Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 32/2021 de 11 de octubre del 2023

PRIMERO.- El presente recurso se interpone frente a las resoluciones de 20, 21, 22 y 31 de julio de 2020, dictadas por la Subsecretaria de Interior por delegación del Ministro del Departamento, desestimatorias de la solicitud de asilo y de protección subsidiaria formuladas por los demandantes, integrantes de un grupo familiar de nacionalidad salvadoreña.

SEGUNDO.- Los demandantes, solicitaron protección internacional en la Jefatura Superior de Policía de Madrid en fecha 2 de marzo de 2019, tras su llegada a España el día 2 de febrero de 2019. La petición fue admitida a trámite, siguiéndose por el procedimiento ordinario.

Los hechos en los que sustentaron su solicitud de asilo fueron que abandonaron El Salvador debido a que la Mara 18, que es la de su zona, le quería tener de chófer. En un principio accedió, pero cuando le siguieron pidiendo que lo fuera se negó y comenzaron las Amenazas. Le amenazaban con matar a su hija y a ellos, a no ser que se fueran del país.

TERCERO.- La resolución recurrida, tras analizar la situación general del país y los esfuerzos hechos por la Administración salvadoreña en la lucha contra las maras, señala que la información de país consultada revela que, efectivamente, la situación de inseguridad, relacionada en gran medida con la actuación de las pandillas, es uno de los grandes problemas que enfrenta El Salvador, con una de las tasas de homicidios más altas del mundo y con habituales actividades de extorsión en las zonas en las que operan las maras.

Ahora bien, la resolución destaca que el temor fundado de sufrir un acto de persecución solo puede llevar al reconocimiento del estatuto de refugiado si la persecución está motivada por alguna de las causas previstas en el art. 7 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, pero no constituye un remedio frente a fenómenos de inseguridad ciudadana en los distintos países.

Por todo ello, se entiende que no ha quedado establecido un temor fundado de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a un grupo social determinado.

Por otra parte, los autores de la persecución denunciada son grupos organizados que no pueden ser calificados como agentes estatales, tal como prevé la normativa citada. Y, por lo demás, no ha quedado acreditado que las autoridades toleren o alienten la actuación de tales grupos, sino que las autoridades han desarrollado una serie de iniciativas tendentes a erradicar las extorsiones y amenazas por parte de las maras o pandillas.

En consecuencia, no concurren los supuestos del artículo 3 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, por lo que se valora de forma desfavorable el reconocimiento del estatuto de refugiado.

De la misma forma, se entiende que en el presente caso no concurren ninguna de las causas que pudieran dar lugar a la concesión de protección subsidiaria conforme a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 12/2009 de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, por lo que se considera de forma desfavorable la concesión de protección subsidiaria.

CUARTO.- En la demanda se aduce que los hechos relatados ponen de manifiesto la existencia de una persecución que les causa un temor racional de que las maras atenten contra su vida e integridad física en un clima de violencia generalizada que las autoridades no están en condiciones de controlar. Este temor es suficiente para llenar los requisitos propios del derecho de asilo, de la protección subsidiaria de acuerdo con las directrices de elegibilidad de ACNUR o, en último término, justificaría la concesión de autorización de permanencia en España por razones humanitarias.

Por su parte, el Abogado del Estado se opone a la demanda en consideración a semejantes argumentos a los que contiene la resolución impugnada.

QUINTO.- El art. 2 de la Ley 12/2009, de 13 de octubre del derecho de asilo y de la protección subsidiaria establece que: " El derecho de asilo es la protección dispensada a los nacionales no comunitarios o a los apátridas a quienes se reconozca la condición de refugiado en los términos definidos en el artículo 3 de esta Ley y en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados , hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, y su Protocolo, suscrito en Nueva York el 31 de enero de 1967 ".

Y el art. 3 de la Ley 12/2009 que: " La condición de refugiado se reconoce a toda persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género u orientación sexual, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o al apátrida que, careciendo de nacionalidad y hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, por los mismos motivos no puede o, a causa de dichos temores, no quiere regresar a él, y no esté incurso en alguna de las causas de exclusión del artículo 8 o de las causas de denegación o revocación del artículo 9 ".

