las necesidades que surjan, a reserva del cumplimiento de las exigencias fijadas para ello por el Acuerdo marco CDD.

32 Esa conclusión es tanto más necesaria cuando la normativa nacional que justifica la renovación de contratos de duración determinada en caso de sustitución temporal también pretende objetivos de política social reconocidos como legítimos. En efecto, según resulta del apartado 27 de la presente sentencia el concepto de razón objetiva que figura en la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo marco CDD abarca la prosecución de esos objetivos.

33 Según se deduce de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las medidas tendentes a la protección del embarazo y la maternidad y a permitir que hombres y mujeres concilien sus obligaciones profesionales y familiares persiguen objetivos legítimos de política social (véanse en ese sentido las sentencias de 17 de junio de 1998, Hill y Stapleton, C 243/95, Rec. p . I 3739, apartado 42, y de 18 de noviembre de 2004, Sass, C 284/02 , Rec. p. I 11143, apartados 32 y 33). La legitimidad de esos objetivos también se confirma por las disposiciones de la Directiva 92/85 y las del Acuerdo marco sobre permiso parental. (...)

38 No obstante, como en sustancia ha alegado el Gobierno polaco, la sola circunstancia de que se celebren contratos de trabajo de duración determinada para atender a una necesidad permanente o recurrente de sustitución de personal por parte del empresario no puede bastar por sí misma para excluir que cada uno de esos contratos, considerado de forma aislada, se haya concluido para llevar a cabo una sustitución de carácter temporal. Aun si la sustitución cubre una necesidad permanente, dado que el trabajador contratado mediante un contrato de duración determinada ejecuta tareas bien definidas que forman parte de las actividades habituales del empresario o de la empresa, no deja de ser cierto que la necesidad de sustitución de personal sigue siendo temporal puesto que se presume que el trabajador sustituido reanudará su actividad al término de su permiso, que constituye la causa por la que temporalmente el trabajador sustituido no puede ejecutar él mismo esas tareas".

Ahí, en ese apartado 38, se apunta ya uno de los supuestos que a juicio de la parte actora no pueden cobijarse en el concepto de razones objetivas de la repetida letra a) del apartado 1 de la cláusula 5: el relativo a las necesidades permanentes o recurrentes de sustitución de personal. Sobre él, es esclarecedor el razonamiento que la propia sentencia Kücük expone en sus apartados 46 a 56, que conviene conocer, llamando desde aquí la atención, muy en particular, a los dos últimos, en los que se lee el número de contrataciones de duración determinada y la duración total de la relación laboral que se contemplaba, así como la respuesta dada por el TJUE. Dicen así esos apartados 46 a 56:

"46 En su primera cuestión el tribunal remitente también pregunta si el hecho de que la necesidad de sustitución de personal sea en realidad permanente o recurrente y de que el empresario también pueda atender a esa necesidad con la contratación de un trabajador mediante un contrato de duración indefinida excluye que una necesidad de sustitución de personal constituya una razón objetiva en el sentido de la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo marco CDD.

47 Debe recordarse al respecto que, como se desprende del punto 10 de las consideraciones generales del referido Acuerdo marco, éste remite a los Estados miembros y los interlocutores sociales para la determinación de las modalidades detalladas de aplicación de los principios y reglas que establece, a fin de garantizar que aquéllas respeten el Derecho y las prácticas nacionales y que se tengan debidamente en cuenta las particularidades de cada situación concreta (sentencias antes citadas Adeneler y otros, apartado 68, y Angelidaki y otros, apartado 71).

48 Como han alegado los Gobiernos alemán y polaco, de ello resulta que los Estados miembros disponen en virtud de la cláusula 5, punto 1, del Acuerdo marco CDD de un margen de apreciación para alcanzar el objetivo que ésa pretende, si bien ese margen de apreciación está sujeto a la condición de garantizar el resultado exigido por el Derecho de la Unión, tal como se deduce, no sólo del artículo 288 TFUE , párrafo tercero, sino también del artículo 2, párrafo primero, de la Directiva 1999/70 , interpretado a la luz del decimoséptimo considerando de ésta (sentencia Angelidaki, antes citada, apartado 80 y jurisprudencia citada).

