Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 140/2022 de 10 de marzo del 2023

PRIMERO-. Es objeto del presente recurso de apelación la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo contencioso-administrativo num. 6 el día seis de julio de dos mil veintidós en el procedimiento ordinario num. 63/2021 iniciado a instancias de HOTEL TERMES DE MONTBRIO S.L. contra la desestimación por silencio administrativo por parte del IMSERSO de la solicitud de anticipo a cuenta de la indemnización por daños y perjuicios derivados de la suspensión del contrato acordada por dicha Administracion en aplicación del artículo 34.1 del Real Decreto Ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19. Se ejercita la pretensión de que se reconozca el derecho de dicha mercantil a que se tramite el procedimiento iniciado con su solicitud, y a que se resuelva sobre el abono de los anticipos a cuenta que pudieran finalmente corresponderle por el periodo que abarca del 1 de julio al 31 de diciembre de 2020, cuyos gastos indemnizables alega han sido acreditados junto a cada solicitud, y de esta manera se restablezca la situación jurídica individualizada afectada por la falta de resolución.

La sentencia es estimatoria y condena a la Administracion demandada a que se reconozca el derecho de la mercantil actora a que se tramite el procedimiento iniciado con sus solicitudes y a que se resuelva sobre el abono de los anticipos a cuenta que pudiera finalmente corresponderle por el periodo que abarca del 1 de julio al 31 de diciembre de 2020, como liquidación definitiva de los daños y perjuicios que resultan indemnizables conforme al artículo 34.1 del RDL 8/2020, para su abono por parte del IMSERSO,.

SEGUNDO-. Los motivos de apelación alegados por el IMSERSO son resumidamente los siguientes: Infracción del artículo 22 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, y de la jurisprudencia que lo interpreta.

La Sentencia impugnada viene a considerar que no cabe apreciar la desaparición sobrevenida del objeto de la pretensión alegada por la demandada con base en que " ello es independiente de si se debe o no resolver de manera expresa la solicitud de un anticipo a cuenta del importe de la indemnización por daños y perjuicios a consecuencia de la suspensión del contrato, y en su caso determinar el importe de dicho anticipo y el momento temporal en el que debió ser percibido, en su caso."

Considera la recurrente en apelación que, ni cabe identificar la desaparición sobrevenida con la satisfacción extraprocesal de la pretensión, ni para apreciar aquélla las pretensiones hayan de ser iguales, pues si lo fuesen ante lo que estaríamos no es ante una desaparición sobrevenida del objeto de la pretensión, sino ante un supuesto de litispendencia.

La representación procesal de HOTEL TERMES DE MONTBRIO S.L. por su parte, en el escrito de oposición al recurso de apelación, alega lo siguiente: no se ha producido la desaparición sobrevenida del objeto de la pretensión, y por lo tanto la sentencia no infringe el art. 22 de la ley de Enjuiciamiento civil ni la jurisprudencia que la interpreta.

La pretensión del contratista de que se resuelvan sus solicitudes de anticipo de la indemnización de daños y perjuicios que pudiera corresponderle se fundamentaba en determinados requisitos.

Alega que " esa actuación del IMSERSO se debe a que su intención es no pagar la indemnización por daños y perjuicios reconocida en el RDL 8/2020 como consecuencia de la suspensión del contrato acordada por el órgano de contratación, sino solo un 3% de la prestación dejada de ejecutar. Y no solo eso, pretende el IMSERSO a golpe de acto administrativo acumular al expediente de resolución del contrato, - no para resolver, sino para dejar sin efecto conforme expresa el punto tercero del acuerdo- los expedientes iniciados por el contratista para el cobro de las indemnizaciones y anticipos a cuenta que se derivan de la suspensión del contrato acordada por el órgano de contratación. Y por si la actuación contraria a derecho seguida por el IMSERSO no fuese suficiente, acuerda en el punto quinto del acuerdo de resolución que, sin seguirse el procedimiento previsto en el artículo 77.3 de la LGP para la devolución del pago del primer anticipo a cuenta de la indemnización por daños y perjuicios abonado al contratista, se compense sin más el importe de ese anticipo que trae causa del artículo 34 del RDL 8/2020 y del acuerdo de suspensión del órgano decontratación, del 3% que le corresponde como indemnización por resolución del contrato."

