Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1827/2021 de 15 de diciembre del 2023

PRIMERO. - Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo una Resolución dictada por el Ministerio de Sanidad el día 19 de mayo de 2021 por la que se resuelve DESESTIMAR la solicitud formulada por Teodora de reconocimiento de efectos profesionales en España del título de médico especialista en Cirugía General y del aparato digestivo, al amparo del Real Decreto 459/2010 de 16 de abril por el que se regulan las condiciones para el reconocimiento de efectos profesionales a títulos extranjeros de especialista en Ciencias de la Salud, obtenido en Venezuela.

Son antecedentes relevantes para la resolución del recurso los siguientes:

-. El día 8 de julio de 2019 la ahora actora formuló solicitud de reconocimiento de efectos profesionales en España del título extranjero de Especialista en Cirugía General y del aparato digestivo, obtenido en Venezuela para el ejercicio en España de la Especialidad de Médico Especialista en Cirugía General y del aparato digestivo al amparo del Real Decreto 459/2010, de 16 de abril, por el que se regulan las condiciones para el reconocimiento de efectos profesionales a títulos extranjeros de Especialistas en Ciencias de la Salud, obtenidos en Estados no miembros de la Unión Europea.

-. Una vez analizada la documentación aportada por la ahora actora, la entonces Subdirección General de Ordenación Profesional emite informe motivado de comprobación previa negativo con fecha de salida 15 de diciembre de 2020 señalando lo siguiente: " que la duración del programa de formación alegado por usted para obtener el título de especialista es de 4 años, no existiendo equivalencia entre la duración de dicho programa y la duración mínima exigida en la Directiva 2005/36/CE de 7 de septiembre modificada por la Directiva 2013/55 UE DE 20 DE NOVIEMBRE (5 AÑOS).

De lo anteriormente expuesto se desprende que la formación cursada porusted para obtener el título extranjero de especialista cuyo reconocimiento de efectos profesionales solicita, no reúne las condiciones mínimas exigidas por la normativa comunitaria para la formación de especialistas, según lo establecido en el artículo 36 en relación con el artículo 4.13.b) del Real Decreto 581/2017 de 9 de junio , por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013 , por la que se modifica la directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales".

SEGUNDO.- En el escrito de demanda la parte actora alega resumidamente lo siguiente: en primer lugar recuerda la documentación aportada por la interesada en el expediente administrativo, lo acontecido en dicho expediente, la resolución denegatoria y el recurso de reposición.

Recuerda que se aportaron:

1-. Solicitud de la interesada para el reconocimiento de efectos profesionales en España del Título de médico Especialista en Cirugía General y del Aparato Digestivo, obtenido en Venezuela, al amparo de lo previsto en el Real Decreto 459/2010, de 16 de abril (BOE 3 de mayo de 2010) (Págs. 1-5).

2-.Documentos de identificación (Pág. 6).

3-. Homologación del Título de Médica Cirujana por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (Pág. 7).

4-. Certificaciones no inhabilitación (Págs. 8-19).

5-. Certificación Colegio de Médicos del Estado de Falcón (Págs. 20-33).

6-. Curriculum Vitae (Págs. 34-35).

7-. Certificaciones residencia, programa formativo y récord quirúrgico (Págs. 36-213).

8-. Formacion complementaria (Págs. 214-228).

9-. Certificado de Registro de Ciudadano de la Unión (Págs. 229-230).

A continuación, detalla el historial de servicios señalando que presta sus servicios como FEA Cirugía General Hospital Público General de Almansa SESCAM, Almansa, Comunidad Castilla La Mancha, desde agosto 2019.

Detalla la formación académica y especializada, la formación complementaria, la experiencia profesional, la participación en congresos y ponencias, publicaciones y otros méritos.

Continúa alegando que " Con la documentación aportada, entendemos que resulta acreditado que la formación de la Dra. Teodora como Médico Especialista en Cirugía General y Aparato Digestivo realizada en Venezuela y comparándola con la pretaración de los Residentes en de dicha especialidad en España es totalmente equivalente, tanto en su duración, como en sus contenidos de formación, tanto teóricos como prácticos. Además, el programa formativo venezolano es "dedicación exclusiva" y sin descanso entre guardias, por lo que, aunque se realice en menos años, en realidad se realizan más horas de formación en cómputo general ."

Alega que " con el debido respeto y en estrictos términos de defensa, entendemos que la resolución recurrida es susceptible de incurrir en arbitrariedad, e infracción del principio de buena fe ( artículo 3.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ) y 70.2 LJCA ; y falta de motivación ( artículo 54.1 a) de la misma Ley , en tanto en cuanto la Dra. Teodora cuenta con la formación que es necesaria para acceder al reconocimiento solicitado ".

