Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 252/2021 de 14 de julio del 2023

PRIMERO.- Se interpone el recurso contra la resolución de 11 de diciembre de 2020, de la Dirección General de Ordenación Profesional, por delegación del Ministro de Sanidad, por la que se desestima la solicitud de reconocimiento del interesado de efectos profesionales del título extranjero obtenido en Perú para el ejercicio de la especialidad española de Médico especialista en Cirugía General.

SEGUNDO.- El recurrente el 7 de junio de 2018 formuló solicitud de reconocimiento de efectos profesionales en España del título extranjero de Especialista en Cirugía General y Abdominal, obtenido en Perú, para el ejercicio en España de la Especialidad en Cirugía General y del Aparato Digestivo, al amparo del Real Decreto 459/2010, de 16 de abril.

La Subdirección General de Ordenación Profesional, emitió informe de comprobación previa negativo por no reunir la formación alegada por el interesado el requisito de duración mínima exigida en el artículo 36 en relación con el artículo 4.13.b) del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, al considerar que había realizado tres años de formación especializada en Perú para la obtención del título de especialista.

Efectuadas alegaciones, el 11 de diciembre de 2020, la Dirección General de Ordenación Profesional, por delegación del Ministro de Sanidad, dictó resolución por la que se desestima la solicitud de reconocimiento del interesado de efectos profesionales del título extranjero obtenido en Perú para el ejercicio de la especialidad española de Médico especialista en Cirugía General.

TERCERO.- Se mantiene en la demanda el incumplimiento del artículo XII del Protocolo adicional al Convenio sobre intercambio cultural entre España y Perú firmado en Lima el 30 de junio de 1971, hecho en Lima el 17 de septiembre de 1998, que prevé el reconocimiento de títulos académicos, siendo aplicable la norma internacional sobre la normativa interna y la Directiva. Si bien se reconoce que la formación de especialista cursada tenía una duración de 3 años y no de 5, no puede obviarse una trayectoria profesional de más de 20 años ejerciendo como cirujano, entendiendo insuficiente la motivación de la resolución. El acceso al análisis del expediente por parte del Comité hubiera posibilitado el reconocimiento del título como especialista; posibilidad que ha sido denegada por un requisito formal que reduce más de 20 años de profesión al absurdo.

El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, se opone al recurso. Expone la regulación en el ordenamiento jurídico español de los requisitos para la homologación de los títulos médicos extranjeros (Real Decreto 459/2010, de 16 de abril, el que regula las condiciones para el reconocimiento de efectos profesionales a títulos extranjeros especialista en Ciencias de la Salud obtenidos en Estados no miembros de la Unión Europea; Real Decreto 1837/2008, de conformidad con el Derecho de la Unión Europea, concretamente de la Directiva 2005/36/CE sobre Reconocimiento de Diplomas y Títulos).

Se afirma que ha quedado acreditado en el expediente administrativo que no reúne las condiciones mínimas para la obtención de la homologación exigida, a través del Informe de Comprobación, en el que, analizando la documentación presentada por el recurrente se concluye que el periodo de formación de aquél no ha superado la duración mínima de cinco años exigida.

El Convenio sobre intercambio cultural entre España y Perú firmado en Lima el 30 de junio de 1971 sobre la homologación de títulos universitarios, no es aplicable a los títulos de especialista a los que se refiere la normativa específica.

CUARTO.- El recurrente pretende el reconocimiento de efectos profesionales en España de su título de Especialista en Cirugía General y Abdominal, obtenido en Perú. La cuestión litigiosa se concreta en la concurrencia o no en el interesado de las condiciones establecidas en la normativa de aplicación para que le sean reconocidos efectos profesionales en España a su título de médico especialista.

La regulación en el ordenamiento jurídico español de los requisitos para la homologación de los títulos médicos extranjeros tiene su fundamento y límites en el Derecho de la Unión Europea. Concretamente, en la Directiva 2005/36/CE sobre Reconocimiento de Diplomas y Títulos, cuyo Considerando 10 condensa el principio de actuación de España como Estado miembro en este ámbito, al recoger la posibilidad de que "los Estados miembros reconozcan, de acuerdo con su normativa, las cualificaciones profesionales adquiridas fuera del territorio de la Unión Europea por un nacional de un tercer país De todas formas, el reconocimiento debe hacerse respetando las condiciones mínimas de formación para determinadas profesiones".

El artículo 25.2 de la de la Directiva 2005/36/CE dispone que "La formación médica especializada comprenderá una enseñanza teórica y práctica, realizada en un centro universitario, un centro hospitalario docente o, en su caso, un centro sanitario acreditado a tal fin por las autoridades u organismos competentes. Los Estados miembros deberán velar porque las duraciones mínimas de las formaciones especializadas mencionadas en el punto 5.1.3 del anexo V no sean inferiores a las duraciones mencionadas en dicho punto. La formación se realizará bajo el control de las autoridades u organismos competentes. Implicará la participación personal del médico candidato a especialista en la actividad y en las responsabilidades de los servicios de que se trate".