TERCERO-. Co mo se ha señalado más arriba, el motivo de apelación fundamental es la infracción del artículo 22 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, y de la jurisprudencia que lo interpreta.

La pérdida sobrevenida de objeto del proceso constituye una forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una circunstancia que incide de forma relevante sobre la relación jurídica cuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario, en la medida en que la tutela solicitada de los tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida, de modo que no se justifica la existencia del propio proceso y éste debe concluir.

El debate sobre el posible derecho o no a cobrar anticipos a cuenta de la indemnización que pudiera corresponder al recurrente como consecuencia de la suspensión del contrato al amparo del Real Decreto Ley 8/2020, el sentido que deba otorgarse al silencio administrativo frente a tales solicitudes de anticipos y cómo deba juzgarse la actuación de la Administración frente a tales solicitudes, carecen en el momento actual de toda relevancia, porque existe una realidad sobrevenida, que hace estéril, la presente reclamación. El expediente de resolución del contrato, y lo que se pueda deber al contratista por suspensión del contrato, se ventilará de forma conjunta, con el expediente de resolución contractual, sin que tenga ya sentido resolver sobre unos anticipos a cuenta solicitados cuando ya el contrato estaba extinguido.

Como recoge el dictamen del Consejo de Estado, los Pliegos de Prescripciones Técnicas son comunes para todo el programa de termalismo para la temporada 2019-2020 y afecta a un total de 75 balnearios.

Continúa señalando el Consejo de Estado que del contenido de los correspondientes pliegos de cláusulas administrativas particulares se desprende que los contratos tienen carácter administrativo y se califican como contratos de servicios sujetos a regulación armonizada (cláusula 2); que el plazo de ejecución del contrato va desde su formalización hasta el 31 de diciembre de 2020, pudiendo ser prorrogado en los términos establecidos en el artículo 29 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por un año (cláusula 5); que, de conformidad con lo establecido en el artículo 323.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, el órgano de contratación es la persona titular de la Dirección General del IMSERSO (cláusula 6.1 ); que no se exige la constitución de garantía provisional ni de garantía definitiva (cláusula 7.3); que los contratos se adjudican por procedimiento negociado sin publicidad (cláusula 8).

La cláusula 3.1 se refiere al valor estimado de los contratos, distinguiendo entre la aportación de los beneficiarios del programa y la del IMSERSO, con cuantías variables en cada caso (en torno al 33 % para el IMSERSO).

El contrato se firma el día 24 de junio de 2019 entre el Director General del IMSERSO y la Administradora de Hotel šTermes Montbrió S.L. , y "Hotel Termes Montbrió S.L. se compromete a la ejecución del contrato cuyo objeto es la reserva y ocupación de plazas en el balneario de Termes Montbrió, para el desarrollo de Programa de Termalismo en la temporada 2019-2020, con estricta sujeción a las características determinadas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, en el Pliego de Prescripciones Técnicas, y en su proposición económica, documentos contractuales que acepta plenamente y de lo que deja constancia firmando en este acto su conformidad en todas las páginas de dichos documentos."

Según la estipulación segunda " plazo de ejecución" el contratista se obliga a realizar el objeto del contrato en el plazo comprendido desde su formalización hasta el 31 de diciembre de 2020; y el contrato podrá ser prorrogado en los términos establecidos en el artículo 29 de la Ley de Contratos del Sector Público, por un año.

La mercantil contratista mediante escrito de fecha 20 de marzo de 2020, manifestó la imposibilidad de ejecución del contrato del programa de termalismo como consecuencia de las medidas de lucha contra el COVID-19, solicitando la suspensión del contrato.

El dia 28 de abril de 2020, el Subdirector General de Análisis Presupuestario y Gestión Financiera, por delegación del Director General del IMSERSO, "de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34.1 del Real Decreto-Ley 8/2020" acordó suspender la ejecución del contrato, apreciando la imposibilidad de ejecutar el mismo a la vista de la justificación de las circunstancias manifestadas en la solicitud; siendo los efectos de la suspensión automáticos y retroactivos al momento en el que se produjo la situación de hecho que la originó.

Por escrito de 7 de diciembre de 2020 se solicitó un anticipo a cuenta del importe estimado de la indemnización que corresponda como consecuencia de la suspensión de la ejecución del contrato durante el periodo que abarca desde el 14 de marzo al 30 de junio de 2020. Reconociéndose en diciembre de 2020 el pago de 107.868,34 euros de anticipo.