49 Ese margen de apreciación también se deduce de la cláusula 5, punto 1, del Acuerdo marco CDD, que reconoce a los Estados miembros la facultad de tener en cuenta las necesidades particulares de los distintos sectores de actividades y/o de las categorías de trabajadores de que se trate, siempre que ello obedezca a motivos objetivos ( sentencia de 7 de septiembre de 2006, Marrosu y Sardino, C - 53/04 , Rec. p. I - 7213, apartado 45).

50 El mero hecho de que una necesidad de sustitución de personal pueda cubrirse con la conclusión de contratos de duración indefinida no supone que un empresario que decida recurrir a contratos de duración determinada para hacer frente a carencias temporales de personal, aun si éstas se producen de forma recurrente, incluso permanente, actúe de modo abusivo, con vulneración de la cláusula 5, punto 1, del Acuerdo marco CDD y de la normativa nacional que transpone ésta.

51 Como resulta del apartado 43 de la presente sentencia, la existencia de una razón objetiva en el sentido de la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo marco CDD excluye en principio la existencia de un abuso, salvo si un examen global de las circunstancias que rodean la renovación de los contratos o las relaciones laborales de duración determinada en cuestión revela que las prestaciones requeridas del trabajador no corresponden a una mera necesidad temporal.

52 Además, el Tribunal de Justicia ya ha señalado que la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo marco CDD no impone a los Estados miembros una obligación general de prever la transformación de los contratos de trabajo de duración determinada en contratos por tiempo indefinido, así como tampoco determina las condiciones específicas en las que pueden utilizarse los primeros contratos mencionados, dejando de esta manera a los Estados miembros cierto margen de apreciación en la materia (sentencias antes citadas Adeneler y otros, apartado 91; Marrosu y Sardino, apartado 47, y Angelidaki y otros, apartados145 y 183).

53 Así, la cláusula 5, apartado 2, letra b), de dicho Acuerdo marco se limita a prever que «cuando resulte necesario», los Estados miembros determinarán en qué condiciones los contratos o las relaciones de trabajo de duración determinada «se considerarán celebrados por tiempo indefinido».

54 La exigencia automática de conclusión de contratos de duración indefinida cuando la dimensión de la empresa o de la entidad afectada y la composición de su personal implican que el empresario hace frente a una necesidad recurrente o permanente de sustitución de personal iría más allá de los objetivos pretendidos por el Acuerdo marco CDD y la Directiva 1999/70 y vulneraría el margen de apreciación reconocido por ambos instrumentos a los Estados miembros y en su caso a los interlocutores sociales.

55 Corresponde al tribunal remitente, teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, apreciar si en las circunstancias del asunto principal el empleo de un trabajador durante un período de once años en virtud de trece contratos sucesivos de duración determinada se ajusta a la cláusula 5, punto 1, del Acuerdo marco CDD.

56 Por tanto, se debe responder a la primera cuestión que la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo marco CDD debe ser interpretada en el sentido de que la necesidad temporal de sustitución de personal, prevista por una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, puede constituir en principio una razón objetiva a efectos de la citada cláusula. El solo hecho de que un empresario se vea obligado a realizar sustituciones temporales de manera recurrente, o incluso permanente, y de que esas sustituciones también pudieran llevarse a cabo mediante la contratación de trabajadores en virtud de contratos de trabajo de duración indefinida no implica la inexistencia de una razón objetiva a efectos de la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo marco CDD ni la existencia de un abuso en el sentido de la misma cláusula. No obstante, al apreciar si la renovación de los contratos o de las relaciones laborales de duración determinada está justificada por esa razón objetiva, las autoridades de los Estados miembros, en el ejercicio de sus respectivas competencias, deben tener en cuenta todas las circunstancias del caso concreto, incluidos el número y la duración acumulada de los contratos o relaciones laborales de duración determinada celebrados en el pasado con el mismo empresario".

16.- En definitiva, la necesidad permanente de contar con personal interino, mediante una bolsa de trabajo destinada a la sustitución de funcionarios de carrera, o para necesidades puntuales de refuerzo, se estima una causa objetiva que obedece a una causa justa en las condiciones del régimen previsto legalmente.

Por el contrario, en el caso Mascolo (TJUE 26-11-2014, Mascolo y otros), que cita la parte demandante, se puso de manifiesto que:

108 De ello resulta que una normativa nacional como la controvertida en los litigios principales, aunque limite formalmente la utilización de contratos de trabajo de duración determinada a la realización de sustituciones anuales para plazas vacantes en las escuelas de titularidad estatal únicamente por un período de tiempo determinado hasta la conclusión de los procesos selectivos, no garantiza que la aplicación concreta de esta razón objetiva, teniendo en cuenta las particularidades de la actividad de que se trata y los requisitos para su ejercicio, sea conforme con las exigencias del Acuerdo marco.