Establece la Exposición de Motivos del Real Decreto 459/2010, de 16 de abril, por el que se regula las condiciones para el reconocimiento de efectos profesionales a títulos extranjeros de especialista en Ciencias de la Salud, obtenidos en Estados no miembros de la Unión Europea, que su "objetivo general de que el procedimiento de reconocimiento profesional de títulos extranjeros no vaya en detrimento de los altos niveles de calidad conseguidos tanto en España como en los demás Estados miembros de la Unión Europea en la formación de especialistas. De ahí, que un aspecto destacado de este procedimiento sea, no sólo la ineludible comparación entre la formación adquirida en el país de origen y la que otorga el programa español de la especialidad de que se trate sino también la comprobación de que los títulos extranjeros, cuyo reconocimiento profesional se pretende, cumplen en el caso de profesiones armonizadas, como son las de Médico Especialista (44 especialidades) y la de Matrona, los requisitos mínimos de formación fijados a tales efectos por la Unión Europea en la Directiva 2005/36/CE, de 7 de septiembre de 2005, que ha sido transpuesta a través del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado".

El art. 4.2 del Real Decreto 459/2010, prevé que: "La Subdirección General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad y Política Social, una vez cumplimentadas las solicitudes emitirá informe de comprobación previa de que los títulos extranjeros que se refieran a profesiones de Médico Especialista y de Matrona cuya formación está armonizada a nivel europeo, garantizan reunir los requisitos mínimos de formación exigidos en el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre , en los siguientes términos:

a) En el caso de que el reconocimiento del título extranjero se solicite para el ejercicio de la profesión de Médico Especialista se requerirá que los aspirantes acrediten reunir las condiciones mínimas de formación establecidas en el artículo 37 o, en su caso, en el artículo 40 (cuando el reconocimiento solicitado se refiera a la especialidad de Medicina Familiar y Comunitaria) del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre (...)

c) Si el informe de comprobación previa previsto en los anteriores párrafos a) y b) resultara positivo, proseguirá el procedimiento trasladando las solicitudes al Comité de Evaluación al que se refiere el artículo siguiente.

En el supuesto de que dicho informe resultara negativo, se dictará resolución motivada en los términos previstos en el artículo 14 que pondrá fin al procedimiento".

El citado Real Decreto articula el procedimiento de reconocimiento de efectos profesionales de los títulos extranjeros de especialista en Ciencias de la Salud en dos fases bien diferenciadas.

La primera se inicia con la solicitud y concluye con el denominado informe previo de comprobación regulado en el art. 4 del Real Decreto. En ella, se fiscaliza que los títulos extranjeros que se refieran a profesiones de Médico Especialista cuya formación está armonizada a nivel europeo, reúnen los requisitos mínimos de formación exigidos en el artículo 37 del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre.

La segunda fase únicamente se abre si se supera la primera y consiste en que el Comité de Evaluación previsto en el art. 6 emite un informe-propuesta acerca del grado de equivalencia existente entre la formación adquirida por el interesado y la que otorga el título español que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado. Para evacuar este informe, el Comité de Evaluación atenderá a "los contenidos y duración de la formación, de la experiencia profesional adquirida en el país en el que se ha obtenido el título y demás méritos alegados y acreditados por el solicitante a través de su expediente profesional, el grado de equivalencia cualitativa y cuantitativa existente entre la formación adquirida y la que otorga el título español de la especialidad que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado, a cuyos efectos se tendrá en cuenta el programa español de la especialidad de que se trate, vigente en el momento de presentar la solicitud de reconocimiento, al amparo de lo previsto en este real decreto" (art. 6). El contenido de este informe puede ser negativo o bien condicionado a una posterior validación tras un periodo de ejercicio profesional en prácticas de la especialidad de que se trate bajo supervisión; tras un periodo complementario de formación; o, finalmente, condicionado a la superación de una prueba teórico-práctica (art. 8).

Finalmente, se procede a la verificación final de la evaluación llevada a cabo por el correspondiente supervisor, dictándose resolución favorable o desfavorable según proceda (art. 13).

QUINTO.- En el caso de autos el informe de comprobación previa fue negativo, y en el mismo se indica expresamente el motivo de ello, cual es que la duración del programa de formación alegado para obtener el título de especialista es de 3 años, no reuniendo la duración mínima exigida en el artículo 36 en relación con el artículo 4.13.b) del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE, de cinco años.