El día 17 de diciembre de 2020 el IMSERSO adopta la " metodología(a para el cálculo del anticipo de indemnización al contrato para la reserva y ocupación de plazas para el programa de termalismo del IMSERSO."

De acuerdo con dicha metodología a la recurrente en la instancia le corresponde un importe de 16.536,06 € con cargo a la aplicación presupuestaria 1003 6004 3132 261 5. Esta cantidad corresponde al 15,33%% sobre el total del anticipo solicitado por el balneario (107.868,34 €).

Por escrito de 30 de junio de 2021 solicitó "se conceda a la mercantil HOTEL TERMES MONTBRIO S.L. un segundo anticipo a cuenta del importe estimado de la indemnización que corresponda como consecuencia de la reserva y ocupación de plazas en el Balneario Termas de Montbrió para el desarrollo del Programa de Termallsmo en las temporadas 2019-2020, ( nº de expediente 72/2019 (933/2018), por un importe total de CINCUENTA Y SEIS MIL CUARENTA Y SIETE EUROS CON OCHENTA Y SIETE Cil!NTIMOS DE EURO (56.047,87€) , que se corresponde con los gastos indemnizables durante el periodo que abarca desde el 1 de julio al 30 de septiembre de 2020, de acuerdo con los cuadros y justificantes que acompañan a este escrito, y cuyo importe se descontará de la liquidación final del contrato.".

Por escrito de 27 de agosto de 2021 solicitó " se conceda a la mercantil HOTEL TERMES MONTBRIO S.L. un tercer anticipo a cuenta del importe estimado de la indemnización que corresponda como consecuencia de la reserva y ocupación de plazas en el Balneario Termas de Montbrió para el desarrollo del Programa de Termalismo en las temporadas 2019-2020, ( nº de expediente 72/2019 (933/2018), por un importe total de CINCUENTA MIL SETECIENTOS SETENTA Y DOS EUROS CON CUARENTA Y SIETE CÉNTIMOS DE EURO (50.772,47€) , que se corresponde con los gastos indemnizables durante el periodo que abarca desde el 1 de octubre hasta el 31 de diciembre de 2020, de acuerdo con los cuadros y justificantes que acompañan a este escrito, y cuyo importe se descontará de la liquidación final del contrato."

El 22 de septiembre de 2020 el Consejo de Ministros acuerda la cancelación de los programas del IMSERSO de turismo social para personas mayores y mantenimiento del empleo en zonas turísticas para la temporada 2020/2021, y de termalismo para la temporada 2020. Publicado en el BOE de 6/10/2020.

El 17 de diciembre de 2012 el Director General del IMSERSO acuerda:

" Primero.- Resolver, con efectos desde el 14 de marzo de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2020 los contratos para la reserva y ocupación de plazas para el programa de termalismo del IMSERSO del Anexo 1, por imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados de conformidad con el Dictamen emitido por el Consejo de Estado, en fecha 28 de octubre de 2021.

Segundo.- De acuerdo con lo establecido en el 213.4 de la LCSP, el contratista tendrá derecho a una indemnización equivalente al 3 por ciento del importe de la prestación dejada de realizar, por el periodo comprendido entre el 14 de marzo de 2020 y el 31 de diciembre de 2020.

Tercero.- De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57 de la ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pública, acumular a este expediente de resolución y dejar sin efecto los expedientes relativos al abono de indemnizaciones y de anticipos a cuenta derivados de la suspensión de los contratos previstos en el artículo 34 del Real Decreto-ley 812020, de 17 de marzo.

Cuarto.-A la vista de lo anterior, proceder, con respecto a la cuantía que resulte del apartado 2º, a la compensación y liquidación de las cantidades reconocidas en concepto de indemnización y abono a cuenta derivadas de la precitada suspensión."

CUARTO.- El art. 22.1 LEC dispone " Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida, porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor y, en su caso, deldemandado reconviniente o por cualquier otra causa, se pondrá de manifiesto esta circunstancia y, si hubiere acuerdo de las partes, se decretará por el Letrado de la Administración de Justicia la terminación del proceso, sin que proceda condena en costas".