109 En efecto, a falta de una fecha concreta para la organización y la conclusión de los procesos selectivos que pongan fin a la sustitución y, por lo tanto, de un límite real en cuanto al número de sustituciones anuales efectuado por un mismo trabajador para cubrir la misma plaza vacante, tal normativa, en infracción de la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo marco, permite la renovación de contratos de trabajo de duración determinada para atender necesidades que en realidad no tienen carácter temporal, sino muy al contrario permanente y duradero, en razón del déficit estructural de puestos de personal titular en el Estado miembro afectado. Tal constatación resulta corroborada no sólo por la situación de los demandantes en los litigios principales, según se ha descrito en los apartados 23 y 37 de la presente sentencia, sino también, de modo más general, por los datos facilitados al Tribunal de Justicia durante los presentes procedimientos. Así pues, resulta que, dependiendo de los años y de las fuentes de información, aproximadamente un 30 %, o incluso un 61 %, según el Tribunale di Napoli, del personal administrativo y de servicios de las escuelas de titularidad estatal se contrata a través de contratos de trabajo de duración determinada y que, entre 2006 y 2011, el personal docente de estas escuelas vinculado por tales contratos representaba entre el 13 % y el 18 % de todo el personal docente de dichas escuelas.

17.- En consecuencia, de acuerdo con dicha doctrina un caso como el analizado no tiene por qué ser contrario a la Directiva, puesto que se admite que en atención a las características del sector de la actividad pueda ser preciso contar con un personal de duración determinada, destinado a cubrir necesidades específicas, por vacantes reglamentarias (permisos, reserva de puesto etc.) o puntuales necesidades de apoyo en un órgano.

Debe llamarse la atención sobre la existencia de un régimen predeterminado, que permite sustituir a funcionarios de carrera en caso de que tal plaza no pueda ser cubierta por su titular, o bien porque ha quedado en situación de desierta, reserva de plaza del titular etc.

Pero además, este régimen está llamado a prolongar los nombramientos de los funcionarios interinos más antiguos, porque de acuerdo con el artículo 18.1 a) de la Orden JUS/2296/2005, de 12 de julio, en caso de incorporación al centro de trabajo de un funcionario de carrera, cesará el funcionario interino más moderno (o más recientemente reclutado), permitiendo la estabilidad del más antiguo que, de este modo termina extendiendo el nombramiento en el tiempo (incluso en el mismo centro de destino), siempre que existan vacantes.

Hemos visto que estos contratos de interinidad están prefijados en la norma de desarrollo y definidos como temporales, con un objetivo concreto, a saber, cubrir plazas dotadas y establecidas en las plantillas, que se hallan sin titular (o puntualmente plazas para refuerzo), en las condiciones apuntadas. Lógicamente, este mecanismo permite dar cobertura a la plaza, y en definitiva ofrecer el servicio público al que viene llamado el funcionario, evitando retrasos o disfunciones. Es decir, se cumple un objetivo de interés general.

El funcionario interino conoce de antemano el régimen al que está sujeto, la temporalidad del nombramiento, así como las ofertas públicas de empleo anuales que llevarán consigo convocatorias de plazas de funcionarios de carrera de carácter fijo, a través de las que se reclutará nuevo personal destinado a cubrir todas las vacantes, con la posibilidad de participar en las mismas (Así, Real Decreto 222/2004, de 6 de febrero, por el que se aprueba la oferta de empleo público para el año 2004 - artículo 11-; Real Decreto 121/2005, de 4 de febrero, por el que se aprueba la oferta de empleo público para el año 2005 - artículo 11, consolidación de empleo temporal, y artículo 13-; Real Decreto 96/2006, de 3 de febrero, por el que se aprueba la oferta de empleo público para el año 2006 (más de 1.500 plazas de tramitación); Real Decreto 120/2007, de 2 de febrero, por el que se aprueba la oferta de empleo público para el año 2007 (1246 plazas), Real Decreto 702/2017, de 7 de julio, por el que se aprueba la oferta de empleo público para el año 2017 (977 plazas de tramitación procesal), a modo de ejemplo).