Al no haberse superado la primera fase, prevista en el en el art. 4.2 del Real Decreto 459/2010 no es posible continuar el procedimiento y proceder a valorar otra formación complementaria alegada, y la actividad llevada a cabo en España. La normativa contenida en el art. 8 sólo resulta de aplicación de superarse la fase de comprobación establecida en el art. 4.2, supuesto que no acontece en el caso de autos.

En dicho sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2016 (cas. 2391/2014), que desestimó el recurso de casación deducido contra una Sentencia de esta misma Sala, en los siguientes términos: "Es exigible, como primera fase, la obtención del informe favorable del art. 4.2.c) del Real Decreto 459/2010, y ese informe no puede tener en consideración, como pretende la actora, el conjunto de la formación y experiencia profesional de la solicitante, puesto que su objetivo es establecer, como primer paso, que el título extranjero en cuestión se refiera a profesión de Médico Especialista, cuya formación - la proporcionada por el título - se corresponda con la que está armonizada a nivel europeo, y garantiza reunir los requisitos mínimos de formación exigidos en el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, concretamente en el art. 37 o, en su caso, en el art. 40".

Tampoco, puede entenderse que exista un defecto de motivación de la resolución, al hacerse constar los motivos de la desestimación de su solicitud, con la cita de los preceptos legales que resultan aplicables. El recurrente ha tenido perfecto conocimiento de los motivos de la denegación, la duración del programa de formación alegado no reunía la duración mínima exigida.

Por último, respecto de la supuesta vulneración del incumplimiento del artículo XII del Protocolo adicional al Convenio sobre intercambio cultural entre España y Perú firmado en Lima el 30 de junio de 1971, hecho en Lima el 17 de septiembre de 1998, hemos de señalar que la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 2007, recurso de casación 2481/2005, ha establecido:

"La tesis según la cual el establecimiento por tratados de un derecho a la homologación que imponía ésta automáticamente sin un control de equivalencia, ha sido superada por la última jurisprudencia. Así, Sentencias como las de 15 de junio de 2004 (recurso de casación nº 2450/1999) que, a su vez, se remite a otras anteriores, ha señalado lo siguiente:

"La cuestión se centra, pues, en considerar como el artículo 11 del Convenio de 30 de junio de 1971 no determina que deba producirse una homologación automática de los títulos equivalentes, sino el examen de equivalencia, imprescindible para la concesión de la homologación.

La jurisprudencia, como hemos subrayado en un primer momento defendió el criterio de la homologación automática. Sin embargo, ha rectificado después dicha doctrina, partiendo de que la homologación de un título extranjero a un título español no puede ser un canje material de títulos, sino que implica la declaración de que el título extranjero es igual al español, lo que impone un juicio de semejanza o equivalencia en cuanto al contenido y duración de la formación recibida, para acreditar que los títulos que se homologan son iguales (por todas, la sentencia de 3 de noviembre de 2003).

La sentencia de 10 de julio de 2001 (recurso de casación 2416/1996) también aborda el problema de si el artículo 11 del Convenio de 30 de junio de 1971 establece o no un sistema de reconocimiento o convalidación automática de títulos académicos. Adaptando su exposición al caso presente debemos manifestar que la clara dicción del artículo 11 del Convenio, que no necesita esfuerzo interpretativo alguno, alude a las normas pertinentes de la legislación interna y al mismo valor que concede a los (títulos) que sus propias autoridades expiden, sin que queden exonerados de los requisitos y condiciones que se exigen a los nacionales, de modo que queda excluida esa convalidación automática por la simple circunstancia de que concurra una denominación análoga en cada país, pero con una formación (nos referimos al caso del título de Médico Especialista en Cirugía de Cabeza y Cuello obtenido en Perú) diferente a la exigida para el título de Especialista en Cirugía Maxilofacial en España, lo que implica que los títulos no son equivalentes, tal como resulta exigible según las sentencias de esta Sala ya citadas de 12 de diciembre de 1991, 21 de febrero de 2000 y 24 de abril de 2001. En el mismo sentido, también con referencia a un título universitario de Arquitecto obtenido en Perú, se ha pronunciado la sentencia de 17 de noviembre de 2003 (recurso de casación 2457/98).

(...) En este sentido, no siendo aplicable el Convenio de 30 de junio de 1971 para decidir sobre la homologación, hemos de atender a lo que resuelve la Comisión Nacional de la Especialidad, órgano técnico cuyos juicios están dotados de una presunción de veracidad (...)".

No se ha vulnerado el convenio por cuanto el reconocimiento no es automático debiéndose valorar si existe equivalencia, en cuanto a la duración mínima de la formación exigida para su obtención.

SEXTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas a la parte recurrente, sin que el límite máximo de aquéllas, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado, pueda exceder de la suma de 1.500 euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,