Por otra parte, la Ley de Asilo 12/2009 establece en su artículo 13 que los agentes de persecución pueden ser, además del Estado, las "organizaciones que controlen el Estado o una parte considerable de su territorio", y los " agentes no estatales, cuando los agentes mencionados en los puntos anteriores, incluidas las organizaciones internacionales, no puedan o no quieran proporcionar protección efectiva contra la persecución o los daños graves".

Ahora bien, admitiendo que la persecución a cargo de agentes no estatales puede alcanzar el nivel de una persecución protegible que da lugar a la protección internacional, en todo caso, como se indica en la STS de 19 de diciembre de 2008 (RC 4407/2005), " esta doctrina general debe ser necesariamente puesta en relación con las específicas circunstancias de cada solicitante de asilo, dado el carácter fuertemente casuístico de esta materia "; pues, incluso en los casos en que se advierte la existencia de actos de persecución imputables a agentes distintos de los estatales, el dato relevante para dar lugar a la concesión de la protección internacional es si puede considerarse suficientemente acreditada una situación de aquietamiento, pasividad, desidia o impotencia de las autoridades de su país a la hora de investigar los hechos y otorgarle protección.

En definitiva, cuando el solicitante de asilo invoca una persecución a cargo de bandas, grupos o estructuras no estatales, le corresponderá justificar -al nivel indiciario requerido en esta materia según constante jurisprudencia- que ha sufrido actos de persecución (en el sentido del artículo 6 de la Ley de Asilo 12/2009 ); que esos actos de persecución traen causa de, o hacen referencia a motivos de persecución protegibles ( artículos 3 y 7 de la misma Ley ), esto es, por fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado grupo social, de género u orientación sexual); y que las autoridades estatales no quieren o no pueden proporcionar una protección eficaz frente a tales actos ( STS 15 de febrero de 2016 -rec. 2821/2015-).

SEXTO. Comenzaremos por señalar que, si bien esta Sala ha concedido protección ciertamente, en algunas ocasiones, a nacionales de El Salvador, cuando han sido efectivamente perseguidos por las maras, sin embargo, viene sistemáticamente denegando la protección cuando, como ocurre en este caso, no existe constancia suficiente de haber sido perseguido por las maras, así como cuando se trate de persecución o extorsión por delincuentes comunes. Así, entre otras muchas en la SAN (Sección 2ª) de 21 de septiembre de 2017, recurso nº 339/2016, se reconoció protección internacional a una familia basándose en "las Directrices de elegibilidad para la evaluación de las necesidades de protección internacional de los solicitantes de asilo procedentes de El Salvador, de ACNUR de marzo de 2016".

Sin embargo, frente a lo que en la demanda se alega, consideramos que en este caso, si bien el demandante ha justificado haber sufrido extorsiones y hasta la violencia personal por parte de los grupos criminales, no existe un mínimo indicio -ni en realidad se alega- que tales extorsiones y agresiones tengan por motivos los específicamente señalados como determinantes de la protección internacional a través del asilo o la protección subsidiaria.

Las anteriores consideraciones, así como la abundante información reflejada en la resolución recurrida sobre la legislación e instrumentos de actuación contra las pandillas, tales como Ley Antimaras (2003), Ley para el Combate de las Actividades Delincuenciales de Grupos o Asociaciones Ilícitas Especiales (2004), Reformas a la Ley del Menor infractor (Ley Penal Juvenil (2004), Plan Mano Dura (2003), Plan Super Mano Dura (que incluye los operativos "puños de hierro", la "mano amiga" y "mano extendida") (2004), Creación del Grupo Tarea Antipandillas GTA dentro de la policía (2005), Creación de la Unidad TAG, (Transnational Anti-gang Unit) en coordinación entre el FBI (USA) y PNC (Policía Nacional Civil del Salvador) o existencia de colaboración con otros países centroamericanos que sufren tal lacra (Celebración de la Tercera Conferencia Anual Internacional sobre pandillas en El Salvador), ponen de manifiesto que el Estado salvadoreño está aplicando programas de protección a sus ciudadanos en los ámbitos policial, judicial y legislativo a fin de disminuir la violencia y el delito, y concretamente, frente al problema de las "maras", que han pasado a convertirse en organizaciones criminales transnacionales, contra las que se han desarrollado políticas de cooperación internacional en colaboración con otros países centroamericanos y Estados Unidos.