Las necesidades estructurales, en principio, aparecen cubiertas mediante el establecimiento y desarrollo de una plantilla fija, y solo en caso de vacante de estas plantillas o necesidades puntuales de refuerzo entra en juego el mecanismo de sustitución. Primero, mediante la sustitución interna y, posteriormente, a través de la sustitución mediante contratados externos en la forma que se ha indicado.

18.- Estas características difieren de las condiciones que se apreciaron en el caso Mascolo y otros, ya que en este último no se conocía ni existían garantías legales de la convocatoria de plazas de titular, a diferencia de lo que aquí sucede (de forma anual). Y se trataba de dar cobertura a necesidades estructurales no dotadas, con una altísima tasa de interinidad.

Esta conclusión aparece avalada por la interpretación que ha ofrecido el TJUE, en este mismo sentido, cuando se refiere precisamente a las posibilidades de evitar la temporalidad e inestabilidad laboral mediante la participación en los procedimientos de selección convocados en plazo: " 94. Por lo que respecta, en primer término, a la organización, dentro de los plazos exigidos, de procesos selectivos que tengan por objeto la provisión definitiva de las plazas ocupadas provisionalmente por empleados públicos con una relación de servicio de duración determinada, es preciso señalar que tal medida es adecuada para evitar que se perpetúe la situación de precariedad de dichos empleados, al garantizar que las plazas que ocupan se cubran rápidamente de manera definitiva.

95. Por consiguiente, en principio, en las situaciones controvertidas en los litigios principales, la organización de tales procesos dentro de los plazos establecidos puede prevenir los abusos derivados de la utilización de sucesivos nombramientos de duración determinada a la espera de que dichas plazas se provean de manera definitiva" ( Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Segunda, Sentencia de 19 marzo 2020, C-103/2018).

Estas consideraciones se reiteran en la reciente sentencia del TJUE, Sala sexta, de 22 de febrero de 2024, en los asuntos C-59/2022 y C-110/2022 (apartados 96 y 97), recordando que la convocatoria de los procesos selectivos para la ocupación definitiva de las plazas constituye una medida apropiada para evitar las situaciones de abuso en la contratación temporal sucesiva ( a cuyo efecto se cita la Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de marzo de 2029, Sánchez Ruiz y otros, párrafo 95, asunto C-103/2018 y 429/2018) - Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Sexta, Sentencia de 22 febrero 2024, C-59/2022, ECLI: EU:C:2024:149-.

19.- Por consiguiente, la Sala estima que no se ha producido ninguna de las infracciones que denuncia la parte apelante. En efecto, el régimen legal de cobertura de vacantes y plazas desiertas se ha observado, a la luz de los datos con los que contamos, y dicho régimen se adecua a lo establecido por la Jurisprudencia del TJUE que viene aplicándose (conforme impone el artículo 4 bis LOPJ).

Por último, cabe anotar que lo expuesto hasta aquí viene a reafirmar la línea seguida por esta misma Sala en casos semejantes, en los que se ha cuestionado la aplicación de la Directiva al personal interino de la Administración de Justicia. Así, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 3 noviembre 2021, Rec. 14/2021, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 232/2017 de 6 abril 2017, Rec. 7/2017, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 30 marzo 2021, Rec. 8/2018, con cita de la del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia 1425/2018 de 26 septiembre 2018, Rec. 785/2017 y la de Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Segunda, Sentencia de 19 marzo 2020, C-103/2018; o Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 20 septiembre 2018, Rec. 19/2018. O más recientemente, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 11 diciembre 2023, Rec. 13/2023, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 28 septiembre 2022, Rec. 11/2022, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 27 noviembre 2023, Rec. 11/2023, entre otras.

20.- En la sentencia de 30 de marzo de 2021 se trajo a colación la Doctrina del Tribunal Supremo que excluye, aun en el caso de constatación de una situación de abuso, la fijeza en la relación funcionarial interina: " En este caso como ya hemos analizado en el fundamento de derecho séptimo, el Tribunal Supremo en su sentencia de 26 de septiembre de 2018 (recurso 785/2017 ), después de subrayar que la jurisprudencia del TJUE ha establecido que para que una normativa nacional que prohíbe de forma absoluta, en el sector público, transformar en un contrato de trabajo por tiempo indefinido una sucesión de contratos de trabajo de duración determinada pueda ser considerada conforme con el Acuerdo marco, el ordenamiento jurídico interno del Estado miembro de que se trate debe contar, en dicho sector, con otra medida efectiva para evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada, señala que existen, en la propia normativa aplicable a los empleados públicos sujetos a una relación administrativa, medidas de aplicación igualmente efectiva y disuasoria como la prevista en el ámbito laboral para garantizar la plena eficacia del Acuerdo Marco. Esta medida no es la fijeza en el empleo, sino la continuación de la relación de empleo hasta que se dé cumplimiento a lo establecido en el Estatuto que regula esa relación".