Añade que " A través de esta Disposición Transitoria se elimina, en el supuesto regulado, la primera fase de evaluación que corresponde al Comité Evaluador destinada a verificar el grado de equivalencia de la formación (artículo 7.1 a) y 8 RD), pero se mantiene la segunda fase destinada a ponderar la fase de prácticas profesionales o la formación complementaria que sigue a la prueba teórico-práctica, tras la que podrá expedirse, en su caso, el reconocimiento."

Considera la parte actora que se ha producido la infracción de las normas que rigen el proceso de reconocimiento de efectos profesionales, y que se ha producido la inobservancia de sus funciones por parte del comité de evaluación.

Aporta un documento que acredita su trabajo como médico de cirugía general y del aparato digestivo en el centro de atención integrada de Almansa.

TERCERO-. El Abogado del Estado por su parte recuerda que se emitió Informe de Comprobación previa negativo, del Subdirector General de Ordenación Profesional de fecha 14 de diciembre de 2020. Con arreglo al mismo resulta que la formación cursada por el recurrente para obtener el título extranjero de especialista cuyo reconocimiento solicita, no reúne las condiciones mínimas exigidas por la normativa comunitaria para la formación de especialistas, según lo establecido en el artículo 36, en relación con el artículo 4.13 b) del Real Decreto 581/2017, de 9 dc junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales; particularmente, no cumple con el requisito de la duración mínima del periodo formativo de la especialidad en cuestión, establecido en cinco años.

Dispone el artículo 1 de la Directiva 2005/36/CE sobre Reconocimiento de Diplomas y Títulos y reconocimiento de cualificaciones profesionales: " La presente Directiva establece las normas según las cuales un Estado miembro que subordina el acceso a una profesión regulada o su ejercicio, en su territorio, a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales (en lo sucesivo denominado «Estado miembro de acogida») reconocerá para el acceso a dicha profesión y su ejercicio las cualificaciones profesionales adquiridas en otro u otros Estados miembros (en lo sucesivo denominado «Estado miembro de origen») y que permitan al titular de las mencionadas cualificaciones ejercer en él la misma profesión."

Por su parte el artículo 25.2 de la citada Directiva dispone: " La formación médica especializada comprenderá una enseñanza teórica y práctica, realizada en un centro universitario, un centro hospitalario docente o, en su caso, un centro sanitario acreditado a tal fin por las autoridades u organismos competentes. Los Estados miembros deberán velar porque las duraciones mínimas de las formaciones especializadas mencionadas en el punto 5.1.3 del anexo V no sean inferiores a las duraciones mencionadas en dicho punto. La formación se realizará bajo el control de las autoridades u organismos competentes.

Implicará la participación personal del médico candidato a especialista en la actividad y en las responsabilidades de los servicios de que se trate".

Asimismo el artículo 2.2 de la citada Directiva prevé: " Los Estados miembros podrán permitir en su territorio, según su normativa, el ejercicio de un profesión regulada, tal como se define en el artículo 3, apartado 1, letra a), a los nacionales de los Estados miembros que posean cualificaciones profesionales no obtenidas en un Estado miembro. Para las profesiones correspondientes al título III, capítulo III, este primer reconocimiento deberá realizarse cumpliendo las condiciones mínimas de formación que se establecen en dicho capítulo".

El citado artículo 2.2 de la Directiva exige a todos los Estados Miembros que el primer reconocimiento de las cualificaciones profesionales obtenidas en Estados extracomunitarios deba realizarse, para el caso de profesiones cuya formación ha sido armonizada, como el que nos ocupa, cumpliendo las condiciones mínimas a las que se ha hecho referencia. Ello con la finalidad de garantizar la equivalencia de los altos niveles de formación exigidos a los nacionales de todos los Estamos Miembros en una materia tan sensible y relevante como es la salud.

Por su parte, en el derecho interno procede hacer alusión al Real Decreto 581/2017, de 9 de junio por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, actualmente en vigor. Sin embargo, como resulta de su artículo 1, dicho RD establece normas para permitir el acceso y ejercicio de una profesión regulada en España, mediante el reconocimiento de las cualificaciones profesionales adquiridas en otro u otros Estados miembros de la Unión Europea y que permitan a su titular ejercer en él la misma profesión.

Por tanto, está previsto para nacionales de los Estados miembros cuyos Títulos hayan sido obtenidos en otro Estado miembro de la Unión Europea, lo cual no concurre en el caso que nos ocupa.

No se ha vulnerado el procedimiento ni se ha causado indefensión ni se ha actuado de forma arbitraria.