En definitiva, la valoración de las actuaciones practicadas lleva a la Sala a considerar que, en el presente caso, el relato de hechos y la documentación en que éste se sustenta carecen de elementos de suficiente relevancia que lleven a un convencimiento que permita considerar que los recurrentes sufren persecución, o tenga fundados motivos a sufrirla por alguna de las causas contempladas en la Convención de Ginebra ni que la persecución relatada sea imputable a un agente estatal de los previstos en dicha normativa.

Por lo demás, como recuerda la STS de 11 de marzo de 2021 (rec. 1143/2020), « no puede aceptarse que la sola existencia de una determinada situación de conflicto en un país implique que en caso de volver el solicitante su vida corra peligro exclusivamente por el solo hecho de encontrarse allí ( sentencias de 28 de diciembre de 2012, rec. 2431 , o de 17 de abril de 2015, rec. 3055/2014 , entre otras). Y en este caso, como se destaca en la sentencia recurrida, la propia parte recurrente reconoce en sus respectivas peticiones -y continuó manteniendo en su demanda- la ausencia de persecución individual y que la razón por la que abandonaron el país era la situación generalizada de crisis, desabastecimiento y desempleo, circunstancias que guardan relación con las razones humanitarias que sustentan la autorización de residencia concedida, pero que de las que no es posible inferir un riesgo real de padecer personalmente ninguno de los daños graves que se describen en el art. 10 de la Ley de Asilo como fundamento de la protección subsidiaria».

SÉPTIMO.- Ta mpoco concurren los requisitos para otorgar la protección subsidiaria prevista en el artículo 4, al no venir tampoco acreditados los concretos daños graves previstos en el artículo 10, que son:

"a) La condena a pena de muerte o el riesgo de su ejecución material;

b) La tortura y los tratos inhumanos o degradantes en el país de origen del solicitante:

c) Las amenazas graves contra la vida o la integridad de los civiles motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto internacional o interno".

Ninguna de tales circunstancias ha quedado acreditada en el caso concreto, pues a la vista de la documentación probatoria acumulada en el proceso no se desprende una situación de violencia generalizada ni una situación de conflicto interno distinta a los problemas de seguridad ciudadana consecuentes los enfrentamientos propios de las acciones de protesta.

Aunque esta Sala conoce la problemática existente en el Salvador, como consecuencia de la criminalidad de las maras que allí actúan, no podemos identificar la situación como de violencia indiscriminada en situación de conflicto internacional o interno, porque, sí bien es cierto que cuando la mara persigue de forma individualizada a un nacional de su país hemos entendido que éste corría peligro, dada la capacidad de actuación que tienen las maras, no podemos identificar este hecho con un conflicto interno de violencia indiscriminada. Precisamente porque la adherencia de las maras no es indiscriminada, sino que se marcan objetivos concretos en el desarrollo de sus actividades criminales.

OCTAVO.- Por último, cabe examinar si es posible conceder la residencia por razones humanitarias.

Al respecto, la residencia por razones humanitarias se contempla en los arts. 46 y 37, b) de la Ley 12/2009.

A su vez los apartados 3º 4º del artículo 31 del reglamento de asilo establecen:

"3. El Ministro del Interior, a propuesta de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, podrá autorizar la permanencia en España, conforme a lo previsto en el artículo 17.2 de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado , siempre que se aprecien motivos serios y fundados para determinar que el retorno al país de origen supondría un riesgo real para la vida o la integridad física del interesado.

Dicha autorización revestirá la forma de autorización de estancia. En el plazo de un mes, contado desde la notificación de la resolución, salvo retrasos por causa justificada, el interesado deberá solicitar la autorización de residencia temporal prevista en el apartado 3 del artículo 45 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Una vez solicitada esta autorización, la resolución del Ministro del Interior por la que se autoriza la permanencia del interesado en España surtirá efectos de autorización de trabajo y permitirá, en su caso, el alta del interesado en la Seguridad Social, hasta que recaiga resolución expresa sobre la solicitud formulada. Estas circunstancias se harán constar expresamente en la propia resolución del Ministro del Interior.

4. Por razones humanitarias distintas de las señaladas en el apartado anterior, el Ministro del Interior, a propuesta de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, podrá autorizar la permanencia del interesado en España y, en su caso, recomendar la concesión de una autorización de residencia conforme a lo previsto en el apartado 3 del artículo 45 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, siempre y cuando la concurrencia de dichas razones humanitarias quede acreditada en el expediente de solicitud de asilo. Dicha autorización de permanencia revestirá la forma de autorización de estancia."