Es decir, lo dispuesto en el artículo 10 del EBEP, valorando si procede la ampliación de la relación de puestos de trabajo de la plantilla, de modo motivado, observando posteriormente las consecuencias jurídicas ligadas a tal decisión; pero en modo alguno cabe aplicar de forma analógica la Jurisprudencia del orden social convirtiendo al funcionario interino en empleado indefinido no fijo, cuando no existe base legal para ello.

Este efecto nuevamente se rechaza, en los casos de abusos en la contratación temporal para cubrir necesidades permanente, por razones legales, en recientes sentencias de 1, 10 y 22 de diciembre de 2021 entre otras muchas (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia 1410/2021 de 1 diciembre 2021, Rec. 4133/2019, Sentencia 1409/2021 de 1 diciembre 2021, Rec. 7494/2019, Sentencia 1452/2021 de 10 diciembre 2021, Rec. 3989/2019; Sentencia 1568/2021 de 22 diciembre 2021, Rec. 6876/2019).

21.- Por consiguiente, el recurso debe desestimarse sin mayores consideraciones, ya que el resto de las alegaciones que realiza la parte apelante vienen referidas a la aplicación de las consecuencias del "abuso", que decaen desde el momento en que se afirma que no se produce tal abuso. Y por ello no cabe considerar que se infrinja la jurisprudencia del TJUE al no aplicar las consecuencias establecidas para el caso de abuso en la contratación con duración determinada.

CUARTO.- Cuestión prejudicial.-

1.- El recurrente solicita que se plantee por este Tribunal la cuestión prejudicial, conforme al artículo 267 TFUE. Dicho precepto dispone que:

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial:

· a) sobre la interpretación de los Tratados;

· b ) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión;

Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal.

2.- Alega que es preciso determinar si las medidas sancionadoras acordadas por el Tribunal Supremo en sus SSTS nº 1425/2018 y 1426/2018, de 26 de septiembre de 2018, consistentes en mantener al empleado público víctima de un abuso en un régimen de precariedad en el empleo hasta que la Administración empleadora determine si existe una necesidad estructural y convoque los correspondientes procesos selectivos para cubrir la plaza con empleados públicos fijos o de carrera, es una medida que cumple con los requisitos sancionadores de la Cláusula 5 del Acuerdo marco anexo a la Directiva 1999/70/CE. Y añade otras, derivadas de esta cuestión.

3.- Se ha denegar el planteamiento porque hemos establecido que no existe abuso con base precisamente en la interpretación ofrecida por el propio TJUE en casos semejantes en los que se plantearon las cuestiones que aquí se debaten. Por lo tanto, de acuerdo con la doctrina CILFIT (reafirmada nuevamente en la STJUE de 6 de octubre de 2021, C-561/2019), debemos considerar que no es procedentes plantearla:

- En primer lugar, nuestra sentencia es recurrible en casación, y por lo tanto no existirá una obligación legal a la luz del Tratado.

- En segundo lugar, la Directiva ha sido interpretada en la cláusula 5 del Acuerdo Marco, en los términos que hemos referido en esta sentencia, siendo por lo tanto un acto ya interpretado, que no suscita por ese motivo dudas en lo referente al concepto de abuso y "causa justificada". En efecto, tal y como hemos reflejado en los anteriores párrafos situaciones como la controvertida han sido ya examinadas para interpretar el sentido y alcance del artículo 5.1 citado.

- En tercer lugar, la cuestión que se plantea es meramente hipotética puesto que la decisión del pleito no gira en torno a la sanción o medida equivalente que se ha de aplicar; no es determinante para la decisión de este pleito.

QUINTO.- Costas.-

De acuerdo con lo establecido en el artículo 139.1 de la LJCA las costas causadas se imponen a la parte cuyas pretensiones son íntegramente desestimadas, de acuerdo con la norma del vencimiento objetivo, toda vez que no se aprecian razones para apartarse de la regla general.