En lo que respecta a la valoración de la experiencia profesional, alegación que también contiene el recurrente en su demanda, la experiencia laboral es objeto de valoración por el Comité de Evaluación en una fase posterior del procedimiento, siempre y cuando se compruebe la concurrencia de los requisitos mínimos de formación, establecidos en la normativa. Por este motivo, la experiencia laboral no compensa el incumplimiento de la formación mínima en la especialidad exigida por el RD 581/2017

CUARTO-. El Real Decreto 459/2010, de 16 de abril regula los supuestos y procedimientos para el reconocimiento en España de títulos de especialista obtenidos en Estados no miembros de la Unión Europea, previendo que el reconocimiento de dichos títulos tendrá efectos profesionales. Tiene como objetivo general, según reza en su exposición de motivos, que el procedimiento de reconocimiento profesional de títulos extranjeros " [n]o vaya en detrimento de los altos niveles de calidad conseguidos tanto en España como en los demás Estados miembros de la Unión Europea en la formación de especialistas. De ahí, que un aspecto destacado de este procedimiento sea, no sólo la ineludible comparación entre la formación adquirida en el país de origen y la que otorga el programa español de la especialidad de que se trate sino también la comprobación de que los títulos extranjeros, cuyo reconocimiento profesional se pretende, cumplen en el caso de profesiones armonizadas, como son las de Médico Especialista (44 especialidades) y la de Matrona, los requisitos mínimos de formación fijados a tales efectos por la Unión Europea en la Directiva 2005/36/CE , de 7 de septiembre de 2005, que ha sido transpuesta a través del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre"

De acuerdo con este objetivo, el interesado ha de demostrar documentalmente la equivalencia de la formación adquirida en el extranjero con la requerida en España, y en todo caso, la Administración debe comprobar que dicha formación ha comportado la adquisición de las competencias inherentes al ejercicio profesional de la especialidad que corresponda, a través de un periodo de ejercicio profesional en prácticas o de formación complementaria, en ambos casos evaluados.

El procedimiento iniciado a instancias del interesado se divide en dos partes:

a) Una primera fase de análisis del expediente adjunto a cada solicitud, para determinar el grado de equivalencia existente entre la formación adquirida por el interesado y la que otorga el título español, que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado y que concluirá con un informe- propuesta;

b) una segunda fase de verificación final de la evaluación llevada a cabo por el correspondiente supervisor, tras la realización de un periodo complementario de ejercicio profesional en prácticas, o tras la realización de un periodo complementario de formación en la correspondiente especialidad. En el procedimiento interviene el llamado Comité de Evaluación como órgano asesor adscrito a la Dirección General de Ordenación Profesional, Cohesión del Sistema Nacional de Salud y Alta Inspección, del Ministerio de Sanidad y Política Social.

La primera fase concluye con un informe de comprobación previa recogido en el artículo 4.2 del Real Decreto, que podrá ser de carácter negativo, lo que exigirá que se dicte resolución motivada en los términos previstos en el artículo 14, que pondrá fin al procedimiento. Solo si se superase esta fase proseguirá el procedimiento trasladando las solicitudes al Comité de Evaluación, como añade el apartado c).

QUINTO. - En este supuesto, el informe de comprobación previa fue negativo y es preciso resaltar que el Comité de Evaluación es un órgano técnico asesor cuyos vocales y sus respectivos suplentes han de ser especialistas en Ciencias de la Salud, tal como prescribe el art. 5.3 del RD 459/2010, que tiene atribuida la relevante función de emitir los Informes propuesta, tras evaluar el expediente adjunto a cada solicitud para determinar, a la vista de los contenidos y duración de la formación, de la experiencia profesional adquirida en el país en el que se ha obtenido el título y demás méritos alegados y acreditados por el solicitante a través de su expediente profesional, el grado de equivalencia cualitativa y cuantitativa existente entre la formación adquirida y la que otorga el título español de la especialidad que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado. A estos efectos se tendrá en cuenta el programa español de la especialidad de que se trate, vigente en el momento de presentar la solicitud de reconocimiento, al amparo de lo previsto en este real decreto ( art. 6.1 a) RD 459/2010).

La intervención del referido Comité Técnico constituye una pieza esencial del proceso, cuyo parecer, al estar emitido por una Comisión de Valoración formada por expertos, entraña un juicio dotado de discrecionalidad técnica, sin que puedan sustituirse sus juicios valorativos en el ejercicio de sus facultades por los que subjetivamente invoque el propio interesado. Tampoco pueden ser objeto de sustitución por esta Sala por exceder de las facultades revisoras en este concreto aspecto de valoración técnica, como, entre otras, señaló la sentencia del Tribunal Constitucional 39/1983, de 16 de mayo: " en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la Administración y que en sí mismo escapa por su propia naturaleza al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales".