A su vez el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, establece en su artículo 125 que:

"Se podrá conceder una autorización por razones de protección internacional a las personas a las que el Ministro del Interior, a propuesta de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, haya autorizado la permanencia en España conforme a lo previsto en los artículos 37.b ) y 46.3 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre , reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, así como a los extranjeros desplazados en el sentido regulado en la normativa sobre protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas.

Asimismo, se podrá conceder una autorización de residencia temporal en los casos que prevea la norma de desarrollo de la Ley 12/2009, de 30 de octubre".

Como se afirma en la STS de 26/07/2016 (recurso 374/2016):

"...tras la modificación del Reglamento de extranjería realizada por el Real Decreto 2393/2004 de 30 de diciembre, la normativa de asilo prevé dos posibilidades de examen de la concurrencia de razones humanitarias: <<- una, la recogida en el apartado 3º del art. 31 en relación con el art. 17.2 de la Ley, se refiere a las razones humanitarias relacionadas, vinculadas o conectadas a una situación de riesgo, conflicto, inestabilidad o peligro para los derechos básicos de la persona solicitante en su lugar de procedencia. Aquí se mantiene la tradicional vinculación entre las razones humanitarias y las causas de asilo; y otra, la contemplada en el apartado 4º, en que esa vinculación con las causas de asilo ya no es determinante, pues se refiere a cualquier caso en que a la vista de las circunstancias personales del solicitante, se aprecie en el mismo expediente de asilo la existencia de razones de índole humanitaria (concepto jurídico indeterminado que siempre puede adquirir concreción en atención a las circunstancias del caso) que justifiquen el uso de esta posibilidad para dar una solución justa a la vista de las circunstancias vitales de la persona solicitante.

Y es de notar que aun cuando, como se ha insistido, la jurisprudencia generalmente ha venido manteniendo la vinculación o relación entre la autorización de permanencia por razones humanitarias y las causas de asilo, no han faltado casos en que aun apuntándose una situación conflictiva en el país de origen, el factor más referente a la hora de autorizar la permanencia en España ha sido la consideración de circunstancias personales de los solicitantes no necesariamente vinculadas con esas causas de asilo así, STS de 4/11/2005 (RC 4752/2002 ); STS de 18/11/2005 (RC 5194/2002 ); STS de 22/09/2006 (RC 2956/2003 ); STS de 16 de junio de 2008 (RC 1579/2005 ).

(...) Es por ello que, conforme a la normativa vigente, la permanencia por razones humanitarias debe estar fundada en circunstancias excepcionales que han de ser alegadas y acreditadas por quien las invoca, pero no necesariamente vinculadas con una situación de riesgo, conflicto o inestabilidad en el país de origen, pudiendo estar relacionadas con la situación personal del solicitante de asilo en nuestro país y la degradación o empeoramiento que le supondría su vuelta al país de origen.

Ahora bien, también conviene dejar sentado que la petición de permanencia en España por razones humanitarias, en el contexto de una petición de asilo, no puede convertirse en un mecanismo para eludir el cumplimiento de las previsiones en materia de extranjería ni para esquivar de las resoluciones administrativas firmes dictadas en los procedimientos de expulsión, convirtiéndose en un cauce alternativo y fraudulento para revisar las decisiones adoptadas con relación a extranjeros que ya residían en España y que han sido expulsados de nuestro territorio en aplicación de las normas de extranjería."

En el presente caso, no se puede considerar que la alegación de haber recibido amenazas, extorsiones y graves daños en su propiedad, por reprochable y lamentable que sea la situación en el país de referencia, sea razón suficiente para solicitar la autorización de residencia por razones humanitarias al no haberse alegado la existencia circunstancias excepcionales que justifiquen tal concesión.

NOVENO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la LRJCA se imponen las costas a la parte recurrente por haber sido rechazadas todas sus pretensiones, si bien, haciendo uso de la facultad que otorga el apartado 4 del mencionado artículo y teniendo en cuenta el alcance y la dificultad de las cuestiones planteadas, se fija como cifra máxima por todos los conceptos la suma de 1.000 euros.

Vistos los preceptos citados, y demás de general y pertinente aplicación,

Por la potestad que nos confiere la Constitución de la Nación española,