Las sentencias del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2013 (recurso 2789/2010) y 7 de octubre de 2013 (recurso 247/2011) señalan que " el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , aplicable con carácter supletorio al proceso contencioso administrativo según la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio , no identifica la carencia sobrevenida de objeto con la satisfacción extraprocesal de las pretensiones ejercitadas, sino que ambas son manifestaciones diferentes de que el proceso ha perdido su interés al objeto de obtener la tutela judicial pretendida, que no sólo deriva de haberse obtenido extraprocesalmente la satisfacción de dicho interés sino de "cualquier otra causa".

La sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2013, (recurso 563/1999) señala que la terminación anormal del proceso por pérdida sobrevenida de objeto " supone una modificación sobrevenida de las circunstancias de hecho concurrentes al tiempo de ejercitarse la acción impugnatoria que priva definitivamente a las partes de todo interés legítimo en sostenerla u oponerse a ella ( artículos 22 y 413 de la Ley de Enjuiciamiento Civil )".

La sentencia del Alto Tribunal de 14 de marzo de 2011, (Rec. 511/2009) establece que " cuando por razón de circunstancias sobrevenidas se pone de manifiesto que ha dejado de haber un interés legítimo que justifique la necesidad de obtener la tutela judicial pretendida. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida. Es decir, se produce algún hecho o circunstancia que incide de forma relevante sobre la relación jurídica cuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario, en la medida en que la tutela solicitada de los tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida, de suerte que no se justifica la existencia del propio proceso y éste debe concluir. En estos casos y a diferencia de lo que ocurre con la satisfacción extraprocesal de la pretensión de la parte actora, la razón de la desaparición del proceso es ajena a la voluntad de las partes y obedece a las estrictas razones de orden público que justifican la existencia misma del proceso como mecanismo de satisfacción de pretensiones sustentadas en intereses legítimos, por lo que desaparecidos estos el proceso carece de sentido".

La sentencia no apreció la pérdida sobrevenida del contrato al entender que " las pretensiones de la parte actora son diferentes a lo acordado en la resolución del contrato, por lo que no cabe dejar de examinar aquellas. Como refiere la recurrente, en este procedimiento, la pretensión interesada es que se le reconozca el derecho a que se tramite el procedimiento iniciado, y se resuelva sobre el abono del anticipo a cuenta de la indemnización que pudiera finalmente corresponderle por el periodo que va del 1 de julio al 31 de diciembre de 2020, derivado de la suspensión del contrato acordada por el órgano de contratación en aplicación del artículo 34.1 del RDL 8/2020 , lo que es diferente de la extinción del contrato acordada por resolución del órgano de contratación del 17 de diciembre de 2021, con efectos y consecuencias distintos".

Debe tenerse en cuenta que la resolución de 17 de diciembre de 2021 no se limita a la resolución del contrato por imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados, y a determinar la indemnización por dicho motivo, sino que en el apartado tercero, acumula, de acuerdo con el artículo 57 de la ley 39/2015, al expediente de resolución y deja sin efecto los expedientes relativos al abono de indemnizaciones y de anticipos a cuenta derivados de la suspensión de los contratos previstos en el artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo.

Así pues, los expedientes de anticipo de indemnización por la suspensión prevista en el art. 34 del Real Decreto-ley 8/2020, han sido acumulados y puesto fin a los mismos, con el expediente de resolución del contrato, al dejarlos sin efecto, acordando los defectos de la resolución desde el 14 de marzo de 2020, entendiéndose incompatibles ambas indemnizaciones y estableciendo la compensación de los anticipos reconocidos con los que resulten de la resolución del contrato.

Ninguna utilidad puede obtener la parte recurrente en que se reconozca el derecho a la tramitación y resolución del procedimiento iniciado sobre el abono de anticipo por indemnización de suspensión, por cuanto dicho procedimiento ha sido acumulado y dejado sin efecto de forma expresa por la resolución de 17 de diciembre de 2021, de forma que únicamente mediante la impugnación de dicha resolución puede obtener el cobro de indemnización por la suspensión del contrato acordada en virtud del Real Decreto Ley 8/2020, sin que sea posible enjuiciar el en presente recurso la misma, al no haberse ampliado el recurso a la refería resolución.

Por lo expuesto, debemos estimar el recurso de apelación por apreciarse la pérdida sobrevenida de objeto.

QUINTO-. La estimación del recurso de apelación conlleva la improcedencia de la condena al pago de las costas, a tenor de lo establecido en el artículo 139 LRJCA.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,