Los órganos jurisdiccionales no pueden convertirse en segundos tribunales calificadores que sustituyan por sus propios criterios los que, en virtud de la discrecionalidad técnica, corresponden a los órganos administrativos, " lo que no impide la revisión jurisdiccional en los supuestos en que concurran defectos formales sustanciales o se haya producido indefensión, arbitrariedad o desviación de poder" ( sentencias del Tribunal Supremo de 18 de enero y de 27 de abril de 1990, de 13 de marzo de 1991, de 20 y de 25 de octubre de 1992 o de 10 de marzo de 1995).

Es preciso recordar que el Tribunal Supremo en su jurisprudencia ha establecido reiteradamente la necesidad de motivar el juicio técnico, por lo que es preciso valorar si, en este caso, ha tenido lugar la correspondiente motivación, y en el caso de autos, a juicio de esta Sala, la decisión se encuentra suficientemente motivada, debido a que se expresa la razón por la cual se ha emitido el informe propuesta negativo, consistente en que el periodo de formación de la especialidad es inferior al exigido en España.

La evaluación del cumplimiento de estas condiciones de formación mínima, se realizan, como se ha visto, en la primera fase de la tramitación del expediente administrativo y corresponde al Comité de Evaluación. Superada esta fase primera, se inicia la siguiente -como en el caso que nos ocupa-, a fin de que el Comité de Evaluación previsto en el art. 6 emita un informe-propuesta acerca del grado de equivalencia existente entre la formación adquirida por el interesado y la que otorga el título español que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado.

Para evacuar este informe, el Comité de Evaluación atenderá a " los contenidos y duración de la formación, de la experiencia profesional adquirida en el país en el que se ha obtenido el título y demás méritos alegados y acreditados por el solicitante a través de su expediente profesional, el grado de equivalencia cualitativa y cuantitativa existente entre la formación adquirida y la que otorga el título español de la especialidad que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado, a cuyos efectos se tendrá en cuenta el programa español de la especialidad de que se trate, vigente en el momento de presentar la solicitud de reconocimiento, al amparo de lo previsto en este real decreto" (art. 6). El contenido de este informe puede ser negativo o bien condicionado a una posterior validación.

Las deficiencias que se han reflejado por el Comité de Evaluación, dado su carácter técnico, no han sido desvirtuadas en el presente procedimiento, por lo que, en definitiva, la Sala ha de ratificar la conclusión a la que ha llegado la Administración, al no existir prueba que contradiga lo afirmado en el informe propuesta del Comité de Evaluación.

Como reiteradamente se viene señalando, en el caso de autos el informe de comprobación previa fue negativo, y en el mismo se indica expresamente el motivo de ello, cual es que la duración del programa de formación alegado para obtener el título de especialista es de 4 años, no reuniendo la duración mínima exigida en el artículo 36 en relación con el artículo 4.13.b) del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE, de cinco años.

Al no haberse superado la primera fase, prevista en el en el art. 4.2 del Real Decreto 459/2010 no es posible continuar el procedimiento y proceder a valorar otra formación complementaria alegada, y la actividad llevada a cabo en España. La normativa contenida en el art. 8 sólo resulta de aplicación de superarse la fase de comprobación establecida en el art. 4.2, supuesto que no acontece en el caso de autos.

En este sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2016 (cas. 2391/2014), que desestimó el recurso de casación deducido contra una Sentencia de esta misma Sala, en los siguientes términos: " Es exigible, como primera fase, la obtención del informe favorable del art. 4.2.c) del Real Decreto 459/2010 , y ese informe no puede tener en consideración, como pretende la actora, el conjunto de la formación y experiencia profesional de la solicitante, puesto que su objetivo es establecer, como primer paso, que el título extranjero en cuestión se refiera a profesión de Médico Especialista, cuya formación - la proporcionada por el título - se corresponda con la que está armonizada a nivel europeo, y garantiza reunir los requisitos mínimos de formación exigidos en el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, concretamente en el art. 37 o, en su caso, en el art. 40".

Por el conjunto de razones expuestas, el recurso debe ser desestimado y la resolución impugnada confirmada, por ser conforme a derecho.

SEXTO-. La desestimación del recurso conlleva, por aplicación de lo dispuesto en el art. 139 de la ley jurisdiccional, la condena a la parte actora al pago de las costas. Y la Sala, haciendo uso de la facultad que le reconoce el artículo 139 citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 1.500 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.

Vistos los preceptos legales citados, y los demás de pertinente aplicación,